L'exécution par l'administration des décisions du juge administratif

Section II : Les procédures non-contraignantes.

Ces procédés sont destinés à inciter l'administration à mettre en oeuvre la chose jugée par l'information, la persuasion et la pression effectuée sur elle, sans que soit exercée une contrainte, à son égard, et qu'elle soit sanctionnée.

Ce caractère non contraignant traduit le souci de concilier l'effectivité des décisions juridictionnelles et les prérogatives des personnes publiques.

On peut présenter, d'une part le système d'aide à l'exécution, qui sollicite l'intervention du Conseil d'État en formation non contentieuse (A), et d'autre part, certains procédés non contentieux complémentaires (B).

A) L'aide à l'exécution.

La Section du rapport et des études du Conseil d'État français (1), ainsi que la Commission spéciale du Conseil d'État hellénique (2), se sont vu investir la mission de prévenir une éventuelle inexécution de la chose jugée par les personnes publiques, ainsi que d'inciter ces dernières à exécuter.

1) La Section du rapport et des études du Conseil d'État français.

Instaurée sous forme de Commission par le décret du 30 juillet 1963,^239(*) avant de devenir la cinquième section administrative du Conseil d'Etat, la Section du rapport et des études a été instituée, en vue de contribuer à assurer l'exécution des décisions de la Haute Juridiction,^240(*) ainsi que des tribunaux administratifs après le décret du 28 janvier 1969 et enfin, depuis 1989, de toutes les juridictions administratives.^241(*)

Il ne faut pas, d'ailleurs ignorer le fait que la Section est également chargée d'élaborer un rapport annuel d'activité du Conseil d'État, ainsi que d'effectuer, soit à l'initiative de ce dernier, soit à la demande du gouvernement, toute étude sur l'organisation et le fonctionnement des services publics.

La Haute Assemblée, s'est vu confier, pour la première fois, la mission de veiller à l'exécution des décisions des juridictions administratives, en 1963, « après les remous provoqués par l'arrêt Canal ».^242(*)

C'est ainsi, que la Section du rapport et des études fut investie d'un rôle de conseil et de remontrance.

Sa mission est, d'une part, de prévenir l'inexécution de la chose jugée, et d'autre part, d'y remédier.

Concernant la prévention, il est certain que cette dernière passe surtout par une meilleure information des autorités concernées, notamment sur le sens des jugements administratifs. Parfois, le Conseil d'État précise suffisamment dans ses arrêts les mesures qu'implique l'exécution de la chose jugée, mais malheureusement, cette attitude n'est qu'exceptionnelle.

C'est la raison pour laquelle, le décret de 1963 a conféré à la commission (à l'époque), un rôle d'assistance auprès des personnes publiques.

À ce titre, la Section est compétente pour répondre aux demandes d'éclaircissement des ministres, relatives aux modalités d'exécution des décisions juridictionnelles qui annulent pour excès de pouvoir un acte administratif ou qui condamnent une collectivité publique.

En effet, ces demandes donnent lieu à la désignation d'un rapporteur, dont la mission auprès de l'administration s'exerce sous l'autorité du président de la Section du rapport et des études.

On pourrait, également, se référer à une seconde procédure, prévue par le décret de 1963, laquelle fut supprimée par le décret du 2 septembre 1988.

Elle avait le même objectif que la précédente, mais c'était le vice-président du Conseil d'État et le président de la Section du contentieux, qui pouvaient inviter le président de la Section du rapport et des études à appeler l'attention de la personne publique sur les suites à donner à une décision.

Cependant, la mission la plus importante de la Section est d'examiner des réclamations, en cas d'inexécution de la chose jugée.

