Vers une organisation mondiale pour la reconstruction post-catastrophe ?

4 CONCLUSION

« Aujourd'hui, les urgences humanitaires sont à la fois multidimensionnelles et complexes et beaucoup d'acteurs tels que les gouvernements, les Organisations Non Gouvernementales (ONG), les agences de l'ONU et la société civile recherchent simultanément à y répondre. »^88(*)

Cette cacophonie humanitaire est le résultat :

de l'histoire de l'apparition des différents acteurs :de nombreux acteurs se sont formés spontanément au gré des besoins ou de la prise de conscience de ceux-ci,

de la variabilité de leurs enjeux et objectifs : certains acteurs se sont formés en opposition aux méthodes existantes,

de la multiplicité des échelles d'existence et d'intervention de ces acteurs.

Les mécanismes humanitaires, qui semblent dépendre considérablement des financements, sont peu lisibles.

Au sein même des organismes, associations, bailleurs de fonds, gouvernements, ou institutions, les mécanismes sont complexes et variables. Les « revues par les pairs » régulièrement organisées par l'OCDE affirment par exemple qu'il n'existe pas de modèle universel d'organisation de l'aide dans un Etat donateur.

Concernant l'Etat français, la Cour des Comptes déplore que « le choix d'un partage des responsabilités entre deux ministères principaux, critiqué par l'OCDE, s'accompagne de diverses incohérences et conduit à une présentation de l'effort budgétaire peu lisible ». « Malgré des améliorations incontestables, ce modèle continue cependant de souffrir d'une impulsion intermittente, d'une absence d'identification d'un responsable à compétence générale, d'une difficulté à raisonner en termes d'aide pilotable, du poids de cloisonnements administratifs traditionnel et d'une insuffisante attention portée aux résultats concrets des projets ».^89(*)

La multiplicité des ressources d'une association donnée, peu favorable à la compréhension et à la transparence, lui permet pourtant d'agir dans une plus grande indépendance, et donc parfois de manière plus juste.

Le manque de coordination peut mener à des pertes inutiles (matérielles, énergie, etc.) ou pire à des dégradations de situations.

Les efforts de coordination, bien qu'existants, reflètent la complexité du système : il semble exister autant d'instruments de coordination que d'acteurs, et ils se déploient sous toutes les formes, tous les statuts, sans ordre hiérarchique réellement compréhensible.

Pourtant, la simplification et la hiérarchisation de l'ensemble ne semble pas être une solution réalisable, ni nécessairement avantageuse. En effet, la réduction du nombre d'entités différentes implique une diminution de la diversité d'acteurs indépendants. De plus, une telle réorganisation globale devrait être menée par une autorité supérieure légitime, aujourd'hui inexistante et que l'on imagine mal s'autoproclamer.

La partie suivante tâche de présenter les principaux éléments de contextes et enjeux qui peuvent avoir une grande influence sur l'échiquier humanitaire.

4.1 LES FACTEURS INFLUENTS : CONTEXTES ET ENJEUX MULTIPLES

L'efficience de l'action humanitaire dépend de la manière et des conditions dans lesquelles elle est apportée, ainsi que de la façon dont elle est reçue. Les parties suivantes traitent, pour les pays "bénéficiaires" comme pour les pays "donneurs", de l'influence et de la variabilité des contextes et enjeux principaux de l'aide internationale en général, et de la reconstruction post-catastrophe en particulier.

4.1.1 DES CONTEXTES D'INTERVENTION TRÈS VARIÉS

Le contexte de l'intervention devrait être finement analysé avant tout intervention, mais ne l'est généralement pas, faute de temps et de moyens mis en place. Pourtant, celui-ci conditionne considérablement les possibilités d'intervention et leurs conséquences.

La situation d'un pays touché avant la survenue de la catastrophe est un élément aussi crucial que la catastrophe et ses conséquences dans la recherche de solutions adaptées. En effet, un séisme survenu en Haïti ne demandera pas la même réponse qu'un séisme survenu au Pérou ou au Japon. Tout d'abord, les techniques de construction et les édifices à restaurer y sont très différents, en raison de la diversité des conditions climatiques, de la densité de population, du contexte sociologique, etc. Mais l'aidediffère également en fonction de la vulnérabilité (due ou non à la catastrophe) économique et politique du secteur affecté : elle peut varier d'un simple apport de fonds à un ensemble d'interventions techniques et matérielles, jusqu'à un soutien au niveau politique, voire même militaire.

Malgré une volonté (discutable) de séparation franche entre l'action d'urgence et celle de développement, les interventions d'urgence, qui concernent les conséquences directes de la catastrophe, ont bien souvent un impact pérenne sur les conditions sociales, économiques et culturelles des régions en crise. Une compréhension fine du contexte d'action est indispensable afin d'éviter un bouleversement des marchés locaux, des habitudes sociales, et des structures hiérarchiques.

