Vers une organisation mondiale pour la reconstruction post-catastrophe ?

4.1.2 DES ENJEUX MULTIPLES ET PARFOIS CONTRADICTOIRES

Les différentes dimensions du contexte d'intervention de l'aide internationale sont inhérentes au territoire affecté par le désastre et conditionnent considérablement la reconstruction. Parmi les facteurs influents majeurs, on compte également les enjeux de chaque acteur. Afin de saisir les rouages de l'aide internationale post-catastrophe, il s'agit d'identifier les craintes et les intérêts de chaque acteur et à toutes les échelles : les gouvernements des pays qui apportent leur aide, les bailleurs de fonds, les membres des organisations internationales, les membres des petites ONG, les autorités locales, les entreprises locales, les habitants, etc. On peut regrouper cette multitude d'enjeux, parfois contradictoires, sous un ensemble de catégories principales : les enjeux humains et sociologiques, les enjeux architecturaux et urbains, les enjeux environnementaux, les enjeux économiques, les enjeux politiques, et les enjeux médiatiques.

LES ENJEUX HUMAINS ET SOCIOLOGIQUES

Le premier enjeu à considérer lors d'une catastrophe et après celle-ci devrait être les vies des populations touchées : sauvetage et « retour à la normale » le plus rapide possible. Pour chaque victime, les pertes possibles sont colossales : leur vie, les vies de leurs proches, leur liens sociaux, leur santé, leur logement, leur biens, leur futur (éducation, emploi), etc.

On peut déjà constater des conflits d'intérêts entre les victimes, au sujet de la hauteur de l'aide apportée à chacun. Au Pakistan, « Les autorités ont pris soin d'essayer de contrôler la reconstruction en finançant en fonction du degré de démolition, famille par famille. L'évaluation faite dans les premiers jours d'Octobre est devenue complètement obsolète dans les mois qui ont suivi, et surtout très incohérente. »^104(*)En Indonésie, « L'enquête de ciblage des bénéficiaires joue un rôle déterminant dans l'attribution des constructions, mais elle demande aussi une investigation particulièrement fine sur la propriété foncière, ce qui n'est pas toujours aisé à mener. »^105(*) Il en est de même pour les conflits d'ordre foncier à Haïti, particulièrement délicats en l'absence de cadastre.

D'autres enjeux peuvent concerner et mettre en opposition les populations différemment affectée par une catastrophe (habitants et propriétaires, par exemple). Après la catastrophe d'AZF, Patrick Coulombel dénonce « des propriétaires malintentionnés [qui] profitent de ce que la catastrophe a rendu leur logement complètement insalubre pour récupérer le terrain dans le seul but de pratiquer une opération immobilière, jetant ainsi à la rue des travailleurs immigrés. »^106(*)

On note malheureusement parfois également un désengagement des politiques vis-à-vis des populations lorsqu'eux-mêmes se sentent en danger, comme dans le cas du cyclone à Grenade, où « les représentants officiels de l'Ile de Grenade, partis quelques heures avant l'arrivée du cyclone, laissent la population livrée à elle-même. »^107(*)

Enfin, les enjeux des différents acteurs d'une reconstruction sont tellement nombreux et d'influence tellement variable, que certains prennent parfois le pas sur l'enjeu humain, comme expliqué par la suite.

LES ENJEUX ARCHITECTURAUX ET URBAINS

Suite à de massives destructions, le patrimoine architectural d'un territoire est menacé, ainsi que son urbanisme. Il s'agit de reconstruire en respectant au maximum l'identité architecturale du secteur. Les réhabilitations doivent être privilégiées et, lors de nécessaires reconstructions, il convient d'utiliser les éléments de langage architectural local, le savoir-faire local, les techniques locales, et les matériaux locaux, etc.La résistance aux risques des nouveaux édifices et de ceux réhabilités doit être néanmoins renforcée. Ces conditions nécessitent un partenariat solide et efficace avec les professionnels locaux de la construction.

