La sécurité juridique en droit administratif sénégalais

SOMMAIRE

REMERCIEMENTS

DEDICACES

TABLES DES ABREVIATIONS

SOMMAIRE

INTRODUCTION

PREMIERE PARTIE : L'ABSENCE DUNE RECEPTION FORMELLE DE LA SECURITE JURIDIQUE...........................................................................

CHAPITRE I : LA SECURITE JURIDIQUE, UN PRINCIPE ABSENT DE L'ORDRE POSITIF.......................................................................

CHAPITRE II : LA SECURITE JURIDIQUE, UNE VALEUR DU SYSTEME JURIDIQUE...........................................................................

DEUXIEME PARTIE : UNE REELLE GARANTIE DE LA SECURITE JURIDIQUE...

CHAPITRE I : UNE EXIGENCE DE SECURITE JURIDIQUE SUBSTANTIELLEMENT ASSUREE..........................................................

CHAPITRE : UNE EXIGENCE DE SECURITE JURIDIQUE EN CONSTANTE PROGRESSION................................................................................

CONCLUSION

BIBLIOGRAPHIE

Introduction

La vocation première du droit est de rendre plus sûres les relations sociales. Il garantit l'ordre et assure la justice dans les rapports sociaux. Ainsi, l'idée de sécurité juridique n'est jamais absente de l'univers du droit. De manière plus péremptoire, il est possible même de dire qu'elle est consubstantielle au droit. Cette imbrication conceptuelle entre droit et sécurité juridique explique qu'elle soit longtemps restée à l'écart des notions juridiques énoncées comme telles. Dans cette logique, parler de la sécurité juridique peut paraître tautologique. Le droit est en lui-même porteur de sécurité dans les rapports sociaux. Pour reprendre les propos de JEAN CARBONNIER, « c'est le besoin juridique élémentaire et, si l'on ose dire,animal »^1(*). Aussi, RENE DEMOGUE n'affirme-t-il pas que « le plus grand desiderata de lavie juridique et sociale, son moteur central, c'est le besoin de sécurité juridique »^2(*).

Certes, le droit, de par sa seule existence, assure la sécurité juridique dans les relations sociales. Toutefois, il est apparu que le droit lui-même peut se retourner contre la sécurité juridique qu'il est censé a priori garantir. La sécurité juridique devient dès lors une exigence que le droit doit garantir dans sa mise en oeuvre. Pour BERNARD PACTEAU, « par de-là la sécurité juridique par le droit, on pense alors évidemment à la sécurité dans le droit, grâce à sa structure, ses techniques, ses caractères »^3(*).

A l'époque contemporaine, l'heure est au panjurisme. Tout serait dans la visée du droit. La réalité juridique tend à se déployer jusque dans les espaces sociaux les plus insoupçonnés. De ce phénomène, il en résulte une inflation normative sans précèdent et une complexité déroutante du droit. De manière imagée, de l'âge d'or du phénomène juridique on est passé au déclin du droit. Ce déclin du droit correspond à une situation où le droit lui-même se retourne contre la sécurité qu'il est censé promouvoir dans la société. Flou dans ses contours et imprévisible dans sa trajectoire, le droit devient source d'incertitude et de précarité pour ses destinataires. Dès lors, l'urgence était à la recherche de remèdes contre le mal du droit. Pour reprendre l'idée d'YVES GAUDEMET, « du désordrequi, pour le droit est une pathologie, peut naître un nouvel ordre »^4(*).

Ainsi, l'exigence de sécurité juridique fait son irruption dans la scène juridique. Le degré de sécurité qu'offre un système juridique devient alors l'étalon de mesure du droit. En effet, au départ, consubstantielle à l'idée de droit, la sécurité juridique est devenue une exigence que doit garantir tout système juridique. A. L. VALEMBOIS dira que c'est en réaction à l'insécurité juridique « secrétée par tout système juridique et qui tend à croitre dans lessociétés contemporaines » que la sécurité juridique a progressivement fait l'objet d'une autonomisation en tant qu'exigence^5(*).