En effet, il est prévu que les requérants peuvent signaler eux-mêmes, les difficultés qu'ils rencontrent au stade de l'exécution d'un jugement administratif qui leur est favorable. Un délai de trois mois est exigé, dans ce cas, afin de laisser à l'administration le temps de prendre les mesures nécessaires^243(*). Néanmoins, ce délai ne s'impose pas pour les décisions ordonnant une mesure d'urgence ou en cas de refus explicite d'exécuter.^244(*)

Ainsi, un rapporteur est désigné et par la suite, des démarches sont entreprises auprès de la personne publique pour obtenir l'exécution du jugement, et cela en utilisant tout moyen d'incitation ou de pression.

On doit, en plus, souligner que depuis 1976, la publication de la partie du rapport annuel du Conseil d'État, relative à l'exécution des décisions juridictionnelles, est possible.

Enfin, le rôle de la Section du rapport et des études fut renforcé, après la loi du 16 juillet 1980, puisque, depuis cette date, elle a la faculté de saisir la Section du contentieux d'une demande d'astreinte.

Après avoir examiné sa mission, il paraît nécessaire de consacrer quelques lignes à son apport.

La doctrine française semble unanime pour reconnaître les résultats positifs de l'action de la Section du rapport et des études quant à l'exécution des décisions juridictionnelles par l'administration.

Cependant, sa mission de conseil est très peu exercée, et sa fonction curative se heurte à des nombreux obstacles.

Plus particulièrement, les ministres ne font qu'un usage exceptionnel du droit qui leur est reconnu. La nombre annuel de demandes de leur part, tourne autour de la quinzaine.^245(*)

En revanche, les requérants n'hésitent pas à saisir la Section du rapport et des études. Le nombre de leurs réclamations, atteint, actuellement le millier par an.

Néanmoins, même dans ce cas, ils existent des obstacles d'ordre pratique et juridique. D'une part, le domaine d'intervention de la Section est trop restreint, car seuls les requérants peuvent la saisir, et pas toute personne intéressée par l'exécution. D'autre part, ses démarches présentent un caractère non contraignant, puisque par elle-même, elle veille à ne pas sortir des limites de sa compétence.

Par exemple, en ce qui concerne la faculté qui lui est reconnue, de saisir la Section du contentieux d'une demande d'astreinte, elle s'efforce «  de ne faire usage de cette faculté, que dans le cas où elle se heurte à une mauvaise volonté, caractérisée et systématique ».^246(*)

Il faut, pourtant, souligner, que depuis 1992, son attitude a considérablement changé, puisqu'elle a décidé de « contraindre pour faire respecter l'État de droit ».^247(*)

En toute hypothèse, la portée de cette mesure est insuffisante. Car même dans les cas où l'exécution se produit, elle est souvent incomplète et trop longue. En réalité, l'obligation d'exécuter la chose jugée, se transforme en une négociation.

2) La Commission Spéciale du Conseil d'État hellénique.

Pour encore une fois, le droit hellénique s'est inspiré du droit français, en créant une institution comparable avec la Section du rapport et des études du Conseil d'État français. Cependant, les deux institutions se différencient sur certains points.

La Commission Spéciale fut instituée par l'article 5 de la loi 1470/84 et c'est le décret présidentiel 413/85 qui régit la procédure devant cette dernière. Elle a une double mission : d'une part, à la fin de chaque année, elle rédige un rapport relatif aux activités de la Haute Juridiction.^248(*) Le but poursuivi est de présenter les conséquences de la jurisprudence du Conseil d'État. Par la suite, elle le transmet au Premier Ministre, ainsi qu'au Ministre de la justice.

D'autre part, elle doit veiller à l'exécution par les personnes publiques, des décisions du juge administratif, ce qui constitue, d'ailleurs, sa mission principale.

On peut déjà constater une grande différence avec son homologue français. La Commission Spéciale n'a aucune compétence relative au prononcé des astreintes. Pourtant, cela est logique, car le mécanisme d'astreinte n'est pas encore utilisé en droit administratif hellénique. Mais rien n'est encore sûre, car l'évolution qui est actuellement en cours en Grèce, peut renforcer les pouvoirs de la Commission, à l'instar de la Section du rapport et des études.

