L'intégration des pays ACP (Afrique, Caraïbes, Pacifique) dans l'économie mondiale par les APE (Accords de partenariat économique): leurre imposé ou ambition réaliste pour le développement ?

II. LES APE OU RUPTURE DE LA POLITIQUE COMMERCIALE DE L'UE

« La position de l'UE est étonnamment optimiste par rapport aux
avantages qu'apporteraient les APE aux pays ACP. Au mieux, ce
scénario pourrait se réaliser pour certains pays ACP. Mais
malheureusement, l'histoire (notamment celle de l'économie du
développement) a montré qu'il n 'y a pas de `solution unique' pour
le développement.²⁰ »

Pendant vingt-cinq ans, les préférences commerciales accordées par l'Union européenne aux pays ACP ont représenté un pilier essentiel de leur coopération dans le cadre des Conventions de Lomé (1975, 1980, 1985, 1990, 1995). D'après le Centre Européen de Gestion des Politiques de Développement (ECDPM), il s'agit de l'accord commercial Nord-Sud le plus ambitieux à ce jour²¹. L'objectif général des Accords de Lomé était de mettre en place une coopération en vue du développement économique et du progrès social des États ACP via une combinaison d'avantages commerciaux²² et d'aide au développement. Pourtant comme l'explique l'ECDPM, après vingt-cinq années sans grands changements, l'Union européenne a pris l'occasion de la renégociation -entre 1998 et 2000- de ses accords de coopération avec les ACP pour entamer une transformation profonde du régime commercial ACP-UE²³. Ainsi, l'Accord de Cotonou, signé le 23 juin 2000 à Cotonou (capitale du Bénin) a remplacé la dernière convention de Lomé. Il prévoit la négociation en 2002 de nouveaux accords commerciaux compatibles avec les règles du commerce international. L'Accord de Cotonou énonce que toutes les préférences tarifaires non réciproques appliquées en faveur des pays ACP devaient être maintenues jusqu'au 31 décembre 2007. Ainsi, selon l'Accord de Cotonou, les préférences commerciales devaient être remplacées à partir de 2008 par une série d'accords de libre échange régionaux compatibles avec les règles de l'OMC.

Afin de cerner au mieux la position de chaque acteur (UE-ACP) lors des négociations pour la mise en place d'un nouveau régime commercial (APE), il est utile de jeter un regard rétrospectif sur les relations de coopération antérieures à l'Accord de Cotonou. Nous retraçons succinctement l'histoire des relations UE-ACP afin de saisir l'esprit de cette coopération à travers le temps et ce, dans l'objectif de mieux appréhender la transformation profonde qui s'est opérée dans le volet commercial de la coopération ACP-UE de l'Accord de Cotonou. Nous expliquerons

20 BILAL, S., « APE, vision, foi ou aveuglement ? », op.cit., p.2.

21 ECDPM, De Lomé à Cotonou, Infokit Cotonou n°13, Maastricht : ECDPM. Document téléchargé sur Internet. Lien URL :

http://www.ecdpm.org/Web_ECDPM%5CWeb%5CFr_Content%5CNavigation.nsf/index2?ReadFom

22 Voir ci-dessous le point II.1.2. sur le partenariat ACP-UE sous les conventions de Lomé (1975-2000)

23 ECDPM, De Lomé à Cotonou, op.cit.

par la suite en quoi consistent les Accords de partenariat économique tels que libellés par l'Accord de Cotonou pour passer finalement en revue les modalités des négociations.

II.1. MISE EN PERSPECTIVE HISTORIQUE DE LA COOPÉRATION UEACP

II.1 .1. La coopération UE-ACP avant Lomé

Le partenariat entre l'Union européenne (UE) et les États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) est le résultat d'un long processus historique lié à la fois à la création de la Communauté économique européenne (CEE)²⁴ et à la décolonisation au cours de la décennie 1950²⁵. Comme l'explique Pamphile Sebahara, cette coopération a évolué dans ses objectifs, ses instruments et ses approches pour tenir compte de l'évolution interne de l'UE et des États ACP mais aussi de l'évolution au niveau international²⁶. Sans être exhaustifs, voici les évènements importants qui ont jalonné la construction des relations entre la CEE et les pays et territoires d'outremer avant les quatre conventions de Lomé.