L'urbanisme d'une zone est également en grand péril après une catastrophe majeure, dès la première phase d'urgence. En effet, le relogement de populations dans des camps, en marge des villes, a bien souvent des conséquences aussi néfastes que pérenne, avec notamment la création, spontanée et hors de contrôle, de bidonvilles aux alentours. De nombreux camps de réfugiés perdurent, après la phase d'urgence et se retrouvent parfois même englobés au sein de villes, dont ils deviennent des quartiers. « Espaces de transit et d'attente, [les camps] s'organisent comme des «villes» sans pour autant être dotés d'un projet urbain dans la mesure où tout est conçu pour ne pas durer. Ils se stabilisent et durent. »^108(*) Pourtant, « Sous prétexte de l'urgence, la construction en dur est interdite. Rien ne doit être fait pour ancrer les populations dans les camps. Le retour n'est pas une option, c'est une obligation. Au nom de cela on propose des services inadaptés, dont les bailleurs se réjouissent mais dont la réalité est parfois absurde. »^109(*) A Haïti, le camp Corail-Cesselesse, appelé également « Canaan » ou « Jérusalem » qui abrite environ 10 000 personnes, a involontairement mené à la création d'un bidonville alentour d'une population évaluée entre 65 000 et 100 000 habitants, sur une surface de 11 kilomètres carrés.

LES ENJEUX ENVIRONNEMENTAUX

Les enjeux environnementaux ne doivent pas être négligés sous couvert d'une intervention d'urgence. La reconstruction doit être menée en considérant l'impact environnemental qu'elle induit. En 2002, en Afghanistan, le cofondateur d'Architectes de l'urgence constate de nombreuses négligences de cet ordre : « non-intégration du développement durable dans les reconstructions », « inexistence du traitement des déchets et du tri sélectif ».^110(*) Cet également bien souvent le cas des installations de camps de réfugiés : « on ne peut nier les dégradations sur l'environnement (pollution, épuisement des ressources en eau, déforestation,...) ».^111(*)

LES ENJEUX ÉCONOMIQUES

Une reconstruction post-catastrophe, surtout si elle est très médiatisée, peut brasser des sommes d'argent colossales. Chaque parti, même bien intentionné, tente de tirer son épingle du jeu. Les enjeux économiques concernent donc tous les acteurs qui prennent part à cette reconstruction : bailleurs de fonds, organisations internationales, ONG, autorités et entreprises locales...

Pour les bailleurs de fonds, il s'agit tout d'abord de s'assurer que l'argent « investi » est correctement utilisé, et qu'il donne des « résultats satisfaisants ». Plus courants dans le cas de l'aide au développement, des engagements lient les bénéficiaires, sous peine de se voir retirer les aides futures. C'est ainsi que les bailleurs de fonds tentent d'éviter le détournement de leurs subventions. Les ONG et autres organisations recevant des fonds européens sont contrôlées par audits, afin de maintenir la confiance des donateurs.

Bien que cette pratique soit de moins en moins courante, les bailleurs de fonds étatiques peuvent exiger des bénéficiaires de réintroduire les fonds dans leur propre économie : « on parle d'aide bilatérale liée ou non liée. Elle est non liée lorsque l'aide fournie par un Etat donateur est sans condition d'utilisation en retour. On parle également d'aide désintéressée. Alors que, l'aide bilatérale est dite liée si le pays donateur soumet l'octroi de l'aide à des conditions préalables, telle l'obligation de lui acheter en retour. » ^112(*) Entre 1999-2001 et 2008, la part de l'aide bilatérale non liée a progressé de 46 % à 82 %, ^113(*) mais l'existence de ce système permet de saisir les enjeux économiques des pays donateurs. Certains bailleurs usent de moyens plus détournés, en allouant les fonds distribués à la construction d'abris provisoires préfabriqués chez eux, par exemple.

Les ONG et les organisations internationales partagent également des enjeux économiques, dans la mesure où leur existence même dépend des fonds qui leur sont attribués et servent en partie à leurs frais de fonctionnement. En effet, comme le fait remarquer Patrick Coulombel, « la vie d'une ONG - bien que ses interventions soient gratuites - est subordonnée à ses propres limites logistiques et financières ».^114(*) Il témoigne, concernant les reconstructions en Indonésie : « nous n'avons pas eu accès à la manne d'argent qui est tombée dans les caisses des grandes ONG. Celles-ci, contrairement à nous, ont éprouvé de grosses difficultés pour dépenser des fonds très importants ; si nous avions disposé rapidement de fonds importants, nous aurions pu lancer sans trop de difficultés plusieurs centaines de constructions... »^115(*) Il réalise également sur place que « même dans l'humanitaire, la concurrence s'impose et les scrupules apparaissent peu nombreux ».^116(*)