Par ailleurs, même si la loi de 1984, ne prévoit pas la possibilité pour la Commission de procéder aux éclaircissements, en pratique il arrive souvent que cette dernière fasse usage de cette procédure.

En outre, elle peut être saisie, soit d'office, soit sur demande de l'intéressé. De leur côté, les personnes publiques sont obligées de fournir toute information nécessaire à la Commission.

Dans l'hypothèse où la Commission constate qu'il existe un retard injustifié, une omission ou même un refus de la part de l'administration d'exécuter la chose jugée, elle rédige un rapport spécial, lequel est transmis, par la suite au Premier Ministre et au Ministre de la justice.^249(*) Mis à part ce cas, aucune publication n'est prévue.

Notons de plus, qu'à la différence de la Section du rapport et des études, la Commission est compétente à contrôler l'exécution, uniquement des arrêts d'annulation du Conseil d'État et le délai exigé pour que cette procédure soit mise en oeuvre est de six mois, c'est à dire plus long que celui prévu dans le droit français.

L'efficacité de ce procédé a fait l'objet de plusieurs débats. De plus, le nombre de demandes devant la Commission est très faible, ce qui s'explique par le fait que les administrés ne lui font pas confiance et la considèrent inefficace. ^250(*)

Évidemment, dans l'hypothèse d'une simple inertie, la Commission peut se montrer utile. Par contre, dans le cas où l'administration serait de mauvaise foi, on voit mal comment elle pourrait la contraindre à se conformer à la chose jugée.

Enfin, on doit souligner, que le projet de loi suscité,^251(*) prévoit la création des Commissions de conformation au sein de tous les tribunaux administratifs. Néanmoins, une part de la doctrine reste toujours pessimiste, notamment M. Randos^252(*).

B) Les autres procédés non-contentieux.

On se réfère, notamment, au Médiateur de la République, dont le rôle est significatif en la matière(1), puisque il peut,dans certains cas contribuer à parvenir à l'exécution, par l'administration, de la chose jugée.

En outre, il faut pas négliger, l'existence d'un contrôle administratif exercé par les autorités de tutelle (2).

1) Le rôle du Médiateur.

Il s'agit d'une institution qui existe dans les deux pays et qui s'inspire de celle dénommée « Ombudsman », créée en 1809 en Suède.

En France, c'est la loi du 3 janvier 1973 qui a introduit cet organe non-juridictionnel, afin de faire face à l'insuffisance de la protection juridictionnelle des administrés.

Plus particulièrement, l'article 11 alinéa 2 de la loi précitée, a donné compétence au Médiateur pour recevoir les réclamations relatives à l'inexécution de la chose jugée.

Par conséquent, rien ne l'empêchait à mettre en oeuvre cette compétence pour inciter l'administration à exécuter les décisions du juge administratif, à condition de ne pas intervenir dans une procédure engagée devant une juridiction, ni de remettre en cause le bien-fondé d'un jugement administratif.

Par la suite, en 1976, des pouvoirs supérieurs à ceux de la Section du rapport et des études lui ont été conférés. C'est la loi du 24 décembre 1976 qui lui a expressément reconnu le pouvoir de faire des recommandations à la personne publique qui est mise en cause, sous réserve des limites susvisées.

Il peut désormais, en cas d'inexécution d'une décision de justice passée en force jugée, enjoindre à l'administration de s'y conformer dans un délai qu'il fixe. Dans le cas où cette injonction n'est pas suivie d'effet, il rédige un rapport spécial qui est publié au Journal officiel.