En 1957, le Traité de Rome qui institue la Communauté économique européenne (CEE), prévoit d'associer²⁷ en vertu de l'article 131 à 136 du Traité, les territoires ayant entretenu ou entretenant des relations coloniales avec les six pays signataires du Traité (Belgique, France, Italie, Luxembourg, Pays-Bas et République fédérale d'Allemagne). Des relations particulières s'instaurent à travers un cadre de libreéchange²⁸ dans un rapport d'assimilation. Selon les concepts définis dans la Partie IV du Traité CEE, les relations entre la CEE et les pays et territoires d'Outre mer suivent deux lignes directrices : d'une part, la régulation du commerce entre la CEE

24 La Communauté économique européenne (CEE) est crée en 1957 par le traité de Rome. La CEE prévoyait la coopération économique, l'abolition progressive des barrières douanières entre les pays membres et la mise en place de tarifs douaniers communs avec l'extérieur. Les pays signataires du traité de Rome sont la France, la République Fédérale d'Allemagne, l'Italie, la Belgique, les Pays-Bas et le Luxembourg. La CEE reste en place jusqu'à l'application du Traité de Maastricht le 1^er janvier 1993, laissant dès lors la place à l'Union européenne (avec l'instauration d'une monnaie unique et de la citoyenneté européenne). Voir site Web de l'institut national de la statistique et des études économiques. www.insee.fr

25 SEBAHARA, P. (GRIP), « Le partenariat entre l'UE et les États ACP. Regard rétrospectif et défis à relever », Cycle de formation CTB, 2007, p.2.

26 Ibid.

27 Cet « associationisme » est insufflé par la doctrine coloniale française qui théorise l'idée de complémentarité (politique et économique) entre la métropole et ses colonies. Elle se heurte aux sensibilités germaniques (Pays- Bas et Allemagne), en faveur de la construction d'une association sous forme de partenariat, plutôt qu'une entente visant à faire de ces territoires une excroissance du marché commun. Malgré tout, c'est la conception française qui l'emporte et une politique unilatérale est mise en oeuvre préservant ainsi la nature des liens commerciaux. Voir: GRILLI, E.R., The European Community and the Developping Countries, Cambridge: C.U.P., 1993, 387 p.

28 À travers le libre-échange, la métropole pouvait recevoir de ses colonies, sans droits de douane, les matières premières requises par ses industries et les grands produits tropicaux demandés par son marché national. Inversement, les marchés de ses colonies et dépendances étaient protégés et réservés aux productions de ses industries et à tous ses produits de traite. Voir : KEZA, J-P., GRANIER, L., Valeurs culturelles et échec de l'aide au développement. Application à l'Afrique subsaharienne, Paris : L'Harmattan, 2005, p. 217.

et les pays associés et d'autre part, le transfert de l'aide via le Fonds européen de Développement des PTOM (FEDOM).

Dès 1960, le mouvement de décolonisation place la CEE devant de nouveaux États indépendants, la poussant de la sorte à les traiter différemment que dans le passé.

En juillet 1963, à Yaoundé, les États membres signent une convention avec 18 États africains et malgaches associés (EAMA). Cet accord d'association est conclu pour une durée de cinq ans (1964-1969) et un dispositif institutionnel²⁹ est créé afin de gérer les relations entre les deux parties à la convention. Yaoundé I introduit un nouvel instrument financier : les prêts spéciaux³⁰ octroyés par la Banque européenne d'investissement (BEI). En 1968, la convention de Yaoundé II est signée pour une période de 5 ans (1969-1974) et dispose d'un FED de 849 millions d'écus. Comme le précise Jean-Placide Keza, le libre-échange de type classique et de large portée régit les relations commerciales entre la CEE et les 18 États africains. L'auteur précise ainsi que « dans ce vaste marché où les économies européennes et africaines deviennent complémentaires, les marchandises s'échangeront sans restrictions quantitatives et sans droits de douane³¹ ».