La reconstruction post-catastrophe peut être une véritable aubaine pour les entreprises engagées dans la reconstruction. La catastrophe de AZF à Toulouse en 2001 génère une commande de 1 000 modules préfabriqués, soit environ 15 000m² : « un fructueux marché de plusieurs millions de francs qu'Algéco se partage avec de nombreuses entreprises. »^117(*)

Pourtant, l'aide internationale devrait savoir parfois se limiter à un apport de fonds lorsque c'est possible. Ces fonds investis entrent alors réellement dans l'économie du pays affecté, par le biais de ses propres entreprises de reconstruction. Mais si l'argent ne transite pas du tout par les ONG, celles-ci n'en retirent aucun bénéfice, et le contrôle de l'usage des fonds peut se révéler encore plus complexe.

Un excès d'offre et une clémence des bailleurs peuvent également mener à une mise à profit et une installation de cette offre dans le temps. « Les gouvernements ont alors des anticipations tout à fait rationnelles les incitant à reporter les réformes, et ils disposent d'une information complète sur la compétition entre bailleurs et sur leur réticence à laisser le champ libre en cas de retrait. C'est la définition de l'aide comme rente, pour les gouvernements, et désormais, pour les ONG. [...] Reports et ruses des gouvernements sont alors des stratégies d'optimisation de l'aide rationnelles du point de vue microéconomique, même si elles ont pour effet de diminuer le bien-être général. L'asymétrie intrinsèque de la relation d'aide renforce ces effets de contournements. »^118(*)

LES ENJEUX POLITIQUES

L'aide internationale peut parfois être instrumentalisée à des fins politiques, aussi bien de la part des gouvernements pays donneurs que de ceux des pays bénéficiaires. Certains pays peuvent « profiter » d'un désordre humanitaire pour intervenir dans un secteur donné considéré de grande importance géostratégique, afin d'y asseoir leur autorité : « De plus en plus souvent, les gouvernements conditionnent l'aide humanitaire à des objectifs politiques, militaires ou à des objectifs liés à la lutte contre le terrorisme. C'est notamment le cas en Afghanistan, au Yémen, en Lybie, au Soudan, en Somalie et dans les Territoires palestiniens occupés. »^119(*)

D'autres interventions « intéressées » peuvent viser à se protéger d'une immigration massive, comme l'action de l'OTAN en Serbie et au Kosovo : « Un des motifs de cette intervention est de protéger l'Europe d'une entrée massive de réfugiés. Parallèlement, les financements massifs des actions humanitaires d'urgence de développement ont favorisé l'intervention de centaines d'ONG. »^120(*)

Les termes de « droit d'ingérence » et de « devoir d'ingérence », bien que n'ayant pas de réelle existence juridique (les expressions « droit d'assistance » ou « principe de libre accès aux victimes » sont plus conventionnelles), désignent la reconnaissance du droit de violer la souveraineté nationale d'un État, dans le cadre d'un mandat exceptionnel accordé par une autorité supranationale. Ces notions doivent être manipulées avec précaution, dans la mesure où elles peuvent donner légitimité à des abus : « derrière les bonnes intentions affichées [...] les prétentions hégémoniques des grandes puissances et des grands marchés [n'hésitent] pas à avancer leurs pions sous la couverture de l'alibi humanitaire. »^121(*) Finalement, l'ingérence sert parfois de prétexte à « la volonté des plus puissants de régenter le nouvel ordre mondial en vue d'y préserver leurs marchés et leurs zones d'influence. »^122(*)

Les autorités des pays bénéficiaires peuvent également manipuler l'aide internationale pour des raisons d'ordre politique. Après la seconde guerre mondiale, le pouvoir soviétique instrumentalise l'aide humanitaire destinée aux personnes atteintes de disette et obtient ainsi « une reconnaissance de son régime politique par l'établissement de relations internationales et un levier de contrôle de la population par la gestion des approvisionnements qu'il détournait en partie de ses bénéficiaires. »^123(*) C'est alors que « Les philanthropes découvrent que l'aide humanitaire est susceptible d'être utilisée à des fins politiques. »^124(*) En Éthiopie, la famine de 1984 devient l'opportunité d'organiser, à l'aide des acteurs humanitaires, un déplacement massif forcé de populations. « MSF refusera de cautionner la politique du gouvernement éthiopien et sera expulsé du pays. »^125(*)

