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REMERCIEMENTS
Tout d'abord, je tiens à remercier mon encadreur, le
Dr AMADOU KAH qui m'a activement accompagné tout au
long de mes recherches. Vos conseils avisés m'ont été d'un
grand appui. Votre ouverture d'esprit et votre accessibilité m'ont
largement facilité la tâche. Ce fut un immense plaisir de
travailler avec vous. J'espère que nos chemins se croiseront à
nouveau. MERCI ENCORE !
Selon une sagesse ancienne, Dieu vient en aide aux hommes
à travers leurs amis. Je ne saurais guère me plaindre. J'ai la
chance de côtoyer au quotidien des personnes d'exception de par leur
générosité, leur humilité et leur éducation.
Leur soutien sans faille m'ont été d'une très grande
utilité pour la réussite de ce travail. Dans les moments de
doute, leur présence à mes côtés m'a
été d'un grand secours moral. Je veux citer mes amis et
frères SOULEYE FAYE, MALICK DIA et
PAPE MALICK SECK.
Puisse la volonté divine vous accorder sa
grâce pour tous les bienfaits dont vous m'avez
gratifié !
Dédicaces
Je dédie ce modeste travail :
A ma famille :
-Mon père ALIOU KA
-Ma mère AISSATA KA
-Mon épouse MARIAMA KA
-Mes frères DIBRIL KA ET ABDOURAHMANE KA
-Ma petite soeur FATIMATA KA
-Ma grand-mère MAIRAME KA
-Mon oncle SIDATY KA
Puisse Dieu faire que je ne vous déçoive
jamais.
A mes camarades de classe : j'ai
beaucoup appris de vous aussi bien sur le plan intellectuel qu'humain.
A mes amis : ABDOU KA, ALIOU KA, BOUB'S,
BEK'S, AMADOU KA (1 et 2), ISSA BA, AMADOU SOW, GORGUI KA, SIDY, ABLAYE DIALLO,
MOUSSA DEH, ARTHUR DIATTA, AMADOU NGOM, YACINE BIRAME DIOP, PENDA GUEYE,
COUMBEL BA, MAIRAME KA, GENERAL, OUSMANE BA, MOUSSA BOCOUM, OUSSEYNOU FAYE,
ALIOU BA, BIRAME KA, SAMBA DEMBA KA, GUELADIO BA,ALIOU KA, HAMET KA, MAHAM BA,
ELHADJ KA, BOUBACAR BODJAN, MALAL SOW, ARDO, ALIOUNE MBODJ, MALICK KA,MASS
THIOBANE, LASS BEYE, SALIF SANE, IBRAHIMA BA,TAMSIR NDIAYE, MOUSTAPHA BACHIR,
DJIBRIL NIANG SARR, GATHIOL KA, AMINATA ABOU LY, MOUHAMET KA, APSATOU TOURE,
IRIS, AWA KA, IFRO, COBY, BARTH, MAK, SAMBA SOW, PAPIS.
TABLE DES ABREVIATIONS
AFDA Association Française de Droit
Administratif
AFDC Association Française de Droit
Constitutionnel
AIJC Annuaire Internationale de Justice
Constitutionnelle
AJDA Actualité Juridique de Droit
Administratif
Ann. Afr. Annales Africaines
Ass. Assemblée
CC Conseil Constitutionnel
CE Conseil d'Etat
CEDH Cour Européenne des Droits de
l'Homme
Chron. Chronique
CJCE Cour de Justice des Communautés
Européennes
CRDF Centre de Recherches sur les Droits
Fondamentaux
CS Cour suprême
D. Dalloz
Ed. Éditions
JCP Jurisclasseur Périodique
JORF Journal Officiel de la
République Française
LGDJ Librairie Générale de
Droit et de Jurisprudence
LPA Les Petites Affiches
Op. cit. Opus citatum
OCDE Organisation pour la Coopération
et le Développement Economique
PUF Presses Universitaires de France
RDP Revue de Droit Public
RDUS Revue de Droit de l'Université
de Sherbrooke
Rec. Recueil Lebon
Rev. adm. Revue Administrative
RFAP Revue Française
d'Administration Publique
RFDA Revue Française de Droit
Administratif
RIDC Revue International de Droit
Comparé
RJC Revue de Justice Constitutionnelle
RTD civ. Revue Trimestrielle de Droit
civil
S. Sirey
Sect. Section
TA Tribunal Administratif
TC Tribunal des Conflits
SOMMAIRE
REMERCIEMENTS
DEDICACES
TABLES DES ABREVIATIONS
SOMMAIRE
INTRODUCTION
PREMIERE PARTIE : L'ABSENCE DUNE RECEPTION
FORMELLE DE LA SECURITE
JURIDIQUE...........................................................................
CHAPITRE I : LA SECURITE JURIDIQUE, UN PRINCIPE
ABSENT DE L'ORDRE
POSITIF.......................................................................
CHAPITRE II : LA SECURITE JURIDIQUE, UNE VALEUR
DU SYSTEME
JURIDIQUE...........................................................................
DEUXIEME PARTIE : UNE REELLE GARANTIE DE LA
SECURITE JURIDIQUE...
CHAPITRE I : UNE EXIGENCE DE SECURITE JURIDIQUE
SUBSTANTIELLEMENT
ASSUREE..........................................................
CHAPITRE : UNE EXIGENCE DE SECURITE JURIDIQUE EN
CONSTANTE
PROGRESSION................................................................................
CONCLUSION
BIBLIOGRAPHIE
Introduction
La vocation première du droit est de rendre plus
sûres les relations sociales. Il garantit l'ordre et assure la justice
dans les rapports sociaux. Ainsi, l'idée de sécurité
juridique n'est jamais absente de l'univers du droit. De manière plus
péremptoire, il est possible même de dire qu'elle est
consubstantielle au droit. Cette imbrication conceptuelle entre droit et
sécurité juridique explique qu'elle soit longtemps restée
à l'écart des notions juridiques énoncées comme
telles. Dans cette logique, parler de la sécurité juridique peut
paraître tautologique. Le droit est en lui-même porteur de
sécurité dans les rapports sociaux. Pour reprendre les propos de
JEAN CARBONNIER, « c'est le besoin juridique
élémentaire et, si l'on ose dire,animal »1(*). Aussi, RENE DEMOGUE
n'affirme-t-il pas que « le plus grand desiderata de lavie
juridique et sociale, son moteur central, c'est le besoin de
sécurité juridique »2(*).
Certes, le droit, de par sa seule existence, assure la
sécurité juridique dans les relations sociales. Toutefois, il est
apparu que le droit lui-même peut se retourner contre la
sécurité juridique qu'il est censé a priori garantir. La
sécurité juridique devient dès lors une exigence que le
droit doit garantir dans sa mise en oeuvre. Pour BERNARD PACTEAU,
« par de-là la sécurité juridique par le
droit, on pense alors évidemment à la sécurité dans
le droit, grâce à sa structure, ses techniques, ses
caractères »3(*).
A l'époque contemporaine, l'heure est au
panjurisme. Tout serait dans la visée du droit. La
réalité juridique tend à se déployer jusque dans
les espaces sociaux les plus insoupçonnés. De ce
phénomène, il en résulte une inflation normative sans
précèdent et une complexité déroutante du droit. De
manière imagée, de l'âge d'or du phénomène
juridique on est passé au déclin du droit. Ce déclin du
droit correspond à une situation où le droit lui-même se
retourne contre la sécurité qu'il est censé promouvoir
dans la société. Flou dans ses contours et imprévisible
dans sa trajectoire, le droit devient source d'incertitude et de
précarité pour ses destinataires. Dès lors, l'urgence
était à la recherche de remèdes contre le mal du droit.
Pour reprendre l'idée d'YVES GAUDEMET, « du
désordrequi, pour le droit est une pathologie, peut naître un
nouvel ordre »4(*).
Ainsi, l'exigence de sécurité juridique fait son
irruption dans la scène juridique. Le degré de
sécurité qu'offre un système juridique devient alors
l'étalon de mesure du droit. En effet, au départ,
consubstantielle à l'idée de droit, la sécurité
juridique est devenue une exigence que doit garantir tout système
juridique. A. L. VALEMBOIS dira que c'est en réaction à
l'insécurité juridique « secrétée par
tout système juridique et qui tend à croitre dans
lessociétés contemporaines » que la
sécurité juridique a progressivement fait l'objet d'une
autonomisation en tant qu'exigence5(*).
Le terme exigence est utilisé « pour
designer de manière générale la prescription normative de
sécurité juridique, indépendamment de son
énonciation formelle ou de sa densité
normative »6(*). En effet, dans son sens générique, il
renvoie à la substance de cette prescription, sans préjuger de sa
consécration explicite, ni de sa qualification formelle. Entendue ainsi,
l'exigence de sécurité juridique porte le poids de son histoire
qui s'est construite dans le sens d'une densification de son contenu et de sa
valeur normative.
Issue du droit romain, la sécurité juridique a
progressivement gagné tous les systèmes juridiques. En effet,
dès avant le Principat7(*), le préteur avait érigé en maxime
fondamentale de son imperium l'idée selon laquelle ses décisions
à transmettre au juge devaient préserver et défendre la
justice. Ce souci de justice est fortement renforcé par les
jurisconsultes du Principat. Ainsi, une décision même formellement
fondée n'est acceptable que si elle ne contrevient pas à
l'idéal de justice. L'idée du juste va primer sur celle de la
norme objective. Sous ce rapport, la sécurité juridique se vit
dès lors reconnaître un statut de principe fondateur de l'ordre
juridique romain.
En droit positif romain, la sécurité juridique
renvoie principalement à deux principes, celui d'orientation et celui de
réalisation. Le premier exige que le sujet de droit sache à
l'avance quel comportement juridique est attendu de lui. Le second a trait au
respect concret des normes juridiques, c'est-à-dire au fait que le droit
ne puisse pas remettre brutalement en cause les situations juridiques
définitivement acquises voire même les espérances
légitimes.
Fortement marqué par le droit romain, le droit allemand
a essentiellement repris l'idée de sécurité juridique. En
effet, l'ordre juridique allemand se caractérise par une conception
mixte selon laquelle une règle de droit public est à la fois
source de droit objectif et de droits subjectifs. De ce fait, le juge allemand
tient le plus grand compte de la situation personnelle de l'administré
et de ses droits. Cette volonté de protéger l'administré
contre l'exorbitance de l'action administrative le conduit même à
faire primer la sécurité juridique, surtout dans sa dimension
subjective, sur le principe de légalité. L'idée de
sécurité juridique occupe ainsi une place de choix dans le
système juridique allemand. D'ailleurs, la juridiction constitutionnelle
allemande va reconnaître la valeur constitutionnelle du principe de
sécurité juridique sur le fondement du principe de l'Etat de
droit.
Du fait notamment de l'effet unificateur du droit de la
communauté européenne et de la porosité des
systèmes juridiques, la sécurité juridique va envahir
l'ensemble des ordres juridiques européens et, partant, toutes les
familles juridiques existantes. Sous ce rapport, ANNE LEVADE dira que la
sécurité juridique est un « principe sur lequel
s'accordel'ensemble des systèmes juridiques et qui, pour nombre d'entre
eux, apparaît même structurant »7(*).
Selon G. CORNU, l'idée de sécurité
juridique évoque « toute garantie, tout système
juridiquede protection tendant à assurer, sans surprise, la bonne
exécution des obligations, à exclure ou au moins réduire
l'incertitude dans la réalisation du droit »8(*). A priori, la
sécurité juridique renvoie à l'idée d'un droit
accessible, prévisible et relativement stable. Les destinataires des
règles juridiques doivent être en mesure de déterminer,
sans que cela appelle de leur part un effort insurmontable, ce qui est permis
et ce qui est défendu. Sous ce rapport, THOMAS PIAZZON définit la
sécurité juridique comme l' « idéal de
fiabilitéd'un droit accessible et compréhensible, qui permet aux
sujets de droit de prévoir raisonnablement les conséquences
juridiques de leurs actes ou comportements, et qui respecte les
prévisions légitimes déjà bâties par les
sujets de droit dont il favorise la réalisation »9(*).
D'abord, les règles de droit doivent être d'une
qualité telle qu'elles puissent permettre aux acteurs juridiques de
connaître de manière suffisante leur contenu. Au plan formel,
cette exigence suppose que les actes juridiques soient soumis à un
régime de publicité adéquat. Matériellement, elle
implique un certain degré de précision et
d'intelligibilité des règles juridiques.
Ensuite, les règles de droit ne doivent régir
que les actions futures afin de permettre aux justiciables de prévoir
les conséquences juridiques de leurs comportements. C'est ce qui
justifie la règle de la non-rétroactivité de la norme
juridique, mais aussi l'exigence d'un régime transitoire dans le cas
où l'application immédiate d'une norme entrainerait des
conséquences excessives quant à la situation juridique de ses
destinataires.
Enfin, les destinataires des règles juridiques doivent
pouvoir compter sur leurs prévisions lorsqu'ils actualisent une action
dans la durée. Ainsi, les justiciables sont admis à se
prévaloir de droits acquis dans certaines situations juridiques et
même du respect de leurs attentes légitimes.
Au regard de cette définition, la
sécurité juridique apparaît comme une notion polymorphe,
imprécise et rebelle à toute tentative de conceptualisation. Pour
MARTIN NADEAU, « lasécurité juridique, concept
variable, se révèle être une norme polymorphe et adaptable
qui fédère les exigences propres à chaque système
juridique et dont l'autonomie est
problématique »10(*). En effet, la sécurité juridique
renferme en elle des éléments épars, ce qui lui donne
parfois une dimension tentaculaire. Elle serait une notion fonctionnelle
plutôt que conceptuelle. Un travail de systématisation sur la
notion de sécurité juridique se révèlerait une
entreprise vaine en ce qu'elle ne peut être appréhendée que
par rapport à la fonction qu'elle remplit dans l'univers du droit,
c'est-à-dire une fonction de sécurisation de l'ordre juridique.
C'est ce qui fait dire à DOMINIQUE SOULAS DE RUSSEL et PHILIPPE
RAIMBAULT que, « la sécurité juridique n'est jamais
définie abstraitement et ce n'est que par un recensement de ses
expressions techniques, concrètes que l'on peut parvenir à cerner
son contenu »11(*).
En droit administratif français, l'idée de
sécurité juridique bien que présente depuis longtemps dans
la jurisprudence n'est véritablement confortée qu'à une
époque très récente. Déjà, en 1991, dans son
rapport annuel d'activité13(*), le Conseil d'Etat français soulignait le
besoin de sécurité juridique face à l'instabilité
du droit. De nouveau dans son rapport de 2006, la haute juridiction
administrative française consacre son rapport d'activité à
la sécurité juridique et la complexité croissante du
droit14(*). Cet
intérêt grandissant du juge administratif français pour la
sécurité juridique va se concrétiser par sa
consécration dans son arrêt Société KPMG et
autres15(*). Par
cette jurisprudence, le principe de sécurité juridique fait ainsi
son entrée dans le droit positif.
En droit administratif sénégalais, la
sécurité juridique n'a pas certes fait l'objet d'une
consécration en droit positif, mais il reste que ses applications
essentielles sont garanties. Le juge sénégalais de
l'administration garantit « la chose sans le nom »
pour reprendre l'idée de JEAN PIERRE CAMBY16(*). De plus, avec le
développement du droit communautaire dans le contexte ouest africain, le
principe de sécurité juridique connaît des avancées
certaines dans l'espace juridique sous régional et, partant, en droit
sénégalais.
Une réflexion sur la sécurité juridique
conduit nécessairement à envisager son statut au sein du
système juridique, mais également son application concrète
dans l'ordre juridique. Pendant longtemps, la sécurité juridique
a été considérée comme une valeur que l'ordre
juridique doit garantir ou un objectif vers lequel doit tendre la règle
de droit. Toutefois, de plus en plus, elle est vue comme un principe positif
invocable par les destinataires de la norme juridique. Comme valeur elle
n'impliquait en rien des obligations juridiques, mais elle commandait un
ensemble de comportements tenant aussi bien à la légistique
qu'à l'application concrète des règles juridiques. Comme
principe positif, elle impose un ensemble d'obligations et induit des droits
subjectifs dans le chef des particuliers.
A l'époque actuelle, il convient de noter que les deux
dimensions de la sécurité juridique coexistent dans l'univers
juridique. Encore aujourd'hui, « il y a une coexistence dans le
discours des juristes de cette double conception de la sécurité
juridique »17(*). La valeur de sécurité juridique est
notamment préservée à travers le perfectionnement
incessant des procédés légistiques18(*), mais également au
regard du souci constant de garantir effectivement les droits des citoyens dans
leurs relations avec l'autorité publique19(*). Parallèlement, l'exigence de
sécurité juridique est essentiellement garantie en ce sens que
même là où le principe de sécurité juridique
n'est pas formellement consacré, ses applications essentiellement
restent assurées. Tantôt, il est reconnu aux particuliers un droit
subjectif à la sécurité juridique comme en Allemagne,
tantôt, il leur est dénié ce droit comme au
Sénégal ; dans tous les cas, par des voies certes
différentes, l'impératif de sécurité juridique est
garanti.
En tout état de cause, la tendance est à la
reconnaissance d'un principe positif de sécurité juridique. En
effet, pour juguler le phénomène de
dégénérescence normative, le choix de la
consécration formelle de la sécurité juridique s'est
progressivement imposé. Comme principe régulateur du
système juridique, la sécurité juridique, pour remplir
convenablement sa fonction, devait disposer d'une certaine force normative.
Sous ce rapport, un processus irréversible de constitutionnalisation du
principe de sécurité juridique est amorcé dans
pratiquement tous les systèmes juridiques. Dans le contexte
sénégalais, ce processus de constitutionnalisation de la
sécurité juridique est-il perceptible ? Au regard de la
jurisprudence du Conseil Constitutionnel, une réponse positive semble
s'imposer. L'avenir confirmera surement l'élan de reconnaissance
formelle de la sécurité juridique entrepris en droit
sénégalais.
L'application concrète de la sécurité
juridique nécessite de la part du juge un arbitrage certain entre, d'un
côté, l'intérêt public et, d'un autre, les
intérêts privés. En effet, la sécurité
juridique ne conduit pas forcément à sacrifier
l'intérêt général à l'autel des droits
subjectifs des administrés, ce serait, par un étrange
retournement de situation, promouvoir une véritable
insécurité juridique. Le juge doit, dans son office, faire la
balance entre les intérêts en cause. Il doit ainsi faire montre de
pragmatisme dans l'application de la sécurité juridique. Il
acquière, par là, un redoutable pouvoir d'appréciation sur
l'action administrative. Il est même tenté, le cas
échéant, d'apprécier en filigrane l'opportunité des
décisions administratives, une prérogative qui lui est
formellement déniée. Dès lors, il se pose la question de
la légitimité de ce nouveau pouvoir. Certes, ces nouvelles
techniques éprouvées par le juge de l'administration sont
grandement salutaires pour la protection des administrés dans leurs
relations avec la puissance publique, mais elles restent problématiques
du point de vue de la délimitation des compétences entre
l'autorité judiciaire et l'administration active. Par conséquent,
la mise en oeuvre de ces techniques doit être opérée au cas
par cas et dans la stricte nécessité de la garantie des droits
des administrés.
Appréciée ainsi, l'étude de la
sécurité juridique présente toute sa pertinence en ce
qu'elle permet aussi bien d'apprécier, sur le plan théorique, le
degré de protection dont bénéfice cette exigence juridique
en droit sénégalais, mais aussi de jauger, du point de vue de la
technique juridique, l'étendue de son application pratique dans le cadre
de l'office du juge sénégalais de l'administration.
Dans cette perspective, la sécurité
juridique est-elle suffisamment garantie en droit
administratifsénégalais ? Autrement, le droit
administratif sénégalais offre-t-il toutes les garanties
liées à la sécurité juridique ? Certes,
répondre à une telle interrogation relève d'un défi
énorme tant du point de vue théorique que sur le plan de la
réalité concrète, mais par une démarche
teintée de nuances et oscillant entre l'abstrait et l'empirique, cette
présente réflexion entend circonscrire tous les aspects
essentiels de la sécurité juridique en droit administratif
sénégalais.
D'abord, toute étude sur la sécurité
juridique se heurte sur l'absence d'unité conceptuelle de la notion et
sur le fait qu'elle renferme une multitude de facettes rendant ainsi son
application au plan contentieux assez complexe. Egalement et
singulièrement dans le contexte sénégalais, la faiblesse
tant quantitative que qualitative de la jurisprudence constitue un
écueil énorme à la réussite d'une pareille
étude.
Malgré la difficulté de la tâche, la
présente étude se propose d'analyser tant le champ conceptuel de
la sécurité juridique que sa force normative. Il est vrai que, du
point de vue conceptuel, il y règne actuellement une certaine
unanimité autour de la notion de sécurité juridique. Le
véritable problème reste donc sa densité normative. En
effet, les préoccupations de sécurité juridique ne sont
absentes d'aucun système juridique, seul le degré de garantie
dont elle fait l'objet dans l'ordre positif diffère selon le contexte
juridique envisagé. Elle n'est ignorée par aucun système
juridique, mais il reste que sa force normative est variable en fonction de
l'ordre juridique considéré.
En droit positif sénégalais, la
sécurité juridique n'est pas explicitement consacrée en
tant que principe positif malgré la reconnaissance d'une valeur de
sécurité juridique. Le besoin de sécurité juridique
constitue la clé d'explication du mouvement actuel du droit
administratif sénégalais, mais la valeur de principe lui est
toujours déniée. Objectif du droit plutôt que principe
juridique dans le contexte sénégalais, la sécurité
juridique en voit sa valeur normative atténuée.
Toutefois, les applications essentielles de la
sécurité juridique restent garanties en droit administratif
sénégalais. Plutôt que le contenant, le contenu est
préservé. Sans référence explicite au principe de
sécurité juridique, ses éléments substantiels sont
garantis. L'exigence de sécurité juridique, en ce que ses
éléments essentiels gagnent en normativité, s'en trouve
même renforcée dans l'ordre juridique sénégalais.
Certes, la sécurité juridique n'a pas fait
l'objet d'une réception formelle en droit administratif
sénégalaisen tant que principe positif (première
partie), mais il reste qu'elle y est réellement garantie.
(deuxièmepartie).
PREMIERE Partie
L'ABSENCE D'UNE RECEPTION
FORMELLE DE LA SECURITE JURIDIQUE
Aucune norme de droit positif ne reconnaît un principe
de sécurité juridique. La sécurité juridique ne
figure pas dans le corpus juridique.Elle est formellement clandestine en droit
sénégalais. Toutefois, cette absence de reconnaissance formelle
de la sécurité juridique ne signifie nullement que celle-ci soit
dépourvue d'intérêt dans le contexte
sénégalais. La sécurité juridique irrigue de plein
fouet le système juridique sénégalais.Beaucoup
d'initiatives des autorités publiques sont motivées par un souci
évident d'assurer la sécurité juridique dans le cadre de
l'élaboration et de la mise en oeuvre des normes. Ainsi, bien qu'elle
soit absente de l'ordre positif(Chap. 1), la
sécurité juridique reste une valeur du système
juridique(Chap. 2).
Chapitre 1 : La
sécurité juridique, un principe absent de l'ordre positif
Le principe de sécurité juridique n'est pas
admis en droit sénégalais en tant que principe positif. Il est
introuvable dans le corpus juridique (sect. 1). Cependant, la
sécurité juridique reste un principe en devenir dans le contexte
sénégalais(sect.1).
Section 1 :
L'introuvable principe de sécurité juridique
La sécurité juridique n'a reçu aucune
consécration formelle en droit administratif
sénégalais.Aucun principe général de
sécurité juridique n'est admis dans le contexte
sénégalais (Par. 1).Il s'y ajoute un refus de
reconnaissance d'un droit subjectif à la sécurité
juridique (Par. 2).