Le 1^er janvier 1973, l'adhésion du Royaume-Uni à la CEE va marquer un tournant dans les relations CEE-ACP. L'adhésion à la CEE entraîne en effet l'élargissement³² du champ spatial de la coopération CEE avec le Sud, qui s'étend de l'Afrique, au Pacifique et aux Caraïbes, impliquant de la sorte la mise en place d'un nouveau cadre de relations. L'adhésion du Royaume-Uni à la CEE a pour conséquence la création effective du groupe ACP³³ ainsi que la signature de la première convention de Lomé³⁴ (Lomé I). En outre, l'entrée du Royaume-Uni à la CEE implique également des transformations³⁵ au niveau des relations commerciales qui étaient basées jusque

29 Les organes paritaires sont chargés de la mise en oeuvre et de l'interprétation du Traité. Il s'agit du Conseil des ministres, d'un Comité d'ambassadeur et d'une conférence parlementaire. Chacune de ces institutions respecte le principe de parité dans leur composition et leur organisation.

30 Les prêts spéciaux sont assortis d'un faible taux d'intérêt, remboursables sur 40 ans et avec un différé d'amortissement de 10 ans.

31 KEZA, J-P., GRANIER, L., op.cit., p.219.

32 En effet, l'adhésion du Royaume-Uni à la CEE entraîne la participation des ex-colonies britanniques à la coopération liant l'Europe à ses anciennes colonies.

33 L'accord de Georgetown, signé en 1975, institue le groupe des États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique. Comme l'explique l'ECDPM, cet accord a résulté d'un certains nombre de problèmes communs (sucre), mais surtout de la volonté des pays des Caraïbes et du Pacifique de tirer avantage du pouvoir de négociation de l'Afrique qui était considérable. L'Accord de Georgetown dote le groupe ACP d'une structure permanente, en l'occurrence le Secrétariat général, et lui confère un véritable statut juridique. Voir : Site Internet ECDPM. Lien URL : http://www.ecdpm.org/Web_ECDPM%5CWeb%5CFr_Content%5CNavigation.nsf/index2?ReadFom

34 Comme le précise l'ECDPM, la première convention de Lomé était marquée par son époque. Elle reflétait le pouvoir géopolitique relatif des pays ACP dans le contexte de la guerre froide, la crise pétrolière et le débat idéologique sur le « nouvel ordre économique international » qui occupait alors les esprits. Voir : ECDPM, De Lomé à Cotonou, op.cit.

35 En effet, à cette époque, le Royaume-Uni cherchait à intégrer dans le cadre communautaire ses préférences commerciales particulières concernant les bananes et le sucre et à élargir l'aide bilatérale apportée à certaines anciennes colonies. Voir : Site Internet de la Commission européenne. Lien URL : http://ec.europa.eu/development/geographical/cotonou/lomegen/lomeitoiv_fr.cfm

- là sur un système de libre-échange. Ces transformations, opérées dans le volet commercial de la coopération UE-ACP, font l'objet de la section suivante.

II.1.2. La coopération UE-ACP sous les Conventions de Lomé (1975- 2000)

La convention de Lomé est considérée comme étant le modèle de coopération le plus ambitieux jamais réalisé jusqu'à aujourd'hui³⁶. Comme l'explique Pamphile Sebahara dans son article, les fondements de la politique de Lomé reposaient principalement sur une coopération entre deux groupes régionaux (les États ACP d'une part et l'UE de l'autre) ; une coopération sûre, durable et prévisible, assise sur des arrangements juridiquement contraignants fixés dans un cadre librement négocié, ainsi qu'une coopération globale combinant les aspects de l'aide et du commerce³⁷. La coopération entre les deux entités étaient facilitée à travers un dialogue permanent à travers trois institutions communes : le Conseil des ministres ACP-UE, le Comité des ambassadeurs ACP-UE et l'assemblée paritaire ACP-UE. Les principaux domaines de coopération sous Lomé étaient les suivants : un régime commercial favorable aux pays ACP, des ressources financières importantes³⁸, une coopération industrielle et agricole³⁹ ainsi que la recherche d'un partenariat entre les deux communautés.

