Dépenses publiques en infrastructures de base et indicateur de développement humain (IDH) au Bénin

CHAPITRE I :

DE L'ETAT DES LIEUX AUX HYPOTHESES

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Réalisé et soutenu par Ulysse Vital A. NANGBE

SECTION 1 : ETAT DES LIEUX

1.1 Evolution du PIP de 2006 a 2010

L'évolution du PIP de 2006 à 2010 reste marquée par trois faits majeurs, à savoir : la rationalisation des dépenses d'investissements publics, les difficultés budgétaires enregistrées à partir de 2009 en liaison avec la crise économique et financière internationale et la baisse des taux de réalisation du PIP.

Au cours des cinq premières années, période d'édification des bases pour un Bénin émergent, soit de 2006 à 2010, les dépenses d'investissements publics sont passées de 130,33 milliards de FCFA (base ordonnancement) en 2006 à 167,68 milliards de FCFA en 2009 avec un taux d'exécution financière passant de 66,35% en 2006 à 34,10% en 2009 d'après les rapports¹ d'exécution des PIP disponibles à la Direction Générale du Suivi des Projets et Programmes du Ministère en charge du Développement. La contribution du Budget National a quasiment doublé sur la période, passant de 44,84 milliards de FCFA en 2006 à 89,28 milliards de FCFA en 2009, soit une hausse de 99,1%. Les dépenses sur ressources extérieures ont baissé de 5,8% ; elles sont passées de 82,92 milliards de FCFA en 2006 à 78,15 milliards de FCFA en 2009.

1 Pour l'année 2009, il s'agit du projet de rapport d'exécution

Graphique 1: Evolution du taux d'exécution du PIP (en %)

y = -4,618x + 86,75

87,54

Taux de réalisation Linéaire (Taux de réalisation)

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010*

77,34

69,84

49,13

63,86 66,35 63,8 67,03

350

34,09 4,

100,00

90,00

80,00

70,00

60,00

50,00

40,00

30,00

20,00

10,00

0,00

Source : DPIP

L'année 2010 était marquée essentiellement par la résorption des décomptes dus sur les marchés relatifs au PIP 2009, le paiement, en partie, des décomptes sur les marchés relatifs aux chantiers en cours, des contreparties béninoises des projets cofinancés et des marchés prioritaires de l'Etat. D'après les travaux de la Commission ad'hoc chargée de définir les modalités d'exécution du PIP 2010, le montant total de ces paiements est estimé à 161,64 milliards de FCFA ; cela limiterait la contribution intérieure au PIP 2010 à 12% au lieu de 20,7% du Budget Général de l'Etat (BGE) chiffré à 1346,4 milliards de FCFA. Rapporté au montant prévisionnel du PIP qui est de 469,2 milliards de FCFA, ces dépenses se stabiliseraient à 35% environ au lieu de 59,5% escomptés. Globalement, en 2010, les dépenses en capital représenteraient 34,8% du BGE contre 65,2% pour les autres dépenses du Budget.

Par secteur, les investissements publics connaissent une évolution lente et en dents de scie. De 2006 à 2009, la contribution moyenne des investissements publics à la croissance est de 8,2% environ, reflet du faible impact de ces dépenses en capital sur le PIB. Sur la période, l'Administration connaît un taux d'exécution moyen de 71,6% du PIP, contre un taux de 55,8% pour les secteurs sociaux et de 56,3% pour les secteurs productifs.

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Graphique 2: Evolution du taux d'exécution PIP par grand secteur de 2006 a 2009

Source : DPIP

Selon les conclusions de la mission de revue du FMI en septembre 2009, il a été constaté un dépassement de plus de 80 milliards de FCFA notamment des dépenses sur les achats de biens et services payées par le Trésor Public par rapport aux dépenses effectivement engagées par la Direction Générale du Budget. L'écart entre les dépenses engagées et les dépenses ordonnancées a été exacerbé par les difficultés de trésorerie consécutives à la baisse des recettes de l'Etat. Ceci a abouti à la fermeture précoce du SIGFiP avec ses conséquences sur l'exécution correcte des dépenses du PIP 2009, l'assainissement des finances publiques via l'arbitrage du PIP puis, à la mise sur pied d'une commission ad'hoc chargée de la définition des modalités d'exécution du Budget 2010. Cette dernière mesure vise à évaluer les dettes de l'Etat sur les marchés et les décomptes et à favoriser le paiement des décomptes au titre des PIP exercices 2009 et 2010. Le but poursuivi est d'assurer une bonne exécution du PIP 2010 et l'amélioration de la qualité des dépenses. De plus, cette démarche vise également la maîtrise des arriérés de paiement, un indicateur majeur mesuré par le Public Expenditure and Financial Accountabilty (PEFA), et qui reflète des risques fiduciaires du pays.