Paragraphe 1 : La
non-consécrationd'un principe général de
sécurité juridique
Le principe de sécurité juridique ne se
rencontre dans aucun texte. Du sommet de la pyramide à sa base, pour
reprendre l'idée si chère à HANS KELSEN, aucune norme ne
fait référence à un supposé principe de
sécurité juridique.De même, il est introuvable dans la
jurisprudence administrative sénégalaise. La
sécurité juridique serait donc un principe formellement
clandestin dans l'ordre positif sénégalais. Cette
clandestinité formelle de la sécurité juridique s'explique
largement.
En effet, tout d'abord, si l'on considère la
sécurité juridique comme un élément inhérent
à l'ordre juridique, sa consécration dans l'ordre positif
relèverait de l'ordre du tautologique. Un droit qui n'assurerait pas la
sécurité des relations sociales qu'il entend régir ne
dévierait-il pas de sa vocation naturelle. La règle juridique ne
constitue pas une fin en soi. Elle n'est nécessaire qu'autant qu'elle
garantit la stabilité sociale. C'est ce qui fait dire à J.
L. BERGEL qu'« à aucune époque de son
histoire, dans aucun système juridique, la sécurité
juridique n'est absente des préoccupations sur le
droit »20(*). Plus profonde encore est l'analyse de J. BOULOUIS
qui considère qu'« undroit qui n'assurerait pas la
sécurité des relations qu'il régitcesserait d'en
être un »21(*). Dans cette perspective, une consécration d'un
principe de sécurité juridique dans le corpus juridique ne
semblait pas véritablement s'imposer.
Ensuite, une consécration d'un principe de
sécurité juridique dans l'ordre positif sénégalais
était difficilement concevable au regard de la nature du système
juridique. Le système juridique sénégalais, fortement
inspiré de celui de l'ancienne métropole, est marqué par
une tradition légaliste très prégnante. Depuis la
codification napoléonienne, le système juridique de tradition
française s'est fortement démarqué par son
caractère éminemment légaliste. Dans ce système
juridique, la norme comme émanation de l'entité étatique
est sacrée. La norme juridique, du moment qu'elle ne contrevient pas au
principe de légalité, reste intouchable. L'Idée dominante
est que si la norme existe, elle est forcément porteuse de
sécurité dans les relations sociales.La sécurité
juridique serait donc un élément consubstantiel à la
notion d'Etat de droit. Là où l'Etat est soumis au droit,
l'idée de sécurité juridique n'est pas
véritablement très éloignée. Le principe de
légalité ne pouvait dès lors cohabiter avec un soi-disant
principe de sécurité juridique. La légalité
remplirait à elle seule ce souci de sécurité juridique. Le
principe de sécurité juridique compliquerait davantage la donne
car même si légalité et sécurité juridique
relèvent a priori de la même logique, c'est-à-dire du souci
de garantir l'ordre et la justice sociale, il reste que ces exigences peuvent
s'opposer dans leur mise en oeuvre. C'est ce qui explique que la
sécurité juridique soit considérée dans la
tradition juridique française comme une valeur à atteindre et non
comme un principe positif qu'il convient de consacrer dans le corpus
juridique. Ainsi, pour A. LEVADE, « le principe de
sécurité juridique s'apparente à ce que les juristes
qualifient de standard et serait même unanimement considéré
comme consubstantiel au modèle de l'Etat de
droit »22(*).
Enfin, une consécration d'un principe de
sécurité juridique se heurterait au fait qu'elle est une notion
en soi rebelle à toute tentative de conceptualisation, mais aussi
à la nature imprécise de ses fondements.En effet, la notion de
sécurité juridique ne présente pas une unité
conceptuelle suffisante telle qu'elle puisse être intégrée
dans le droit positif sans davantage rendre la donne complexe. Elle est
polymorphe en ce sens qu'elle renvoie à des exigences très
diverses et qui peuvent même se révélercontradictoires.
C'est ainsi qu'à sa dimension objective peut s'opposer une dimension
subjective. C'est ce qui fait dire à J.P. PUISSOCHET que
« la sécurité juridiqueappartient à une
galaxie bien autrement diverse, puisqu'on y trouve des
impératifsoccasionnellement discordants et qu'en relèvent
à la fois le respect de la légalité et les
atténuations qu'il doit recevoir en vue de la protection de droits
acquis ou légitimement attendus »23(*).
En outre, les fondements de la sécurité
juridique se révèlent être épars. A priori, la
sécurité juridique peut être considérée comme
une composante essentielle de l'Etat de droit. Elle trouverait son fondement
dans le principe de la soumission de l'Etat au droit. L'Etat de droit appelle
nécessairement la prééminence du droitqui pourrait fonder
le souci de sécurité juridique en droit positif.
De manière beaucoup plus concrète, le principe
de sécurité juridique trouverait son fondement dans l'article 16
de la déclaration de 1789 en ce qu'il érige la garantie des
droits en principe constitutionnel fondamental. En effet, il dispose que
« toute société dans laquelle la garantie des
droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs
déterminée,n'a point de constitution ».
Par ailleurs, le principe de sécurité juridique
peut trouver son fondement dans l'article 02 de cette Déclaration de
1789 dans la mesure où il fait de la sûreté un droit
imprescriptible de l'homme. En effet, à côté de la
sûreté des personnes et des biens, une sûretédans
l'exercice des droits serait envisageable. La sûretéainsi
entenduecommanderait selon F. LUCHAIRE la « protection des
droits »24(*) qui constitue un élément essentiel de
la sécurité juridique.
Paradoxalement, pour reprendre l'idée d'ANNE-LAURE
VALEMBOIS25(*), cette
multitude des fondements de la sécurité juridique n'est pas de
nature à faciliter son intégration en tant que principe dans le
droit positif en ce qu'elle ne permet pas un ancrage suffisant de ses exigences
essentielles.
Tout compte fait, il est possible de dire que le refus de
consacrer le principe de sécurité juridique dans le droit positif
reste très lié à une question d'identité juridique,
mais aussi à une certaine conception tautologique de la notion de
sécurité juridique. Toutefois, il apparait aujourd'hui que le
droit administratif de tradition française s'inscrit dans un processus
irréversible de recomposition. C'est ce qui amène J. CAILLOSSE
à dire que « le droit administratif apparait porteur
d'identités multiples et mouvantes entre lesquelles il serait vain de
prétendre choisir »26(*). Ainsi, ce processus de changement d'identité
du droit administratif appellera-t-il une éventuelle consécration
du principe de sécurité juridique. L'avenir promet surement une
réponse à une telle question.
D'un autre côté, longtemps
considérée comme consubstantielle au droit, la notion de
sécurité juridique prend progressivement son autonomie. En effet,
dans sa conception classique, la sécurité juridique constitue
avec la justice et le progrès social la trilogie des buts du droit alors
que dans sa conception moderne, elle remplit une fonction de
sécurisation de l'ordre juridique. Face au phénomène de
l'insécurité juridique, le principe de sécurité
juridique serait un rempart non négligeable.
Somme toute, la sécurité juridique n'a pas
encore accédée à la dignité de principe positif en
droit sénégalais. Ce refus de reconnaissance formelle de la
sécurité juridique s'accompagne d'une certaine négation
d'un droit subjectif à la sécurité juridique.
Paragraphe 2 : Une
négation d'un droit subjectif à la sécurité
juridique
La sécurité juridique comme droit subjectif est
inconnue en droit positif. Concrètement, le citoyen n'a aucun droit
subjectif à la garantie de la sécurité juridique. De
manière plus globale, les droits publics subjectifs restent
problématiques en droit administratif. Bâti essentiellement sur la
théorie de l'institution du doyen M. HAURIOU, le droit administratif
d'inspiration française fait une large part à
l'objectivité dans le rapport administratif. Entre l'administration,
détentrice de la puissance publique, et le
particulier, interlocuteur relativement impuissant, l'idée qu'il puisse
naître des droits subjectifs était très marginale. En
effet, l'idée de droit public subjectif en ce qu'elle implique pour les
administrés la reconnaissance d'intérêts purement
individuels dans le rapport administratif peut conduire à une remise en
cause de l'idée d'intérêt général.Aussi, du
fait qu'elle amène à considérer un droit pour l'Etat dans
l'exercice de la puissance publique, elle trahit l'idée que celle-ci
doit être exercée dans l'intérêt des
administrés.
Ainsi, pendant longtemps, l'idée dominante était
que là où l'administration détenait un pouvoir
discrétionnaire, il n'y avait pas de place pour des droits subjectifs.
Dans cette logique, un droit subjectif à la sécurité
juridique pouvait être difficilement concevable. L'identité
juridique en pâtirait largement.Cela
coïncideraitinévitablementà un bouleversement certain des
rapports entre l'Etat et le citoyen. C'est ce qui fait dire à N.
FOULQUIER que le principe de confiance légitime, dimension subjective de
la sécurité juridique, est « le dernieravatar de la
dégénérescencede la puissance
publique »27(*).
Par ailleurs, reconnaître un droit subjectif à la
sécurité juridique conduirait nécessairement à
opérer une balance entre la légalité et les droits des
administrés, étant entendu que le principe, même s'il est a
priori porteur de sécurité dans les rapports juridiques peut
parfois entrer en contradiction avec le principe de sécurité
juridique. Logiquement une appréciation des situations juridiques au cas
par cas s'imposerait alors, ce qui ne conforte véritablement
l'idée d'un droit subjectif à la sécurité
juridique. Au sens de la CJCE, dans la jurisprudence SNUPAT c/ Haute
Autorité28(*),
« le principe du respect de la sécurité
juridique tout important qu'il soit, ne saurait s'appliquer de façon
absolue, mais que son application doit être combinée avec celle du
principe de légalité ; que la question de savoir lequel de
ces principes doit l'emporter dans chaque cas d'espèce dépend de
la confrontation de l'intérêt public avec les
intérêts privés en cause ».
De même, un droit subjectif à la
sécurité juridique serait, à certains
égards,problématique. D'abord, la sécurité
juridique est une notion polymorphe. Elle s'incarne en une multitude
d'exigences. Il serait donc très difficile de circonscrire un
éventuel droit à la sécurité juridique. Pour A.
CRISTAU, une telle prérogative « semble difficilement
admissibleau regard de la définition incertaine de la
sécurité juridique »29(*). D'ailleurs,
concrètement, un droit subjectif à la sécurité
juridique nécessiterait un arbitrage entre des intérêts
parfois contradictoires ; la sécurité juridique des uns ne
coïncidant pas forcément avec la sécurité juridique
des autres.La sécurité juridique en sa dimension subjective
incarnée dans le principe de confiance légitime ne coïncide
pas forcément avec le volet objectif de la sécurité
juridique. Pour J. P. PUISSOCHET, « il peut arriver que le
rejeton contredise l'aïeul, puisquela protection de la confiance
légitime, en tant que limitation du pouvoir d'agir dans
l'intérêt général au nom de la défense
d'intérêts particuliers, peut aboutir à l'annulation
d'actes légaux et induire ainsi un risque d'insécurité
juridique »30(*).
Ensuite, la reconnaissance d'un droit subjectif à la
sécurité juridique bouleverserait inévitablement les
rapports entre le juge et l'administration. En effet, la mise en oeuvre de ce
droit subjectif à la sécurité juridique
nécessiterait une appréciation au cas par cas de la situation des
administrés de la part du juge, ce qui va lui conférer des
pouvoirs exorbitants au détriment de l'autorité administrative.
Il serait même amener dans certaines hypothèses à
apprécier l'opportunité des décisions administratives.
Dès lors, par un étrange retournement de situation, ce pouvoir du
juge peut heurter la sécurité juridique des administrés
qu'il est censé garantir. C'est ainsi que, pour ANNE RAYNOUARD et
ANNE-JULIE KERHUEL, « à partir d'un certain stade, le fait
deconfier de trop larges pouvoirs au juge peut conduire à
dépasser le simple degré d'ajustement nécessaire à
une application appropriée et partant, sécurisée de la
loi »31(*).
Enfin, une admission d'un droit subjectif à la
sécurité juridique dans le chef des administrés serait de
nature à multiplier les recours contre l'action de l'administration. Le
prétoire du juge serait abondé par des requêtes parfois
inopportunes et non souhaitables. La stabilité nécessaire de
l'action administrative en serait largement menacée.Dans l'exercice de
ce droit subjectif à la sécurité juridique, les
administrés peuvent même remettre en cause la
sécurité juridique objective en multipliant les recours. C'est ce
qui fait dire à A. CRISTAU que la réticence par rapport à
la reconnaissance d'un droit subjectif à la sécurité
juridique ne saurait être mise sur le compte de la frilosité, mais
« elle traduit, bien au contraire, le signed'une réflexion
mesurée, la volonté de ne pas ouvrir une boite de pandore, de
laquelle pourrait s'échapper un contentieux
incontrôlable »32(*).
Certes, admettre un droit subjectif à la
sécurité juridique serait de nature à heurter
l'identité juridique du droit sénégalais qui s'est
profondément inspiré de la tradition juridique française.
Toutefois, dans un monde où domine l'idéologie libérale,
les rapports entre l'administration et les administrés sont
nécessairement appelés à évoluer dans le sens d'une
plus large reconnaissance des droits publics subjectifs.Les droits publics
subjectifs sont actuellement au coeur de la réflexion juridique en droit
administratif surtout en Europe où pour diverses raisons
l'idéologie individualiste devient un paradigme éminent dans le
domaine du droit.
En Afrique et particulièrement au
Sénégal, la reconnaissance des droits publics subjectifs est
encore à l'état embryonnaire, mais il n'empêche qu'ils
suscitent désormais un intérêt majeur tant en doctrine
qu'en droit positif.Considéré aujourd'hui comme un
élément essentiel de la politique de développement, le
droit est appelé à jouer pleinement son rôle dans la course
à l'émergenceéconomique. Il se met de plus en plus au
service de la compétitivitééconomique. Protéger les
droits subjectifs devient un enjeu capital de la politique d'investissement.
Ainsi, afin d'assurer la compétitive économique
et promouvoir l'équité dans les rapports sociaux, le droit
sénégalais intègre de plus en plus l'idée de
sécurité juridique. Or la sécurité juridique n'a de
sens que si elle peut fonder une action en justice.Pour reprendre la
pensée de A. LEVADE, « logique autant que paradoxe de la
sécurité juridique, le principe n'aurait de sens qu'à la
condition d'être effectif, c'est-à-dire à la condition de
pouvoir être invoqué devant un juge »33(*). Dans cette logique,
l'idée de droit subjectif à la sécurité juridique
ne parait pas si dénuée de sens.
Au regard des mutations profondes du droit administratif, en
particulier sénégalais, la perspective d'une consécration
d'un principe positif de sécurité juridique et de la
reconnaissance d'un droit subjectif à la sécurité
juridique reste largement envisageable.
Section 2 : Un principe
de sécurité juridique en devenir
La sécurité juridique gagne en juridicité
dans le contexte sénégalais sous l'impulsion de l'ordre
communautaire et du juge de l'administration. En effet, principe essentiel de
l'ordre communautaire, le principe de sécurité juridique envahit
l'ordre juridique interne du fait de l'influence grandissante que celui-ci
exerce sur le droit interne (Par. 1). Aussi, le juge interne,
dans le cadre de son office, est d'un apport considérable dans ce
processus de reconnaissance formelle de la sécurité juridique en
droit positif (Par. 2).
Paragraphe 1:
L'influence du droit communautaire
Dans l'ordre juridique communautaire, le principe de
sécurité juridique occupe une place fondamentale. Issu du droit
allemand, le principe de sécurité juridique constitue l'un des
principes fondateurs de l'ordre communautaire européen. En effet, avec
la loi fondamentale de 1949, le principe de sécurité juridique a
été constitutionnalisé dans l'ordre juridique allemand
sous le fondement du principe de l'Etat de droit. La loi fondamentale allemande
fait du principe de l'Etat de droit la source directe de la normativité
constitutionnelle. Selon la Cour de Karlsruhe, la sécurité
juridique, impératif de valeur constitutionnelle, est la condition de
l'effectivité de la loi fondamentale, le préalable
nécessaire à l'exercice de la liberté et le corollaire
direct de l'Etat de droit. D'ailleurs, le Tribunal administratif
supérieur de Berlin, dans sa décision du 14 novembre 1956,
affirme la prééminence du principe de confiance légitime,
volet subjectif de la sécurité juridique, sur le principe
même de légalité.
Ainsi, repris par le juge communautaire, le principe de
sécurité juridique a été considéré
comme « un principe général inhérent
à l'ordre juridique communautaire »34(*). De même, selon la Cour
européenne des droits de l'homme, « le principe de
sécurité juridique estnécessairement inhérent au
droit de la convention... »35(*). Sur des fondements certes différents, le juge
de Luxembourg et le juge de Strasbourg consacrent le principe de
sécurité juridique. Pour le premier, le principe de
sécurité juridique trouverait son fondement dans le principe de
l'Etat de droit et, pour le second, dans le principe de la
prééminence du droit.
En droit français, du fait de l'application
immédiate du droit communautaire, le juge administratif était
amené à censurer pour non-respect du principe de
sécurité juridique les actes administratifs pris en application
de ce droit communautaire. Selon une jurisprudence constante, il rappelle que
les principes de sécurité juridique et de confiance
légitime ne se trouvaient à s'appliquer que dans les domaines
régis par le droit communautaire. C'est ainsi que le juge administratif
de Strasbourg qui avait rendu une décision audacieuse, dans l'affaire
Entreprise Freymuth36(*),en consacrant le principe de confiance
légitime hors des domaines d'application du droit communautaire,a
été désavoué, d'abord par la Cour d'Appel et, puis
par le Conseil d'Etat37(*).
Dans la jurisprudence Simmental38(*), le juge communautaire
pose explicitement que « tout juge national saisi dans le cadre
de sa compétence a l'obligation d'appliquer intégralement le
droit communautaire et de protéger les droits que celui-ci
confère aux particuliers... ».Dès lors, le juge
interne en appliquant le principe de sécurité juridique dans les
domaines relevant de l'ordre communautaire ne fait que donner plein effet
à l'obligation qui pèse sur lui d'appliquer intégralement
le droit communautaire. D'ailleurs, en reconnaissant aux principes
généraux du droit communautaire une valeur supérieure
à celle des lois au même titre que les traités dans
l'arrêt Syndicat national de l'industrie pharmaceutique et
autres39(*), le juge
administratif français ne fait que s'aligner sur la position du juge
communautaire et, partant, se prête mieux à accueillir le principe
de sécurité juridique en droit interne.
Par ailleurs, même en dehors des domaines d'application
du droit communautaire européen, il reste que son influence est
largement perceptible dans le processus de consécration de la
sécurité juridique en droit positif français.En effet, du
fait du phénomène de mondialisation du droit, aucun ordre
juridique ne peut persister à s'enfermer sur lui-même.L'ouverture
vers d'autres horizons juridiques devient la règle dans un monde
marqué par un processus d'uniformisation irréversible. Le droit
administratif d'inspiration française ne pouvait dès lors rester
insensible à ce phénomène. Certes, l'identité du
système juridique pâtirait largement d'une telle ouverture, mais
pour s'adapter à un monde mouvant, le droit administratif
français doit irrémédiablement s'inscrire dans
« un processus de recomposition sur des bases
nouvelles »40(*). Ce processus de recomposition du droit administratif
va conduire à une consécration du principe de
sécurité juridique en droit interne. Ainsi, dans son arrêt
Société KPMG et autres41(*), le juge administratif français
reconnaît formellement le principe de sécurité juridique.
En l'espèce, il dispose que les perturbations excessives
apportées aux relations contractuelles en cours par les mesures
incriminées étaient « contraires au principe de
sécurité juridique ». A travers cette
jurisprudence, le juge administratif français franchit le
rubiconaprès avoir été longtemps resté
réticent à l'idée d'intégrer le principe de
sécurité juridique dans l'ordre positif. Ce revirement de
jurisprudence confirme l'idée selon laquelle il y a
« uneambiance européenne »42(*), pour reprendre la formule de
FLORENCE CHALTIER, qui plane sur la juridiction administrative
française. Cependant, la prudence est de mise quant à la
volonté du juge de reconnaîtreun principe général de
sécurité juridique.Au sens de D. TRUCHET, « le
Conseil d'Etat a fait de la sécurité juridique un principe, sans
le designer formellement comme un principe général du
droit »43(*).
En droit sénégalais, il convient de souligner
que l'influence du droit communautaire sur le processus de réception de
la sécurité juridique en droit positif s'est fait
également sentir. Dans un contexte de sous-développement, l'un
des premiers objectifs des organismes communautaires comme la CEDEAO et l'UEMOA
fut de faciliter les investissements dans l'espace sous régional. Pour
atteindre cet objectif, il convenait donc d'instaurer un cadre juridique et
judiciaire sûr pour l'investisseur potentiel. Ainsi, par la
théorie de l'immanence, il est possible d'affirmer que la
sécurité juridique est un objectif essentiel du droit
communautaire. Dès lors, le juge sénégalais, dans le cadre
de son office, ne pouvait rester insensible aux avancées de
sécurité juridique en droit communautaire.Selon l'avis rendu par
la Cour de justice de l'UEMOA le 18 Mars 2003,« la
primauté bénéficie à toutes les
normescommunautaires, primaires comme dérivées,
immédiatement ou non, et s'exerce à l'encontre de toutes les
normes nationales administratives, législatives, juridictionnelles et,
même constitutionnelles parce que l'ordre communautaire l'emporte dans
son intégralité sur les ordres juridiques
nationaux ». Dans cette logique, le juge
sénégalais est nécessairement lié par l'état
du droit positif dans l'espace communautaire, ce qui implique que la
progression de l'exigence de sécurité juridique en droit
communautaire conduira éventuellement à une prise en compte
conséquente de celle-ci en droit interne.
Du reste, les rédacteurs du traité constitutif
de l'OHADA ont eu pour objectif essentiellement d'assurer la
sécurité juridique et judiciaire en mettant en place, comme le
rappelle le préambule dudit traité, « un droit des
affaires simple, moderne et adapté afin de faciliter l'activité
des entreprises ». Il revient donc à l'autorité
administrative de veiller à ce que les décisions qu'il prend dans
le domaine économique n'entravent en rienla bonne marche des affaires.
Le juge sénégalais ne saurait dès lors faire abstraction
de cette prescription au regard de l'avis consultatif de la Cour Commune
de Justice et d'Arbitrage de l'OHADA du 30 Avril 2001, ce qui va le conduire
inévitablement à renouveler son office en ce sens qu'il sera
amené à prendre en considération l'impératif de
sécurité juridique.
Il apparaîtclairement que le principe de
sécurité juridique occupe une place de choix dans l'ordre
juridique communautaire même si les conflits entre normes communautaires
en Afrique sont à certains égards facteurs
d'insécurité juridique44(*).D'ailleurs, « le droitcommunautaire,
parce que détaché des contingences politiques nationales, est
censé être plus technique et neutre, et donc, favorable à
la sécurité juridique »45(*).
Il est évident que la sécurité juridique
est devenue un principe essentiel dans l'ordre juridique communautaire.Ainsi,
parce que l'influence du droit communautaire sur le droit interne devient une
réalité, le principe de sécurité juridique gagne en
juridicité dans l'ordre positif sénégalais. Aussi,
l'oeuvre du juge interne, qu'il soit administratif ou constitutionnel,
participe largement de ce processus de consécration formelle de la
sécurité juridique en droit sénégalais.
Paragraphe 2 :
L'apport du juge interne
Le juge interne participe largement de ce processus de
reconnaissance formelle du principe de sécurité juridique.
Même s'il est certain que le besoin de sécurité juridique
n'est jamais absent des préoccupations du juge, il reste qu'il est
aujourd'hui largement ouvert à sa consécration dans l'ordre
positif. Tant pour le juge administratif que pour le juge constitutionnel, la
sécurité juridique est devenue un enjeu crucial qu'il est
désormais impossible de négliger.