Le terme exigence est utilisé « pour designer de manière générale la prescription normative de sécurité juridique, indépendamment de son énonciation formelle ou de sa densité normative »^6(*). En effet, dans son sens générique, il renvoie à la substance de cette prescription, sans préjuger de sa consécration explicite, ni de sa qualification formelle. Entendue ainsi, l'exigence de sécurité juridique porte le poids de son histoire qui s'est construite dans le sens d'une densification de son contenu et de sa valeur normative.

Issue du droit romain, la sécurité juridique a progressivement gagné tous les systèmes juridiques. En effet, dès avant le Principat^7(*), le préteur avait érigé en maxime fondamentale de son imperium l'idée selon laquelle ses décisions à transmettre au juge devaient préserver et défendre la justice. Ce souci de justice est fortement renforcé par les jurisconsultes du Principat. Ainsi, une décision même formellement fondée n'est acceptable que si elle ne contrevient pas à l'idéal de justice. L'idée du juste va primer sur celle de la norme objective. Sous ce rapport, la sécurité juridique se vit dès lors reconnaître un statut de principe fondateur de l'ordre juridique romain.

En droit positif romain, la sécurité juridique renvoie principalement à deux principes, celui d'orientation et celui de réalisation. Le premier exige que le sujet de droit sache à l'avance quel comportement juridique est attendu de lui. Le second a trait au respect concret des normes juridiques, c'est-à-dire au fait que le droit ne puisse pas remettre brutalement en cause les situations juridiques définitivement acquises voire même les espérances légitimes.

Fortement marqué par le droit romain, le droit allemand a essentiellement repris l'idée de sécurité juridique. En effet, l'ordre juridique allemand se caractérise par une conception mixte selon laquelle une règle de droit public est à la fois source de droit objectif et de droits subjectifs. De ce fait, le juge allemand tient le plus grand compte de la situation personnelle de l'administré et de ses droits. Cette volonté de protéger l'administré contre l'exorbitance de l'action administrative le conduit même à faire primer la sécurité juridique, surtout dans sa dimension subjective, sur le principe de légalité. L'idée de sécurité juridique occupe ainsi une place de choix dans le système juridique allemand. D'ailleurs, la juridiction constitutionnelle allemande va reconnaître la valeur constitutionnelle du principe de sécurité juridique sur le fondement du principe de l'Etat de droit.

Du fait notamment de l'effet unificateur du droit de la communauté européenne et de la porosité des systèmes juridiques, la sécurité juridique va envahir l'ensemble des ordres juridiques européens et, partant, toutes les familles juridiques existantes. Sous ce rapport, ANNE LEVADE dira que la sécurité juridique est un « principe sur lequel s'accordel'ensemble des systèmes juridiques et qui, pour nombre d'entre eux, apparaît même structurant »^7(*).

Selon G. CORNU, l'idée de sécurité juridique évoque « toute garantie, tout système juridiquede protection tendant à assurer, sans surprise, la bonne exécution des obligations, à exclure ou au moins réduire l'incertitude dans la réalisation du droit »^8(*). A priori, la sécurité juridique renvoie à l'idée d'un droit accessible, prévisible et relativement stable. Les destinataires des règles juridiques doivent être en mesure de déterminer, sans que cela appelle de leur part un effort insurmontable, ce qui est permis et ce qui est défendu. Sous ce rapport, THOMAS PIAZZON définit la sécurité juridique comme l' « idéal de fiabilitéd'un droit accessible et compréhensible, qui permet aux sujets de droit de prévoir raisonnablement les conséquences juridiques de leurs actes ou comportements, et qui respecte les prévisions légitimes déjà bâties par les sujets de droit dont il favorise la réalisation »^9(*).

D'abord, les règles de droit doivent être d'une qualité telle qu'elles puissent permettre aux acteurs juridiques de connaître de manière suffisante leur contenu. Au plan formel, cette exigence suppose que les actes juridiques soient soumis à un régime de publicité adéquat. Matériellement, elle implique un certain degré de précision et d'intelligibilité des règles juridiques.