Dans la présente section, nous étudierons les divers instruments commerciaux sous les Conventions de Lomé afin de mieux appréhender les raisons du passage d'un régime commercial préférentiel (préférences commerciales) à la création de zones de libre-échange comme l'a prévu le nouvel accord de coopération. Si le volet commercial se fonde sur divers instruments tels que le régime de préférences non réciproques, les mécanismes de stabilisation des prix (Stabex⁴⁰ et Sysmin⁴¹) ainsi que

36 ECDPM, Histoire et évolution de la coopération UE-ACP, Infokit Cotonou n° 3, Maastricht : ECDPM. Document téléchargé sur Internet. Lien URL :

http://www.ecdpm.org/Web_ECDPM%5CWeb%5CFr_Content%5CNavigation.nsf/index2?ReadForm

37 SEBAHARA, P., La coopération politique entre l'Union européenne et les États ACP. Bilan des politiques et des pratiques sous les 4 conventions de Lomé, Maastricht : ECDPM, Document de réflexion n°7, 2004. p.5.

38 La convention de Lomé est dotée de deux principaux instruments financiers, à savoir le Fonds européen de développement (FED) et la Banque européenne d'investissement (BEI). Le FED accorde des subventions sous forme de dons et est le principal instrument financier de l'aide communautaire pour les programmes quinquennaux mis en oeuvre dans les pays ACP aux niveaux national et régional. Il est alimenté par la contribution des États membres. La BEI accorde quant à elle des prêts remboursables sur base de conditions privilégiées. Cet organisme dispose de ses propres organes et ressources.

39 La coopération dans le domaine agricole visait principalement à développer la productivité, à améliorer le niveau de vie dans le monde rural et à assurer la sécurité alimentaire. Pour atteindre cet objectif, un centre technique de coopération agricole et rurale (CTA) fut créé en 1983 et était financé par le FED. Ce fonds avait pour mission de développer et de fournir des services qui améliorent l'accès des pays ACP à l'information pour le développement agricole et rural tout en renforçant les capacités de ces pays à produire, acquérir, échanger et exploiter l'information dans ce domaine. Voir : SEBAHARA, P. (GRIP), « Le partenariat entre l'UE et les États ACP. Regard rétrospectif et défis à relever », op.cit., p.8.

40 Le Stabex (système de stabilisation des recettes d'exportations de produits de base agricoles) est un mécanisme de sauvegarde des recettes d'exportations agricoles qui a été mis en place par la première convention de Lomé. L'objectif de cet instrument était de garantir les recettes d'exportation pour une cinquantaine de produits de base agricole. Un produit était couvert par le mécanisme lorsque, au cours de l'année précédente, les recettes

les produits protocoles⁴², nous focaliserons principalement notre attention sur le système des préférences non réciproques, dans la mesure où le nouvel accord de coopération prévoit leur remplacement par la création de micro-zones de libre échange, appelées Accords de partenariat économique à partir de janvier 2008⁴³.

Pendant un quart de siècle, l'Union européenne a accordé aux pays ACP dans le cadre des 4 conventions successives de Lomé (1975, 1980, 1985, 1990), un régime commercial préférentiel fondé sur le système de préférences généralisées non réciproques. Les conventions de Lomé ont ainsi instauré des relations commerciales basées sur la réciprocité asymétrique, alors que les relations commerciales antérieures étaient basées jusque là sur le principe de réciprocité⁴⁴. L'objectif du système de préférences généralisées non réciproque visait à l'origine à promouvoir et à diversifier les exportations des pays ACP afin de favoriser leur croissance et leur développement. Les préférences commerciales non réciproques ont consisté à accorder un avantage aux produits⁴⁵ ACP importés en