Notons, que le Médiateur a usé, pour la première fois, du pouvoir d'établir un rapport spécial sur un cas d'inexécution persistante, en 1994. En effet, il s'agissait du refus d'un maire d'exécuter un jugement du tribunal administratif de Versailles du 22 juin 1993, condamnant une commune à verser les traitements dus à l'un de ses agents.^253(*)

De plus, on peut ajouter l'apport de la loi du 12 avril 2000, relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations. Selon cette dernière, le Médiateur, dispose dorénavant, d'un droit d'autosaisine.^254(*)

La reconnaissance d'un tel pouvoir au Médiateur, peut limiter considérablement les prérogatives exorbitantes dont disposent les autorités administratives. D'autant plus, que jusqu'à récemment le juge administratif, ne disposait pas d'un pouvoir équivalent.^255(*)

Cependant, après le renforcement du rôle du juge, par la loi du 8 février 1995, le pouvoir du Médiateur, n'est qu'exceptionnellement exercé.

De son côté, le droit administratif hellénique, a introduit, avec un peu de retard, une institution similaire.

C'est en effet, en 1997, que la loi n° 2477/97, articles 1-5, a institué le Médiateur.

Le Médiateur de la République Hellénique est une autorité indépendante, consacrée par la Constitution, dans son article 103§9. Elle fut mise en oeuvre, pour la première fois le 1^er octobre 1998.

Sa mission est la médiation entre l'administration publique et les citoyens, pour la protection de leurs droits et le respect du principe de légalité.

À l'instar de son homologue français, il veille à l'exécution par les personnes publiques des jugements administratifs. Il est saisi, soit d'office, soit après demande de l'intéressé.

Cependant, ses pouvoirs ne sont pas, en tout cas pour le moment, aussi étendus que ceux du Médiateur français.

En effet, dans un premier temps, il est compétent pour déclencher une recherche relative à la conformation de l'administration à la chose jugée.^256(*) Par la suite, il peut proposer à l'autorité en cause, des recommandations sur les solutions permettant de régler la situation. Le cas échéant, il peut assortir ses propositions d'un délai, à l'expiration duquel, la personne publique doit lui présenter, soit les raisons pour lesquelles elle refuse ces propositions, soit les mesures qu'elle va entreprendre, afin de mettre en oeuvre ces recommandations.

Par conséquent, il est évident que le Médiateur n'est pas investi d'un pouvoir d'injonction proprement dit.

Néanmoins, cela ne met pas en cause sa crédibilité, puisque, d'une part, les citoyens grecs lui font confiance, et d'autre part, l'administration semble le respecter plus qu'elle respecte les juges.^257(*)

Par ailleurs, à la différence du cas français, il existe un délai de six mois à respecter avant de recourir au Médiateur. Ce délai compte à partir de la date où l'intéressé a pris connaissance de l'acte ou de l'omission de la personne publique.

Pourtant, il faut souligner que sa compétence rencontre certaines limites. À ce titre, les affaires relatives au statut des fonctionnaires lui échappent. De plus, sont exclues de sa compétence les affaires pendantes devant les juridictions, limite prévue également par le droit administratif français.

Ainsi présentées les deux institutions, on ne peut pas s'empêcher de douter de leur efficacité. Certes, les pouvoirs qui leur sont conférés, notamment au Médiateur français, sont notables. Or, leur portée est limitée, car ils ne sont pas assortis de sanction juridique. La seule sanction qui existe, est une sanction morale, à savoir la publicité donnée à l'inexécution de la décision de justice dans leur rapport annuel ou le rapport spécial publié au Journal officiel, du moins en ce qui concerne le Médiateur français.

Il faut noter, pourtant, que le Médiateur hellénique procède à la publication, uniquement dans l'hypothèse où les raisons invoquées par l'administration qui refuse de suivre ses propositions, lui paraît insuffisantes.

En outre, le domaine d'intervention du Médiateur est en réalité assez restreint, du fait de la concurrence de la Section du rapport et des études et de la Commission Spéciale. En effet, le problème se pose moins en Grèce, car comme on a déjà expliqué, les administrés ne sollicitent qu'exceptionnellement l'aide de la Commission, en manifestant, ainsi une préférence pour le Médiateur.

Plus particulièrement, en ce qui concerne le Médiateur français, il est important de rappeler que sa saisine est subordonnée à des conditions de recevabilité assez strictes. Il ne peut être saisi par les administrés, que par l'intermédiaire d'un parlementaire et après qu'ils aient effectué au préalable les démarches nécessaires auprès des administrations en cause.