Du côté du juge administratif, le souci de
sécurité juridique est de plus en plus perceptible. En effet,
longtemps réticent à l'idée d'un principe de
sécurité juridique invocable par les administrés, le juge
administratif se montre à l'heure actuelle très ouvert à
une telle idée. Déjà, en 1929, avec l'arrêt
Compagnie des mines de Siguiri46(*), le Conseil d'Etat français
reconnût la responsabilité de l'administration pour changement
brusque et non justifié de son comportement. En l'espèce, il
s'agissait du retrait soudain d'une autorisation que le juge administratif
analyse comme réalisée dans des « conditions
abusives ». Même s'il ne l'énonce pas
expressément, il apparaît que, dans le cas d'espèce, le
juge administratifa reconnu la responsabilité de l'autorité
administrative sur la base du principe de confiance légitime.
L'administration en changeant brusquement et sans justification valable la
règlementation a trompé la confiance que l'administré
avait pu avoir quant à la stabilité de sa situation juridique.
Globalement, la prise en compte de l'impératif de
sécurité juridique s'inscrit dans un cadre plus large de
renouvellement de l'office du juge administratif.Ce renouvellement de l'office
du juge coïncide avec une perception nouvelle de l'administré en
tant que partie au procès administratif,mais aussi avec un
réaménagement du principe de légalité.
Dans le procès administratif, l'administré,
autrefois marginalisé, acquiert un nouveau statut.En effet, il est de
plus en plus perçu comme une partie à part entière du
procès administratif. A côté de la fiction juridique qui
consiste à dire que le procès administratif est essentiellement
un procès fait à un acte, il s'est développé une
autre vision selon laquelle l'administré aurait un droit de
créance à la légalité. Dans cette logique, le droit
à un procès équitable énoncé par l'article
06 de la Convention Européenne des Droits de l'Homme est venu
subrepticement s'intégrer aux règlesgénérales du
contentieux administratif. Cette exigence de procès équitable
implique nécessairement une reconsidérationde la condition du
requérant dans le contentieux administratif. Le juge administratif se
montre de plus en plus préoccupé par le sort du requérant.
C'est ce qui fait dire à J. B. WOERHLING que
« lerenouvellement de l'office du juge administratif est
guidé par sa volonté de s'intéresser aux
conséquences de ses décisions sur les droits subjectifs des
administrés »47(*). Ainsi, il a fini par accepter de moduler dans le
temps les effets de ses décisions remettant, par-là, en cause sa
jurisprudence antérieure48(*). L'idée,notamment tant défendue par J.
RIVERO, selon laquelle « le juge est condamné à
larétroactivité »49(*) est aujourd'hui profondément remise en
cause.En effet, dans l'arrêtAssociation AC !50(*), le juge administratif
procède à une modulation dans le temps d'une annulation
contentieuse. En l'espèce, les requérants contestaient la
légalité d'arrêtés portant agrément d'une
nouvelle convention d'assurance chômage. Le juge considère que
l'annulation rétroactive des actes attaqués pourrait porter aux
intérêts en cause un préjudiceexcessif. Dès lors, il
importait de moduler les effets de la décision d'annulation. De
même, dans toujours le souci de préserver la
sécurité juridique des administrés, le juge administratif
va procéder à la limitation des effets d'un revirement
jurisprudentieldans l'arrêtSociété Travaux Tropic et
Signalisation51(*).
Pour le juge, « eu égard à l'impératif de
sécuritéjuridique tenant à ce qu'il ne soit pas
porté une atteinte excessive aux relations contractuelles en cours et
sous réserve des actions en justice ayant le même objet et
déjà engagées avant la date de lecture de la
présentedécision, le recours ci-dessus défini ne pourra
être exercé qu'à l'encontre des contrats dont la
procédure de passation a été engagée
postérieurement à cette date ».Dans le cas
d'espèce, il s'agissait du recours ouvert pour les concurrents
évincés contre un contrat administratif. Inversement, dans
l'arrêt Société Techna52(*), le juge administratif diffère dans le
temps les effets d'une confirmation de la légalité d'une
décision administrative préalablement suspendue afin de
préserver la sécurité juridique des acteurs du
procès administratif.
Suivant le même raisonnement que le Conseil d'Etat, le
juge constitutionnel français admet la possibilité de moduler
dans le temps les effets d'une abrogation législative suivant la
procédure de la question prioritaire de constitutionnalité dans
la décision Codes des postes ettélécommunications
électriques53(*). Dans cette affaire, après avoir
constaté, dans le cadre de la nouvelle procédure permettant de
contester la constitutionnalité d'une loi déjà
promulguée, que l'article L. 45 du Code des postes et des
télécommunications électriques était
inconstitutionnel, la haute juridiction a estimé qu'une abrogation
immédiate de cet article, qui datait de 2004, aurait pour la
sécurité juridique des conséquences manifestement
excessives. Il décida ainsi de reporter la date d'effet de cette
abrogation au 1er juillet 2011. En effet, il considère
« qu'eu égard au nombre de noms de domaine qui ont
été attribués en application des dispositions de l'article
L45 du code des postes et des
télécommunicationsélectroniques, l'abrogation
immédiate de cet article aurait, pour la sécurité
juridique, des conséquences manifestement
excessives ».
Au-delà de ce cas d'espèce, l'évolution
de la jurisprudence constitutionnelle sur certains points semble largement
liée au souci de préserver la sécurité juridique
des justiciables. Dans la décision, Association Vivraviry54(*), le juge constitutionnel
français entend limiter les recours en matière d'urbanisme afin
de garantir la sécurité juridique des propriétaires. En
l'espèce, il décide « qu'en adoptant l'article L.
600-1-I du Code de l'urbanisme, le législateur a souhaité
empêcher les associations, qui se créent aux seules fins de
s'opposer aux décisions individuelles relatives à l'occupation ou
à l'utilisation des sols, de contester celles-ci ; qu'ainsi, il a
entendu limiter le risque d'insécurité
juridique... ».
En tout état de cause, il est possible de dire que le
renouvellement du procès administratif reste essentiellement
guidé par la volonté de garantir la sécurité
juridique des justiciables. Egalement, les grandes avancées en
matière de contrôle de constitutionnalité sont largement
liées au souci d'assurer la sécurité juridique des
citoyens.
D'un autre côté, le principe de
légalité perd de sa sacralité pour se plier aux exigences
d'un contentieux administratif rénové. Le juge administratif
accepte maintenant de descendre de sa haute tour de gardien de la
légalité pour devenir un juge proche de la réalité.
Autrefois moulé dans de pures abstractions, l'office du juge
administratif est désormais orienté vers l'appréciation
des intérêts juridiques en confrontation dans le cadre d'un
litige. Il s'intéresse de plus en plus à la situation
concrète des parties au procès administratif.Ainsi, même
s'il subsiste une distinction des recours selon qu'il s'agisse d'une question
de légalité ou de droits subjectifs, la frontière entre
les contentieux apparaît aujourd'hui poreuse en ce sens
« qu'il n'ya plus de différence de nature entre des
situations où le particulier invoque un droit subjectif et celle
où il se prévaut d'un droit objectif »55(*).
L'office du juge administratif acquiert une dimension
nouvelle. Il dispose désormais d'une palette de techniques de nature
à lui permettre d'opérer un arbitrage dynamique entre les
intérêts privés, d'un côté, et
l'intérêt général, d'un autre. Au départ
soucieux de garantir une légalité mécanique des
décisions administratives, désormais le juge promeut une certaine
souplesse dans le contentieux administratif.
Sous ce rapport, le juge administratif, dans son office,
éviteparfois de trop entraver l'action administrative. C'est ainsi que,
dans l'arrêt Rozé56(*), il procède d'office à une substitution
de base légale. En effet, la substitution de base légaleconsiste
pour le juge administratif, confronté à une décision que
l'administration pouvait légalement prendre, mais qu'elle a pris sur un
fondement autre que celui sur la base de laquelle elle devait être
normalement prise, à redonner à celui-ci un fondement
correct57(*).Toutefois, la
substitution de motifs n'est admise qu'exceptionnellement notamment dans les
cas où l'administration dispose d'une compétence
liée58(*). Aussi,
le juge administratif n'annule une décision administrative pour vice de
forme ou de procédure qu'en cas de vice substantiel59(*). Ces techniques de
régularisation des décisions administratives se justifient par le
souci de préserver l'intérêt général en ce
sens qu'une annulation pure et parfaite serait de nature à paralyser
l'action administrative. Certes, ces techniques ne sont pas encore
éprouvées à proprement parler par le juge
sénégalais,mais il reste qu'il évite dans certaines
circonstances les annulations contentieuses purement doctrinales afin de
préserver l'intérêt public.
Par ailleurs, dans son office, le juge administratif cherche
aussi à garantir de manière optimale les droits des
administrés. En effet, dans le souci de préserver les
intérêts privés en cause dans un litige, il arrive que le
juge administratif écarte l'application mécanique du principe de
légalité.Il en est ainsi dans le cas où une
décision individuelle illégale a créé des droits au
profit des administrés. Dans ce cas, après l'expiration d'un
certain délai, cette décision ne peut plus être
retirée ou même abrogée suivant la jurisprudence
Ternon-Coulibaly60(*). De plus, au sens de l'arrêt Commune
de Béziers61(*), lorsque le juge est saisi d'une demande visant
à faire reconnaitre la nullité d'une convention, il doit
vérifier que les irrégularités soulevées par les
parties, dans le but de faire constater la nullité du contrat peuvent
l'être eu égard à « l'exigence de
loyauté des relationscontractuelles ». L'atteinte
à la loyauté contractuelle tiendrait au fait de vouloir se
libérer d'une convention afin d'éluder sa responsabilité
contractuelle en se plaçant sur le terrain de la légalité
administrative62(*).
Le juge interne accueille progressivement l'idée de
sécurité juridique dans son office. De nombreuses
évolutions jurisprudentielles témoignent de cette volonté
d'ériger la sécurité juridique en principe positif. Le
juge se montre de plus en plus ouvert à la reconnaissance d'un principe
de sécurité juridique en droit sénégalais.
Certainement,le droit sénégalais intègre
désormais la perspective d'un principe de sécurité
juridique. Aussi bien l'évolution du droit communautaire que les
mutations récentes de l'office du juge présagent une
reconnaissance imminente d'un principe de sécurité juridique en
droit positif sénégalais. Toutefois, en l'état actuel du
droit, le principe de sécurité juridique demeure encore absent du
droit positif sénégalais. La sécurité juridique
reste simplement vue comme une valeur du système juridique.
Chapitre 2 : La
sécurité juridique, une valeur du système juridique
Certes, le droit a plutôt tendance à rejeter
l'idée de valeur et n'y recourir que dans des cas limites, mais en ce
qu'elle peut être définie comme un « ersatz de droit
naturel »63(*), la notion de valeur permet de réconcilier le
droit avec sa finalité première qui est de rendre possible la vie
en société. Dans ce sens, la sécurité juridique
constitue aujourd'hui une valeur essentielle du système juridique
sénégalais (Sect. 1). Ainsi, elle est en passe
de devenir le leitmotiv de l'action publique (Sect. 2).
Section 1 :
L'affirmation de la valeur de sécurité juridique
La valeur de sécurité juridique s'est
affirmée en réaction contre la crise que traverse le droit. En
cela elle constitue un principe-remèdeface aux dérives du droit
(Par. 1). Aussi, en ce qu'elle est au service d'une double
finalité (Par. 2), c'est-à-dire la garantie des
intérêts individuels et la préservation de
l'intérêt général, la valeur de
sécurité juridique devient un principe éminentde
régulation du système juridique.
Paragraphe 1 : La
sécurité juridique comme remède à la crise du
droit
A l'époque moderne, le droit traverse une crise sans
précèdent. Longtemps, à l'abri des critiques, car garant
de l'ordre et de la justice, le phénomène juridique est,
aujourd'hui, confronté à des défis immenses. Il est
désormais question de soumettre le droit au crible de la
rationalitécritique. Un véritable diagnostic du droit
moderne est au goût du jour. Ce diagnostic du droit a
révélé un système juridique en proie à une
véritable crise. Inflationniste, instable et
dégénérescente, la norme juridique devient
pathologique.
D'abord, la sobriété juridique tant
chantée par MONTESQUIEU64(*) a fait place à une inflation normative devenue
inquiétante. En effet, du fait des nombreuses évolutions
techniques et scientifiques de nouveaux défis juridiques ont vu le
jour.
L'évolution technique et scientifique impliquait
nécessairement la prise en considération de nouveaux domaines.
Pour combler les vides juridiques, le pouvoir normatif s'est
déployé jusque dans les sphères sociales les plus
insoupçonnées. Rompant ainsi avec la fameuse idée de
PORTALIS qui considère qu'en matière juridique,
« il faut être sobre de
nouveautés »65(*), le jurislateur fait même un usage
théâtral de la norme.Désormais, ce qui importe c'est
l'idée de la norme, qu'elle soit utile ou non. Ce maniement publicitaire
de la norme conduit à la prolifération désordonnée
des textes, ce qui entraine inévitablement une surcharge d'information
juridique pour les destinataires des règles juridiques. Ainsi, ils sont
quotidiennement confrontés à l'épineuse question du droit
applicable.
Déjà, en 1991, dans son rapport consacré
à la sécurité juridique,le Conseil d'Etat français
dénonçait cette inflation normative grandissante66(*). Pour la haute juridiction
administrative française, la prolifération
incontrôlée des textes normatifs n'était pas favorable
à une bonne résorption du droit par la
société.L'exercice débridé du pouvoir normatif
pouvait même mener à une dé-légitimation du
phénomène juridique. En effet, la théâtralisation de
la norme pouvait conduire à une banalisation du processus juridique, ce
qui correspondrait à une remise en cause de sa sacralité. Il va
sans dire que le droit tire sa force sur la société, en partie,
grâce à cette sacralité qu'elle renferme.
Par ailleurs, l'inflation normative induit une
complexité croissante des règles juridiques. Encadrant des
domaines techniques, le droit en tentant de circonscrire toutes les
subtilités que renferment ceux-ci se complexifie au grand dam des
administrés.Sombrant jusque dans des détails inutiles, la
règle de droit perd de sa lisibilité qui constitue pourtant l'une
des conditions de son acceptabilité par le corps social. Cette
complexification du droit est vivement dénoncée par le Conseil
d'Etat français dans son rapport de 200667(*). Pour les juges du palais royal, cette
complexité croissante des normes juridiques menace l'Etat de droit. En
effet, l'effectivité du principe de l'Etat de droit suppose une certaine
lisibilité de la norme juridique. Un droit complexe conduit
inéluctablement à une fracture juridique.Une partie de la
population se trouverait marginalisée tandis que d'autres
s'accommoderaient de cette complexité normative. Dans la même
veine, elle enlèverait tout son sens à la fiction juridique selon
laquelle « nul n'est censé ignorer la
loi ». Aussi, la complexité juridique constitue un
facteur d'accentuation des coûts de prise en compte des normes par les
entreprises, ce qui peut constituer un handicap majeur surtout pour les petites
et moyennes entreprises68(*).Le coût de la complexité des normes et
des procédures a été évalué, pour l'ensemble
des pays membres de l'OCDE en 2000, à 3% à 4% du PIB selon les
pays.Du point de vue des acteurs politiques, elle conduit à la mise en
doute par le citoyen de l'efficacité de la décision politique.
De même, de manière plus spécifique, la
complexité normative est largement perceptible dans le domaine de la
fiscalité. En effet, dans son rapport sur l'amélioration des
relations entre l'administration fiscale et les contribuables, OLIVIER FOUQUET
concluait que l'une des difficultés majeures que rencontre le
particulier dans ses relations avec le fisc était le caractère
complexe de la norme fiscale. Pour lui, « les difficultés
qui apparaissent lorsqu'il s'agit del'interpréter constituent une source
de risque pour l'ensemble des contribuables dans leur relation avec
l'administration fiscale comme dans l'appréhension de la dimension
fiscale d'un projet économique »69(*).
Ensuite, l'une des pathologies juridiques contemporaines est
la dégénérescence normative. En effet, ce que le droit
gagne en quantité, il le perd en qualité. Trop prolixe, le
jurislateur en vient même à verser dans la fantaisie. La
portée des neutrons législatifs démontre à
suffisance cette déliquescence du droit. L'exemple des lois
mémorielles en constitue une parfaite illustration. Aussi, la
percée du soft law témoigne assez logiquement de cette
pathologie juridique. La règle de droit ne se limite plus à
ordonner, interdire ou permettre, pour reprendre l'idée de
PORTALIS70(*), elle en
vient à émettre des recommandations et des encouragements dans le
chef des justiciables. Dans son rapport consacré au droit
souple71(*), le Conseil
d'Etat français peint un tableau des plus sombres de ce droit mou.
Certes, il s'inscrit dans une dynamique plus globale de redéfinition des
rapports entre la puissance publique et les particuliers, mais il reste que ce
nouveau droit connote une certaine crise de la normativité. YVES
GAUDEMET ne fait-il pas que traduire cette situation en affirmant :
« nouvelle gouvernance, crise de l'Etat, nouvelle
normativité, crise du droit ; notre temps, à certains
égards, est bien celui du questionnement et de
l'inquiétude »72(*).
De plus, la dématérialisation des données
juridiques, même si elle permet une large accessibilité de la
règle de droit, il reste qu'elle présente des effets pervers
certains. Considérée comme une réforme majeure pouvant
aboutir à une large diffusion du droit, la
dématérialisation de l'information juridique a été
perçue comme un remède efficace contre la fracture juridique.
Ainsi, pour EMMANUEL CARTIER, « du marbre sur lequel
étaient gravées les loisd'Athènes aux impulsions
électroniques binaires permettant de stocker et diffuser le droit, le
saut qualitatif est certain »73(*). Cependant, très tôt, elle a
révélé ses limites en ce sens qu'elle a largement
bouleversé les rapports entre l'administration et les
administrés. Il s'est avéré difficile de faire le
départ entre ce qui est authentique et ce qui ne l'est pas dans
l'information juridique véhiculée à travers les
technologies de l'information et de la communication.
Enfin, censé préserver une certaine forme de
stabilité dans la société, le droit moderne est en proie
à une instabilité grandissante. En effet, à
l'époque actuelle, le droit en vigueur change à un rythme
effréné, c'est l'ère du droit mouvant.Certes, le droit
doit s'adapter à l'évolution, mais il n'en demeure pas moins
qu'une certaine stabilité dans la durée doit le
caractériser. En d'autres termes, « le dynamisme du droit
ne doit pas aboutir à une certaine
précarité »74(*) pour les justiciables. Un « droit
à l'état gazeux »75(*) constitue pour le citoyen un facteur d'angoisse et,
partant, d'insécurité juridique. A partir d'un certain
degré d'instabilité, il devient difficile pour le citoyen de
déterminer la règle de droit qui lui est applicable. Le
jurislateur doit ainsi nécessairement prendre en considération le
facteur temporel.D'ailleurs, une norme juridique, pour se mouler dans les
arcanes de la société et, partant, être
intégrée dans la conscience collective des citoyens, doit
s'inscrire dans une certaine stabilité dans la durée.
En tout état de cause, il est clair que la crise du
droit a pris une ampleur des plus spectaculaires. L'analyse faite par deux
sénateurs français, GERARD LARCHER et BERNARD ACCOYER76(*), à propos de la loi est
profondément révélatrice de cette crise de la
normativité. Pour eux, « la loi souffre de trop de maux,
qui nuisent à sa compréhension et à son respect. Trop
détaillée, alors qu'elle devrait être centrée sur
l'essentiel, elle en devient incompréhensible. Trop déclarative,
alors qu'elle devrait être normative, elle se
dévalorise ».
Ainsi, il convenait de trouver un remède à ce
malqui corrompt l'univers juridique. C'est dans cette perspective que
l'idée de sécurité juridique a émergé avec
une ampleur remarquable. Elle constitue le dernier rempart contre la crise du
droit. D'ailleurs, la sécurité juridique n'est-elle pas,
« dans le contexte d'un droit de plus en plus volumineux,
complexe et pluraliste, une chimère en
devenir ? »77(*).A priori censé être porteur de
sécurité juridique, le droit génère par
lui-même une insécurité juridique qu'il conviendrait de
combattre par une promotion véritable de la valeur de
sécurité juridique dans le système juridique. C'est ce qui
fait dire à N. MOLFESSIS que « le principe de
sécurité juridique ne progresse en effet qu'en raison des
atteintes sans cesse croissantes portées à la
sécurité juridique elle-même... »78(*).
En fin de compte, c'est le système juridique qui
cherche à se réformer. C'est ce que semble dire N. MOLFESSIS en
assimilant l'idée de sécurité juridique à une
« lutte du système juridique contre
lui-même »79(*). Dans la même veine, BERNARD MATHIEU affirme
que « la sécurité juridique s'obtient par etcontre
le droit »80(*). Elle renvoie dès lors à l'idée
d'automédication de la part du système juridique.
Comme remède contre la crise du droit, la
sécurité juridique est devenue incontournable au sein du
système juridique.Elle est devenue désormais l'axiome à
partir duquel tous les rapports juridiques se définissent.Ni sacrificede
l'intérêt général au profit des
intérêts particuliers, ni promotion outrancière de la
légalité au détriment des droits subjectifs, mais le juste
équilibre dans les rapports entre la puissance publique et les
particuliers : là réside la sécurité
juridique.
Paragraphe 2 : La
sécurité juridique comme principe régulateur du
système juridique
La valeur sécurité juridique répond
à une double logique. D'un côté, elle assure la protection
des intérêts privés et, d'un autre, elle garantit le
respect de l'intérêt public. Autrement, la sécurité
juridique implique la garantie des droits subjectifs des particuliers tout en
préservantla légalité. C'est ce quesemble parfaitement
résumer l'idée de B. MATHIEU selon laquelle « la
sécurité juridique ne conduit pas nécessairement à
figer les situations juridiques au profit d'intérêts individuels,
elle prend également en compte des considérations
d'intérêt général »81(*).
La sécurité juridique des administrés
appelle nécessairement une protection efficace de leurs droits
individuels. Pour P. ROUBIER, « si l'on admet
généralement que le droit est fait pourl'homme et non l'homme
pour le droit, a fortiori, la sécurité juridique ne saurait
être envisagée d'une manière absolue et
indépendamment de ceux qui doivent en être les premiers
bénéficiaires, à savoir les
personnes »82(*).
Toutefois,sacrifier la légalité à l'autel
desdroits subjectifs conduirait inexorablement à une
véritableinsécurité juridique. La légalité
est en soi porteuse de sécurité juridique. Elle garantit la
sécurité juridique objective en ce qu'elle permet aux
administrés de faire le départ entre le permis et le
défendu. Sans ce minimum d'ordre, le citoyen est livré à
la fantaisie et à l'angoisse juridique. C'est ce qui fait dire à
D. LABETOULLE que « parce qu'il limitel'arbitraire, le principe
de légalité est, tout particulièrement en droit public,
porteur de sécurité juridique »83(*).
De ces considérations, il en découle que la
sécurité juridique est un principe dynamique. Aussi, la valeur
sécurité juridique implique inévitablement une certaine
reconsidération de la place du juge au sein du système juridique.
De même, les avancées de la sécurité juridique
appellent, de manière globale, une reformulation des rapports entre la
puissance publique et les particuliers.
D'abord, le caractère dynamique de la valeur de
sécurité juridique consiste en la recherche incessante de
l'équilibre entre l'intérêt public et les
intérêts privés. Pour BERNARD MATHIEU, le principede
sécurité est « incontestablement un principe
actif »84(*). Ce caractère actif du principe de
sécurité juridique rend très difficile ou même
utopique toute tentative de conceptualisation de cette notion. Une approche
figée de la sécurité juridique serait indésirable
dans la mesure où elle suppose la prise en considération de
logiques qui parfois même s'opposent. Ainsi, le principe de
sécurité juridique se construit au gré de
l'évolution des rapports juridiques au sein du tissu social. D'ailleurs,
l'approche qu'il est possible d'avoir de la sécurité juridique
peut différer selon l'ordre juridique considéré. En effet,
dans certains systèmes juridiques, notamment en droit allemand, la
faveur est donnée au volet subjectif de la sécurité
juridique tandis que dans d'autres, à l'image du droit français,
c'est la dimension objective qui est privilégiée. Certes, ces
divergences d'approches à propos de la sécurité juridique
sont grandement liées à une différence d'identité
juridique, mais elles résultent égalementdu caractère
fonctionnel de la sécurité juridique. De ce fait, la
sécurité juridique renverrait à un principe matriciel qui
servirait d'aiguillon dans la recherche dynamique d'un point d'équilibre
entre la sphère publique et la sphère privée dans la
société contemporaine.
