Les incidences juridiques de l'interpretation des critères de convertibilité sur les anciens titres forestiers de la province orientale.

Section 2. L'interprétation des critères de convertibilité lors de la session ordinaire.

Dans le souci de permettre à toutes les parties prenantes et à tous les intéressés une meilleure lecture et compréhension de la démarche adoptée pour la conduite de ses travaux, la Commission interministérielle a mis sur pied une fiche d'examen (voir annexe) de conversion suivie d'une note explicative.

De prime à bord, il y a lieu de préciser que la fiche d'examen des requêtes a été élaborée en partant de l'ordre des critères tels qu'ils résultent de l'article 4 du Décret n°05/116 du 24 octobre 2005 avec un regard sur le droit positif, notamment^43(*) :

Ø La Loi n°011/002 du 29 août 2002 portant Code Forestier ;

Ø Le Décret du Roi souverain du 27 février 1887 sur les sociétés commerciales tel que modifié et complété à ce jour ;

Ø L'Ordonnance-loi n° 68/400 du 23 octobre 1968 relative à la publication et à la notification des actes officiels ;

Ø Le Décret du 11 avril 1949 portant régime forestier ;

Ø Le Décret n°05/116 du 24 octobre 2005 fixant les modalités de conversion des anciens titres forestiers en contrats de concession forestière et portant extension du moratoire en matière d'octroi des titres d'exploitation forestière, tel que modifié et complété par le Décret n°08/02 du 21 janvier 2008 ;

Ø L'Arrêté CAB/MIN/AF.F-E.T./194/MAS/02 du 14 mai 2002 portant suspension de l'octroi des allocations forestières ;

Ø Le Guide de l'exploitant forestier, fixant les normes, procédures et règlements sur la gestion des ressources forestières (avis de vacance, autorisation de prospection forestière, lettre d'intention et garantie d'approvisionnement) publié en 1984 (première version) et en 1986 (deuxième version).

Globalement, cette fiche d'examen comporte trois compartiments. Le premier se rapporte à l'identification du titre forestier soumis à la conversion, le deuxième aux critères d'évaluations des requêtes de conversion et enfin, le troisième, à la recommandation de la Commission sur la requête.

Il faudra préciser que, pour autant qu'il se rapporte à l'identification du titre forestier et de son bénéficiaire, le premier compartiment de la fiche d'examen ne nécessite aucune explication particulière. Il en est de même du dernier, qui ne comporte que la recommandation de la Commission interministérielle et sa motivation.

Aussi, les explications fournies dans les lignes suivantes ne concernent-elles que le deuxième compartiment de la fiche, dont les différentes rubriques se rapportent aux critères d'évaluation ci-après découlant de l'article 4 du Décret n°05/116 sous examen :

Ø La conformité des éléments constitutifs du dossier de conversion conformément à l'article 2 dudit Décret ;

Ø La validité juridique des conventions dont la conversion est sollicitée et de leur transfère éventuel à des tiers ;

Ø Le respect des obligations juridiques, environnementales, sociales et fiscales découlant de la convention, par le détenteur du titre ou par tout tiers à qui les droits d'exploitations auraient été transférés ;

Ø La conformité du plan de relance.

II.2.1. Positions et interprétation de la Commission interministérielle

A la suite d'une analyse au peigne fin du Décret n°05/116 et des diverses dispositions légales et règlementaires ci-haut évoquées, la Commission interministérielle a pu dégager une lecture propre à elle sur les critères de convertibilité des requêtes prescrits par ledit Décret.

A cet effet, elle a catégorisé ces critères selon qu'ils sont rédhibitoires ou non. Elle a définie l'adjectif« rédhibitoire »comme qualifiant un défaut dont l'existence entraine un empêchement absolu qui se suffit à lui seul pour donner lieu au rejet de la requête et/ou à la non convertibilité du titre.^44(*)

L'on peut donc résumer ci-après l'interprétation de la Commission interministérielle sur les critères de convertibilité prévus dans l'article 4 du Décret n°05/116^45(*) :

0 Sur la conformité des éléments constitutifs du dossier

Il s'agit ici, de vérifier si le dossier soumis par le requérant est conforme à l'article 2 du Décret n°05/116 susvisé. Tel que prescrit par cet article, pour être recevable, une requête devra être accompagnée des documents ci-après tendant à établir :

a. Pour les personnes morales :