Parmi les principaux éléments de contexte, on trouve : la nature de la catastrophe et l'ampleur de ses conséquences, le contexte architectural et urbanistique, mais aussi la situation politique (à l'échelle nationale et à l'international) de la zone, le contexte économique et sociologique, la situation géographique et climatique, les ressources...

LA NATURE DE LA CATASTROPHE ET L'AMPLEUR DE SES CONSÉQUENCES

La nature de la catastrophe est assurément un élément de contexte crucial pour toute intervention. En effet, les dégâts causés par un désastre varient suivant sa nature et demandent une réponse adaptée. L'échelonnage temporel des actions, à commencer évidemment par le secours des victimes, dépend également de la nature de la catastrophe.

Par exemple, un séisme nécessitera, avant toute éventualité de reconstruction, l'évacuation des décombres, ce qui peut s`avérer considérablement long et coûteux (d'après la BBC, un an après le séisme en Haïti, seulement 20% des débris ont été dégagés).Cette étapene concernera pas une inondation modérée. Une catastrophe technologique de type nucléaire, exigera des mesures de décontamination, etc.

Ces différences d'intervention liées à la nature de la catastrophe et à ses conséquences directes impliquent le recours à des techniciens spécialisés dans chaque cas. L'expertise de l'urgence ne suffit pas, il faut développer une expertise de chaque type d'urgence, au moins sur les premières phases.

D'après Patrick Coulombel, cofondateur de la fondation Architectes de l'Urgence, « le déploiement des secours s'avère conséquent, mais assez souvent inadapté. »^90(*)

Afin de déterminer les réels besoins, et une hiérarchie d'intervention, un bilan de l'étendue et de la gravité des dégâts est nécessaire. Cette évaluation ne doit cependant pas se vouloir trop précise, risquant ainsi de retarder inutilement le début des opérations.

LE CONTEXTE ARCHITECTURAL ET URBANISTIQUE

Toute opération de reconstruction doit bien évidemment tenir compte du contexte architectural et urbain de la zone affectée, du déblaiement à la reconstruction effective.

Concernant le séisme de décembre 2003 en Iran, Patrick Coulombel déplore les conséquences des « informations imprécises » concernant « la nature de l'aide demandée ». En effet, « la terre constitue le matériau utilisé dans la grande majorité des constructions détruites ou fortement endommagées » et « les moyens de déblaiements sont complètement différents de ceux à déployer quand il s'agit de constructions en béton ». D'après lui, une évaluation rapide et efficace des typologies de bâtis aurait pu permettre d'éviter ce « type d'erreur inacceptable » induisant « des finances, de l'énergie et des heures de travail inutilisées... »^91(*)

La reconstruction doit respecter le contexte architectural du secteur touché (typologies de constructions, matériaux, etc.), ainsi que son contexte urbanistique. Trop nombreux sont les exemples de bouleversement de l'urbanisme de villes suite à une reconstruction massive, avec souvent pour conséquence la création de bidonvilles. A Haïti, l'absence de cadastre a mené à de nombreux litiges fonciers, affectant la reconstruction.

Une importante destruction devrait pouvoir être saisie comme une opportunité de « reconstruire meilleur », mais la pression de l'urgence ne le permet pas. D'après Marc Jalet, « plus l'espace est construit dans l'urgence, moins les projets sont déclencheurs de développement. »^92(*)

LA SITUATION GÉOGRAPHIQUE ET CLIMATIQUE, LES RESSOURCES DE LA RÉGION AFFECTÉE

Le contexte géographique de la région affectée doit être pris en compte dans la réflexion sur les typologies de constructions et sur l'urbanisme de la reconstruction. Il s'agit d'analyser les causes du désastre et de prévenir les risques futurs par une reconstruction adaptée et justement répartie. Par exemple, dans le cas d'un séisme, les nouveaux édifices devront être bâtis dans les règles de l'art, équipés de dispositifs parasismiques, et éviter les zones fragilisées.

La reconstruction pérenne ainsi que le relogement provisoire doivent être pensés en fonction des conditions climatiques. L'urgence ne saurait justifier la construction d'abris « provisoires » inadaptés aux conditions climatiques, d'autant plus que la notion de « provisoire » peut être très variable.

Enfin, il est essentiel d'analyser et de se servir des ressources locales disponibles. Il faut comprendre le terme « ressources » au sens large : matériaux locaux, matériels disponibles, savoir-faire local, techniques locales, main-d'oeuvre locale, experts et techniciens locaux, entreprises, etc. Il s'agit de veiller à ne pas se substituer aux instances locales, de n'apporter que le nécessaire, afin de favoriser l'économie locale et d'éviter le « néocolonialisme architectural, en important des concepts occidentaux »^93(*).