En somme, il s'agit d'une institution dont l'efficacité est redoutable, puisque le Médiateur, ne peut que très difficilement aller à l'encontre d'un mauvais vouloir systématique des personnes publiques.

2) Le contrôle administratif.

L'administré qui a été victime d'une méconnaissance de la part de l'administration de la chose jugée, dispose d'autres moyens indirects pour inciter cette dernière à se conformer.

Dans l'hypothèse où c'est une collectivité locale ou un établissement public qui a été condamné par le juge administratif, le requérant peut recourir à l'autorité de tutelle. Cette dernière, peut en effet, faire pression sur les autorités locales pour qu'elles se soumettent à une obligation faisant partie du bloc de légalité.

Notons, cependant, qu'en droit hellénique, malgré l'existence des autorités de tutelle, les administrés n'ont pas l'habitude d'y recourir, puisque les collectivités locales se présentent en général de bonne foi, et exécutent les décisions juridictionnelles, selon le rapport de la Commission Spéciale.^258(*)

À ce titre, il paraît plus intéressant d'examiner, surtout, la situation en France. En effet, la loi du 2 mars 1982, relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions, a profondément modifié l'état du droit positif français. Sans entrer dans les détails qui ne concernent pas notre sujet, il convient, toutefois, de rappeler que cette loi proclamait la suppression de la tutelle. Pourtant, la tutelle n'est pas, en réalité supprimée. Elle est limitée, mais elle subsiste encore.

Plus précisément, en ce qui concerne le contentieux de la légalité, l'autorité de tutelle ne peut pas se substituer à l'autorité récalcitrante, pour édicter à sa place les mesures juridiques nécessaires à l'exécution de la chose jugée. La jurisprudence est constante à ce point. Par exemple, le préfet ne peut pas se substituer à un maire pour prononcer la réintégration d'un agent communal.^259(*)

En ce qui concerne le contentieux de l'indemnisation, on l'a déjà invoqué, l'autorité de tutelle dispose de pouvoirs beaucoup plus étendus. C'est la loi du 16 juillet 1980, qui organise une procédure spécifique et cela parce que les cas d'inexécution de la chose jugée sont relativement fréquents de la part des collectivités locales.

D'abord, l'autorité locale dispose d'un délai de deux mois à compter de la notification de la décision juridictionnelle, pour procéder au mandatement de la somme due. À défaut, l'autorité de tutelle, saisie par le créancier procédera au mandatement d'office  dans le délai d'un mois.

Notons par ailleurs, que dans la mesure où l'autorité de tutelle dispose des pouvoirs nécessaires, elle commet une faute engageant la responsabilité de l'État, si elle s'abstient d'intervenir, alors que la demande lui a été faite.^260(*)

En somme, les autorités de tutelle sont invitées à veiller à ce que les droits des administrés ne soient pas méconnus. À ce titre, est significative la circulaire du 23 juin 1987, envoyée par le ministre de l'Intérieur aux préfets. Elle est relative à « l'exécution des décisions de justice par les collectivités locales et leurs établissements publics » . En effet, elle rappelle aux préfets ce qu'est l'état du droit et les charge à informer les autorités décentralisées des obligations auxquelles leur qualité d'autorités élues ne saurait les soustraire.^261(*)

Néanmoins, on ne pourrait pas prétendre que ce contrôle administratif a des résultats spectaculaires.^262(*)

Les pouvoirs publics ont multiplié les procédés destinés à assurer l'exécution par l'administration des décisions de justice. Il est indéniable que l'action conjuguée des différents organes appelés à intervenir dans ce domaine, permet chaque année, de résoudre un nombre croissant et non négligeable de litiges relatifs à l'inexécution de la chose jugée.