Ensuite, la prise en compte de la valeur de
sécurité juridique conduit également à repenser le
rôle du juge au sein de l'univers juridique. Pendant longtemps, le
travail du juge était confiné à une application
mécanique du principe de légalité. Fortement empreint de
la tradition romaniste, le système juridique français ne
reconnaît pas une très grande marge de manoeuvre à
l'autorité judiciaire contrairement au droit anglo-saxon conçu
historiquement par les cours royales de justice. Certes, en droit
administratif, le juge a fait preuve d'inventivité, mais il reste que
fondamentalement l'autorité judiciaire, dans le droit de type romaniste,
n'a pas une très grande liberté d'action. Cependant, les
avancées de la sécurité juridique combinée avec
l'évolution globale du droit conduisent à reconnaître au
juge un minimum de pouvoir d'arbitrage entre, d'une part,
l'intérêt public et, d'autre part, l'intérêt
privé. C'est dans cette perspective qu'à propos du contrôle
de légalité, beaucoup de propositions de réformes ont
été formulées dans le sens d'une meilleure prise en compte
des intérêts en cause dans le cadre du litige. A cet effet, J. M.
WOEHRLING considère que « de plus en plus
fréquemment, latechnique de l'annulation ne correspond pas à
l'atteinte des justiciables car elle ne constitue qu'une réponse
partielle au litige soumis au juge »85(*). Il propose ainsi
l'avènement d'une action en déclaration de droit plus conforme
aux exigences des administrés.
Globalement, la progression de la sécurité
juridique dans le système juridique induit indubitablement des
avancées notables sur le plan de l'office du juge. J. P. CAMBY affirme
que « si le risque d'une extension des pouvoirs du juge existe
aujourd'hui, du fait de la diversité des applications possibles de la
sécurité juridique, et si la marge de manoeuvre des
autorités investies du pouvoir normatif se restreint, l'affirmation de
ce principe, en contre poids au désordre normatif, apparait
néanmoins très positive, et sera certainement prise en compte par
ces autorités »86(*).
Enfin, la prise en compte de la valeur de
sécurité juridique nécessite un certain
réaménagement des relations entre l'administration et les
administrés. Fortement inspiré par la théorie de
l'institution de MAURICE HAURIOU, le droit administratif d'inspiration
française réserve une place de choix à la puissance
publique. La satisfaction de l'intérêt général
appelle nécessairement une certaine exorbitance de l'action
administrative. Toutefois, avec l'émergence de la valeur de
sécurité juridique une meilleure prise en compte des
intérêts des administrés s'impose. La
sécurité juridique implique la reconnaissance de droits publics
subjectifs dans le chef des administrés. La précarité qui
caractérisait leur situation dans leurs rapports avec l'administration
doit faire place à une protection plus efficace de leurs droits
individuels. Certes, surtout en France à travers l'oeuvre du juge
administratif, la condition des administrés a été
sensiblement améliorée, il reste que d'autres défis sont
à surmonter. Ainsi, dans le contexte sénégalais, le juge
doit affiner son contrôle sur l'action administrative dans le sens d'une
meilleure garantie des droits des administrés. Dans cette perspective,
la question du régime transitoire constitue un énorme chantier
qui se dresse devant lui.
La sécurité juridique ne saurait avoir comme
unique finalité la protection des intérêts individuels.
Elle implique aussi la garantie de l'intérêt
général.La sécurité juridique n'est ainsi effective
au sein du système juridique que pour autant que l'équilibre
entre les droits privés et l'intérêt public reste
maintenu.
En définitive, la sécurité juridique est
une valeur régulatrice du système juridique. Elle constitue un
remède contre la crise du droit.Elle est également au service
d'un équilibre dynamique entre l'intérêt public et les
intérêts privés.Dans cette perspective, la
sécurité juridique est devenue un enjeu majeur de l'action
publique.
Section 2 : La mise en
oeuvre concrète de la valeur de sécurité juridique
Afin d'inoculer une dose de sécurité juridique
dans le tissu juridique, une politique de simplification du droit a
été initiée et semble capter toutes les énergies
(Par 1). Toutefois, au regard des résultats
mitigés observés dans la mise en oeuvre de cette politique de
simplification du droit, la solution semble être dans la promotion d'une
véritable discipline dans le processus normatif(Par.
2)
Paragraphe 1 : Le
processus de simplification du droit
La simplification du droit est au coeur de la réflexion
juridique. La volonté simplificatrice a envahi toutes les sphères
de décision. Des organismes supranationaux aux entités
étatiques, le combat pour la simplification du droit gagne en
intensité. La simplification du droit devient, par la force des choses,
le maître mot des reformes conduites par les pouvoirs publics. Tous les
domaines du droit sont visés. L'ère d'un nouveau paradigme de
simplification du droit a sonné.
L'intérêt grandissant pour la qualité du
droit témoigne tout d'abord d'un souci d'effectivité de l'Etat de
droit. Pour le doyen G. VEDEL, « l'Etat de droit n'est que la
dose de juridiqueque la société peut supporter sans
étouffer »87(*). Vu sous cet angle, le principe de l'Etat de droit
implique nécessairement que les justiciables soient en mesure de se
déterminer convenablement par rapport au droit qui leur est applicable.
L'Etat de droit ne serait qu'une illusion si les citoyens n'arrivent pas
à trouver leur repère dans l'univers juridique. L'angoisse
juridique ressentie par les justiciables dans leurs rapports avec la norme
renforce la suspicion d'une tyrannie du droit. Le droit n'est plus
considéré comme libérateur dans la mesure où il
engendre lui-même une insécurité pour ses destinataires.
A l'époque moderne où l'accent est surtout mis
sur la dimension substantielle de l'Etat de droit, c'est-à-dire en tant
qu'il assure la garantie des droits fondamentaux des citoyens, la
simplification du droit s'impose comme recette miracle. Un droit de
qualité devient même une exigence sociale. Un jurislateur
fantaisiste n'a plus droit de cité.
Comme baromètre de l'attractivité et de la
compétitivité économique, la qualité du droit
préoccupe désormais les autorités publiques au plus haut
point. Afin de drainer les flux financiers, des efforts de simplification du
cadre juridique des affaires ont été initiés. Pour attirer
les investissements, chaque Etat cherche à gagner la confiance des
bailleurs de fonds en aménageant un cadre juridique des affaires
sûr. La qualité du droit étant devenue un enjeu fondamental
de la politique économique, l'heure est à la concurrence entre
systèmes juridiques. Chaque ordre juridique essaie de se rénover
afin de ne pas être à la traîne dans la compétition
économique féroce qui oppose les Etats. Le Rapport Doing Business
présente des études comparatives de l'impact de la
règlementation sur les activités d'un point de vue
microéconomique et classe les Etats en fonction de la facilité
à y faire des affaires. L'avant-dernier rapport avait
épinglé le Sénégal, ce qui a poussé les
pouvoirs publics à mettre en oeuvre un ensemble de réformes afin
de rassurer les opérateurs économiques. Ainsi, avec le
récent rapport, le Sénégal a fait un bond de 10 places
dans le classement, ce qui constitue un grand pas en avant pour la mise en
place d'un environnement juridique propice aux affaires.
En somme, il apparaît que la volonté de
simplification du droit répond à une double logique. D'abord, il
s'agit par le biais du processus de simplification du droit de rendre la norme
aux justiciables. Autrement, afin d'assurer son acceptabilité et sa
légitimité, il convenait d'assainir le système juridique,
le rendre accessible et compréhensible de la part du corps social.
Ensuite, le processus de simplification du droit servirait
d'outil pour rendre plus attractive et compétitive l'économie
nationale.Les opérateurs économiques sont demandeurs d'un droit
à même de faciliter la bonne marche des affaires. La
simplification du droit devient à l'heure de la régulation une
nécessité économique.
Dans cette perspective, la valeur de sécurité
juridique serait un remède contre à la fois la crise des rapports
entre la puissance publique et le particulier en ce qu'elle protège le
second et la crise économique en ce qu'elle préserve les
intérêts des opérateurs économiques contre les
effets pervers du droit. C'est sans doute ce qui fait dire à B. MATHIEU
que « l'exigence de sécuritéjuridique est d'abord
un instrument de respect des droits des citoyens, mais elle présente
aussi des enjeux économiques essentiels... »88(*). En France, il a
été admis que « sécuriser la vie des
entreprises par un environnement plus lisible et
prévisible »89(*) constituait un enjeu essentiel pour la relance de
l'économie.
Conscients des enjeux de la simplification du droit, les
pouvoirs publics ont mis en oeuvre un ensemble de mesures tendant à
juguler le phénomène de la
proliférationdésordonnée des textes juridiques. Beaucoup
de réformes ont été entreprises dans le souci de garantir
aux justiciables, particuliers ou opérateurs économiques, un
environnement juridique sûr. Il s'agissait d'assainir le cadre juridique
en procédant, d'une part, au regroupement des textes épars en
fonction de leurs domaines d'application respectifs et, d'autre part, de
veiller à la lisibilité des normes.
Dans cette logique, une entreprise importante de codification
a été initiée. Cette politique de codification consiste en
la réunion dans un code d'un ensemble de règles juridiques
relatives à un domaine déterminé. En France, le
Décret du 10 Mai 1948 avait mis en place une Commission chargée
d'étudier la codification et la simplification des textes
législatifs et règlementaires. La simplification du droit ne sera
toutefois opérationnelle qu'avec l'avènement de la loi du 16
Décembre 1999 qui autorise le gouvernement à codifier, par voie
d'ordonnance, dans un grand nombre de matières. En effet, du fait de
l'encombrement de l'appareil parlementaire, il convenait, dans une logique
d'efficacité, de décharger une partie du travail du
législateur sur la machine gouvernementale plus réactive du
reste. Dans cette galaxie de textes, il faut aussi noter la loi du 09
décembre 2004 qui avait principalement pour but de simplifier les
procédures administratives, notamment pour les rendre plus
compréhensibles par les citoyens. Récemment, la loi du 17 mai
2011 relative à la simplification et l'amélioration de la
qualité du droit a été votée afin de servir de
support juridique à la politique de simplification du droit qui est
désormais devenue une préoccupation majeure des autorités
politiques françaises.
Toutes ces réformes ont été entreprises
sous le sceau de la codification à droit constant qui consiste
« à relire l'ensemble des articles régissant une
matière et à les réécrire, si besoin est, pour les
mettre à jour, en simplifier la langue et surtout les harmoniser
conformément à la hiérarchie des
normes »90(*).
Au Sénégal, certes la politique de codification
n'a pas connu un attrait majeur, mais il apparaît qu'elle demeure au
centre des préoccupations actuelles sur le droit. En effet, avec la
volonté affichée du gouvernement actuel d'attirer des
investissements étrangers, l'idée de simplification du droit est
au goût du jour. C'est sans doute ce qui conduit en partie à la
refonte du Code des impôts et à l'avènement d'une nouvelle
loi sur le partenariat public privé.
Sans nul doute, la codification à droit constant a
permis de rassembler et de simplifier des textes épars et à la
qualité rédactionnelle médiocre afin d'en faciliter
l'accès et l'application. Toutefois, la politique de codification
revêt des limites évidentes. D'abord, du fait de la succession de
textes ayant vocation à encadrer le processus de codification,
l'inflation normative s'en est trouvée accentuée. Ensuite, la
codification ne prenant en compte que les textes existants pour les ordonner ne
permet pas, à coup sûr, de maitriser la prolifération des
normes. Elle semble même prise dans un paradoxe inextricable dans la
mesure où au lieu de juguler le phénomène de
prolifération des textes, elle l'aggrave d'une certaine
manière91(*).
Par ailleurs, l'oeuvre du juge aussi n'a pas été
épargné par les vagues simplificatrices. Longtemps à
l'abri des critiques, le langage judiciaire est désormais pointé
du doigt. Esotérique et largement ritualiste, la rhétorique du
juge n'en finitplus de soulever des controverses au sein de l'élite
doctrinale. En effet, pour certains auteurs simplifier le langage du juge
serait une entreprise périlleuse. Pour DEMBA SY,
« simplifier le langage judiciaire,c'est introduire de
l'imprécision, et donc risquer la confusion »92(*).Toutefois, pour d'autres une
entreprise de simplification du discours judiciaire serait souhaitable pour les
administrés, surtout en droit administratif où le juge occupe une
place de choix dans la production normative. C'est sous ce rapport que le
groupe de travail présidé par P. MARTIN suggère une
rénovation des techniques de rédaction des décisions de
justice93(*).
Globalement, la politique de simplification du droit a eu des
résultats probants en ce sens qu'elle a permis de bâtir des
codesrelativement cohérents et ayant vocation à durée dans
le temps, ce qui participe grandement du renforcement de la
sécurité juridique. Cependant, pour reprendre les propos de N.
MOLFESSIS, « bien naïf celui qui contemple l'essor des
règlesvisant à l'amélioration du droit en se
réjouissant, comme si l'appel à la simplification et, plus
généralement, l'invocation de la sécurité juridique
étaient un signe de rédemption du système
juridique »94(*).
Les insuffisances ainsi notées dans la mise en oeuvre
de la politique de simplification conduisent à envisager des solutions
nouvelles au désordre systématique qui caractérise le
droit contemporain. Une nouvelle approche de la politique législative ou
règlementaire s'impose.Il convient de développer une nouvelle
culture de la production normative qui doit nécessairement s'articuler
autour d'une véritable discipline dans l'élaboration et la mise
en oeuvre des normes juridiques.
Paragraphe 2 : La
promotion d'une véritable discipline dans le processusnormatif
Pour que la norme juridique puisse remplir convenablement sa
fonction dans la société, il est nécessaire de promouvoir
une véritable discipline dans l'élaboration et l'application des
règles juridiques. Une production normative débridée,
doublée d'une application non maitrisée des règles de
droit, conduit à un désordre facteur d'angoisse juridique pour
les justiciables.Cette discipline dans le processus normatif doit s'analyser
d'abord en une autodiscipline de la part du jurislateur. Aussi, elle implique
l'instauration d'un mécanisme autonome de régulation du
système de production, de diffusion et d'application du droit.
L'autodiscipline en matière d'exercicedu pouvoir
normatif renvoie à l'idée selon laquelle le titulaire de ce
pouvoir dans la société doit garantir de son propre chef et sans
l'intervention d'aucune autre force régulatrice une production normative
de qualité et faciliter une juste application des règles
juridiques. Le jurislateur se doit d'intégrer tout un ensemble de
contraintes liées à la qualité de la norme, mais aussi
à la bonne exécution des obligations juridiques.
Du côté du législateur, l'autodiscipline
s'est traduite ces dernières années par, d'une part, un regain
d'intérêt non négligeable pour la qualité de la loi,
d'autre part, par une attention soutenue aux rapports entre la loi et le temps.
D'un côté, il s'agissait d'assurer une législation de
qualité, condition essentielle pour la légitimation de la loi,
d'un autre, il convenait de replacer l'aspect temporel au coeur du processus
législatif.
Longtemps considérée comme intouchable, car
étant une émanation de la volonté générale,
la loi perd de sa sacralité pour se plier à la logique
managériale. Elle ne porte plus en elle-même sa
légitimité, elle ne l'acquiert que post-évaluation. Elle
ne sera considérée comme légitime que si, d'abord, elle
est justifiée, si elle présente des qualités
rédactionnelles indéniables, et,enfin, si elle prend en
considération le facteur temps dans son application afin de ne pas
brusquer les droits ni même les attentes légitimes des
justiciables.
Grosso modo, l'autorité législative doit
s'orienter vers une utilisation rationnelle de son pouvoir normatif. Le
législateur se doit de s'appliquer une méthode rigoureuse dans
l'exercice de son pouvoir normatif. Un pouvoir législatif qui
s'exercerait de manière non maitrisée risquerait de
dévoyer la norme législative. Tout compte fait, il apparaît
que la promotion d'une certaine autodiscipline chez le législateur
constitue un gage d'acceptabilité et d'efficacité de la loi.
C'est dans cette logique que s'inscrit l'élaboration d'un Guide
d'élaboration des textes législatifs et
règlementaires95(*).
Dans la même logique, l'autorité administrative a
développé tout un ensemble de pratiques afin de garantir la
sécurité juridique des administrés dans l'exercice du
pouvoir règlementaire. L'administration, dans le souci de
préserver les intérêts des administrés et satisfaire
efficacement la mission d'intérêt général qui lui
incombe, s'est orientée vers de nouvelles techniques
d'élaboration des normes. Il ne s'agit plus de s'emmurer dans des
abstractions juridiques, mais de concilier la norme avec sa finalité
essentielle, c'est-à-dire régir efficacement les rapports
sociaux.
Ainsi, le rapport Lasserre96(*) a constitué pour le gouvernement
français un viatique assez intéressant dans la quête d'un
droit de qualité. Par ce rapport, il convenait de mettre à nu
toutes les dérives de la règlementation pour, le cas
échéant, proposer les solutions idoines à cette crise de
la normativité. L'autorité administrative consciente de l'ampleur
de la crise normative cherchait à en limiter les effets en s'imposant
une certaine conduite dans l'élaboration et l'application des actes
administratifs.
Toutefois, tant pour le législateur que pour
l'autorité règlementaire, l'idée d'autodiscipline dans la
production et l'application des normes est apparue illusoire. La discipline
normative laissée au bon vouloir des autorités normatives serait
précaire. Dès lors, il convient de mettre en place un
système contraignant de nature à garantir une véritable
sécurité juridique dans le processus d'élaboration et de
mise en oeuvre des normes.
Un système sécurisé de fabrication des
normes passe nécessairement par l'instauration d'un mécanisme
autonome de régulation du processus normatif sous le contrôle du
juge. Conçue pour garantir l'ordre et la justice dans les relations
sociales, la règle de droit ne saurait dévier de cette logique
sans perdre sa raison d'être. Donc, afin de veiller à ce qu'elle
remplisse convenablement sa fonction au sein de la société, il
serait utile d'envisager des gardes fous dans son processus
d'élaboration.
Au niveau communautaire, l'accord interinstitutionnel du 2009
octobre 2009 dit « Mieux légiférer » a
constitué un jalon important dans le processus de rationalisation de la
norme. Par cet accord, le Parlement européen, le Conseil et la
Commission ont souscrit des engagements mutuels qui promeuvent une meilleure
coordination du processus législatif, la promotion des modes de
régulation alternatifs à l'adoption de règles de droit
nouvelles et le développement de la pratique des études d'impact
qui avait même fait l'objet d'une recommandation de l'OCDE aux Etats
membres dans son Rapport de 199797(*).
En France, l'exigence d'étude d'impact en
matière législative a été
constitutionnalisée depuis 2008. L'étude d'impact vise à
établir l'utilité de la norme. Désormais, une loi ne sera
considérée comme bonne que si l'évaluation
préalable dans le cadre de l'étude d'impact établit sa
nécessité. Dans le système sénégalais un tel
dispositif juridique n'existe pas, mais il reste que dans certains
domainescomme en matière environnementale, l'étude d'impact est
souvent prévue.
L'évaluation préalable doit ainsi être
intégrée dans la politique d'élaboration des normes. Elle
servira à limiter l'inflation normative en ce sens que seules les
règlesnécessaires et utiles seront adoptées.
L'instillation d'une culture de l'évaluation préalable dans le
processus normatif redonnerait à la règle de droit sa
sacralité d'antan dans la mesure où elle implique le rejet de
toute forme de banalisation de la norme juridique.
Aussi, le processus d'élaboration de la norme doit
être strictement encadré afin d'assurer sa qualité tant
rédactionnelle qu'au regard de son contenu. Du point de vue du
législateur, cela implique une rationalisation du travail parlementaire,
mais aussi de veiller à ce que la loi ne soit pas
dévoyée.
La réforme du travail parlementaire passe par une
délimitation claire des compétences du législateur et par
une rénovation de la procédure législative. Pour J. L.
DEBRE, il faudrait mieux former les parlementaires, et notamment à la
distinction entre domaine de la loi et domaine du règlement98(*). Aussi, un encadrement strict
du droit d'amendement s'impose afin de garantir la qualité de la loi.
Tout cela pour dire que la discipline normative implique pour le
législateur une véritable refonte des conditions
d'élaboration de la loi. Le rapport au PM à la suite du Rapport
du Conseil d'Etat français de 2006 conclura, à ce propos, que
« la clé detout progrès en ce domaine réside
dans une réforme des méthodes du travail gouvernemental qui
permette à l'autorité politique de se prononcer, dans de
meilleures conditions que ce n'est aujourd'hui le cas, sur l'opportunité
de recourir à des règles de droit
nouvelles »99(*).
Du côté de l'autorité administrative, une
meilleure prise en compte de la valeur de sécurité
juridiqueappelle un remodelage des pratiques administratives. D'abord, la
question des délais pose un débat de fond dans les rapports entre
l'autorité administrative et l'administré. Aussi, le
mécanisme du régime transitoire doit être encouragé
afin de garantir aux justiciables un environnement juridique sûr.
Sans aucun doute, à l'heure actuelle, la promotion
d'une certaine discipline dans l'élaboration, la diffusion et
l'application de la norme constitue un enjeu essentiel des rapports entre la
puissance publique et les justiciables. La valeur de sécurité
juridique comme régulatrice du pouvoir normatif appelle une certaine
discipline de la part des pouvoirs publics dans la conception et la mise en
oeuvre de la norme. Il est clair qu' « il en va aujourd'hui
du crédit de la parole de l'Etat que de repenser le processus normatif
afin de l'adapter au défi de l'inflation
normative »100(*).
En ce qu'elle est un remède contre le désordre
du droit et un principe régulateur des rapports entre l'Etat et les
particuliers, la sécurité juridique constitue une valeur
essentielle du système juridique. Elle n'a reçu certes aucune
consécration juridique en tant principe positif en droit
sénégalais malgré les quelques remous, mais il reste
qu'elle demeure une valeur de régulation de l'ordre juridique non
négligeable. Aussi, même si la sécurité juridique
reste un principe clandestin dans l'ordre positif, il n'en demeure pas moins
qu'elle est implicitement garantie en droit sénégalais à
travers ses applications essentielles.
DEUXIEME PARTIE
UNE REELLE GARANTIE DE LA
SECURITE JURIDIQUE
La sécurité juridique est implicitement garantie
en droit administratif sénégalais. C'est par le biais de
principes dérivés que la sécurité juridique est
assurée dans le contexte sénégalais. Il est d'ailleurs une
idée creuse que de parler de la sécurité juridique en
droit positif sans faire allusion à ses applications essentielles dans
la mesure où « c'est en tant qu'il se traduit par tel ou
tel principe ou règle dérivée que l'impératif de
sécurité juridique prend tout son sens et, par-là, son
efficacité »101(*). Sous ce rapport, l'exigence de
sécurité juridique reste substantiellement garantie
(Chap. 1) et même semble être en constante
progression dans l'ordre juridique (Chap. 2).
Chapitre 1 : Une
exigence de sécurité substantiellement garantie
La sécurité juridique est garantie en droit
sénégalais à travers ses applications essentielles
(Sect. 1). Toutefois, la prise en comptedes exigences
dérivées de la sécurité juridique se fait à
géométrie variable (Sect.2).
Section 1 : La
garantie des applications essentielles de la sécurité
juridique
L'exigence de sécurité juridique, dans sa mise
en oeuvre en doit positif, renferme, d'une part, un axe formel (Par.