Après le séisme de juin 2006 à Java, « la phase d'urgence passée, la priorité revient à l'étude typologique permettant de concevoir une maison selon les standards UN, en tenant compte des typologies d'habitat locaux », afin de reconstruire « des maisons et pas dans des cabanes en bambous ou des cases faites en tôles, inhabitables compte tenu de la chaleur. »^94(*)

LA SITUATION SOCIOLOGIQUE ET DÉMOGRAPHIQUE

Les reconstructionsmassives post-catastrophe concernent les équipements publics, mais aussi les logements d'une grande population. La réponse à apporter varie en fonction de la densité de population à reloger. De même, les caractéristiques sociologiques et la démographie sont d'importantes composantes à ne pas sous-estimer. En effet, le relogement, même provisoire, doit éviter de bouleverser des relations sociales déjà fortement fragilisées.

D'après un récent rapport sur la gestion des risques d'événements extrêmes et de catastrophes en vue d'une meilleure adaptation aux changements climatiques [Managing the Risks of Extreme Events and Disasters to Advance Climate Change Adaptation (SREX)] du Panel intergouvernemental sur le changement climatique, au-delà des pertes financières, « les évènements extrêmes ... peuvent entraîner la perte de ce que les individus, les communautés et les groupes ont de plus précieux, y compris la perte d'éléments du capital social, par exemple le sentiment d'appartenance à un lieu ou une communauté, l'identité ou la culture ».^95(*)

A Java, après le tremblement de terre au pied du Mérapi en juin 2006, la fondation Architectes de l'urgence installe des « tentes familiales de dimensions importantes - 25m - permettant de garder le lien familial. »^96(*)

On notera que d'intéressantes tentatives de reconstruction participative ont déjà été menées dans différentes situations, qu'elles soient concluantes ou non. Il semble que la participation active des « victimes » dans la reconstruction de leurs espaces (logement et équipements), à toutes les échelles, ne peut qu'améliorer leur future appropriation de ces espaces.

LA SITUATION POLITIQUE ET SOCIO-ÉCONOMIQUE

La situation politique du ou des pays affecté(s) par un désastre majeur est un élément de contexte primordial, qui conditionne considérablement les possibilités d'intervention. En effet, il est très délicat d'intervenir dans une zone de grande instabilité politique, que cette instabilité soit due ou non à la catastrophe.

On parle de situation d' « urgence complexe » dans le cas d' « une crise humanitaire dans un pays, une région ou une société dans laquelle on constate un effondrement substantiel ou total de l'autorité à la suite d'un conflit interne ou externe, et qui demande une réaction internationale dépassant le mandat ou la capacité d'un seul organisme » (Groupe de travail de l'IASC, 1998).^97(*) Dans ce contexte, toute intervention entraîne des risques de substitution des politiques et de mise en état de dépendance. On questionne même la part de responsabilité de l'aide internationale dans l'évolution de certains conflits. Mary B.Anderson affirme que « Quand l'assistance internationale est distribuée dans le contexte d'un conflit violent, elle devient une partie de ce contexte et donc également une partie de ce conflit. »

Mais même lorsque l'aide internationale n'alimente pas un conflit, elle reste épineuse : d'après Éric Goemaere et François Ost, la présence de politiques « impuissants, vulnérables, dépendants et corrompus » peut engendrer « l'intervention d'acteurs multiples sans tiers arbitre, et l'émergence d'actions inspirées tantôt par la logique économique, tantôt par un sursaut éthique, mais, encore une fois, sans que se dégage un projet politique susceptible d'articuler ses différentes dimensions. Tout se passe alors comme si la fonction politique était remplie tantôt par les opérateurs économiques (FMI, par exemple), tantôt par les associations à vocation morale. »^98(*)

Pourtant, l'intrusion de l'aide internationale dans les opérations et les décisions d'ordre politique ne permet pas un retour à la normale sain et pérenne. Dans de telles situations, « les agences sont prises dans les contradictions des limites de l'ingérence et de la prise en charge, de devoir mais ne pas pouvoir dépasser leur mandat, ni leur moyens. Elles sont à la fois dans une position externe qui garantit leur crédibilité tout en devant impulser des réformes qui devraient être endogènes pour être durables ».^99(*)