* ²³⁹ Sous l'appellation : «  Commission du rapport ». Elle est devenue la « Commission du rapport et des études » par le D. n°75-791 du 26 août 1975 (JO, 27 août 1975, p.8804).

* ²⁴⁰ Articles 58 et 59 du décret du 30 juillet 1963.

* ²⁴¹ V.décret n° 905 du 2 septembre 1988, donnant une nouvelle interprétation des articles 58 et 59 du décret de 1963.

* ²⁴² J.P Costa : L'exécution des décisions juridictionnelles, Revue administrative, NS 1/7/1999, p.70.

* ²⁴³ Ce délai était de 6 mois avant le décret n° 76-286 du 24 mars 1976 pour le Conseil d'État ; D. n° 76-1068 du 22 novembre 1976, pour les tribunaux administratifs.

* ²⁴⁴ R.Chapus, Droit du contentieux administratif, précité, p.1026.

* ²⁴⁵ R.Chapus, précité, p.1026.

* ²⁴⁶ Rapport 1980-1981, EDCE 1981-1982, p.178.

* ²⁴⁷ Rapport 1992, EDCE 1993, p.112.

* ²⁴⁸ Article 5 II loi 1470/84.

* ²⁴⁹ Article 5 §3 et 4 de la loi 1470/84.

* ²⁵⁰ Quelques statistiques : pour l'année 2001, la Commission a rédigé 8 rapports, dont les 6 comportaient des demandes irrecevables.

En 2000, 4 rapports ; en 1999, 14 rapports ; en 1998, 8 rapports.

* ²⁵¹ Le projet de loi discuté, après la révision de la Constitution hellénique, en 2001.

* ²⁵² Conseiller d'Etat ; citation à l'occasion du colloque précité, relatif à « la conformation de l'administration aux décisions du juge administratif ».

* ²⁵³ Rapport du 20 septembre 1994, JO 14 octobre, .14588.

* ²⁵⁴ On doit noter que cette loi a également prévu la consécration législative des délégués du Médiateur, l'extension de ses pouvoirs de proposition de reforme, ainsi que la possibilité de rendre publiques ces propositions.

* ²⁵⁵ Son rapport pour 1987 mentionne dix injonctions, qui ont été « généralement suivies d'effets », en vue de l'exécution de décisions de la juridiction administrative ; p.31-32 ; p.56 et 66.

* ²⁵⁶ Article 3§2, ii, de la loi 2477/97.

* ²⁵⁷ Voir annexe n°3, quelques statistiques pour l'année 2001.

* ²⁵⁸ Rapport 2/93, précité.

* ²⁵⁹ CE 16 novembre 1960, Ducousso, p.623, AJ 1960, 1, p.183, chron. M. Combarnous et J-M Galabert : « lorsque le maire ne respecte pas la chose jugée, il ne refuse ou néglige pas de faire un acte au sens des dispositions de l'article L.122-14 Code des comm ». En effet, selon cet article « dans le cas où le maire refuserait ou négligerait de faire un des actes qui lui sont prescrites par la loi, le préfet peut après l'en avoir requis, y procéder d'office par lui-même ou par délégué spécial ».

Actuellement, ayant son origine dans la loi du 2 mars 1982, l'article L.2122-34 du CGCT, énonce que : le préfet ne peut plus se substituer au maire qui, en tant qu'autorité décentralisée, refuse ou néglige de faire un des actes qui lui sont prescrits par la loi ; ce pouvoir n'existant plus qu'à l'égard du maire, «agent de l'État ».

* ²⁶⁰ CE 24 juin 1959, Hamon, p.394 ; CE 10 novembre 1999, Soc. De gestion du port de Campeloro, p.348, RFDA, 2000 p.1096, note P.Bon.

* ²⁶¹ D 1987, p.462, JCP 1987, n°60850. ; R .Chapus, Droit du contentieux administratif, précité p.1021.

* ²⁶² Un autre moyen tendant à faire pression à l'administration, c'est le contrôle hiérarchique. Cependant, on se permet de douter de son efficacité.