Ensuite, les règles de droit ne doivent régir que les actions futures afin de permettre aux justiciables de prévoir les conséquences juridiques de leurs comportements. C'est ce qui justifie la règle de la non-rétroactivité de la norme juridique, mais aussi l'exigence d'un régime transitoire dans le cas où l'application immédiate d'une norme entrainerait des conséquences excessives quant à la situation juridique de ses destinataires.

Enfin, les destinataires des règles juridiques doivent pouvoir compter sur leurs prévisions lorsqu'ils actualisent une action dans la durée. Ainsi, les justiciables sont admis à se prévaloir de droits acquis dans certaines situations juridiques et même du respect de leurs attentes légitimes.

Au regard de cette définition, la sécurité juridique apparaît comme une notion polymorphe, imprécise et rebelle à toute tentative de conceptualisation. Pour MARTIN NADEAU, « lasécurité juridique, concept variable, se révèle être une norme polymorphe et adaptable qui fédère les exigences propres à chaque système juridique et dont l'autonomie est problématique »^10(*). En effet, la sécurité juridique renferme en elle des éléments épars, ce qui lui donne parfois une dimension tentaculaire. Elle serait une notion fonctionnelle plutôt que conceptuelle. Un travail de systématisation sur la notion de sécurité juridique se révèlerait une entreprise vaine en ce qu'elle ne peut être appréhendée que par rapport à la fonction qu'elle remplit dans l'univers du droit, c'est-à-dire une fonction de sécurisation de l'ordre juridique. C'est ce qui fait dire à DOMINIQUE SOULAS DE RUSSEL et PHILIPPE RAIMBAULT que, « la sécurité juridique n'est jamais définie abstraitement et ce n'est que par un recensement de ses expressions techniques, concrètes que l'on peut parvenir à cerner son contenu »^11(*).

En droit administratif français, l'idée de sécurité juridique bien que présente depuis longtemps dans la jurisprudence n'est véritablement confortée qu'à une époque très récente. Déjà, en 1991, dans son rapport annuel d'activité^13(*), le Conseil d'Etat français soulignait le besoin de sécurité juridique face à l'instabilité du droit. De nouveau dans son rapport de 2006, la haute juridiction administrative française consacre son rapport d'activité à la sécurité juridique et la complexité croissante du droit^14(*). Cet intérêt grandissant du juge administratif français pour la sécurité juridique va se concrétiser par sa consécration dans son arrêt Société KPMG et autres^15(*). Par cette jurisprudence, le principe de sécurité juridique fait ainsi son entrée dans le droit positif.

En droit administratif sénégalais, la sécurité juridique n'a pas certes fait l'objet d'une consécration en droit positif, mais il reste que ses applications essentielles sont garanties. Le juge sénégalais de l'administration garantit « la chose sans le nom » pour reprendre l'idée de JEAN PIERRE CAMBY^16(*). De plus, avec le développement du droit communautaire dans le contexte ouest africain, le principe de sécurité juridique connaît des avancées certaines dans l'espace juridique sous régional et, partant, en droit sénégalais.

Une réflexion sur la sécurité juridique conduit nécessairement à envisager son statut au sein du système juridique, mais également son application concrète dans l'ordre juridique. Pendant longtemps, la sécurité juridique a été considérée comme une valeur que l'ordre juridique doit garantir ou un objectif vers lequel doit tendre la règle de droit. Toutefois, de plus en plus, elle est vue comme un principe positif invocable par les destinataires de la norme juridique. Comme valeur elle n'impliquait en rien des obligations juridiques, mais elle commandait un ensemble de comportements tenant aussi bien à la légistique qu'à l'application concrète des règles juridiques. Comme principe positif, elle impose un ensemble d'obligations et induit des droits subjectifs dans le chef des particuliers.

A l'époque actuelle, il convient de noter que les deux dimensions de la sécurité juridique coexistent dans l'univers juridique. Encore aujourd'hui, « il y a une coexistence dans le discours des juristes de cette double conception de la sécurité juridique »^17(*). La valeur de sécurité juridique est notamment préservée à travers le perfectionnement incessant des procédés légistiques^18(*), mais également au regard du souci constant de garantir effectivement les droits des citoyens dans leurs relations avec l'autorité publique^19(*). Parallèlement, l'exigence de sécurité juridique est essentiellement garantie en ce sens que même là où le principe de sécurité juridique n'est pas formellement consacré, ses applications essentiellement restent assurées. Tantôt, il est reconnu aux particuliers un droit subjectif à la sécurité juridique comme en Allemagne, tantôt, il leur est dénié ce droit comme au Sénégal ; dans tous les cas, par des voies certes différentes, l'impératif de sécurité juridique est garanti.