Ø L'existence légale de la société, laquelle découle des statuts notariés en bonne et due forme et du Registre de commerce conforme à la réglementation en vigueur ;

Ø La qualité de la société dont l'existence juridique est établie à opérer dans le secteur forestier, laquelle découle de la mention « industrie du bois » ou « exploitation forestière » dans les statuts ou, à défaut, dans un Procès-verbal de l'Assemblée Générale extraordinaire qui étend l'objet de la société ;

Ø La qualité des personnes en charge de la gérance ou de l'administration de la société à agir au nom et pour le compte de la société, laquelle découle d'une désignation faite dans les statuts ou, à défaut, dans un Procès-verbal d'une Assemblée Générale extraordinaire.

b. Pour les personnes physiques :

Ø La qualité de commerçant dans leur chef, laquelle découle de la preuve de l'immatriculation au Registre de commerce ;

Ø La preuve de leur qualité à opérer dans le secteur forestier,  laquelle procède de la mention « industrie du bois » ou « exploitation forestière » dans ce Registre.

c. Pour les deux à la fois (personnes physiques et morales)

Ø Leur qualité de cocontractant de l'Etat congolais pour l'exploitation industrielle des forêts, laquelle découle de la production d'une copie de l'ancien titre forestier ( GA ou LI ) dont notamment la carte du titre ou d'un extrait de la carte ;

Ø Leur capacité matérielle et technique à se livrer aux opérations d'exploitations industrielles des forêts congolaises, laquelle découle de la présentation d'un plan de relance.

En effet, quant à ce critère, certaines exigences ci-après ont été considérées comme rédhibitoires par la Commission interministérielle et d'autres non rédhibitoires :

a. Les éléments constitutifs jugés rédhibitoires :

Ø Les statuts notariés et/ou le Registre de commerce mentionnant « exploitation forestière » ou « industrie du bois ».

Pour les sociétés commerciales, la Commission a fait de l'exhibition des statuts notariés et du Registre de commerce mentionnant « industrie du bois » ou «  exploitation forestière », un critère rédhibitoire.

De même, pour les personnes physiques, elle a fait du Registre de commerce mentionnant « exploitation forestière » ou « industriel du bois », un critère rédhibitoire.

Il y a lieu de noter que lorsque les statuts ne mentionnent pas l'exploitation forestière ou l'industrie du bois parmi les activités de la société, mais que de telles mentions se retrouvent plutôt dans le Registre de commerce de la même société, ces mentions ne peuvent être tenues pour valables, étant donné que le Registre de commerce d'une société commerciale ne fait mention que des énonciations des statuts.

Par contre, il peut arriver que les statuts n'aient rien mentionné au départ, mais que plus tard, une Assemblée Générale modificative des statuts ait pu décider d'étendre les activités de la société à l'exploitation forestière ou l'industrie du bois ; dans ce cas, le Procès-verbal qui constate les décisions d'une telle assemblée générale et l'inscription complémentaire en découlant restent valables pour la Commission.

Pour les personnes physiques, le Registre de commerce avec mention « industriel du bois » ou « exploitation forestière » a été jugé rédhibitoire par la Commission, avec la conséquence que le constat de l'absence d'un tel Registre entraîne d'office le rejet de la requête et la non convertibilité du titre.

b. Les éléments constitutifs jugés non rédhibitoires par la Commission interministérielle :

Ø La désignation des personnes en charge de la gérance ou de l'administration de la société dans le Procès-verbal d'une assemblée extraordinaire ou dans les statuts ;

Ø L'existence de la copie du titre et de ses annexes d'autant plus que la Commission interministérielle pouvait recourir aux archives de l'Administration forestière ;

Ø Le plan de relance car il pouvait être régularisé lors de la signature du contrat de concession et de son cahier des charges, dans l'hypothèse de la convertibilité du titre.

1 La validité juridique des conventions

Ce critère découle des articles 4b et 5 al.1 du Décret n°05/116 sous examen aux termes desquels la vérification de la validité juridique des titres est effectuée au regard des dispositions légales et réglementaires en vigueur au moment de leur signature.