1) et, d'autre part, un axe temporel (Par. 2).
Paragraphe 1 : L'axe
formel de la sécurité juridique
La sécurité juridique suppose avant tout que les
destinataires de la règle de droit soient en mesure d'en connaître
le contenu d'où l'aphorisme latin
« nemolegemignorareconsetur »102(*). Ce célèbre
adage ne constitue d'ailleurs « une fiction juridique efficace
que pour autant que lesystème juridique permette d'en susciter la
foi »103(*). Dans cette perspective, l'exigence de
sécurité juridique implique l'accessibilité et
l'intelligibilité de la règle de droit. Pour XAVIER SOUVIGNET,
« sans un minimum d'accessibilité et
d'intelligibilité de la règle de droit, il n'y a qu'arbitraire et
chaos, c'est-à-dire le contraire même du
droit »104(*). L'accessibilité signifie qu'aucun obstacle
ne doit être opposé à l'accès matériel
à la règle de droit. En ce qui concerne l'intelligibilité,
elle s'entend de la garantie que le contenu de la règle soit compris par
ses destinataires. L'accessibilité et l'intelligibilité
constituent dès lors des exigences que doit remplir toute règle
de droit afin de permettre à ses destinataires de se déterminer
par rapport au permis et au défendu. Pour EMMANUEL CARTIER
« l'accessibilité du droit, sans être unecondition
de son existence, est une condition de son acceptabilité,
c'est-à-dire de sa légitimité »105(*).
Ainsi entendues, l'accessibilité et
l'intelligibilité de la règle de droit sont essentiellement
garanties en droit positif. En droit sénégalais, les exigences
d'accessibilité et d'intelligibilité de la règle de droit
sont au coeur de la réflexion juridique. En effet,
l'accessibilité de la règle de droit est garantie par le principe
de publicité des actes juridiques. En droit administratif, un acte
administratif n'est opposable aux administrés que pour autant qu'il
fasse l'objet d'une mesure de publicité adéquate. D'ailleurs, la
procédure de publicité des actes administratifs est
règlementée par la loi du 06 Février 1970. Ainsi, en son
article 02, la loi de 1970 prévoit que les actes règlementaires
doivent faire l'objet d'une insertion au journal officiel.
Par ailleurs, l'exigence d'intelligibilité est garantie
par le fait que les actes administratifs doivent être d'une clarté
suffisante pour permettre aux administrés d'en saisir toute la
portée. Même si cette exigence n'est pas explicitement
consacrée par le juge sénégalais, il reste qu'elle est
aujourd'hui un des enjeux essentiels de la gestion administrative surtout en
matière fiscale.
En France, le Conseil Constitutionnel, dans sa décision
du 16 novembre 1999106(*), consacre l'objectif de valeur constitutionnelle
d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi. En
l'espèce, il considère que la finalité
d'intérêt général attachée à
l'achèvement de neuf codes par ordonnance « répond
au demeurant à l'objectif de valeur constitutionnelle
d'accessibilitéetd'intelligibilité de la loi ».
Toutefois, du fait de « la faible normativité des
objectifs de valeur constitutionnelle »107(*), la garantie de
l'accessibilité et d'intelligible de la loi s'en est trouvée
affaiblie. C'est certainement ce qui fait dire à L. V. FERNANDEZ
MAUBLANC que ces objectifs à valeur constitutionnelle
« tendront davantage à prévenir les abus manifestes
plutôtqu'à instituer une obligation générale et
absolue »108(*).
Dans la même veine, le Conseil Constitutionnel
français consacre, dans sa décision du 12 janvier 2002109(*), le principe de
clarté de la loi qu'il avait déjà évoqué
dans une décision de 1998110(*). En l'espèce, le juge constitutionnel
systématise le sens et la portée de la clarté et de
l'intelligibilité de la loi. Dans cette logique, le juge constitutionnel
a entendu se positionner en unrempart solide contre la complexité du
droit qui met le citoyen dans une position d'une précarité
certaine. En effet, du fait de la complexité croissante des
phénomènes sociaux, la règle de droit est devenue de moins
en moins compréhensible pour le citoyen ordinaire. C'est ainsi que, dans
sa décision du 29 décembre 2005, le Conseil Constitutionnel
français considère qu'en matière fiscale,
« si les citoyens ne disposaient pas d'une connaissance
suffisante des règles qui leur sont applicables et si ces règles
présentaient une complexité excessive au regard de l'aptitude de
leurs destinataires à en mesurer utilement la
portée »111(*) alors elles violent la constitution. Ainsi, il
dégage un principe de non complexité de la loi en matière
fiscale. Il pose deux conditions essentielles. Il faut tout d'abord que la
complexité soit excessive au regard de la finalité poursuivie par
le législateur. Ensuite, elle doit être non justifiée par
un motif d'intérêt général suffisant.
De même, il a entendu censurer les neutrons
législatifs. Traditionnellement, il se résignait à
connaître de ces phénomènes juridiques mais avec sa
décision rendue le 29 Juillet 2004112(*) à propos de la loi organique relative
à l'autonomie des collectivités locales, il a opéré
un véritable revirement de jurisprudence en déclarant que ces
dispositions sans portée normative étaient contraires à la
constitution en ce sens que « les lois ne peuvent obliger
sans être connues » pour reprendre la
célèbre phrase de PORTALIS113(*). Pour le juge constitutionnel, « sous
réserve dedispositions particulières contraires prévues
par la constitution, la loi a pour vocation d'énoncer des règles
et doit par suite être revêtue d'une portée
normative ». En application de cette jurisprudence, le Conseil a
annulé des
dispositions « manifestementdépourvues de toute
portée normative » de la loi d'orientation et de
programme pour l'avenir de l'école dans sa décision du 21 avril
2005114(*).
Du reste, dans cette volonté affichée de
permettre une meilleure compréhension des règles de droit, le
Conseil Constitutionnel censure le législateur dans le cas où il
reste en deçà de sa compétence d'où la fameuse
théorie de l'incompétence négative. Il en fait une
remarquable application dans sa décision indépendance et
inamovibilité des magistrats115(*).
De manière globale, la haute juridiction
constitutionnelle entend garantir la qualité de la loi afin de faciliter
sa compréhension de la part des citoyens qui ne disposent pas
nécessairement des outils de nature à leur permettre de
déchiffrer le langage juridique qui est a priori complexe. Dans un autre
registre, la Cour Européenne des Droits de l'Homme érige
d'ailleurs la qualité de la loi en objectif garanti par la convention
notamment quand elle constitue une ingérence dans l'exercice d'un
droit116(*).
En outre, depuis le Décret du 28 Novembre 1983, la
publicité des actes administratifs doit nécessairement comporter
la mention des voies et délais de recours, ce qui apparaît
très favorable aux administrés. De même, la loi du 12
avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les
administrations, en son article 02, dispose que les autorités
administratives doivent « organiser un accès simple aux
règles de droit qu'elles édictent ». Aussi, en son
article 05, la loi de 2000 aménage l'accès aux documents
administratifsqui est par ailleurs garanti par la Commission d'accès aux
documents administratifs. Le juge administratif français, de son
côté, n'a pas été du reste dans cette volonté
de garantir l'accessibilité des actes administratifs aux
administrés. En effet, dans son arrêt Syndicat descommissaires
et hauts fonctionnaires de la police nationale117(*), il dégage un
principe général de publicité des actes administratifs. De
plus, après avoir été longtemps réticent à
l'idée que l'objectif d'accessibilité et d'intelligibilité
de la norme dégagée par le juge constitutionnel puisse être
invoqué contre un acte administratif118(*), le juge administratif accepte désormais le
moyen tiré de cet objectif à valeur constitutionnelle comme
opérant119(*).
L'aspect formel de la sécurité juridique est
essentiellement garanti en droit administratif sénégalais.
Evidemment, un principe général de qualité de la norme
n'est pas consacré formellement, mais il reste qu'à travers des
principes dérivés, la sécurité juridique est
relativement assurée dans sa dimension formelle. Egalement, la dimension
temporelle de la sécurité juridique est substantiellement
garantie en droit positif sénégalais.
Paragraphe 2 : L'axe
temporel de la sécurité juridique
Dans sa dimension temporelle, la sécurité
juridique exige la prévisibilité et la relative stabilité
de la règle juridique. Les destinataires des règles juridiques
doivent être en mesure de prévoir les conséquences
juridiques de leurs actions. De même, ils doivent pouvoir compter sur
leurs prévisions lorsqu'ils actualisent une action dans la durée.
Ainsi, en droit administratif, ces exigences de prévisibilité et
de stabilité sont essentiellement garanties.
D'abord, la prévisibilité des actes
administratifs pose la question de la rétroactivité des actes
administratifs mais aussi celle même de l'application immédiate de
ceux-ci aux effets d'une situation juridique définitivement
constituée.
D'une part, il convient de souligner que les règles de
droit ne doivent régir que les actions futures d'où le principe
de non rétroactivité des actes administratifs. En effet, les
actes administratifs ne sont censés produire des effets que pour
l'avenir. Déjà, l'article 02 du Code Civil pose le principe
à valeur législative de non rétroactivité de la
règle de droit. Dans l'arrêt Société Journal
l'Aurore120(*), le
juge administratif français, pour sa part, dégage un principe
général du droit de non rétroactivité des actes
administratifs. Cette solution jurisprudentielle a été reprise
par son homologue sénégalais dans l'arrêt NdeyeBinta
Diop121(*).
D'ailleurs, ce principe de non rétroactivité n'a pas
laissé de marbre le juge constitutionnel. Traditionnellement, le juge
constitutionnel français n'admettait la valeur constitutionnelle du
principe de non rétroactivité des lois qu'en matière
répressive. A quelques nuances près, le juge constitutionnel
sénégalais a repris la même solution. En effet, dans sa
décision du 23 Juin 1993 à propos de la loi organique
n°92-25 du 30 Mai 1992, il dispose que « la non
rétroactivité de la loi n'a devaleur constitutionnelle qu'en
matière pénale »122(*) tout en considérant que « la
modification, l'abrogation d'une loi comme la rétroactivité d'une
loi nouvelle, ne peuvent remettre en cause des situations existantes, que dans
le respect des droits et libertés de valeur
constitutionnelle ». Toutefois, la Haute juridiction
française a fait un remarquable pas en avant en considérant
qu'une loi ne peut rétroagir que si cette rétroactivité
est motivée par un motif d'intérêt général
suffisant. Ainsi, il a entendu limiter la rétroactivité des lois
fiscales, protéger l'économie des contrats légalement
conclus, mais aussi renforcer son contrôle sur les lois de validation.
Récemment encore, il a affiné sa jurisprudence sur la question en
énonçant de manière plus précise les conditions de
rétroactivité d'une disposition législative. Pour lui,
« si le législateur peut modifier rétroactivement
une règle de droit ou valider un acte administratif ou de droit
privé, c'est à la condition de poursuivre un but
d'intérêt général suffisant et de respecter tant les
décisions de justice ayant force de chose jugée que le principe
de non rétroactivité des peines et des sanctions ; qu'en
outre l'acte modifié ou validé ne doit méconnaître
aucune règle ou principe de valeur constitutionnelle, sauf à ce
que le but d'intérêt général visé soit
lui-même de valeur constitutionnelle ; qu'enfin la portée de
la modification ou de la validation doit être strictement
définie... »123(*).
D'autre part, la sécurité juridique des
administrés impose d'aménager un régime transitoire dans
le cas où l'application immédiate d'une disposition
règlementaire à une situation juridique serait de nature à
porter une atteinte excessive aux droits nés de cette situation
juridique. Même s'il est un principe général en droit
administratif que « nul n'a de droits acquis au maintien de
dispositions règlementaires »124(*), il reste que certains
changements dans la règlementation sont drastiquement attentatoires aux
droits des administrés. C'est ainsi que, dans l'arrêt
Sociétés KPMG et autres125(*), le juge administratif français pose le
principe du régime transitoire. En l'espèce, saisi d'un
Décret approuvant le nouveau code de déontologie de la profession
de commissaire aux comptes, contesté notamment en raison de son
application immédiate aux contrats en cours, il considère qu'au
regard des perturbations excessives apportées aux relations
contractuelles en cours par les mesures incriminées, l'autorité
réglementaire doit édicter « les mesures
transitoires qu'implique, s'il y a lieu, une
réglementation ». Le juge sénégalais, dans
l'arrêt Thierno Mamadou Kane et autres126(*),aurait pu, sur
l'invitation des requérants, consacrer ce principe du régime
transitoire, mais comme souvent il a manqué au rendez-vous. En
l'espèce, les requérants sollicitaient l'annulation des
arrêtés n°1050 et n°1052 du 28 janvier 2011 du Ministre
de la justice et la modification de l'article 120 du Décret
n°2002-1032 du 15 Octobre 2002 modifié par celui n°2009-328 du
08 Avril 2009 portant statut des notaires. Pour eux, les actes attaqués
violent le principe de non rétroactivité des actes administratifs
« en ce que le Décret de 1979 sous l'empire duquel ils
avaient effectué leur stage en ses articles 03 et 22 repris par
l'article 120 du Décret de 2002 préservait leurs droits acquis et
les services qu'ils avaient accomplis antérieurement, alors que
le Décret de 2009 qui régit leur situation individuelle
née avant son entrée en vigueur, n'a pas prévu les
mêmes mesures transitoires ». Cependant, le juge refusa de
suivre ce raisonnement en considérant « qu'il s'agit
d'appliquer une norme nouvelle qui a un effetimmédiat sur des situations
formées antérieurement à son intervention, mais non
définitivement constituées ; que cette norme qui ne vaut que
pour l'avenir ne viole pas le principe de non
rétroactivité ».
Les dispositions transitoires peuvent être des plus
diverses. Il en est ainsi du mécanisme des délais d'adaptation
à la nouvelle règlementation, de la modulation dans le temps des
règles qu'elle comporte, de l'assouplissement, pour certaines
catégories de destinataires, des formalités d'exécution
envisagées, de l'atténuation dans certaines circonstances des
sanctions éventuellement prévues et de l'aménagement d'un
régime de recours. Pour Y. AGUILA, « l'exigence d'un
dispositif transitoire résulte d'une balance entre l'inertie du
passé et l'urgence du présent »127(*).
Ensuite, l'exigence de stabilité de la règle
juridique comme composante essentielle de la sécurité juridique
se manifeste concrètement par le biais du principe de
l'intangibilité des droits acquis mais aussi à travers le
mécanisme de protection des attentes légitimes des
administrés.
Habituellement, les droits acquis se définissent au
regard de la théorie du retrait des actes administratifs. Ils renvoient
dans cette logique aux droits ne pouvant être remis en cause lors de
l'abrogation ou du retrait des actes qui les ont posés. Toutefois, pour
CARLO SANTULLI, il convient d'envisager les droits acquis en eux-mêmes,
c'est-à-dire sans une quelconque référence à la
théorie du retrait des actes administratifs. Pour lui, les
« droits acquis sont des prérogatives attachées
à des situations juridiques définitivement
constituées »128(*).
En France, le Conseil d'Etat a inclus l'intangibilité
des droits acquis dans les matières réservées à la
loi par l'article 34 de la Constitution à travers l'arrêt
Manufacture française despneus Michelin129(*). Depuis l'arrêt
Dame Cachet130(*) qui aménageait le régime du
retrait des actes administratifs, le juge administratif français a
cherché à affiner sa jurisprudence pour une meilleure prise en
compte de la sécurité juridique des administrés. C'est
ainsi qu'il a opéré un revirement jurisprudentiel remarquable
avec l'arrêtTernon131(*). Dans cet arrêt, il procède à un
réaménagement des conditions de retrait des actes administratifs
individuels créateurs de droits. En l'espèce, il dispose que le
retrait d'une décision administrative individuelle, explicite et
créatrice de droits, mais illégale ne peut intervenir que dans le
délai de 04 mois suivant la date de prise de la décision. Dans la
même logique, il alignera plus tard, avec l'arrêt
Coulibaly132(*), le régime juridique de l'abrogation de
l'acte administratif individuel créateur de droits sur celui du
retrait.
A n'en pas douter la jurisprudence Ternon n'est pas
exempt de reproches en ce que, dans sa formulation, elle frôle
l'arrêt de règlement pourtant interdit au juge et qu'elle ne
résout pas définitivement la question si complexe du
régime de retrait des actes administratifs illégaux. A ce propos,
Y. GAUDEMET dira que « si en effet l'arrêtTernon ne
contredit pas la loi d'Avril 2000- et pouvait-il le faire ? -, il est une
irruption du juge, avec une formulation de principe, dans la
détermination du droit du retrait que la loi a marqué de sa
volonté de faire » et que « c'est tout le
contraire d'une unification du droit du retrait des actes administratifs
illégaux à quoi on aboutit »133(*). Malgré ces limites,
l'arrêtTernon reste un acquis jurisprudentiel non
négligeable au regard de l'évolution de l'état du
droit.
Pour le Conseil Constitutionnel français, lorsque le
législateur assortit de garanties l'exercice d'une liberté, il ne
peut la dépouiller de telles garanties et même, dans certains cas,
il doit remplacer les garanties supprimées par des garanties
équivalentes. Cette règle dite du cliquet anti-retour ne
constitue-t-elle pas une garantie des droits que les citoyens ont acquis sous
l'empire d'une loi. Récemment, dans sa décision du 29
Décembre 2005, il se réfère pour la première fois
aux « situations légalement
acquises »134(*). Poussant la logique plus loin, il
considère qu'il est à tout moment loisible au
législateur, statuant dans le domaine de sa compétence, de
modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant,
le cas échéant, d'autres dispositions sous réserve de ne
pas « porter atteinte aux situations légalement
acquises... »135(*). Par cette décision, le juge constitutionnel
a entendu reconnaître explicitement la valeur constitutionnelle du
principe d'intangibilité des droits acquis.
En droit sénégalais, le juge constitutionnel a
également admis la valeur constitutionnelle du principe
d'intangibilité des droits acquis. En effet, il considère, dans
sa décision du 12 Février 2005 sur la loi d'amnistie du 07
Janvier 2005, que « la constitution ni aucune norme de valeur
constitutionnelle ne limitent le pouvoir du législateur d'amnistier des
catégories quelconques d'infractions qu'elles soient punies de peines
criminelles, correctionnelles ou contraventionnelles, ni des faits
déjà amnistiés sous réserve du respect du principe
de l'intangibilité des droits acquis »136(*). Pour sa part, le juge
de l'administration a développé, depuis l'arrêt Samba
Ndoucoumane Gueye137(*), une jurisprudence assez intéressante sur la
théorie des droits acquis.
Du reste, l'exigence de sécurité juridique
implique aussi la garantie des attentes légitimes des
administrés. Longtemps réticent à cette idée, le
Conseil d'Etat a fini par admettre que l'autorité administrative, dans
son action, doit prendre en compte les espérances légitimes des
administrés. Dans l'arrêt Société EPI138(*), il considère
qu'à défaut de créance certaine, l'espérance
légitime d'obtenir une somme d'argent doit être regardée
comme un bien au sens de l'article 1er du protocole additionnel
à la Convention Européenne des Droits de l'Homme. De plus, il
dégage les conditions pour que le moyen tiré de la violation
d'une espérance légitime soit opérant. D'abord, du
côté de l'administration, il vérifie si elle justifiait ou
non d'un intérêt général suffisant pour supprimer,
en l'espèce, le crédit d'impôt avant son terme. Du
côté du justiciable, il regarde s'il avait pu être
informé à temps de ce que la suppression du crédit
d'impôt allait survenir. Après l'examen de ces conditions, il
décide que la suppression de cet avantage fiscal avant son terme est
illégale. Ainsi, il est possible de dire qu'à travers cette
jurisprudence, le juge administratif a entendu consacrer véritablement
le principe de l'espérance légitime. De même, pour le juge
constitutionnel français, le législateur ne peut
« remettre en cause les effets qui peuvent légitimement
être attendus »139(*) de situations juridiques légalement
acquises.
Essentiellement, il apparait que la sécurité
juridique, dans son aspect temporel, est assurée en le droit
administratif sénégalais en ce que ses principes
dérivés sont consacrés et disposent d'une force normative
assez conséquente. Globalement, la sécurité juridique est
substantiellement assurée par le biais de ses applications essentielles
dans l'ordre positif. Toutefois, cette garantie de la sécurité
juridique s'opère à géométrie variable.
Section 2 : Une
garantie de la sécurité juridique à
géométrie variable
La sécurité juridique, dans sa dimension
objective, est essentiellement privilégiée (Par.
1) dans le cadre du droit sénégalais tandis que sa
dimension subjective y reste relativement négligée (Par.
2).
Paragraphe 1 : Une
dimension objective de la sécurité juridique essentiellement
privilégiée
La sécurité juridique objective renvoie à
l'idée selon laquelle la règle de droit ne devrait renfermer
aucune forme d'arbitraire. MARCEL WALINE, dans sa note sur l'arrêt
Barel, disait que « l'administration n'a le droit
d'être ni fantaisiste, ni capricieuse »140(*). Autrement, le droit doit
rassurer les justiciables quant à la part du permis et du
défendu. Un droit qui laisserait place au tâtonnement et à
l'aléatoire serait tyrannique pour le corps social.
Ainsi, la norme juridique doit être accessible dans sa
forme, compréhensible dans son contenu et prévisible dans son
application. Dans ces conditions seulement, elle permet aux justiciables de se
situer par rapport à ses effets dans leurs actions quotidiennes. Dans le
cas contraire, ils sont livrés à l'arbitraire du pouvoir
normatif. Sous ce rapport, BERNARD PACTEAU dira que « la
première sécurité juridique, c'est finalement un droit qui
ne laisserait place ni à la fantaisie, ni à
l'arbitraire »141(*).
Le droit administratif d'inspiration française, du fait
de sa tradition légaliste, garantit a priori la sécurité
juridique objective. En effet, l'existence de normes écrites et
objectivées permet de connaître la règle juridique, au
moins au plan principiel, et d'en prévoir normalement l'application aux
cas d'espèce. Dans cette logique, il est possible de dire que la
sécurité juridique n'a jamais été absente des
préoccupations juridiques en droit administratif de tradition
française. Le principe de légalité a toujours rempli cette
fonction de sécurisation de l'ordre juridique. L'existence d'un
mécanisme formel de régulation des rapports sociaux a permis,
dans une certaine mesure, de juguler les aléas possibles de la vie
juridique.
Toutefois, avec l'apparition de nouvelles sources de droit, le
maniement publicitaire de la norme, l'inflation normative et
l'accélération du rythme de rotation des normes, il est apparu
nécessaire de scruter d'autres horizons afin de juguler
l'insécurité juridique ressentie par les justiciables. Il
était nécessaire de forger des remparts efficaces contre les
dérives du droit. L'idée de sécurité juridique
s'est ainsi déployée jusque dans les confins du système
juridique.
D'abord, l'accessibilité formelle du droit ne suffisait
plus, il fallait en plus promouvoir une accessibilité matérielle
de la règle de droit afin de dissiper toutes les craintes des
justiciables sur leurs rapports à la norme. De même,
l'intelligibilité de la règle de droit est promue au rang de
principe auquel doit se soumettre le jurislateur dans ses activités
normatives quotidiennes. C'est dans cette perspective que le Conseil
Constitutionnel a consacré un principe d'accessibilité et
d'intelligibilité de la loi142(*). Certes, en droit positif Sénégalais,
une telle consécration du principe d'accessibilité et
d'intelligibilité de la loi n'existe pas encore, mais il reste que le
juge épiant les pas de géant de son homologue et inspirateur
français est de plus en plus acquis à cette idée. L'avenir
de la jurisprudence constitutionnelle sénégalaise augure de
belles promesses en ce domaine.