L'aide internationale ne semble pas pouvoir se détacher totalement de la dimension politique, comme elle a prétendu le faire par la passé, notamment avec la montée en puissance des ONG. Elle doit prendre conscience du contexte politisé dans lequel elle évolue, et se positionner par rapport à celui-ci. Selon R. Brauman, « l'acteur humanitaire doit apprendre à se défaire de sa blouse blanche pour revêtir son costume de citoyen, c'est-à-dire apprendre à distinguer les ordres. Il doit retrouver le sens du politique, s'interroger sur le sens global de son action. »^126(*)

LES ENJEUX MÉDIATIQUES

L'opinion internationale exerce une influence colossale sur les interventions d'aide internationale, puisqu'elle agit aussi bien sur les bailleurs étatiques que sur les dons privés. Elle dépend évidemment considérablement des médias. C'est ainsi que les catastrophes humaines fortement médiatisées peuvent parfois recevoir une aide démesurée, comme lors du tsunami de 2004, alors que des situations plus discrètes mais non moins désastreuses restent sans secours. « Les ONG humanitaires sont très dépendantes de l'intervention des médias : d'eux dépendent souvent la mobilisation de l'opinion publique et donc le sursaut de solidarité qui permet de rassembler les capitaux nécessaires aux interventions sur le terrain. »^127(*) C'est l'image et l'émotion qui régissent le « marché de l'humanitaire » : « il faut émouvoir pour mobiliser les gens ».^128(*)

Dès la famine de 1984 en Ethiopie, « entre médias et humanitaire, la confusion des genres commence... », pour que dans les années 90, « la confusion des genres soit totale entre politique, militaire, humanitaire, et média. »^129(*)L'influence entre média et humanitaire est bilatérale : « Pour le Rwanda, c'est déjà trop tard : on est en juillet et le signal des massacres a été donné en avril. La presse a peu relaté ces meurtres planifiés [...], elle calque son action sur l'aide humanitaire. »^130(*)

En 1994, le Secrétaire d'Etat Américain, Warren Christopher, s'indigne : « La politique étrangère des Etats-Unis ne doit pas être faite par CNN. » Mais l'influence des images des médias sur l'opinion publique est irrévocable, et la politique étrangère est soumise à l'opinion publique : « pourtant ces images vont modifier l'opinion des Américains : les sondages montrent un revirement. Deux semaines après, l'OTAN lance un ultimatum aux Serbes de Bosnie. »^131(*)

D'après le cofondateur d'Architectes de l'urgence, « Au Sri Lanka, un afflux d'aide humanitaire est parvenu du Monde entier dès l'annonce de la catastrophe. Des équipes de sauveteurs - parfois complètement inadaptées - se sont rendues au Sri Lanka, informées par les flots d'images déversés par les médias sans discontinuer... »^132(*)

En revanche, alors que l'argent avait afflué après le tsunami de 2004, l'aide tarde à venir en 2006 au Pakistan, pays « réputé comme une des bases du terrorisme international ». En effet, « Pendant les premiers mois, le financement manque cruellement, car les bailleurs de fonds et la communauté internationale ne se sont vraiment émus que lorsque la neige a commencé à tomber... »^133(*)

Etant donné l'influence qu'exercent les médias sur les financements de l'aide internationale, il semble légitime de s'interroger sur l'origine et le contrôle de ces médias, ainsi que sur les moyens de lutter contre la saturation et l'effet « sensationnel » qui nuisent à une juste répartition des fonds et à une efficacité rationnelle.

Les enjeux sont aussi nombreux que les acteurs impliqués directement ou indirectement dans une reconstruction post-catastrophe. Ils peuvent être différents, voire même contradictoires. Cette multiplicité des enjeux, d'une grande complexité, doit être appréhendée dans sa globalité pour comprendre les mécanismes à l'oeuvre dans la reconstruction. L'exercice est difficile, mais permet d'optimiser son positionnement et ses relations au sein du système.