Dans son interprétation, la Commission interministérielle a pris les engagements suivants :

Ø Respecter le principe de la hiérarchie des sources formelles du droit et, en conséquence, a décidé de vérifier la validité juridique des anciens titres forestiers au regard d'abord des textes légaux et règlementaires en vigueur au moment de leur signature ;

Ø Considérer le principe de l'opposabilité des textes juridiques, qui conditionne l'application des textes légaux et règlementaires à dater de leur publication au journal officiel et non simplement à dater de leur signature.

De plus, au regard du moment de leur attribution, la Commission interministérielle a procédé à une catégorisation des titres selon qu'ils ont été acquis avant la publication du Code Forestier ou après la publication de celui-ci.

Ainsi, conformément aux deux options susmentionnées, la Commission a-t-elle noté que c'est le Code Forestier qui a consacré la rupture entre l'ancien et le nouveau régime et qu'il y avait dès lors lieu, pour mieux apprécier de la validité juridique des anciens titres forestiers, de les catégoriser en fonction de la date de sa publication au journal officiel, le 31 août 2002 plutôt qu'à dater de la signature de l'Arrêté CAB/MIN/AF.F-E.T/194/MAS/02 du 14 mai 2002 portant suspension de l'octroi des allocations forestières.

En conséquence, les titres forestiers ont été repartis selon qu'ils ont été attribués avant ou après la publication du Code Forestier.

Dans le cas des titres forestiers attribués avant la publication du Code Forestier, la Commission interministérielle a décidé de leur convertibilité (lorsqu'ils remplissent les autres critères rédhibitoires) dès lors qu'il est établi qu'ils n'ont jamais été abrogés jusqu'à la date de dépôt des requêtes (le 25 janvier 2006) ou qu'ils n'avaient pas encore expirés à cette même date.

Pour les titres forestiers acquis après la publication du Code Forestier, la Commission interministérielle a décidé par consensus, de ne pouvoir considérer les anciens titres forestiers acquis après la publication du Code Forestier que pour autant qu'ils avaient un lien avec un titre acquis avant la date de sa publication au journal officiel et qu'ils étaient antérieurs à la publication de l'Arrêté n°194 sur le moratoire, en date du 15 juillet 2004. Cependant, tous les titres rentrant dans cette grille n'étaient pas pour autant convertibles. La Commission a dû apporter d'autres restrictions.

En effet, seuls ont été jugés convertibles, les titres rentrant dans les limites du temps entre le 31 août 2002 (date de la publication du Code Forestier au journal officiel) et le 15 juillet 2004 (date de la publication de l'Arrêté n°194 sur le moratoire au journal officiel) qui découlaient :

· d'une Autorisation de Prospection Forestière (APF) antérieure à la publication du Code Forestier ;

· d'une Lettre d'Intention ou Garantie d'Approvisionnement relocalisée avec le même exploitant et même superficie ou superficie réduite avec confirmation de la durée initiale du titre et existant avant le Code Forestier ;

· d'une Lettre d'Intention ou Garantie d'Approvisionnement relocalisée avec le même exploitant et réduction de la superficie (nouveau numéro) avec confirmation de la durée initiale du titre ayant existé avant le Code Forestier ;

· d'une Lettre d'Intention ou Garantie d'Approvisionnement transférée ou échangée à un autre exploitant sans relocalisation et à superficie égale ou réduite avec confirmation de la durée initiale du titre (nouveau numéro) ayant existé avant le Code Forestier.

2 Le respect des obligations contractuelles découlant du titre.

Cette exigence est prévue par les dispositions des articles 4c et 5 al.2 du Décret n°05/116 du 24 octobre 2005, aux termes desquels la vérification du respect des obligations juridiques, environnementales, sociales et fiscales découlant du titre est effectuée au regard des éléments suivants :

· Le paiement intégral des termes échus de la redevance de superficie forestière à partir de l'an 2003 jusqu'à l'année en cours ;

· Le respect des limites de la concession telles qu'elles résultent de la convention et de la carte topographique y annexée ;

· L'existence et le maintien en fonctionnement d'une unité de transformation conformément aux clauses du titre, sauf cas de force majeure dûment prouvé.