Dans ce contexte, et en raison des travaux d'assainissement, de rationalisation et de priorisation des investissements publics engagés par le Ministère en charge du Développement, il a été envisagé pour l'année 2010, une baisse de 4,9% de l'enveloppe globale du PIP par rapport à 2009. Ces travaux ont permis de réduire de 96 projets le portefeuille actif de l'Etat qui passe de 460 projets en 2009 à 364 projets en 2010 ; de regrouper les projets similaires et d'extraire du PIP, les projets sans impacts significatifs sur la croissance et la réduction de la pauvreté et d'assurer la cohérence des investissements publics avec le niveau réel de croissance de l'économie.

Par ailleurs, dans le cadre de l'évaluation des décomptes dus par l'Etat au 31 décembre 2009 sur le PIP, les marchés relatifs aux projets inscrits au PIP 2009 ont été regroupés en trois catégories : i) les chantiers achevés ; ii) les chantiers en cours et iii) les chantiers prioritaires de l'Etat. Ces conclusions ont été confortées par les missions de contre-expertise dépêchées par le Gouvernement sur le terrain. Le coût total des marchés effectivement achevés est de 14,6 milliards pour un total des décomptes de 42 milliards environ.

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Graphique 3: Evolution du taux de réalisation du PIP par source de financement

140

120

100

80

40

60

20

0

2001 2002 2003

Sources Intérieures

2004 2005 2006 2007 2008

Sources Extérieures Total Réalisaions

2009

Source : DPIP

L'évolution du PIP par source de financement révèle qu'entre 2006 et 2009, les taux de réalisation des investissements publics sur ressources intérieures ont augmenté, en moyenne, relativement moins vite que les taux de réalisation des investissements sur ressources extérieures, de niveaux de réalisation respectifs de 48,0% et 56,5%. En 2008 et 2009, le PIP est fortement tiré par les ressources extérieures plus que par les ressources intérieures. Toutefois, leurs contributions respectives à la croissance restent très proches : 2,9% pour les ressources du Budget National et 3,3% pour les financements extérieurs.

Il est à signaler que les financements extérieurs sont passés de 80,34 milliards de FCFA en 2006 à 78,10 milliards de FCFA en 2009, soit une baisse de 2,9% pour des raisons de procédures notamment de passation des marchés et de décaissement et, de la capacité des gestionnaires de projets. En 2009, ce fléchissement dans l'engagement des financements attendus de l'extérieur a contribué fortement à la non réalisation des objectifs projetés au cours de cette année. Pour 2010, les perspectives tablent sur davantage de ralentissement de la contribution extérieure au financement des dépenses en capital du pays.

Graphique 4: Evolution en pourcentage du PIP par OSD de 2008 a 2010

Source : DPIP

La déclinaison du PIP par OSD est récente. Relativement à la période considérée, ici entre 2008 et 2010, les OSD numéros 1 et 4 sont prédominants suivis de près par les investissements en capital humain (OSD5). La croissance sur la période serait surtout tirée par les dépenses en infrastructures qui ont progressé en moyenne de 36,9%, marque de la volonté du Gouvernement de jeter les bases de l'édifice du Bénin émergent; le tout grâce à l'appui d'une Administration de développement, également, en cours de construction dont le taux de progression moyen est de 25,0%. Sur la même période, les dépenses pour le renforcement du capital humain fluctuent autour de 19,0% en moyenne.

De 2006 à 2008, les efforts du Gouvernement d'assainir les finances publiques et de rétablir les grands équilibres macroéconomiques ont permis d'assurer un accroissement régulier du montant du PIP en cohérence avec la croissance du PIB. Ces efforts ont été annihilés par la crise économique mondiale intervenue en 2008 mais dont les effets se font sentir plus lourdement sur l'économie béninoise depuis le deuxième semestre de l'année 2009. Ceci explique la rupture notée au niveau de la

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réalisation du PIP en 2009, avec un taux de 34,1%, le plus bas de la période sous revue.

Les taux d'exécution financière des dépenses d'investissements publics restent faibles et en dessous de 65%. Cette situation s'explique, entre autres, par:

- l'insuffisante mobilisation des ressources financières ;

- la faible capacité technique des Unités de Gestion des Projets et Programmes;

- la non maîtrise des procédures d'exécution des dépenses publiques et des procédures des Partenaires Techniques et Financiers par certains coordonnateurs et gestionnaires de projets ;

- l'insuffisance de moyens pour le suivi des chantiers ;

- la mauvaise allocation et le saupoudrage des crédits accordés aux projets et programmes au niveau des ministères sectoriels ;

- le retard dans les décaissements des crédits alloués aux projets et programmes; - l'insuffisance des ressources humaines ;

- la lenteur dans le traitement des dossiers de passation des marchés publics. - les coûts administratifs très élevés des projets.

L'impact du PIP sur le développement reste modique en face des attentes des populations. La plupart des projets sont concentrés dans les grandes agglomérations. L'aménagement du territoire pour un développement équilibré et durable de l'espace national (OSD6) se trouve ralenti.

Les raisons de cette faiblesse des résultats du PIP sur la croissance et la prospérité sont liées à l'évolution de la conjoncture internationale et nationale d'une part, la capacité et la volonté des agents chargés de l'animation des PIP d'autre part, et enfin, aux procédures.

