L'intégration de la protection de l'environnement en droit des aides d'état

2 ) La consécration du principe d'intégration

C'est l'AUE qui a inscrit l'exigence d'intégration de la protection de l'environnement dans le droit originaire^22(*) ; il a introduit dans le traité CEE un Titre 7 établissant la compétence de la Communauté en matière de protection de l'environnement et a prévu à l'art 130R^23(*), qui définit les objectifs de l'action, un paragraphe 2 disposant que « les exigences en matière de protection de l'environnement sont une composante des autres politiques de la Communauté ». L'apparition concomitante d'une politique communautaire de l'environnement^24(*) et du principe d'intégration s'inscrit dans la logique de « stratégie globale »^25(*) développée par la Commission, selon laquelle la protection de l'environnement, pour être efficacement assurée, doit se fonder d'une part sur une action spécifique en la matière, et d'autre part sur une dimension environnementale des autres politiques.

Le Traité de Maastricht confirme implicitement l'intégration en insérant la protection de l'environnement comme objectif et action de la Communauté aux art 2 et 3 CE, instruments privilégiés d'interprétation du droit communautaire par la Cour de justice. Le Traité d'Amsterdam va plus loin en inscrivant le principe d'intégration à l'art 6 CE, à la suite du principe de subsidiarité et parmi les dispositions liminaires d'application générale. Cet article dispose que « les exigences de la protection de l'environnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en oeuvre des politiques de la Communauté visées à l'art 3, en particulier afin de promouvoir le développement durable^26(*) ». Cette consécration confirme la dimension intrinsèque du principe d'intégration puisque, figurant désormais en tête du traité, il a vocation à déployer ses effets de façon horizontale dans l'ensemble des activités de la Communauté ; la protection de l'environnement apparaît alors comme une véritable priorité, soutenue par un instrument juridique qui en renforce considérablement la portée. Cette évolution sera confirmée par le Conseil européen de Cardiff des 15 et 16 juin 1998 à l'occasion duquel le Partenariat pour l'intégration est présenté par la Commission^27(*), puis par une communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil du 8 juin 1999^28(*). Les chefs d'Etat et de gouvernement, réunis au Conseil européen de Göteborg de juin 2001, ont rappelé que le développement durable est « un objectif fondamental assigné par les traités », faisant suite au sixième programme d'action communautaire pour l'environnement qui mettait l'accent sur l'importance de l'intégration^29(*). Au delà de sa consécration juridique, le principe se retrouve donc dans la rhétorique environnementale des institutions communautaires et acquiert ainsi une portée politique. Le Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, tel qu'issu de la révision de Lisbonne, reprend sans modification les dispositions de l'art 6 CE en son art 11, maintenant sa place au sein des dispositions d'application générale.

L'étape la plus récente de la consécration du principe d'intégration n'est pas la moins spectaculaire : c'est désormais la Charte des droits fondamentaux de l'UE qui proclame en son article 37 qu'« un niveau élevé de protection de l'environnement et l'amélioration de sa qualité doivent être intégrés dans les politiques de l'Union et assurés conformément au principe du développement durable. » L'insertion au sein de ce texte fondamental appelle cependant certaines remarques. En premier lieu, cette consécration n'allait pas de soi : la protection de l'environnement est avant tout perçue comme un objectif politique et les membres de la Convention Herzog étaient partagés sur l'idée de la reconnaissance d'un « droit à l'environnement », notion à l'origine de ces réflexions. Ces divergences ont débouché sur l'adoption in extremis d'un art 37 dans la partie « Solidarité » de la Charte^30(*). Or cet article, loin d'énoncer un véritable droit à l'environnement, exprime plutôt une conception réductrice visant à promouvoir la protection de l'environnement par le recours au principe d'intégration des exigences environnementales^31(*). Par ailleurs, les divergences conceptuelles et idéologiques des Etats membres sur l'acception du concept de droits fondamentaux, et plus particulièrement le désaccord relatif aux droits socio-économiques, a conduit la Convention à opérer une distinction entre les droits, véritables droits subjectifs, et les principes qui doivent être mis en oeuvre par les institutions et qui ne sont opposables qu'à elles. Or le principe d'intégration des exigences environnementales relève à n'en pas douter de cette seconde catégorie. Si la rédaction de l'art 37 a beaucoup déçu les partisans d'un droit à l'environnement^32(*), le principe d'intégration y trouve néanmoins un nouveau fondement, « une assise « de portée constitutionnelle » indéniable »^33(*), pouvant conduire à un renforcement de son effectivité lorsque la Charte des droits fondamentaux acquerra une valeur juridique contraignante.

La montée en puissance de l'intégration est donc spectaculaire : de principe déclaratoire, il est aujourd'hui consacré au plus haut niveau de la hiérarchie des normes communautaires. Cela ne préjuge pas pour autant la question de sa valeur juridique.

* ²² Selon V. CONSTANTINESCO, cité par J. GUYOMARD, L'intégration de l'environnement dans les politiques intra-communautaires, préc., p. 16, l'AUE a juridicisé l'action mise en oeuvre dès 1973

* ²³ Article par ailleurs célèbre puisque son paragraphe 4 introduisait également dans le droit communautaire le principe de subsidiarité ; Y. PETIT, Environnement, préc., n° 14 et 77

* ²⁴ Si l'art 130R prévoyait une « action » de la Communauté en cette matière, il semble néanmoins que les critères de définition penchaient déjà dans le sens d'une véritable politique ; J. GUYOMARD, L'intégration de l'environnement dans les politiques intra-communautaires, préc., p. 26 et 27 ; v. également C. BLUMANN, Historique de la politique communautaire de l'environnement, in J. DUTHEIL DE LA ROCHERE, Le droit communautaire de l'environnement. Mise en oeuvre et perspectives, 1998, p. 24

* ²⁵ J. GUYOMARD, L'intégration de l'environnement dans les politiques intra-communautaires, préc., p. 23 et s.

* ²⁶ Cette référence nouvelle au développement durable résulte notamment de sa consécration lors de la Conférence de Rio en 1992

* ²⁷ Communication de la Commission au Conseil européen du 27 mai 1998, relative au partenariat d'intégration: une stratégie pour intégrer l'environnement dans les politiques de l'UE, COM (1998) 333, non publié au JOUE

* ²⁸ le marché unique et l'environnement, COM (99) 263 final, non publié au JOUE

* ²⁹ Communication de la Commission sur le sixième programme d'action pour l'environnement, « Environnement 2010 : notre avenir, notre choix », COM (2001)31 final, 24 janv. 2001, préc.

* ³⁰ N. HERVE-FOURNEREAU, Droit à l'environnement et ordre juridique communautaire, in Mélanges en l'honneur de M. PRIEUR, 2007, Dalloz, p. 529, v. p. 535 et s.

* ³¹ Ibid., p. 546 et s.

* ³² Ibid., p. 530.

* ³³ Ibid., p. 549