Dans ses travaux, La Commission interministérielle a décidé de faire du paiement intégral de la redevance de superficie pour les trois années (2003,2004 et 2005) et de l'existence et du maintien de l'unité de transformation, des critères rédhibitoires. La limitation à l'année 2005 se justifie, selon elle, par le souci de garantir un traitement égalitaire de tous les dossiers de requête.

S'agissant du paiement de la redevance de superficie, la Commission interministérielle a admis que la preuve du paiement intégral ne pouvait être établie par les attestations de paiement établies que par la mention du solde zéro sur la liste de la DGRAD du 21 juin 2006. Cependant, étant donné les incohérences relevées au niveau de la documentation relative à la situation du paiement de la redevance de superficie, la Commission a décidé de considérer également des accords d'échelonnements du paiement de la créance relative à la redevance de superficie conclus entre la DGRAD et le contribuable concerné.

S'agissant du respect des limites du titre, la Commission interministérielle ne l'a pas utilisé dans son évaluation pour des raisons liées à l'absence de preuve d'infractions de violation des limites, dûment constatées (par Procès-verbal).

S'agissant enfin, du critère de l'existence et du maintien en fonctionnement de l'unité de transformation, la Commission interministérielle l'a jugé rédhibitoire.

3 La conformité du plan de relance

Ce critère est prévu par l'article 4e du Décret du n°05/116 et dont les éléments constitutifs sont détaillés ci-après à l'article 7 du même Décret :

a. La présentation d'un bilan relatif aux données statistiques disponibles sur la production, la transformation et l'exportation des produits forestiers au cours des années précédentes ;

b. La présentation d'un bilan relatif aux capacités techniques et financières de l'exploitant, notamment la structure du capital social ainsi que les matériels et les équipements d'exploitations ; à ses ressources humaines notamment l'effectif et les attributions du personnel ; et à ses infrastructures et matériels d'exploitations, unités de transformation, matériels et équipements de sécurité sur les lieux du travail ;

c. L'estimation relative aux limites et surfaces de la concession en adéquation avec les capacités techniques et financières présentes et projetées de l'investissement, tenant compte de surfaces déjà exploitées, et des superficies envisagées pour une exploitation future ;

d. Les Propositions relatives à la remise en cohérence des limites de la concession par rapport aux droits d'usages des populations locales et aux droits fonciers éventuellement détenus par des tiers, ainsi qu'à la présence des zones agricoles ou inexploitables.

e. Ces Propositions sont accompagnées des comptes-rendus des consultations locales conduites par le requérant ;

f. Les Propositions relatives aux surfaces, volumes et essences à exploiter au cours de cinq prochaines années, et aux produits à commercialiser ;

g. Les Propositions relatives aux conditions environnementales et sociales de l'exploitation, y compris les investissements et services socio-économiques à réaliser à faveur des communautés locales vivant autour de la concession et les modalités de consultation avec elles. Ces Propositions sont accompagnées des comptes-rendus des consultations locales conduites par le requérant.

Quant à ce critère de plan de relance, la Commission interministérielle l'a considéré comme non rédhibitoire.

* ⁴³ WRI-AGRECO, Rapport de l'Observateur Indépendant sur les travaux de la Commission interministérielle de la conversion des anciens titres forestiers (excluant le processus de recours)(attestation de régularité et de conformité), 20 octobre 2008 p.82 disponible sur «   www.conversiontitresforestiers-rdc.org » (consulté, le 28 août 2010).

* ⁴⁴ WRI-AGRECO, Rapport de l'Observateur Indépendant sur les travaux de la Commission interministérielle de la conversion des anciens titres forestiers dans l'examen de recours (attestation de régularité et de conformité), 14 janvier 2009 p.83 disponible sur «   www.conversiontitresforestiers-rdc.org » (consulté, le 28 août 2010).

* ⁴⁵ WRI-AGRECO, Rapport de l'Observateur Indépendant sur les travaux de la Commission interministérielle de la conversion des anciens titres forestiers (excluant le processus de recours)(attestation de régularité et de conformité), 20 octobre 2008 p.82 disponible sur «   www.conversiontitresforestiers-rdc.org » (consulté, le 28 août 2010).