En tout état de cause, la tendance est à la reconnaissance d'un principe positif de sécurité juridique. En effet, pour juguler le phénomène de dégénérescence normative, le choix de la consécration formelle de la sécurité juridique s'est progressivement imposé. Comme principe régulateur du système juridique, la sécurité juridique, pour remplir convenablement sa fonction, devait disposer d'une certaine force normative. Sous ce rapport, un processus irréversible de constitutionnalisation du principe de sécurité juridique est amorcé dans pratiquement tous les systèmes juridiques. Dans le contexte sénégalais, ce processus de constitutionnalisation de la sécurité juridique est-il perceptible ? Au regard de la jurisprudence du Conseil Constitutionnel, une réponse positive semble s'imposer. L'avenir confirmera surement l'élan de reconnaissance formelle de la sécurité juridique entrepris en droit sénégalais.

L'application concrète de la sécurité juridique nécessite de la part du juge un arbitrage certain entre, d'un côté, l'intérêt public et, d'un autre, les intérêts privés. En effet, la sécurité juridique ne conduit pas forcément à sacrifier l'intérêt général à l'autel des droits subjectifs des administrés, ce serait, par un étrange retournement de situation, promouvoir une véritable insécurité juridique. Le juge doit, dans son office, faire la balance entre les intérêts en cause. Il doit ainsi faire montre de pragmatisme dans l'application de la sécurité juridique. Il acquière, par là, un redoutable pouvoir d'appréciation sur l'action administrative. Il est même tenté, le cas échéant, d'apprécier en filigrane l'opportunité des décisions administratives, une prérogative qui lui est formellement déniée. Dès lors, il se pose la question de la légitimité de ce nouveau pouvoir. Certes, ces nouvelles techniques éprouvées par le juge de l'administration sont grandement salutaires pour la protection des administrés dans leurs relations avec la puissance publique, mais elles restent problématiques du point de vue de la délimitation des compétences entre l'autorité judiciaire et l'administration active. Par conséquent, la mise en oeuvre de ces techniques doit être opérée au cas par cas et dans la stricte nécessité de la garantie des droits des administrés.

Appréciée ainsi, l'étude de la sécurité juridique présente toute sa pertinence en ce qu'elle permet aussi bien d'apprécier, sur le plan théorique, le degré de protection dont bénéfice cette exigence juridique en droit sénégalais, mais aussi de jauger, du point de vue de la technique juridique, l'étendue de son application pratique dans le cadre de l'office du juge sénégalais de l'administration.

Dans cette perspective, la sécurité juridique est-elle suffisamment garantie en droit administratifsénégalais ? Autrement, le droit administratif sénégalais offre-t-il toutes les garanties liées à la sécurité juridique ? Certes, répondre à une telle interrogation relève d'un défi énorme tant du point de vue théorique que sur le plan de la réalité concrète, mais par une démarche teintée de nuances et oscillant entre l'abstrait et l'empirique, cette présente réflexion entend circonscrire tous les aspects essentiels de la sécurité juridique en droit administratif sénégalais.

D'abord, toute étude sur la sécurité juridique se heurte sur l'absence d'unité conceptuelle de la notion et sur le fait qu'elle renferme une multitude de facettes rendant ainsi son application au plan contentieux assez complexe. Egalement et singulièrement dans le contexte sénégalais, la faiblesse tant quantitative que qualitative de la jurisprudence constitue un écueil énorme à la réussite d'une pareille étude.