Ensuite, afin de garantir la prévisibilité de la
norme, le principe de non rétroactivité de la règle de
droit a connu des avancées spectaculaires en droit positif. Longtemps
resté au rang de principe législatif suivant la tradition du code
civil, le principe de non rétroactivité a vu son statut
constitutionnel qui était cantonné au domaine répressif
évoluer vers une constitutionnalisation aboutie. Suivant les
recommandations du Conseil d'Etat dans son rapport de 1991 qui invitait
à ce que la valeur constitutionnelle du principe de non
rétroactivité soit étendue à d'autres domaines
notamment fiscal, le juge constitutionnel a fait évoluer sa position en
décidant qu'une disposition législative ne pourra
rétroagir que si cette rétroactivité est justifiée
par un motif d'intérêt général suffisant et qu'elle
ne méconnaît pas des décisions de justice ayant force de
chose jugée143(*). Au Sénégal, le principe de non
rétroactivité n'a de valeur constitutionnelle qu'en
matière pénale144(*), mais il n'en demeure pas moins que, face aux
dérives incessantes du législateur, le juge constitutionnel ne
saurait rester dans une telle logique d'autant plus que la question revêt
des aspects politiques évidents145(*).
Tout compte fait, il est possible de dire que la
sécurité juridique objective est essentiellement garantie en ce
sens qu'elle reçoit des applications substantielles en droit positif
sénégalais. En effet, considéré comme plus conforme
à l'esprit du droit administratif sénégalais qui s'est
largement structuré autour du principe de légalité, le
volet objectif de la sécurité juridique connaît des
avancées perceptibles en droit positif. La sécurité
juridique vue dans sa dimension objective serait plus adaptée à
la conception française du droit administratif. Certes, elle renvoie
quelque part à l'idée de contrainte imposée à la
puissance publique, mais il reste qu'elle ne remet pas fondamentalement en
cause la nature objectiviste du droit administratif à la
française. En un mot, le principe de légalité en serait
même l'incarnation en ce sens qu'il limite l'arbitraire et
permet,par-là, une parfaite exécution des obligations
juridiques.
De même, la sécurité juridique objective
n'appelle pas de la part du juge un pouvoir d'arbitrage exorbitant, ce qui est
en phase avec la conception française et, partant,
sénégalaise du rôle du juge. Son office se limitera juste
à une application de la règle de droit au cas d'espèce
sans possibilité pour lui de fonder sa décision sur d'autres
considérations liées notamment à l'équité.
Même si, en droit administratif, le juge dispose d'une certaine marge de
manoeuvre dans l'exécution de sa mission, il n'en demeure pas moins
qu'il est et reste la bouche de la loi au sens de MONTESQUIEU146(*).
Pour toutes ces raisons, la sécurité juridique
objective a reçu des applications spectaculaires en droit administratif
sénégalais. Une constitutionnalisation de ses
éléments essentiels est enclenchée et aboutira
sûrement à un ancrage juridique encore plus fort de celle-ci dans
le système normatif. La dimension subjective de la
sécurité juridique reste, pour sa part, relativement
négligée.
Paragraphe 2 : Une
dimension subjective de la sécurité juridique relativement
négligée
Selon P. CASSIA, la confiance légitime renvoie à
« la confiance que les destinataires de règles ou de
décisions de l'Etat sont normalement en droit d'avoir dans la
stabilité, du moins pour un certain temps, des situations
établies sur la base de ces règles ou de ces
décisions »147(*). La confiance légitime appelle ainsi
nécessairement la prise en compte d'un élément subjectif
à savoir le sentiment du destinataire de la règle de droit.
Dimension subjective de la sécurité juridique, la confiance
légitime, notion héritée du droit allemand, a fait
irruption en droit administratif français par le prisme du droit
communautaire. Faisant des droits publics subjectifs, un élément
fondamental de son droit public, le système juridique allemand
reconnaît une place privilégiée au principe de confiance
légitime.
En France, le principe de confiance légitime n'est pas
formellement reconnu. Le juge administratif français ne l'applique que
dans l'hypothèse où le litige en question est régi par le
droit communautaire. Dans le cas contraire, il rejette le moyen comme
inopérant. Cette réticence du juge pour une pleine reconnaissance
du principe de confiance légitime s'explique largement par des raisons
d'identité juridique.
Dans sa dimension subjective, la sécurité
juridique implique le respect des droits acquis et des croyances que
l'administration a fait naître chez les administrés. Autrement,
elle consiste en la reconnaissance de droits subjectifs à la
stabilité de leur situation juridique pour les administrés.
L'administration ne pourra même pas opposer la légalité
objective pour anéantir des situations juridiques jugées
définitivement consolidées. Le principe de légalité
s'en trouverait dès lors infléchi. Fondé essentiellement
sur l'idée de l'institution, le droit administratif d'inspiration
française ne pourrait souffrir une avancée trop poussée
des droits publics subjectifs. Les rapports entre l'administration et les
administrés sont supposés être des rapports objectifs.
Ainsi, une subjectivisation de ces rapports bouleverserait largement
l'équilibre du système juridique français. C'est ce que
semble dire B. MATHIEU en affirmant que la réticence du juge
constitutionnel « à parfaire la pleine reconnaissance du
principe de sécurité juridique, au travers du principe de
confiance légitime s'explique probablement par le fait que la protection
des contrats légalement conclus et des situations légalement
acquises présente un caractère objectif, alors que la confiance
légitime renvoie à des considérations plus subjectives,
celles relatives à l'appréhension du droit par les acteurs
juridiques »148(*).
La méfiance à l'égard de la dimension
subjective de la sécurité juridique se manifeste largement dans
l'office du juge. En France, le juge administratif reste catégorique sur
la place de la confiance légitime dans l'ordre juridique. Pour lui, le
moyen tiré de la violation de la confiance légitime ne trouve
à s'appliquer que dans les cas où le litige est régi par
le droit communautaire. C'est ainsi qu'il a eu à désavouer le
juge de première instance qui avait statué en faveur de
l'application du principe de confiance légitime149(*) en droit interne. Sans
doute, le refus d'admettre le principe de confiance légitime est
justifié par des raisons liées à l'identité
juridique française. Malgré les sollicitations du juge
communautaire, les juges du Palais Royal restent intransigeants sur leur
position.
Entrainé dans cet élan de conservatisme
juridique, le juge administratif a eu à décider, dans un cas
d'espèce150(*),
du caractère inopérant du moyen tiré de la violation du
principe de confiance légitime tout en appliquant l'un de ses avatars
à savoir l'exigence de régime transitoire. En effet, l'exigence
de dispositions transitoires rentre dans une logique de protection de la
confiance que les administrés ont placée dans la stabilité
de la norme en cause. Dans l'affaire considérée, les
sociétés requérantes avaient placé leur confiance
dans la stabilité de l'acte administratif et avaient agi en
conséquence en passant des contrats de recrutement de commissaires aux
comptes sur la base de celui-ci. Donc, l'application immédiate du
nouveaucode de déontologie était de nature à remettre
brutalement en cause ces conventions et, partant, violer leur confiance
légitime. Toutefois, le juge s'est refusé à retenir
l'application du principe de confiance légitime, il s'est plutôt
prononcé en faveur du principe de sécurité juridique, ce
qui témoigne à suffisance d'une certaine méfiance à
l'égard de la dimension subjective de la sécurité
juridique.
Toutefois, ce chauvinisme outrancier du juge français
ne saurait persister au regard de l'emprise grandissante des instances
communautaires sur les Etats membres, mais aussi de la subjectivisation
progressive du droit administratif. L'influence du droit communautaire sur le
droit français devient de plus en plus prégnante. De même,
du fait du développement de l'individualisme, le caractère
objectif du litige administratif s'étiole peu à peu au profit
d'une meilleure prise en considération des intérêts
subjectifs des administrés dans le procès administratif.
Au Sénégal, la méfiance à
l'égard de la dimension subjective de la sécurité
juridique est encore plus accentuée. En effet, le contexte juridique
sénégalais est marqué par un déséquilibre
institutionnel en faveur de l'administration, ce qui ne favorise pas
l'émergence des droits publics subjectifs. Toutefois, la donne est en
passe de changer au grand profit des administrés. La reconnaissance du
principe de confiance légitime rencontre certes des obstacles d'ordre
structurel, mais du fait des avancées perceptibles de la
sécurité juridique en droit communautaire, le juge est
appelé au tournant dans sa politique jurisprudentielle pour une
meilleure garantie du volet subjectif de la sécurité juridique.
Aussi, un développement de la dimension subjective de
la sécurité juridique se heurte naturellement à la
question du rôle du juge. Il est évident que la
sécurité juridique, dans sa dimension subjective, appelle une
certaine marge de manoeuvre de la part du juge qui doit procéder
à un arbitrage entre l'intérêt public et les
intérêts individuels. Or dans le système juridique
d'inspiration française, le juge a, par essence, un pouvoir
limité à une stricte application de la loi. La technique des
précédents lui est, par principe, interdite. Dès lors,
admettre le principe de confiance légitime en droit positif était
difficilement envisageable dans la mesure où il implique une certaine
reconsidération de l'office du juge.
En droit administratif français, malgré les
constatables progrès jurisprudentiels, le pouvoir normatif semble
toujours dénié au juge, du moins dans le discours officiel. Sous
ce rapport, l'introduction du principe de confiance légitime dans le
droit positif du fait qu'il appelle une certaine liberté
d'appréciation pour le juge, notamment avec le principe de
proportionnalité qu'il implique semble difficilement
admissible151(*).
Cependant, au regard des avancées de la sécurité juridique
tant en droit communautaire qu'en droit interne, cette position du juge
administratif ne saurait être viable152(*).
En droit positif sénégalais, l'office du juge
semble conçu de manière encore plus restrictive. Le juge
sénégalais de l'administration reste souvent même en
deçà de sa fonction naturelle qui est de
rééquilibrer la balance entre les droits des administrés
et l'intérêt général. Ainsi, les chances d'une
réception du principe de confiance légitime en droit
sénégalais restent relativement minces.
Somme toute, il semble que le volet subjectif de la
sécurité juridique est reçu de manière
parcimonieuse dans le contexte sénégalais. Le droit administratif
sénégalais semble plus ouvert à la dimension objective de
la sécurité juridique. Dans tous les cas, il reste que la
sécurité juridique est substantiellement garantie en droit
positif sénégalais. D'ailleurs, elle est même en constante
progression.
Chapitre II : Une
exigence de sécurité juridique en constante progression
L'exigence de sécurité juridique connaît
une avancée notoire dans le contexte sénégalais
(Sect. 1). Toutefois, elle doit être
nécessairement encadrée dans son évolution (Sect.
2).
Section 1 :
L'avancée notoire de l'exigence de sécurité juridique
L'exigence de sécurité juridique est
fréquemment invoquée par les justiciables dans le cadre du
procès administratif (Par. 1). Aussi, la notion de
sécurité juridique présente des vertus tentaculaires
(Par. 2).
Paragraphe 1 : Une
exigence de sécurité juridique fréquemment
invoquée
L'exigence de sécurité juridique est
fréquemment invoquée par les justiciables. Du contentieux
administratif au contentieux constitutionnel, la sécurité
juridique constitue aujourd'hui un argument juridique déployé
à suffisance par les requérants. Les recours fondés sur la
violation de l'exigence de sécurité juridique se multiplient. Le
moyen tiré de la violation de la sécurité juridique est
brandi aujourd'hui sur presque tous les fronts jurisprudentiels. La
sécurité juridique devient une arme au service du justiciable
qu'il pourra dégainer à volonté contre la puissance
publique. En effet, dans un contexte caractérisé par un
individualisme marqué, la garantie des droits individuels devient un
enjeu crucial. Ainsi, la sécurité juridique en ce qu'elle
implique des droits subjectifs est devenue incontournable sur le terrain du
contentieux. Aussi, du fait du renouvellement de l'office du juge aussi bien
administratif que constitutionnel, l'idée de sécurité
juridique présente davantage d'intérêts au plan
contentieux.
L'époque contemporaine correspond au triomphe de
l'idéologie libérale. Les libertés individuelles sont
aujourd'hui sacralisées au point que toute forme d'empiètement de
la puissance publique sur celles-ci soulève des récriminations de
tous bords. Comme expression de cette volonté de protéger
plus efficacement les droits subjectifs, la sécurité juridique
est en passe de devenir un argument juridique récurrent sur le plan du
contentieux. La sécurité juridique devient ainsi le leitmotiv du
discours juridique sur les droits individuels. Pour F. MELLERAY, il faut voir
dans « cette demande de sécurité juridique le
triomphe d'une conception libérale et individualiste de l'intervention
publique »153(*).
Dans cette logique, la sécurité juridique est
invoquée par les justiciables même dans des cas où le
caractère opérant du moyen tiré de sa violation ne
paraît pas très évident. Malgré la réticence
des juges administratif et constitutionnel à consacrer pleinement la
sécurité juridique en droit positif, les justiciables ne
découragent pas et continuer à brandir l'argument tiré de
la méconnaissance de l'exigence de sécurité juridique. En
effet, dans un contexte marqué par une insécurité
juridique devenue inquiétante, ils ont trouvé dans l'exigence de
sécurité juridique un outil juridique efficace pour la protection
de leurs droits les plus fondamentaux. Comme remède contre la crise que
traverse le droit contemporain, la sécurité juridique est vue du
côté du citoyen comme un principe libérateur. L'exigence de
sécurité juridique permet de préserver le citoyen des
effets pervers du droit. Pour KAMEL FENNICHE, « la
sécuritéjuridique est un principe du droit qui a pour objectif de
protéger les citoyens contre les effets secondaires néfastes du
droit, en particulier des incohérences, ou la complexité des lois
et règlements, ou leur changement trop
fréquent »154(*). C'est pourquoi, le requérant se montre
souvent très prompt à invoquer la violation de l'exigence de
sécurité juridique dans le cas où une décision
émanant d'une autorité publique s'avère lui être
défavorable. De même, les opérateurs économiques
s'investissent désormais sur beaucoup de fronts jurisprudentiels afin de
garantir la sécurité juridique de leurs activités
commerciales. Ainsi, le principe de sécurité juridique pourra
surement constituer un argument fort au service des entreprises contre la
rétroactivité économique, c'est-à-dire
l'hypothèse où un changement du dispositif juridique modifie, de
manière substantielle, le bilan prévisionnel d'un investissement
en cours d'exécution même lorsqu'il n'y a pas de
rétroactivité au sens juridique.
Avec la mutation actuelle que connaît l'office du juge
qu'il soit administratif ou constitutionnel, l'exigence de
sécurité juridique devient incontournable. Cette mutation de
l'office du juge va dans le sens d'une meilleure prise en compte des
intérêts des parties au litige. Très abstraits au
départ, les contrôles exercés par le juge administratif et
par le juge constitutionnel deviennent beaucoup plus imprégnés
des faits.
Le contentieux administratif, un contentieux essentiellement
objectif, devient beaucoup plus ouvert à la condition du
requérant tant dans ses droits subjectifs que dans sa situation
personnelle. Il y a un véritable renouvellement de la perception de
l'administré en tant que partie au procès administratif qui
s'amorce. RENE CHAPUS disait que « même si
lerequérant n'en a pas conscience, il agit dans l'intérêt
public pour le compte de la légalité afin de permettre au juge
d'assurer le rétablissement de la légalité
méconnue »155(*). La donne a changé. Désormais, il
s'impose de considérer que le justiciable agit d'abord dans son propre
intérêt. Ainsi, l'exigence de sécurité juridique a
soulevé beaucoup d'engouement de la part des administrés soucieux
de la protection de leurs intérêts par le juge dans le cadre du
procès administratif. En réaction à ces sollicitations, le
juge a même, dans certaines espèces, sacrifié la
légalité à l'autel des droits subjectifs. Aussi, il s'est
montré très sensible aux conséquences de ses
décisions sur les droits des administrés. Conscient des effets de
ses décisions sur la sécurité juridique des justiciables,
le juge administratif français a mis en oeuvre un ensemble de techniques
tendant à conforter ceux-ci dans leurs droits. C'est dans cette
perspective que s'inscrit la technique de modulation des effets d'une
décision contentieuse.
Du côté du juge constitutionnel,
l'objectivité du contrôle des lois est très bien
ancrée, mais il reste qu'avec les récentes avancées
notées en la matière, il est permis d'espérer une
meilleure prise en considération des intérêts des
requérants. En France, avec la réforme constitutionnelle de 2008,
la question prioritaire de constitutionnalité a été
instituée sous la forme d'un contrôle a posteriori. Le juge
constitutionnel pourra désormais abroger une loi promulguée s'il
établit qu'elle viole les droits et libertés garantis par la
constitution. Il est mis en place un système de filtre. Cette
réforme a permis de rendre beaucoup plus concret le contrôle de
constitutionnalité. Tout citoyen lésé dans ses droits,
dans le cadre d'un litige où il est parti, par une loi pourra
désormais en excepter l'inconstitutionnalité et, sur renvoi du
Conseil d'Etat ou de la Cour de Cassation selon la nature du litige, le Conseil
Constitutionnel statuera sur la constitutionnalité de la loi en cause.
Ainsi, cette nouvelle modalité du contrôle de
constitutionnalité des lois a constitué un canal
privilégié de réception de la sécurité
juridique en droit positif français156(*). La question prioritaire de
constitutionnalité a servi de prétexte aux citoyens qui ne ratent
jamais l'occasion d'inclure dans leurs requêtes le moyen tiré de
la violation de la sécurité juridique. Acculé par les
justiciables, le juge constitutionnel a fait évolué sa
jurisprudence sur beaucoup de points afin de mieux garantir la
sécurité juridique des citoyens. C'est dans cette logique que
s'inscrit sa jurisprudence relative à la modulation des effets de ses
décisions contentieuses.
A la lumière de tout ce qui précède, il
est possible de s'accorder avec A. CRISTAU et d'affirmer, à propos de la
sécurité juridique, que « la notion est dans l'air
du temps »157(*). Elle est invoquée à tort et à
travers par les justiciables. Certes, cet engouement à propos de
l'exigence de sécurité juridique se justifie largement au regard
de sa fonction dans le système juridique, mais il reste que le recours
abusif à cette notion peut s'avérer dangereux. En effet,
« intimement liée à la définition du droit,
le principe de sécurité juridique a perdu en signification et en
normativité, en raison d'une utilisation quelque peu
abusive »158(*).
La sécurité juridique est désormais au
coeur du contentieux administratif. Les justiciables recourent usuellement
à l'exigence de sécurité juridique comme argument dans le
cadre du procès administratif. En cela elle revêt un
intérêt particulier dans le contentieux administratif.
L'intérêt que suscite la sécurité juridique
s'explique aussi par le fait qu'elle est une notion tentaculaire.
Paragraphe 2 : La
nature tentaculaire de la notion de sécurité juridique
La sécurité juridique apparaît comme une
notion très vague. Elle renvoie à des éléments
disparates et parfois même étrangers les uns des autres. Pour S.
BOISSARD, la sécurité juridique est « unconcept si
général que l'on peut lui faire dire ce que l'on
veut »159(*). En effet, la notion de sécurité
juridique ne présente pas une unité conceptuelle évidente.
Toute approche essentialiste visant à appréhender la notion de
sécurité juridique serait vouée à l'échec.
Ce caractère vague de la notion de sécurité juridique
conduit souvent à des excès tant du point de vue de sa
définition que dans la mise en oeuvre des exigences qui en
découlent.
D'abord, la notion de sécurité juridique est une
notion flexible, adaptable aux évolutions du monde juridique. Le contenu
de la notion de sécurité juridique n'est pas figé. Il
évolue en fonction de l'idéologie dominante. Il est
évident que prévaudra une approche plus objective dans un
contexte où l'intérêt général
prédomine et une approche plus subjective dans un contexte où
règne l'individualisme juridique. En Allemagne, le principe de
sécurité juridique implique largement le respect de la bonne foi
tandis qu'en France, il persiste encore une certaine réticence
vis-à-vis du versant subjectif de la sécurité
juridique.
Tout compte fait, la tendance est à
l'élargissement du champ conceptuel de la notion de
sécurité juridique. La sécurité juridique constitue
désormais un creuset vers lequel beaucoup de concepts, parfois
même sans lien évident avec elle, sont aspirés. Les
contours de la notion de sécurité juridique en deviennent
très confus. C'est ainsi qu'à propos de la sécurité
juridique, D. SOULAS de RUSSEL et P. RAIMBAULT affirment qu'« une
sorte de contagion épistémologique se propage et attaque la
notion remède du mal qu'elle est censée
combattre »160(*).
Dans cette perspective, définir la
sécurité juridique s'avère aujourd'hui d'une
difficulté évidente. Variant dans sa conception en fonction du
contexte juridique et intégrant de plus en plus d'aspects nouveaux, la
notion de sécurité juridique devient flou et, partant,
incompréhensible. En effet, la sécurité juridique est une
notion fourre-tout. C'est semble-t-il ce qui fait dire à B. PACTEAU que
« la notion de sécurité juridique a pour premier et
apparent défaut de ne pas constituer une catégorie juridique aux
frontières, ni donc aux conséquences, ni aux contours, ni au
contenu, parfaitement bien délimités »161(*). Elle est loin d'être
une catégorie juridique homogène. De ce fait, la notion de
sécurité juridique porte en elle un paradoxe évident.
Comme remède à la crise du droit, elle devait être d'une
clarté suffisante afin de remplir pleinement et efficacement sa fonction
de régulation du système juridique, mais voilà qu'elle
s'avère d'une imprécision déroutante.
Certes, « il est a priori plus facile de
comprendre la notion que de la définir »162(*), mais la tendance est
à la clarification du champ conceptuel de la sécurité
juridique. C'est ce qui fait dire à A. LEVADE que la
sécurité juridique « est un principe aux contours
flous mais dont,paradoxalement le contenu semble de plus en
plusprécis »163(*). Toutefois, il reste que la notion de
sécurité juridique est une notion plus fonctionnelle que
conceptuelle. Elle n'est définie que par rapport à la fonction
qu'elle remplit dans l'ordre juridique considéré, ce qui rend
vaine toute tentative de conceptualisation.
Ensuite, les exigences qui résultent du principe de
sécurité juridique se diversifient et gagnent en
normativité. Pour L. AZOULAI, le principe de sécurité
juridique est un « schème deprincipe »164(*). Ainsi, dans son
application, le principe de sécurité juridique apparaît
souple. Il renferme des éléments très variés. Le
principe de sécurité juridique se manifeste en droit positif
à travers d'autres principes qui lui donnent sens. Il en est ainsi du
principe de clarté, d'accessibilité et d'intelligibilité
de la règle juridique. Aussi, dans ce sens, il est possible
d'évoquer le principe de non rétroactivité, le principe
d'intangibilité des droits acquis et le principe de confiance
légitime. D'autres principes comme celui de l'autorité de la
chose jugée et celui de la bonne foi, mais également le
mécanisme des délais de recours et celui de la prescription
peuvent légitimement être rapportés à l'exigence de
sécurité juridique. Par ailleurs, les exigences liées
à la sécurité juridique n'ont pas la même force
normative. Certaines ont valeur constitutionnelle, d'autres revêtent une
force normative moindre. Selon les systèmes juridiques, certaines
exigences dérivées de la sécurité juridique sont
privilégiées tandis que d'autres sont reléguées au
second plan. Dans tous les cas, la tendance est à la
constitutionnalisation de la sécurité juridique en ses
applications essentielles. C'est ce qui a poussé B. MATHIEU à
affirmer que le principe de sécurité juridique est
déjà constitutionnalisé puisque « le juge a,
de fait, reconnu valeur constitutionnelle aux exigencesqui en constituent la
substance »165(*). L'exigence de sécurité juridique
devient dès lors incontournable en ce sens qu'elle est désormais
garantie par la norme suprême. La garantie constitutionnelle dont dispose
l'exigence de sécurité juridique lui assure une certaine
effectivité dans l'ordre juridique. Aucune norme qu'elle soit d'origine
législative ou règlementaire ne saurait se dédouaner du
respect dû à l'impératif de sécurité
juridique tant sa force normative s'est vue renforcée au sein du
système juridique.