d'exportation qu'il avait assurées, avaient représenté au moins 5 % des recettes totales du pays concerné (1% pour les pays les moins avancés ou les pays insulaires). Ainsi, une compensation était accordée lorsque les recettes étaient réduites d'au moins 5 % par rapport à la moyenne des six années précédentes. Le Stabex a fonctionné sans à-coups jusqu'au début des années quatre-vingts ; faute de ressources (alors que les cours des matières premières comme le café et le cacao restaient bas), le mécanisme a dû faire face ensuite à plusieurs crises financières. Le Stabex n'a pas été reconduit dans l'Accord de Cotonou sous sa forme originelle mais a été fondu dans les financements du FED. Voir : KOEHLER, G., L'avenir du Stabex, Maastricht : ECDPM, document de travail ECDPM n° 47, 1998. Document téléchargé sur Internet. Lien URL :

http://www.ecdpm.org/Web_ECDPM/Web/Content/FileStruc.nsf/index.htm?ReadForm&0494954FBCCEBA36C 1256C8B00374A69

41 Le Sysmin fut une innovation de Lomé II et portait sur la sauvegarde des recettes d'exportations des produits miniers (cuivre, étain). Un pays pouvait bénéficier du Sysmin lorsque ses capacités de production baissaient de minimum 10 % pour un minerai non précieux représentant au minimum 15 % de son volume d'exportations minérales. Tout comme le Stabex, le Sysmin n'a pas été reconduit par le nouvel accord de partenariat et a été fondu dans les financements du FED.

42 Les protocoles ont été introduits par la convention de Lomé II. Les protocoles ont été conclus progressivement pour différents produits tels le sucre, la viande, les bananes et le rhum. L'objectif des protocoles était de permettre aux pays bénéficiaires une diversification de leur économie. Les protocoles devaient assurer à ces pays de vendre un certain quota de production à un prix supérieur à celui du marché mondial dans le but de stabiliser les recettes d'exportation afin de permettre un réinvestissement vers une autre production. Cependant, les bénéfices des protocoles vont diminuer suite à des évolutions qui échappent aux négociations entre l'UE et les pays ACP. Le protocole rhum va ainsi disparaître en 1996 suite à un accord entre l'UE et les Etats-Unis sur les spiritueux. Le protocole banane, quant à lui, est en cours de révision à la suite d'attaques de pays membres de l'OMC non-ACP jugeant ses dispositions discriminatoires à leur égard, et d'un jugement d'un panel de l'organe de règlement des différends de l'OMC leur donnant raison. En ce qui concerne le protocole de la viande bovine, les négociations sur l'agriculture à l'OMC et la réforme de la Politique agricole commune (PAC) pèsent sur les avantages procurés par le protocole. En ce qui concerne le protocole sucre, l'accord de Cotonou énonce : « les parties conviennent de réexaminer les protocoles relatifs aux produits de base dans le contexte des nouveaux accords commerciaux, en particulier en ce qui concerne leur compatibilité avec les règles de l'OMC, en vue de sauvegarder les avantages qui en découlent, compte tenu du statut particulier du protocole sur le sucre. » (Article 36, § 4) Néanmoins, selon l'ECDPM, malgré le fait que le protocole sucre soit temporairement maintenu, le régime est également remis en cause par l'UE dans le futur. Voir : ECDPM, De Lomé à Cotonou, op.cit.

43 L'Accord de Cotonou fixe la fin des négociations pour les APE au 31 décembre 2007 car cette date correspond à l'expiration de la dérogation que l'UE a obtenu de l'OMC pour le maintien des préférences tarifaires. L'accord de Cotonou prévoit que les nouveaux accords puissent ainsi entrer en vigueur le 1^er janvier 2008.

44 Jusqu'en 1975, les échanges commerciaux entre l'UE et les pays ACP étaient fondés sur le principe de réciprocité (libre-échange). Il s'agissait donc d'un régime de libre-échange total dans la mesure où il n'y avait pas de droits de douane dans les deux sens.