De même, il peut s'avérer complexe d'apporter une aide extérieure à un territoire soumis à un ordre politique fort, si celui-ci refuse toute intervention extérieure malgré son incapacité à gérer la situation. Il peut s'agir d'un repli causé par de mauvaises relations à l'internationale, ou même d'un protectionnisme d'intérêt. Lors des inondations de 2002 en Europe de l'Est, les autorités refusent l'aide extérieure, pressées par un « puissant lobby des ingénieurs locaux, ne voulant absolument aucune intervention étrangère dans la gestion de cette crise. »^100(*)

Ce refus peut également s'expliquer par une fierté « mal placée ». Après le tsunami de 2004, engendrant un bilan de seize mille victimes, l'Inde refuse l'aide extérieure, y compris la visite sur le terrain du secrétaire général des Nations unies Kofi Annan. Aux Etats-Unis, l'exemple du cyclone Katerina prouve, selon Patrick Coulombel, que « même la Nation la plus développée au Monde [peut] être dépassée par les événements. » Pourtant, les Etats-Unis refuseront l'aide de la fondation Architectes de l'urgence, prétextant que « vue la spécificité de ce pays, ils pouvaient gérer eux-mêmes le problème. »^101(*)

Enfin, si la structure politique du pays est restée stable et semble parfaitement capable de mener à bien sa reconstruction (au sens large), il convient de n'apporter que le soutien nécessaire (fonds), ou de ne pas agir du tout.En 2006, au Pakistan, « Pour éviter des inégalités entre les bénéficiaires, le gouvernement, appuyé par la banque mondiale, a décidé d'indemniser les familles pour qu'elles puissent reconstruire des maisons plus solides. Les ONG n'ont pas été autorisées à participer à la reconstruction. Le gouvernement a uniquement demandé leur appui pour former les habitants à reconstruire parasismique selon les techniques locales améliorées. »^102(*) De même, à la suite du tsunami de 2004, la fondation Architectes de l'urgence n'a « aucune intention de travailler à des reconstructions, car les Thaïlandais sont tout à fait capables de répondre à la demande en interne. »^103(*)

Cette immense variabilité des contextes rend délicate toute intervention extérieure, bien que parfois nécessaire. La bonne analyse et la bonne compréhension de toutes les facettes du territoire concerné par la reconstruction permet de mesurer et de limiter ses impacts politiques, sociologiques, économiques, et ses conséquences sur l'urbanisme, sur l'environnement, etc.

* ⁸⁸Source : http://www.un.mr/coordination/ocha.htm

* ⁸⁹Source : Cour des comptes (juin 2012), La politique française d'aide au développement, rapport public thématique de la Cour des comptes, La Documentation française (accessible sur www.ccomptes.fr), p. 38

* ⁹⁰Source : COULOMBEL Patrick (2007), Architectes de l'urgence, L'Harmattan, Paris, p. 99

* ⁹¹Source : COULOMBEL Patrick (2007), Architectes de l'urgence, L'Harmattan, Paris, p. 99

* ⁹²Source : JALET Marc (2008), L'urgence, l'échéance, la durée, Archibooks, Paris, 173p.

* ⁹³Source : COULOMBEL Patrick (2007), Architectes de l'urgence, L'Harmattan, Paris, p. 70

* ⁹⁴Source : COULOMBEL Patrick (2007), Architectes de l'urgence, L'Harmattan, Paris, p. 171

* ⁹⁵Source : DUBAÏ, 9 avril 2012 (IRIN) - http://www.irinnews.org/fr/report/95253/politique-humanitaire-l-humanitarisme-dans-un-monde-en-%C3%A9volution

* ⁹⁶Source : COULOMBEL Patrick (2007), Architectes de l'urgence, L'Harmattan, Paris, p. 169

* ⁹⁷Source : Corrado Scognamillo, doctorant au Centre d'Études et de Recherches Internationales de Sciences Po Paris (CERI), 6 juin 2007, http://www.operationspaix.net

* ⁹⁸Source : Goemaere Éric et Ost François (1996), L'action humanitaire : questions et enjeux, Revue Nouvelle, novembre 1996, p 76-96

* ⁹⁹Source : GABAS Jean-Jacques et SINDZINGRE Alice (1996), Les enjeux de l'aide dans un contexte de mondialisation, Séminaire GEMDEV, Paris, Sept, Ronéoté

* ¹⁰⁰Source : COULOMBEL Patrick (2007), Architectes de l'urgence, L'Harmattan, Paris, p. 77

* ¹⁰¹Source : COULOMBEL Patrick (2007), Architectes de l'urgence, L'Harmattan, Paris, p. 185

* ¹⁰²Source : COULOMBEL Patrick (2007), Architectes de l'urgence, L'Harmattan, Paris, p. 163

* ¹⁰³Source : COULOMBEL Patrick (2007), Architectes de l'urgence, L'Harmattan, Paris, p. 154