De même, beaucoup de principes pouvant être
rattachés à l'exigence de sécurité juridique et qui
jusque-là étaient ignorées du droit positif selon la
tradition française font leur entrée dans la scène
juridique avec vigueur. Il en est ainsi de l'exigence de délai
raisonnable aussi bien dans le procès administratif que dans l'exercice
du pouvoir réglementaire. Il est également possible
d'évoquer le principe de loyauté contractuelle qui a
été récemment consacré par le juge administratif
français166(*).
Ces principes du fait qu'ils découlent de notions parfois
imprécises sont de nature à renforcer le pouvoir du juge de
l'administration en ce que, dans leur mise en oeuvre, ils appellent une
certaine liberté d'interprétation.
La notion de sécurité juridique en ce qu'elle
est imprécise et flexible ne présente aucune autonomie
conceptuelle. Logiquement, le principe de sécurité juridique
renvoie à des réalités juridiques très
variées et qui évoluent au gré de l'évolution de
l'idéologie dominante. Tout cela fait que la sécurité
juridique gagne en normativité et est en passe de devenir une
référence majeure du contrôle de l'action
administrative.
La sécurité juridique en ce qu'elle est
omniprésente et tentaculaire a acquis une place essentielle dans l'ordre
juridique. Elle fédère diverses exigences et fondent beaucoup
d'actions contentieuses. En cela elle constitue désormais une exigence
essentielle du droit sénégalais. Cependant, ces avancées
de la sécurité juridique doivent être encadrées afin
de ne pas bouleverser l'équilibre global du système juridique.
Section 2 : Une
avancée de la sécurité juridique nécessairement
encadrée
La progression de l'exigence de sécurité
juridique en droit positif peut à terme conduire à une
subjectivisation indésirable du droit administratif
(Par.1). Aussi, elle pose le problème du renforcement
outrancier des pouvoirs du juge (Par. 2).
Paragraphe 1 : La
perspective d'une subjectivisation indésirable du droit
administratif
La sécurité juridique en ce qu'elle implique la
reconnaissance de droits publics subjectifs dans le chef des administrés
dans leurs relations avec l'administration participe largement du processus de
subjectivisation du droit administratif. Avec l'avancée notoire de
l'exigence de sécurité juridique dans l'ordre positif, les
rapports entre la puissance publique et les administrés ont
profondément évolué dans le sens d'une plus grande prise
en compte des intérêts privés. De plus en plus enclin
à invoquer des droits subjectifs dans leurs rapports avec
l'administration, les particuliers participent largement à ce mouvement
de subjectivisation du droit administratif. De même, le juge, devenu plus
sensible aux intérêts des parties au procès administratif,
se montre désormais plus ouvert aux arguments tenant à la
garantie des droits subjectifs.
Certainement, la progression de l'exigence de
sécurité juridique en droit positif s'est faite dans le sens
d'une plus grande protection des intérêts des administrés.
Avec, le développement de l'idée de sécurité
juridique dans l'ordre juridique, le rapport administratif n'est plus ce
rapport objectif qui n'induisait des droits subjectifs que de manière
parcimonieuse. L'exigence de sécurité juridique permet même
dans certaines hypothèses de paralyser le principe de
légalité afin de préserver les intérêts
individuels des administrés. Cependant, les avancées de la
sécurité juridique en droit positif sont devenues par la force
des choses assez inquiétantes tant du point de vue de l'identité
du droit administratif que par rapport à l'efficacité de l'action
administrative.
L'identité du droit administratif suivant la tradition
française dépend largement de son exorbitance. Là
réside le consensus autour du droit administratif. Les relations entre
l'administration et les administrés sont d'abord des relations
objectives de légalité. En principe, l'administration
bénéficie d'une certaine liberté d'action autant qu'elle
reste dans la légalité. Toute idée de subjectivité
dans le rapport administratif est rejetée au nom de la défense de
l'intérêt général. L'intérêt
général va ainsi justifier et fonder l'action administrative. Au
nom de l'intérêt général, l'administration pourra
même, dans certaines situations, empiéter légalement sur
les droits individuels. Il est vrai que les droits subjectifs des
administrés sont devenus un enjeu essentiel du contentieux
administratif, mais il n'en demeure pas moins qu'une subjectivisation
poussée du droit administratif n'est pas souhaitable en ce sens que
c'est l'identité même du système juridique qui se
trouverait menacée. Dans cette logique, les développementsque
connaît le principe de sécurité juridique en droit
administratif, s'ils ne sont pas maîtrisés, peuvent
s'avérer même dangereux au regard de l'identité juridique.
C'est ce que semble traduire les propos de M. DELAMARRE quand il affirme,
à propos du principe de sécurité juridique, que
« si d'aventure le juge administratif français se dotait
d'un nouveau principe général du droit, rien ne
l'empêcherait de le façonner de manière à ce qu'il
ne porte pas atteinte au niveau de protection de la stabilité des
situations juridiques tel qu'il existe aujourd'hui en droit administratif
français »167(*). Autrement, appliquer sans discernement le principe
de sécurité juridique peut conduire à une situation
fâcheuse pour l'équilibre d'ensemble du système juridique.
Le système juridique français se structure essentiellement autour
du principe de légalité. Evidemment, les choses ont
évolué et le droit administratif n'est plus ce qu'il
était, mais il reste que le principe de sécurité
juridique, aussi important soit-il pour la protection des droits des
administrés, ne saurait s'appliquer sans considération du
principe de légalité. En effet, même s'il est permis de
penser que dans le contexte actuel la prévalence du principe de
légalité sur celui de sécurité juridique peut
paraître « choquante »168(*), il faut admettre que
sacrifier la légalité sur l'autel des droits publics subjectifs
constitue un pari fort risqué. Plus radical encore, B. PACTEAU pense que
mieux vaut l'instillation dans le droit administratif français d'une
« perspective desécurité
juridique »169(*) plutôt que l'émergence d'un principe de
sécurité juridique.
Il ne fait aucun doute que la sécurité juridique
est devenue un principe essentiel de l'ordre juridique, mais il est
nécessaire de veiller à ce que, dans sa mise en oeuvre, il ne
remette pas en cause l'identité du système juridique. En effet,
il convient d'aménager des critères d'application assez stricts
afin de ne pas trop bouleverser l'équilibre de la balance entre la
garantie de l'intérêt général et la protection des
droits individuels. C'est ce qui fait dire à J. P. PUISSOCHET que
« si le principe de confiance légitime était
appliqué sans discernement, d'autres principes de droit, au premier rang
desquels figure le principe de légalité, pourraient être
mis systématiquement en échec, ce qui conduirait, par un
étrange retournement des choses, à une véritable
insécurité juridique »170(*)
L'efficacité de l'action administrative implique de
laisser une certaine marge de manoeuvre à l'autorité
administrative dans la conduite de ses missions. Garante de
l'intérêt général, l'administration dispose
naturellement d'un certain nombre de privilèges qu'une subjectivisation
poussée du droit administratif tend à entraver lourdement. Les
avancées de l'exigence de sécurité juridique sont
allées dans le sens d'une meilleure prise en compte des
intérêts individuels dans les rapports entre l'administration et
les administrés, ce qui conduit à l'effritement progressif de la
puissance publique. Certainement, cette avancée de la
sécurité juridique dans le droit positif a été
salutaire à plus d'un titre pour les administrés, mais il reste
que, poussée à l'extrême, elle peut s'avérer
handicapante pour l'autorité administrative dans la poursuite de
l'intérêt général. Certes, pour reprendre
l'idée de H. MOUANNES à propos du juge administratif,
« sa ligne de conduite demeure celle d'assurer une effective
protection des droits des administrés sans toutefois paralyser l'action
de l'administration »171(*), mais il est également vrai que la
percée spectaculaire de l'exigence de sécurité juridique
pourrait à terme remettre en cause cet équilibre que cherche tant
à instaurer le juge.
Pour toutes ces raisons, il importe, dans le contexte actuel
marqué par un intérêt soutenu pour la
sécurité juridique, d'aménager des conditions
précises pour la mise en oeuvre de cette exigence afin qu'elle ne
dévie pas de sa fonction principale qui consiste en la
sécurisation de l'ordre juridique. Il est nécessaire de
dégager des critères assez stricts pour l'application des
différentes exigences qui découlent de l'impératif de
sécurité juridique. L'exigence de sécurité
juridique ne saurait s'appliquer dans l'ordre positif sans considération
de la nature du système juridique et de la logique d'efficacité
dans la gestion administrative. Aussi, les avancées de l'exigence de
sécurité juridique dans le droit positif peuvent induire un
renforcement non souhaitable des pouvoirs du juge.
Paragraphe 2 : Le
risque d'un renforcement non souhaitable des pouvoirs du juge
Dans le système juridictionnel
sénégalais, le juge est considéré, suivant la
tradition juridique française, comme « la bouche de la
loi »172(*). Il est défini comme un serviteur de la loi.
Aucun pouvoir normatif ne lui est reconnu. Son office se limite à une
juste application de la règle de droit au cas d'espèce.
Toutefois, il faut souligner que l'office du juge a profondément
évolué avec l'avènement du principe de
sécurité juridique dans l'ordre positif. Il ne se limite plus
à l'ajustement nécessaire de la règle de droit au litige
à résoudre, mais il va forger lui-même la règle
applicable au litige. En droit administratif, l'inévitable
conséquence de cette mutation de la fonction de juger est que le juge ne
se contente plus d'être le serviteur de la loi. H. MOUANNES dira,
à ce propos, que « nous sommes tous conscients de la
transformation de la mission de diseur de droit du Conseil d'Etat qui trouve sa
justification dans la nécessité de chercher la solution la plus
juste et équitable à la question... »173(*).
A travers la mise en oeuvre de l'exigence de
sécurité juridique, le juge de l'administration acquière
de nouveaux pouvoirs. L'exigence de sécurité juridique implique
un certain pouvoir d'arbitrage de la part du juge. Il reviendrait au juge
d'opérer une balance entre les intérêts en cause dans le
cadre du litige. En ce qu'il est le garant de l'équilibre entre les
droits des administrés et l'intérêt général,
le juge de l'administration a acquis au fil des temps un pouvoir redoutable
dans le cadre de son office. Poussé par la volonté d'assurer une
protection efficace des droits des particuliers dans leurs relations avec la
puissance publique, il en vient souvent à se reconnaître de
nouveaux pouvoirs. Certes, il est permis de penser tel le Huron quand il
proclame : « nous autres, bons sauvages, nous sommes des esprits
simples : nouspensons que la justice est faite pour le justiciable et que
sa valeur se mesure en termes de vie quotidienne »174(*) ; ce qui conforte la
légitimité du juge de l'administration « dans
l'incessant combat mené par lui pour retenir les puissants sur la pente
glissante de l'arbitraire et pour protéger, contre cette tentation,
eux-mêmes, et les humbles qui en eussent été les
victimes »175(*). Mais, il reste que le renforcement des pouvoirs du
juge, en plus de présenter un certain danger pour la stabilité et
la prévisibilité de l'action publique, peut poser une question de
légitimité.
D'abord, le juge, dans la mise en oeuvre de l'exigence de
sécurité juridique, a développé tout un ensemble de
techniques tendant à affiner son contrôle sur l'action publique.
Il ne se limite plus à une interprétation docile de la
règle de droit, mais il participe de manière beaucoup plus active
au processus de création de la norme. Même s'il faut admettre que
la jurisprudence a toujours été une source majeure du droit
administratif, il reste qu'avec la progression de l'exigence de
sécurité juridique, elle a connu des dimensions nouvelles. En
effet, le juge de l'administration est devenu un acteur incontournable de la
production normative.
Ce rôle accru du juge dans le processus de fabrication
des normes induit paradoxalement une certaine angoisse juridique. Du fait de la
flexibilité de la norme jurisprudentielle, les justiciables se trouvent
largués. Ce qui était jadis reproché au législateur
et à l'autorité règlementaire est devenu maintenant le
fait du juge. Censé être un rempart contre le désordre
normatif, il devient un acteur de ce désordre par sa jurisprudence
fluctuante et imprévisible. Il est vrai que le juge, surtout
constitutionnel, a toujours été sensible aux effets de ses
décisions sur la situation du justiciable. Dans ce sens, il a
développé notamment une stratégie dite des
« petits pas » afin de permettre aux justiciables
de se déterminer par rapport aux règles qu'il pose. Toutefois,
les nouveaux pouvoirs qu'il s'est arrogé dans le cadre de son
contrôle de l'action publique peuvent se révéler dangereux
pour la stabilité et la prévisibilité du droit. En effet,
les nouvelles techniques éprouvées par le juge, notamment celle
de la modulation des effets de ses décisions contentieuses peuvent,
à défaut d'un usage rationnel, se retourner contre la
sécurité juridique des justiciables qu'elles entendent
préserver. Le rapport de 2004 du groupe de travail dirigé par N.
MOLFESSIS formulait, dans ses conclusions, des critiques assez acerbes sur le
pouvoir de modulation des effets de ses décisions contentieuses reconnu
au juge. Les auteurs du rapport dénonçaient
l'imprévisibilité et l'injustice du revirement, mais aussi la
désorganisation et le coût des revirements dans la mesure
où ils peuvent remettre en cause par série des actes ou des
agissements dont l'adoption volontaire reposait sur un calcul économique
et supposait une organisation logiquement mis en place en considération
de la solution antérieure. Ils dénonçaient
également le dévoiement de la règle de droit auquel
pourrait conduire une utilisation abusive de ce pouvoir de modulation des
décisions du juge. En effet, la règle qui s'applique à
rebours du temps ne saurait raisonnablement fonder l'action des justiciables en
ce qu'elle n'apparaît qu'a posteriori, ce qui veut dire qu'ils peuvent la
violer sans le savoir.
Du fait qu'il est un principe essentiellement jurisprudentiel,
le principe de sécurité juridique est un outil de pouvoir
privilégié entre les mains du juge de l'administration.
Toutefois, pour reprendre les propos de B. MATHIEU, « il n'en
reste pas moins que l'utilisation qui en estainsi faite par le juge
administratif est un facteur de protection de la stabilité de l'ordre
juridique et de la confiance légitime des
justiciables »176(*).
Ensuite, la progression de la sécurité juridique
dans le droit positif rend encore plus vif le débat sur la place du juge
dans le système juridique. Le juge peut-il légitimement s'arroger
un pouvoir normatif ? Il est vrai que la conception « d'un
juge administratif uniquement censeurdes illégalités ne
correspond plus aux attentes de la
société »177(*), mais lui reconnaître un véritable
pouvoir de création des normes bouleverserait, à coup sûr,
l'équilibre institutionnel du système juridique. La fonction
naturelle du juge, dans le contexte sénégalais, reste une
fonction d'application de la loi. Le renforcement des pouvoirs du juge de
l'administration pourrait à terme constituer une entorse majeure au
principe de séparation des pouvoirs. Le juge n'a reçu aucune
habilitation pour faire oeuvre normative. Ce gouvernement des juges auquel
mènerait l'élargissement outre mesure des pouvoirs du juge pose
de ce fait un problème évident du point de vue des principes
démocratiques. C'est ce qui explique sans nul doute les critiques
doctrinales assez acerbes dont fait l'objet ce pouvoir jurisprudentiel du juge.
ROBESPIERRE n'affirmait-il pas déjà en 1970 que
« ce mot de jurisprudence destribunaux, dans l'acception qu'il
avait dans l'Ancien Régime, ne signifie plus rien dans le nouveau ;
il doit être ignoré de notre langue » et que
« dans un Etat qui a une constitution, unelégislation, la
jurisprudence des tribunaux n'est autre chose que la loi ; alors il y'a
toujours identité de jurisprudence »178(*).
Le juge de l'administration, dans l'application qu'il fait de
l'exigence de sécurité juridique, a vu sa marge de manoeuvre
augmentée dans le cadre du litige. Son contrôle ne se
résume plus à un diptyque annulation-confirmation de la
légalité, il se reconnaît désormais un pouvoir
exorbitant d'appréciation au cas par cas. Ainsi, pour B. SEILLER,
« tout devient affaire decirconstances, tout dépend des
droits en présence. A charge pour le juge de déterminer la
solution la plus équilibrée, celle qui assure la meilleure prise
en compte des exigences de la légalité et des situations de droit
et de fait au coeur du litige »179(*). Dès lors, une
rationalisation des pouvoirs du juge dans la mise en oeuvre de l'exigence de
sécurité juridique s'impose.
Evidemment, ces nouveaux pouvoirs du juge ont permis d'affiner
son contrôle sur l'action administrative et, partant, de garantir de
manière plus efficace les droits des administrés, mais il reste
que, à force de s'accroître, ils peuvent dévier de la
fonction naturelle du juge qui réside dans l'ajustement
nécessaire de la règle de droit au cas d'espèce.
L'exigence de sécurité juridique en ce qu'elle justifie que
« les juges doivent participer à la production des
normes »180(*) ne saurait être appliquée de
manière abusive.
L'avancée de l'exigence de sécurité
juridique dans l'ordre positif devient problématique. D'abord, elle peut
conduire à un bouleversement des rapports entre l'administration et les
administrés en ce qu'elle induit le renversement de l'équilibre
du rapport en faveur des administrés. Ensuite, cette progression de
l'exigence de sécurité juridique peut aboutir à un
déséquilibre du système juridique lui-même dans la
mesure où elle participe du renforcement des pouvoirs du juge au grand
dam des autorités investies du pouvoir de création des normes
juridiques.
Dès lors, un recadrage de l'exigence de
sécurité juridique dans sa mise en oeuvre s'impose. Cela passe
évidemment par l'aménagement de critères précis
pour l'application de l'impératif de sécurité juridique
dans le cadre du contentieux administratif. Egalement, une évolution
maitrisée de l'exigence de sécurité juridique dans le
droit positif suppose le balisage de l'office du juge afin qu'il ne
dévie pas de sa mission fondamentale qui est de résoudre les
litiges sous la férule du législateur.
CONCLUSION
Le droit, de par sa seule existence, assure la
sécurité juridique des rapports sociaux. Sans elle, l'ordre
juridique est en butte au règne de la passion, de l'arbitraire et de
l'angoisse. En ce qu'il garantit l'ordre et la justice sociale, le droit est,
par essence, porteur de l'idée de sécurité juridique.
C'est ce qui, semble-t-il, pousse M. FROMONT à affirmer que la
sécurité juridique est « presque la raison
d'être même du droit »181(*). Elle serait donc
consubstantielle au droit. En cela, l'idée de sécurité
juridique dans l'ordre juridique frise la tautologie.
Toutefois, le droit n'est plus ce creuset de
sécurité juridique qu'il est censé être. Le droit
moderne connaît une véritable crise en ce qu'il est
inflationniste, instable et dégénérescent. Face à
ce désordre normatif, la sécurité juridique s'est
affirmée comme un véritable remède. Elle acquière
ainsi son autonomie conceptuelle et, partant, gagne en normativité. En
ce que les dérives du droit s'accentuent, la sécurité
juridique voit sa signification se préciser en tant que concept et sa
densité normative croître.
La notion de sécurité juridique, malgré
ses multiples facettes, semble être désormais revêtue d'une
certaine unité conceptuelle. Selon B. PACTEAU, « la
sécurité juridique, c'est qu'une règle du jeu accessible,
compréhensible et prévisible dans sa mise en oeuvre
préside aux relations entre administration et
administrés »182(*).
Le concept de sécurité juridique, du moins dans
son fond diffus, a gagné tous les systèmes juridiques, mais il
n'en demeure pas moins qu'il garde le poids de son histoire. Trouvant ses
racines historiques dans le droit romain, la sécurité juridique
sera différemment perçue selon le système juridique. Le
droit allemand, fortement marqué par la tradition romaniste, accordera
une large place au versant subjectif de la sécurité juridique,
alors que le droit français, essentiellement légaliste,
privilégiera son volet objectif.
La réticence du juge sénégalais et du
juge français à l'égard de la dimension subjective de la
sécurité juridique trouve certainement des justifications
liées à des considérations d'identité juridique.
L'idée de droit public subjectif semble difficilement envisageable dans
le contexte sénégalais. Cependant, du fait de l'influence
grandissante du droit communautaire et des mutations que connaît l'office
du juge de l'administration, l'idée de droit public subjectif est en
passe d'intégrer l'ordre juridique, même si
l'éventualité d'une subjectivisation du droit administratif reste
largement à craindre pour l'équilibre global du système
juridique.
Il apparaît que la sécurité juridique,
dans son contenu, n'est ignorée par aucun système juridique. Une
certaine unanimité semble même se dessiner autour de la
notion ; le véritable problème n'est plus de savoir ce
qu'est la sécurité juridique, mais d'évaluer sa
densité normative selon l'ordre juridique considéré. Le
contenu de la notion de sécurité juridique se précise, au
même moment où la question de sa valeur normative surgit.
Le degré de protection dont elle fait l'objet dans
l'ordre juridique constitue actuellement l'enjeu essentiel autour de la
sécurité juridique. Tantôt formellement consacrée en
tant que principe positif, tantôt reconnue juste en tant qu'exigence, la
sécurité juridique est toujours garantie. Voilà donc le
consensus : la sécurité juridique du fait de sa fonction
éminente de sécurisation de l'ordre juridique « ne
pouvait demeurer au rang des principes d'une justice naturelle
élémentaire »183(*).
En droit administratif sénégalais, la
sécurité juridique reste largement garantie en ses applications
essentielles. Le contrôle qu'opère le juge sur l'action
administrative va dans le sens d'une meilleure prise en compte de la
sécurité juridique. Il garantit le contenu sans se prononcer sur
la valeur normative de la sécurité juridique. Malgré les
avancées notables de l'exigence de sécurité juridique en
ses éléments principaux, il reste que sa consécration
n'est toujours pas acquise en droit sénégalais. Il assure la
sécurité juridique des administrés, parfois même au
détriment de l'équilibre du système juridique, mais refuse
toujours de lui reconnaître la valeur de principe positif.
La sécurité juridique est devenue une exigence
juridique autonomisée. Elle n'est plus seulement un objectif que doit
préserver l'ordre juridique, mais elle apparaît davantage comme
une règle positive source d'obligations juridiques et de droits
subjectifs. Doit-elle être formellement consacrée dans l'ordre
positif ou seulement assurée à travers la garantie de ses
applications essentielles : telle est actuellement la véritable
question à propos de la sécurité juridique ?
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collectivités locales, JORF du 30 Juillet 2004, p.13562
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Freymuth, Rec. N°210944 ; D. 2001, IR,
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CE, 09 Mai 2012, Société EPI,
Rec.n°308996
CE, 12 décembre 2003, Syndicat des
commissaires et hauts fonctionnaires de la police nationale, AJDA
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Savigny-le-Temple, Rec. n°251016
CE, 22 novembre 1929, Compagnie des mines de
Siguiri, S., 1930, 3, p.17 note de R. BONNARD
CE, 23 décembre 2011, Danthony,
Rec. N°335033
CE,26 Décembre 1925, Rodière,
Rec. n°88369
CE,28 Mai 1954, Barel,RDP 1954,
p.509
CE, 30 Août 1995, AdamaThiam,
Bull. N°52, p.104
CE, 30 juillet 1997, NdeyeBinta Diop,Bulletins des
arrêts du CE 1993-1997, p.141
CE, Ass 24 Mars 2006, Sociétés KPMG
et autres,RFDA 2006 p.463
CE, Ass 26 octobre 2001, Ternon,
Rec. n°197018
CE,Ass 28 Décembre 2009, Commune de
Béziers,Rec. n°304802
CE,Ass., 16 Juillet 2007, Société
Travaux Tropic et Signalisation, Rec. n°291545
CE, Ass., 24 Mars 2006, Société KPMG
et autres, RFDA 2006, p. 463
CE,Ass., 29 Mars 1968, Manufacture
française des pneus Michelin, Rec.
N°64180
CE, Octobre 2006 Techna, Rec.