Malgré la difficulté de la tâche, la présente étude se propose d'analyser tant le champ conceptuel de la sécurité juridique que sa force normative. Il est vrai que, du point de vue conceptuel, il y règne actuellement une certaine unanimité autour de la notion de sécurité juridique. Le véritable problème reste donc sa densité normative. En effet, les préoccupations de sécurité juridique ne sont absentes d'aucun système juridique, seul le degré de garantie dont elle fait l'objet dans l'ordre positif diffère selon le contexte juridique envisagé. Elle n'est ignorée par aucun système juridique, mais il reste que sa force normative est variable en fonction de l'ordre juridique considéré.

En droit positif sénégalais, la sécurité juridique n'est pas explicitement consacrée en tant que principe positif malgré la reconnaissance d'une valeur de sécurité juridique. Le besoin de sécurité juridique constitue la clé d'explication du mouvement actuel du droit administratif sénégalais, mais la valeur de principe lui est toujours déniée. Objectif du droit plutôt que principe juridique dans le contexte sénégalais, la sécurité juridique en voit sa valeur normative atténuée.

Toutefois, les applications essentielles de la sécurité juridique restent garanties en droit administratif sénégalais. Plutôt que le contenant, le contenu est préservé. Sans référence explicite au principe de sécurité juridique, ses éléments substantiels sont garantis. L'exigence de sécurité juridique, en ce que ses éléments essentiels gagnent en normativité, s'en trouve même renforcée dans l'ordre juridique sénégalais.

Certes, la sécurité juridique n'a pas fait l'objet d'une réception formelle en droit administratif sénégalaisen tant que principe positif (première partie), mais il reste qu'elle y est réellement garantie. (deuxièmepartie).

* ¹ JEAN CARBONNIER, Flexible droit : pour une sociologie du droit sans rigueur, LGDJ, Paris, 1992, 7^ème éd.

* ² RENE DEMOGUE, Les notions fondamentales du droit privé, Paris, Librairie nouvelle de droit et dejurisprudence, 1911, p.63

* ³ BERNARD PACTEAU, « La sécurité juridique, un principe qui nous manque », AJDA 1995, n° spécial, p.151

* ⁴ YVES GAUDEMET, « Le désordre normatif : propos introductifs » (Dossier) RDP 2006, p.43

* ⁵ A. L. VALEMBOIS, « La constitutionnalisation de l'exigence de sécurité juridique en droit français », Cahiers duConseil Constitutionnel, n°17, 2005, p.1

* ⁶A. L. VALEMBOIS, « La constitutionnalisation de l'exigence de sécurité juridique en droit français », Op. Cit

* ⁷ ANNE LEVADE, « Propos introductifs : la sécurité juridique », in Actes du colloque d'Alger 09-10 décembre 2012, 4 convention des juristes de la Méditerranée, La Semaine juridique-Ed. General-supplément n°27, 2013

* ⁸ G. CORNU, Vocabulaire juridique, Association Henri Capitant, PUF, 1990, p.750

* ⁹ TH. PIAZZON, La sécurité juridique, LGDJ, 2009, spécial, n°48

* ¹⁰ MARTIN NADEAU, « Perspectives pour un principe de sécurité juridique en droit canadien : les pistes du droit européen », RDUS 2009, p.511

* ¹¹¹² D. SOULAS et P. RAIMBAULT, «  Nature et Racines du principe de sécurité juridique : une mise au point », RIDC, Vol 55 n°1, 2003, p.85-103

* ¹³ Rapport annuel d'activité du CE de 1991,Delasécurité juridique 1991, Documentation française, 1991

* ¹⁴ Rapport annuel d'activité du CE de 2006,la sécurité juridique et la complexité croissante du droit, Documentation française, 2006

* ¹⁵ CE,Ass., 24 Mars 2006, Société KPMG et autres,RFDA 2006, p. 463

* ¹⁶ JEAN PIERRE CAMBY, « La sécurité juridique : une exigence juridictionnelle », RDP 2006, p.1169

* ¹⁷MARTIN NADEAU, « Perspectives pour un principe de sécurité juridique en droit canadien : les pistes du droit européen »,op.cit

* ¹⁸ Guide légistique, 2^èmeed, 2007

* ¹⁹Loi du12 Avril 2000 relative aux droits des administrés dans leurs relations avec les administrations