45 Les produits industriels et transformés originaires des États ACP bénéficiaient d'une exonération des droits de douane, ainsi que de l'exemption de certaines restrictions (les barrières non tarifaires) à leur entrée sur le marché unique européen. Les préférences pour les produits agricoles étaient moins généreuses que pour les produits industriels et étaient parfois limitées par des contingents, des restrictions saisonnières pour les produits horticoles, ou par la simple exclusion d'un nombre limité de produits. L'UE considérait deux types de produits agricoles : les produits tropicaux et les produits tempérés. Les produits tropicaux qui ne concurrençaient pas les produits européens (café, cacao) entraient en franchise de douane sur le marché communautaire alors que les produits

Europe par rapport aux produits concurrents en provenance d'autres pays. Grâce à ce régime commercial préférentiel⁴⁶, les produits originaires des pays ACP pénétraient en franchise de douane dans l'UE et ce, sans réciprocité. Le principe de non réciprocité permettait aux pays ACP de ne pas offrir en retour aux produits européens un accès spécial à leurs propres marchés tout en ayant la possibilité de limiter la pénétration de ces produits en les taxant. Au total, la quasi-totalité des exportations des pays ACP (entre 95 et 98,5 %) accédait sans droits de douane au marché communautaire⁴⁷. Le système de préférences généralisées non réciproques fonctionnait sur une base pyramidale (système à géométrie variable). Au sommet de la pyramide, les États ACP avaient l'accès le plus ouvert au marché communautaire ; juste en-dessous les pays les moins avancés (PMA) bénéficiaient du « super système de préférences généralisées », lequel accordait les préférences analogues à celles de Lomé mais pour un nombre plus restreint de produits ; venaient ensuite les États méditerranéens signataires d'accords de coopération bilatéraux préférentiels avec la CEE et, finalement, les pays en développement d'Asie et d'Amérique latine, bénéficiaient des avantages modestes du « système de préférence généralisées⁴⁸ » accordé par la CEE à l'ensemble des pays en développement depuis 1971⁴⁹.

tempérés étaient exemptés de certaines restrictions appliquées au titre de la politique agricole commune (PAC) de l'UE. La PAC protège en effet les agriculteurs européens par l'application de droits élevés à l'importation, de prélèvements, de contingents, et l'octroi de subventions. Ces exemptions touchaient un quart environ des exportations agricoles et prenaient la forme d'exonération ou de réduction des droits ou prélèvements appliqués. Voir : ECDPM, De Lomé à Cotonou, op.cit.

46 Comme l'explique l'ECDPM, la marge préférentielle provient de la différence entre les droits de douane acquittés par l'Union européenne.

47 SEBAHARA, P. (GRIP), « Le partenariat entre l'UE et les États ACP. Regard rétrospectif et défis à relever », op.cit., p.7.

48 Le SPG standard par rapport aux préférences commerciales de Lomé est un régime commercial « préférentiel» non réciproque, mais dont les réductions et les exemptions tarifaires et non tarifaires sont moins généreuses, et les règles d'origine plus strictes. Le SPG standard couvre moins de produits (54 % des lignes tarifaires contre 95 % pour Lomé) et exclut notamment les produits agricoles. Tous les pays en développement en bénéficient, et il est relativement « solide » dans le cadre de l'OMC. Voir : ECDPM, Les accords de partenariat économiques régionaux. Infokit Cotonou n°14, Maastricht: ECDPM. Document téléchargé sur le site Internet de l'ECDPM. Lien URL :

http://www.ecdpm.org/Web_ECDPM%5CWeb%5CFr_Content%5CNavigation.nsf/index2?ReadForm

49 PETITEVILLE, F., « La coopération économique de l'Union européenne entre globalisation et politisation », Revue Française de Science politique, n° 3 (Vol.5 1), Paris : les Presses de Sciences po, 2001, p. 27.

La pyramide des préférences de l'Union européenne en 2003

Part des échanges soumis à des droits NPF à taux plein, par groupe de pays

Source : Commission européenne, direction générale du commerce, rapport « Opening the Door to Development : developing Country Access to
EU Markets 1999-2003 », mai 2005.