N°260767
CE,Sect 08 Mars 1957 Rozé,
AJDA 1957, 2, p.181 Chron., J. FOURNIER et G. BRAIBANT
CE, sect. 08 Juin 2005, SGEN CFDT et
autres, RFDA 2006 p.463
CE, Sect., 08 Juin 1934, Augier,
D.1943, 3, p.31, Conclusions JOSSE
CEDH 13 juin 1979,Marckx c/ Belgique,
Série A, n°31
CEDH, 24 Avril 1990, Kruslin et Hurvig c.
France, Série A, n°176-A et-B
CJCE, 09 mars 1978, Simenthal,
aff.106/77
CJCE, 10 février 2000,Schroder, aff.
C-50/96, Rec. p.619
CJCE, 22 mars 1961 SNUPAT c/ Haute
Autorité, Rec. p.103
CS, 12 Avril 2012, Thierno Mamadou Kane et
autres, non publié
CS,23 Mars 1966, Samba Ndoucoumane Gueye,
Revue de la législation et de lajurisprudence, 1966,
7ème Vol, p.94
TA, 08 Décembre 1994, Entreprise
personnelle Transports Freymuth, AJDA, 1995, p.555
Table des matières
REMERCIEMENTS
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défini.
TABLE DES ABREVIATIONS
3
SOMMAIRE
5
Introduction
6
PREMIERE Partie
15
L'ABSENCE D'UNE RECEPTION FORMELLE DE LA SECURITE
JURIDIQUE
15
Chapitre 1 : La sécurité
juridique, un principe absent de l'ordre positif
17
Section 1 : L'introuvable principe de
sécurité juridique
17
Paragraphe 1 : La non-consécration d'un
principe général de sécurité juridique
17
Paragraphe 2 : Une négation d'un droit
subjectif à la sécurité juridique
20
Section 2 : Un principe de
sécurité juridique en devenir
23
Paragraphe 1: L'influence du droit
communautaire
23
Paragraphe 2 : L'apport du juge interne
27
Chapitre 2 : La sécurité
juridique, une valeur du système juridique
32
Section 1 : L'affirmation de la valeur de
sécurité juridique
32
Paragraphe 1 : La sécurité
juridique comme remède à la crise du droit
32
Paragraphe 2 : La sécurité
juridique comme principe régulateur du système juridique
36
Section 2 : La mise en oeuvre concrète
de la valeur de sécurité juridique
40
Paragraphe 1 : Le processus de simplification
du droit
40
Paragraphe 2 : La promotion d'une
véritable discipline dans le processus normatif
44
DEUXIEME PARTIE
49
UNE REELLE GARANTIE DE LA SECURITE JURIDIQUE
49
Chapitre 1 : Une exigence de
sécurité substantiellement garantie
51
Section 1 : La garantie des applications
essentielles de la sécurité juridique
51
Paragraphe 1 : L'axe formel de la
sécurité juridique
51
Paragraphe 2 : L'axe temporel de la
sécurité juridique
55
Section 2 : Une garantie de la
sécurité juridique à géométrie variable
60
Paragraphe 1 : Une dimension objective de la
sécurité juridique essentiellement privilégiée
60
Paragraphe 2 : Une dimension subjective de la
sécurité juridique relativement négligée
63
Chapitre II : Une exigence de
sécurité juridique en constante progression
66
Section 1 : L'avancée notoire de
l'exigence de sécurité juridique
66
Paragraphe 1 : Une exigence de
sécurité juridique fréquemment invoquée
66
Paragraphe 2 : La nature tentaculaire de la
notion de sécurité juridique
69
Section 2 : Une avancée de la
sécurité juridique nécessairement encadrée
72
Paragraphe 1 : La perspective d'une
subjectivisation indésirable du droit administratif
73
Paragraphe 2 : Le risque d'un renforcement non
souhaitable des pouvoirs du juge
75
CONCLUSION
80
Bibliographie
83
* 1 JEAN CARBONNIER,
Flexible droit : pour une sociologie du droit sans rigueur, LGDJ,
Paris, 1992, 7ème éd.
* 2 RENE DEMOGUE, Les
notions fondamentales du droit privé, Paris, Librairie
nouvelle de droit et dejurisprudence, 1911, p.63
* 3 BERNARD PACTEAU,
« La sécurité juridique, un principe qui nous
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* 4 YVES GAUDEMET,
« Le désordre normatif : propos introductifs »
(Dossier) RDP 2006, p.43
* 5 A. L. VALEMBOIS,
« La constitutionnalisation de l'exigence de sécurité
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Constitutionnel, n°17, 2005, p.1
* 6A. L. VALEMBOIS,
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* 7 ANNE LEVADE,
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* 8 G. CORNU, Vocabulaire
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* 9 TH. PIAZZON, La
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* 10 MARTIN NADEAU,
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* 13 Rapport annuel
d'activité du CE de 1991,Delasécurité juridique
1991, Documentation française, 1991
* 14 Rapport annuel
d'activité du CE de 2006,la sécurité juridique et la
complexité croissante du droit, Documentation
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* 15 CE,Ass., 24 Mars 2006,
Société KPMG et autres,RFDA 2006, p. 463
* 16 JEAN PIERRE CAMBY,
« La sécurité juridique : une exigence
juridictionnelle », RDP 2006, p.1169
* 17MARTIN NADEAU,
« Perspectives pour un principe de sécurité juridique
en droit canadien : les pistes du droit
européen »,op.cit
* 18 Guide
légistique, 2èmeed, 2007
* 19Loi du12 Avril 2000
relative aux droits des administrés dans leurs relations avec les
administrations
* 20 JEAN LOUIS BERGEL,
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* 21 JEAN BOULOUIS,
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* 22 ANNE LEVADE,
« Propos introductifs : la sécurité
juridique », 4ème Convention des juristes de la
méditerranée : Actes du colloque d'Alger, 09-10
Décembre 2012, La Semaine Juridique, Ed.
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* 23 J.P.PUISSOCHET
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* 24 F. LUCHAIRE,
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* 25 ANNE-LAURE VALEMBOIS
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constitutionnalisation en marche mais non aboutie », LPA,
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* 26 J. CAILLOSSE,
« Sur quelques problèmes actuels du droit administratif
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* 27 N. FOULQUIER, Les
droits publics subjectifs des administrés : Emergence d'un concept
en droit administratif français du XIXème au
XXème siècle, Thèse, Université Paris I,
2001, p.568
* 28 CJCE, 22 mars
1961,SNUPAT c/ Haute Autorité, Rec. p.103
* 29 A. CRISTAU,
« L'exigence de sécurité juridique »,
Dalloz 2002, p.2814
* 30 J. P. PUISSOCHET,
« Le principe de sécurité juridique dans la
jurisprudence de la CJCE », op. cit.
* 31 ANNE RAYNOUARD,
ANNE-JULIE KERHUEL, « Mesurer le droit à l'aune de la
sécurité juridique », Georgetown Law and
EconomicsResearchPaper, n°10-12, juillet 2010
* 32 A. CRISTAU,
« L'exigence de sécurité juridique », Op.
cit
* 33 A. LEVADE,
« Propos introductifs : sécurité
juridique », Op. cit
* 34 CJCE, 10 février
2000,Schroder, aff. C-50/96, Rec. p.619
* 35 CEDH, 13 juin
1979,Marckx c/ Belgique, Série A, n°31
* 36 TA, 08 Décembre
1994, Entreprise personnelle Transports Freymuth, AJDA, 1995,
p.555
* 37 CE, 09 Mai 2001,
Entreprise personnelle Transports Freymuth, Req.
N°210944 ; D. 2001, IR, p.2090
* 38 CJCE, 09 mars 1978,
Simenthal, aff.106/77
* 39 CE, 03 Décembre
2001, Syndicat national de l'industrie pharmaceutique et autres,
RFDA 2002, p.166, note P. CASSIA
* 40 JACQUES CAILLOSSE,
« Sur quelques problèmes actuels du droit administratif
français », op.cit.
* 41 CE, Ass., 24 Mars 2006,
Société KPMG et autres, op. cit
* 42 FLORENCE
CHALTIER, « Droit au recours contre un contrat
administratif : sécurité juridique renforcée, respect
du droit européen anticipé », LPA n°167,
2007, .p03
* 43 D. TRUCHET, Droit
administratif, PUF, Thémis droit, 4ème
éd., 2011, Paris, p.159
* 44 Actes du Colloque sur
la concurrence des organisations régionales en Afrique, organisé
par les Universités Montesquieu-Bordeaux IV et Cheikh Anta Diop de
Dakar, Bordeaux 28 septembre 2009
* 45 P. T. FALL,
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juridique », Nouvelles Ann. Afr., n°1, p.O7
* 46 CE, 22 novembre 1929,
Compagnie des mines de Siguiri, S., 1930., 3., p.17 note de
R. BONNARD
* 47 J. B. WOERHLING,
« Trancher le noeud gordien de la distinction des
contentieux », AJDA 2007, p.1777
* 48 CE 26 Décembre
1925, Rodière, Rec. n°88369
* 49 J. RIVERO,
« sur la rétroactivité de la règle
jurisprudentielle », AJDA 1968, p.16
* 50 CE,Ass., 11 Mai 2004,
Association AC ! et autres, RFDA 2004, p.454
* 51 CE,Ass., 16 Juillet
2007, Société Travaux Tropic et Signalisation,
Rec. n°291545
* 52 CE, Octobre 2006
Techna, Rec. n°260767
* 53 CC, n°2010-45,
QPC, 06 Octobre 2010, Code des postes et des
télécommunications électriques, JORF du 07 Octobre
2010, p.18156
* 54 CC, n°2011-138,
QPC, 17 Juin 2011, Association Vivraviry, Cons. 6 et 8, JORF du 18
Juin 2011, p.10460
* 55 J. B. WOERHLING,
« Vers la fin du REP ? » in L'Etat de droit,
Mélanges G. BRAIBANT, Dalloz 1996, p.777
* 56 CE,Sect 08 Mars 1957
Rozé, AJDA 1957, 2, p.181 Chron., J. FOURNIER et G.
BRAIBANT
* 57 F. DONNAT,
« La substitution de base légale et l'office du juge de
l'excès de pouvoir », AJDA 2004, p.202
* 58 CE, Sect., 08 Juin
1934, Augier, D.1943, 3, p.31, Conclusions JOSSE
* 59 CE, 23 décembre
2011, Danthony, Rec. n°335033
* 60 CE,Ass., 26 octobre
2001, Ternon, Rec. n°197018 ; CE, 06 Mars 2009,
CoulibalyAJDA 2009, p.817
* 61 CE,Ass., 28
Décembre 2009, Commune de Béziers, Rec.
n°304802
* 62 A. BESUSCHI-ORTIZ,
« La notion de loyauté en droit administratif »,
AJDA 2011, p.944
* 63 HANS-MARTIN PAWLOWSKI,
Méthodologie pour juristes, théorie de la norme et de la
loi, C. F, Muller, Heidelberg, 1991, p.378
* 64 MONTESQUIEU, De
l'esprit des lois, Paris, Editions Gallimard, 1995, Coll. Folio Essai
* 65 J. E. M. PORTALIS,
Discours préliminaire du premier projet de Code Civil, Paris,
éd. Confluences, coll. Voix de la cité, 1999, p.26
* 66 Rapport annuel
d'activité du CE de 1991, Dela sécurité
juridique, op. cit
* 67 Rapport annuel
d'activité du CE de 2006, La sécurité juridique et la
complexité croissante du droit, op. cit
* 68 Colloque
organisé par la Société de législation
comparée sur lasécurité juridique et
l'entreprise, 21 novembre 2014
* 69 O. FOUQUET,
« Améliorer les relations entre l'administration fiscale et
les contribuables : une nouvelle approche », Rapport au
ministre du Budget, des comptes publics et de la fonction publique, Juin
2008, p. 07
* 70 J. E. M. PORTALIS,
Discours préliminaire du premier projet de Code Civil, op.
cit
* 71 Rapport annuel
d'activité du CE de 2013, Le droit souple, La documentation
française, 2013
* 72 Y. GAUDEMET,
« La concurrence des modes et des niveaux de
régulation », RFAP, 2004, p.13
* 73 E. CARTIER,
« Publicité, diffusion et accessibilité de la
règle de droit dans le contexte de la dématérialisation
des données juridiques », AJDA
2005, pp.102-111
* 74 P. T. FALL,
« Normes communautaires et sécurité
juridique », op. cit.
* 75 Rapport annuel
d'activité du CE de 1991, Dela sécurité
juridique, op.cit
* 76 G. LARCHER et B.
ACCOYER, communiqué de Presse du Senat du 08 février 2010
* 77 L. BOY, J. B. RACINE,
F. SIIRIAINIEN, Sécurité juridique et droit
économique, Bruxelles, éd. Larcier, 2008, p.586
* 78 N. MOLFESSIS,
« Les avancées de la sécurité
juridique », RTD civ. 2000, p.660
* 79 N. MOLFESSIS,
« Combattre l'insécurité juridique ou la lutte du
système juridique contre lui-même », EDCE,
2006, n°58, p.391
* 80 B. MATHIEU,
« Réflexions en guise de conclusion sur le principe de
sécurité juridique », in Dossier : Le principe de
sécurité juridique, Nouveaux cahiers du Conseil
Constitutionnel, n°11, 2001
* 81 B. MATHIEU,
« La sécurité juridique : un principe
constitutionnel clandestin mais efficient »,
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p.301
* 82P. ROUBIER,
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doctrines juridiques et philosophie des valeurs sociales, Dalloz,
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* 83 D. LABETOULLE,
« Principe de sécurité juridique et principe de
légalité » in L'Etat de droit, Mélanges
G. BRAIBANT, Dalloz 1996, p.403
* 84 B. MATHIEU,
« Réflexions en guise de conclusion sur le principe de
sécurité juridique », op.cit
* 85 J. M. WOEHRLING,
« vers la fin du REP ? », op. cit
* 86 J. P. CAMBY,
« la sécurité juridique : une exigence
juridictionnelle », op. cit
* 87 G. VEDEL, Actes du
Colloque l'Etat de droit au quotidien, p.65
* 88 B. MATHIEU,
« Sécurité juridique : le respect de la
légitime confiance des citoyens s'impose au
législateur », Semaine juridique, éd.
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* 89 Conseil de la
simplification pour les entreprises, les 50 mesures de simplification pour les
entreprises, 14 Avril 2014
* 90 F. K. CAMARA,
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Sénégal : Harmonisation et Accessibilité-le cas du
droit pénal », Droit sénégalais,
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* 91 N. MOLFESSIS,
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sécurité juridique », RDT civ., 2000, p.186
* 92 D. SY,
« Droit administratif et communicabilité en
Afrique ». Afrilex, Décembre 2013
* 93 Groupe de travail
présidé par P. MARTIN, Rapport sur la rédaction des
décisions de justice, La documentationfrançaise 2011
* 94 N. MOLFESSIS,
« Combattre l'insécurité juridique ou la lutte du
système juridique contre lui-même », op. cit
* 95 Guide
d'élaboration des textes législatifs et réglementaires,
La Documentation française 2005
* 96 Rapport M. BRUNO
LASSERRE, « Pour une meilleure qualité de la
réglementation », La Documentation française,
Paris, 2004
* 97 OCDE, L'analyse de
l'impact de la réglementation, Meilleures pratiques dans les pays de
l'OCDE, Paris, 1997
* 98 J. L. DEBRE,
intervention lors de la journée d'étude du Centre de recherche de
droit constitutionnel, Université Paris I, « La réforme
du travail parlementaire », 25 Mars 2005
* 99 Rapport au PM du Groupe
de travail chargé d'une réflexion sur les suites du Rapport
public 2006 du CE, Juin 2006,
* 100 Rapport au PM du
Groupe de travail chargé d'une réflexion sur les suites du
Rapport public de 2006 du CE, Op. cit, p. 5
* 101 C. LANDAIS et F.
LENICA « La sécurité juridique : la
consécration » AJDA 2006, p.1028
* 102 L'expression
« nemolegemignorareconsetur » est traduite en
français par : « nul n'est censé ignoré la
loi ».
* 103 XAVIER SOUVIGNET,
« L'accès au droit, principe du droit, principe de
droit », Jurisdoctoria, n°1, 2008, p.23
* 104 XAVIER SOUVIGNET,
« L'accès au droit, principe du droit, principe de
droit », op.cit
* 105 E. CARTIER,
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* 106 CC Décision DC
16 Novembre 1999, La loi portant habilitation du Gouvernement à
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* 107 P. De MONTALIVET,
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* 108 L. V. FERNANDEZ
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* 109 CC, Décision
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* 110 CC 98-401 DC, 10 Juin
1998, loi d'orientation et d'incitation relative à la
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* 111 CC, Décision
n°2005-530, DC, 29 décembre 2005, la loi de finances de
2006, JORF 31 Décembre 2005, p.50705
* 112 CC,
Décision 2004-500, DC, 29 juillet 2004, Laloi organique
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Juillet 2004, p.13562
* 113 J. E. M. PORTALIS,
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cit
* 114 CC, n°2005-512,
DC, 29 avril 2005, La loi d'orientation et de programme pour l'avenir de
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* 115
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* 116 CEDH, 24 Avril 1990,
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* 117 CE, 12
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* 118 CE, 18 Février
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* 119 CE, sect. 08 Juin
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* 120 CE,Ass., 25 Juin
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* 121 CE, 30 juillet 1997,
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* 122 CC, Décision
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* 123 CC Décision,
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* 124 CE, 30 Aoùt
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* 125 CE, Ass. 24 Mars
2006, Sociétés KPMG et autres, op. cit
* 126 CS, 12 Avril 2012,
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* 127 Y. AGUILA,
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2006, p.463
* 128 CARLO SANTULLI,
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* 129 CE,Ass., 29 Mars
1968, Manufacture française des pneus Michelin, Rec.
n°64180
* 130 CE, 03 Novembre
1922,Dame Cachet, Rec. n°74010
* 131 CE, Ass., 26 octobre
2001, Ternon, Rec. n°197018
* 132 CE, 06 Mars 2009,
Coulibaly, op. cit
* 133 Y. GAUDEMET,
« Faut-il retirer l'arrêt Ternon ? », AJDA
2002, p.738
* 134 CC, Décision
n°2005-530, DC, 29 Décembre 2005, Loi de finances pour
2006, Cons.84, JORF du 31 Décembre 2005, p.20705
* 135 CC, décision,
n°2013-682, DC, 19 Décembre 2013, loi de financement de la
sécurité sociale pour 2014, Cons. 38, JORF 24 Septembre
2013, p.21069
* 136 CC, DC, 12
Février 2005, Loi d'amnistie du 07 Janvier 2005
* 137 CS 23 Mars 1966
Samba Ndoucoumane Gueye, Revue de la Législation et de la
Jurisprudence, 1966, 7ème Vol., p.94
* 138 CE, 09 Mai 2012,
Société EPI, Rec. n°308996
* 139 CC, Décision
n°2013-685, 29 Décembre 2013, Loi de finances pour 2014,
Cons.38, JORF du 30 Décembre 2013, p.22188
* 140 CE,28 Mai 1954,
Barel,RDP 1954, p.509
* 141 B. PACTEAU,
« La sécurité juridique, un principe qui nous
manque », op.cit
* 142 CC DC 1999, Loi
portant habilitation du Gouvernement à procéder, par ordonnance,
à l'adoption de la partielégislative de certains Codes, JORF
22 Décembre 1999, p.19041
* 143 CC, n°2011-166
QPC, 23 septembre 2011, Validations législatives de
procédures fiscales, op. cit, Cons. 4
* 144 CC,Décision
n°02-93 DC, 23 Juin 1993, Loi organique n°92-25 du 30 Mai
1992
* 145 CC DC 12
Février 2005, Loi d'amnistie du 07 Janvier 2005 (affaire
EZZAN), op. cit
* 146 MONTESQUIEU, De
l'Esprit des lois, Op. cit
* 147 P. CASSIA,
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général aux multiples facettes », Dalloz 2006,
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* 148 B. MATHIEU,
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législateur », LaSemainejuridique éd.
Générale, n°4 2014, p.170
* 149 CE, 09 Mai 2001,
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* 150 CE,Ass., 24 Mars
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* 151 F. MELLERAY,
« La revanche d'Emmanuel Levy ? L'introduction du principe de
protection de la confiance légitime en droit public
français », Revue Droit et Société 2004
p.143
* 152 J. M. WOEHRLING,
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légitime », in Gouverner, administrer et juger
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* 153 F. MELLERAY,
« La revanche d'Emmanuel Levy ? L'introduction du principe de
protection de la confiance légitime en droit public
français », Revue Droit et Société 2004
p.143, op. cit
* 154 K. FENNICHE,
« La jurisprudence du Conseil d'Etat et le concept de
sécurité juridique », Actes du Colloque d'Alger, 4
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* 155 R. CHAPUS, Droit
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édition, 2008
* 156 A. BORZEIX,
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* 157 A. CRISTAU,
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* 158 E. BORDES,
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lumière de la QPC », VIIIème Congrès
national de l'AFDC, Nancy, 16 17 18 Juin 2011
* 159 S. BOISSARD,
« Comment garantir la stabilité des situations juridiques
individuelles sans priver l'autorité administrative de tous les moyens
d'action et sans transiger sur le respect du principe de
légalité ? Le difficile dilemme du juge
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n°11, 2001, p.70-81
* 160 D. SOULAS de RUSSEL
et P. RAIMBAULT, « Nature et Racines du principe de
sécurité juridique : une mise au point », Op.
cit
* 161 B. PACTEAU,
« La sécurité juridique, un principe qui nous
manque », op. cit
* 162 A. CRISTAU,
« L'exigence de sécurité juridique », Op.
cit
* 163 A. LEVADE,
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* 164 L. AZOULAI,
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économique, sous la coordination de L. BOY, J. B. RACINE, F.
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* 165 B. MATHIEU,
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constitutionnel clandestin mais efficient », Op. cit
* 166 CE, 28
Décembre 2009, Commune de Béziers, Op. cit
* 167 M. DELAMARRE,
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* 168 V. TCHEN,
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* 169 B. PACTEAU,
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* 170 J. P. PUISSOCHET,
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* 171 H. MOUANNES,
« Le conseil d'Etat et la notion d'impartialité ou, la
variable équation », VI Congrès des
constitutionnalistes, Montpellier, 09-10-11 Juin 2005
* 172 MONTESQUIEU,
De l'esprit des lois,op.cit
* 173 H. MOUANNES,
« Le Conseil d'Etat et la notion d'impartialité ou, la
variable équation »,op.cit
* 174 J. RIVERO,
« Le Huron au Palais Royal ou Réflexions naïves sur le
recours pour excès de pouvoir », Dalloz, 1962,Chron.,
p.37
* 175 J. RIVERO,
« Nouveaux propos naïfs d'un Huron sur le contentieux
administratif », EDCE, 1979-1980 n°35, p.30
* 176 B. MATHIEU,
« Le juge et la sécurité juridique : vues du
Palais Royal et du quai de l'horloge », Dalloz 2004,
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* 177 P. FRAISSEX,
« La subjectivisation du droit administratif »,
LPA 2005, p.466
* 178 ROBESPIERRE, 18
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* 179 B. SEILLER,
« Droits publics subjectifs des administrés et transformations
contemporaines du contentieux » in Les droits publics subjectifs
des administrés, Colloque de l'AFDA, Bordeaux, 2010,
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* 180 P. BRUNET
« sécurité juridique, nouvel opium des
juges ?», Frontières du droit, critique des droits,
billets d'humeur en l'honneur de D. LOCHAK, sous la dir. de V.
CHAMPEIL-DESPLATS N. FERRE, 2007, p.247
* 181 M. FROMONT,
« Le principe de sécurité juridique »,
AJDA 1996, numéro spécial, p.178
* 182 BERNARD PACTEAU,
« La sécurité juridique, un principe qui nous
manque ? », Op. cit
* 183 N. MOLFESSIS,
« Discontinuité et sécurité
juridique », Louisiana Law Review, Vol. 63, n°04, 2003,
p.1309
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