* ¹⁰⁴Source : COULOMBEL Patrick (2007), Architectes de l'urgence, L'Harmattan, Paris, p. 164

* ¹⁰⁵Source : COULOMBEL Patrick (2007), Architectes de l'urgence, L'Harmattan, Paris, p. 139

* ¹⁰⁶Source : COULOMBEL Patrick (2007), Architectes de l'urgence, L'Harmattan, Paris, p. 56

* ¹⁰⁷Source : COULOMBEL Patrick (2007), Architectes de l'urgence, L'Harmattan, Paris, p. 125

* ¹⁰⁸Source : M. Agier (2004), «Le son de la guerre. Expériences africaines de l'errance, des frontières et des camps», in Politix, vol. 24, n°69, pp.83.99.

* ¹⁰⁹Source : Manon Gallego sous la direction de Youssef Diab (2009), Mémoire de fin d'études de Master en Génie Urbain : « Analyse urbaine des camps de réfugiés et de leurs transformations dans le temps », p. 20

* ¹¹⁰Source : COULOMBEL Patrick (2007), Architectes de l'urgence, L'Harmattan, Paris, p. 69

* ¹¹¹Source : Manon Gallego sous la direction de Youssef Diab (2009), Mémoire de fin d'études de Master en Génie Urbain : « Analyse urbaine des camps de réfugiés et de leurs transformations dans le temps », p. 11-12

* ¹¹²Source : La logique instrumentale de l'APD française (www.coordinationsud.org)

* ¹¹³Source : Le déliement de l'aide : le droit de choisir (http://www.oecd.org)

* ¹¹⁴Source : COULOMBEL Patrick (2007), Architectes de l'urgence, L'Harmattan, Paris, p. 124

* ¹¹⁵Source : COULOMBEL Patrick (2007), Architectes de l'urgence, L'Harmattan, Paris, p. 142

* ¹¹⁶Source : COULOMBEL Patrick (2007), Architectes de l'urgence, L'Harmattan, Paris, p. 137-138

* ¹¹⁷Source : CALAFAT L., MAIGNIAL B. (2002), Notes d'Urgence, www.documentsystems.fr, Montpellier, 162p.

* ¹¹⁸Source : GABAS Jean-Jacques et SINDZINGRE Alice (1996), Les enjeux de l'aide dans un contexte de mondialisation, Séminaire GEMDEV, Paris, Sept, Ronéoté

* ¹¹⁹Source : DUBAÏ, 9 avril 2012 (IRIN) -(www.irinnews.org)

* ¹²⁰ Source : Choumoff Antoine (2011), L'humanitaire, un secteur industriel comme les autres ?, Mémoire de Mastère de Création et Technologie Contemporaine, ENSCI, p. 12

* ¹²¹Source : Goemaere Éric et Ost François (1996), L'action humanitaire : questions et enjeux, Revue Nouvelle, novembre 1996, p 76-96

* ¹²²idem

* ¹²³ Source : Choumoff Antoine (2011), L'humanitaire, un secteur industriel comme les autres ?, Mémoire de Mastère de Création et Technologie Contemporaine, ENSCI, p. 7-8

* ¹²⁴Source : Ryfman Philippe (2008), Une histoire de l'humanitaire, Paris, La Découverte, p. 53

* ¹²⁵ Source : Choumoff Antoine (2011), L'humanitaire, un secteur industriel comme les autres ?, Mémoire de Mastère de Création et Technologie Contemporaine, ENSCI, p. 12

* ¹²⁶Source : Goemaere Éric et Ost François (1996), L'action humanitaire : questions et enjeux, Revue Nouvelle, novembre 1996, p 76-96

* ¹²⁷idem

* ¹²⁸ Source : Claude Sérillon (17 mai 1996), L'humanitaire : Reportage consacré à l'évolution de la médiatisation de l'aide humanitaire, Emission Géopolis, Production France 2, 07min 55s, www.ina.fr/video/

* ¹²⁹Source : Claude Sérillon (17 mai 1996), L'humanitaire : Reportage consacré à l'évolution de la médiatisation de l'aide humanitaire, Emission Géopolis, Production France 2, 07min 55s, www.ina.fr/video/

* ¹³⁰idem

* ¹³¹idem

* ¹³²Source : COULOMBEL Patrick (2007), Architectes de l'urgence, L'Harmattan, Paris, p. 144

* ¹³³Source : COULOMBEL Patrick (2007), Architectes de l'urgence, L'Harmattan, Paris, p. 160-161