Malgré les différents travaux d'arbitrage et d'assainissement du PIP, de vérification de l'exécution des projets inscrits aux PIP des exercices 2009 et 2010, les résultats demeurent peu satisfaisants en raison d'insuffisances majeures.

1.2 Limites et insuffisances

De l'analyse ci-dessus et, suivant les conclusions de différents rapports² dont le rapport d'étape des travaux de la Commission "Modalités d'exécution du PIP 2010", les principales résistances à la bonne exécution des PIP résident dans :

i. la défaillance de l'Administration centrale

Les insuffisances majeures du PIP, à ce niveau, sont :

- le défaut de coordination des activités du PIP notamment au niveau sectoriel et la

carence dans le suivi ou le contrôle de l'exécution des activités programmées ;

- la faiblesse ou le manque de vérification de cohérence entre les choix de politique et les documents de projet ;

- la carence et/ou le manque de rigueur de l'arbitrage interne des PIP;

- la mauvaise maîtrise des procédures et des enjeux du PIP par les acteurs nommés ou désignés pour la mise en oeuvre des projets/programmes et la faiblesse de leurs capacités organisationnelles et de gestion ;

- le manque de réelle prise en compte des pôles de développement dans les stratégies sectorielles.

Ces insuffisances appellent la restauration et le renforcement de l'arbitrage du PIP au niveau de toutes les structures concernées, à savoir, ministères et institutions de l'Etat.

ii. les limites de la réforme budgétaire

L'élaboration du PIP 2010 a révélé des dysfonctionnements majeurs dans les organes de gestion des projets et programmes prévus par la réforme budgétaire. Il s'agit des cellules de suivi-évaluation, des comités de pilotage, des coordonnateurs, des points focaux, des superviseurs. L'inadéquation entre les profils des responsables de ces structures et leur poste, y compris, les DPP ("the right man at the right place"), l'insuffisance de ressources humaines de qualité malgré le renforcement de la chaîne PPBS par le dernier recrutement d'agents permanents expliquent la faiblesse du "Reporting" des projets et programmes. Ceci pose le problème de suivi des jeunes cadres, de la formation des cibles concernées et de leur prise en charge.

- ² 1) Rapport PEFA ; 2) Rapport de la Commission Modalité d'exécution du PIP 2010 ; 3) Rapport Commission Déconcentration budgétaire ; 4) Rapport des travaux d'arbitrage du PIP par le Ministre d'Etat

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L'absence de l'arbitrage interne des projets et programmes à inscrire au PIP par les Ministres pose le problème de la rationalisation du portefeuille et de l'allocation optimale des ressources.

iii. le déficit de cohérence entre les besoins des populations et les objectifs des PIP Ces dernières années, le Gouvernement a renforcé le financement direct des Communes. Entre 2006 et 2009, les subventions directes de l'Etat pour le financement du développement des communes ont été multipliées par 6 passant de 1,2 milliard à 7,4 milliards de FCFA. En ce qui concerne précisément le FADeC, créé en 2008 par décret n°2008-276 du 19 mai 2008 et, en application des dispositions de la Loi n°98- 007 du 15 janvier 1999 portant régime financier des Communes en République du Bénin, il a bénéficié au titre des exercices 2008 et 2009 respectivement de 5,4 milliards de FCFA et de 7,45 milliards de FCFA de dotation. Tous ces efforts de financement des investissements à compétence communale du Gouvernement pour la promotion du développement local ne transparaissaient pas au PIP. Ce n'est qu'en 2010, qu'il a été inscrit au PIP pour la première fois le FADeC avec une dotation de 7,43 milliards au titre des ressources intérieures. Ces ressources consenties par l'Etat pour le financement du développement local ne sont pas portées par un mécanisme de planification ou de programmation qui assure une cohérence entre les actions à financer et les besoins des populations inscrits dans les PDC. Il s'agit de mettre en amont du FADeC un mécanisme de programmation ascendante qui permettra de faire remonter les besoins des populations à la base sous forme de micro-projets via les Directions Départementales de la Prospective et du Développement (DDPD). Ceci viendra en complément au mécanisme de péréquation sur lequel se fonde le FADeC pour affecter les ressources aux communes. L'utilisation optimale du FADeC mérite un renforcement du processus arbitral des projets considérés.

iv. la non implication et la non adhésion des populations à la base

Les acteurs du processus dans les communautés d'accueil des projets/programmes sont très peu associés à l'élaboration et l'exécution des PIP. Ne maîtrisant pas le mécanisme d'intervention ni l'intérêt du PIP pour eux-mêmes ou leur localité, ils intègrent la liste des risques d'inefficacité des PIP et, donc de la dispersion des ressources et des énergies encourageant la création de projets inutiles ou sans destination finale réelle et objective en lien avec des besoins effectivement exprimés par les couches vulnérables considérées. Il n'est de richesse que d'homme ; un meilleur soin devrait être ainsi apporté à la prise en compte de leurs priorités pour la croissance et le développement de leur localité.

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