Role du haut commissariat des nations unies pour les refugiés dans la gestion de la situation des réfugiés: Le cas du Bénin

IMPLANTATION DU HCR/BENIN ET ROLE DANS LA GESTION DE LA SITUATION DES REFUGIES

Dans ce chapitre, il est question de voir comment le HCR a été implanté en terre béninoise, la mission qui lui a été assignée à ses débuts, son fonctionnement et son rôle actuel.

I. IMPLANTATION AU BENIN

L'arrivée massive sur le territoire béninois des étrangers fuyant la violence et la persécution dans leur pays d'origine est à la base de l'installation d'une antenne du HCR au Bénin.

1. Causes de l'implantation

L'implantation du HCR sur le territoire béninois remonte aux années 80, à la suite de l'arrivée massive de Tchadiens fuyant la guerre civile dans leurs pays. Pour bien assurer la protection de ces personnes et leur apporter une assistance, une antenne a été ouverte en 1984 à Cotonou.

A ce sujet, Jean-Pierre ISSIAKA écrit dans son mémoire intitulé « Conditions de vie des réfugiés tchadiens au Bénin » : « Cette agence devrait avoir entre autres les fonctions de recensement, de protection, de promotion, de défense, des droits fondamentaux (droit au travail rémunéré, à l'éducation, au séjour, au déplacement et garantie de ne pas renvoyer les réfugiés dans un pays où ils seront en danger de persécution)»^35(*)

Dans ses premiers moments d'ouverture, l'antenne recevait les demandeurs d'asile pour le recensement puis, par l'intermédiaire de son service de l'Orientation sociale, il tenait informé le Bureau de l'immigration et la protection civile. En outre, le service de l'Orientation sociale remettait au nouveau venu deux fiches de renseignements qu'il remplissait en deux exemplaires ; et après examen de ces fiches, le postulant se voyait déclaré éligible et bénéficiait du statut de réfugié^36(*).

L'antenne de Cotonou dépendait de l'agence régionale dont le siège était à Dakar, au Sénégal. La capitale sénégalaise coordonnait les activités de tous les Etats d'Afrique de l'Ouest, à savoir : le Nigeria, le Burkina Faso, le Bénin, la Côte d'Ivoire, le Ghana, le Niger, le Togo, le Mali, la Sierra-Léone, le Cap vert, la Gambie, le Libéria, la Mauritanie, la Guinée/Conakry et la Guinée/Bissau. C'est le Représentant résident du PNUD qui patronnait l'agence. Il donnait son avis sur toutes les décisions concernant le bon fonctionnement et nommait un fonctionnaire des Nations Unies à la tête de chaque antenne.

2. Mission

L'antenne, ouverte à Cotonou au Bénin, en ce début des années 80, a pour mission de protéger ceux qui ont fui la persécution dans leur pays et de leur apporter assistance (logement, soins médicaux, éducation etc.). La communauté des réfugiés, constituée par des Tchadiens au départ, allait grossir au fil des années. Aux ressortissants du Tchad devaient s'ajouter ceux du Togo, au début de la décennie 90 - à la suite de la violence survenue au lendemain de la tenue de la Conférence nationale -, du Nigeria, fuyant la dictature de Sanni ABACHA, du Congo/Kinshasa et du Congo/Brazzaville contraints de sortir en raison de la guerre d'agression, pour les premiers, et de l'affrontement des milices armées pour les seconds. L'embrasement de la Sous-région des Grands Lacs a poussé aussi des Rwandais et des Burundais à venir en grand nombre se réfugier en terre béninoise.

Le nombre de fugitifs s'étant accru, des sites ont été aménagés à Kpomassè, à Agamé et à Comé. Aujourd'hui, plus de vingt années après l'arrivée de la première vague de « fugitifs » sur le sol béninois, le HCR/Bénin affirme avoir accompli loyalement sa mission. «  Cotonou est l'une des antennes de la sous-région à avoir rendu un grand service aux populations africaines. Elle aura accueilli, de son installation jusqu'à ce jour, plus de 60.000 réfugiés », déclare BALDET M., chargé de la Protection HCR/Bénin.^37(*)

«  Notre bilan est positif. Nous avons non seulement accordé asile à plusieurs milliers d'enfants d'Afrique mais aussi assuré leur sécurité jusqu'à favoriser l'intégration de certains d'entre eux dans la société béninoise », déclare BALDET M. chargé de la protection HCR/ Bénin.^38(*)

3. Fonctionnement

L'antenne du HCR de Cotonou était dirigée par le Représentant du PNUD. Ainsi, à sa qualité de responsable de l'antenne, il avait des attributions, à savoir :

- le recrutement des collaborateurs

- la participation à des séminaires et des colloques traitant les affaires des réfugiés

Il était épaulé dans sa tâche par un adjoint, qui le remplaçait en cas de déplacements ou de vacance. Puis vient le service de l'Orientation sociale, constitué par des personnes qui ne sont pas fonctionnaires des Nations Unies. Elles avaient pour fonctions le recensement, la délivrance de prise en charge, la distribution des formulaires pour l'aide à l'éducation, la réception des réfugiés pour étude de leurs cas sociaux, la solution à apporter aux cas sociaux. Les membres de ce service avaient reçu une formation d'assistance sociale et sont plus proches des réfugiés que le responsable et son adjoint. Le secrétariat de l'agence a pour tâche la frappe des documents et l'envoi des courriers.

Il existait, à cette époque déjà, le service des micro-projets qui comprenait deux expatriés de nationalité canadienne. Le premier se chargeait des micro-projets d'intégration des réfugiés dans les milieux urbains, tandis que le second s'occupait du projet de Ketou.

Etant donné que la concentration d'êtres humains dans des milieux malsains est source de nombreuses maladies, l'antenne avait ouvert un centre médical qui utilisait un médecin et un infirmier major. Les deux agents médicaux se chargeaient de consultations et de la délivrance des ordonnances.

Les journées de mardi et jeudi étaient consacrées aux audiences. Des réfugiés étaient reçus dans l'avant-midi et dans l'après-midi.

4. Choix du Bénin comme terre d'asile

Les personnes rencontrées reconnaissent dans leur ensemble le fait que le Bénin est un havre de paix réputé pour son respect des droits de l'homme et des libertés individuelles. Beaucoup reconnaissent être venus au Bénin pour ces raisons ; cependant, d'autres personnes justifient leur venue au Bénin par la proximité, il s'agit là en l'occurrence des réfugiés togolais et ceux du Nigeria d'origine Ogoni. D'autres encore, disent être venus au Bénin justement parce qu'il n'a aucune frontière avec leur pays d'origine et en est suffisamment éloigné. Un tel discours se retrouve notamment chez les réfugiés originaires de l'Afrique centrale. Comme autre raison invoquée nous avons le fait que le Bénin contrairement au Congo ou au Gabon, n'a pas un niveau de vie trop élevé et est donc de ce fait plus accessible aux réfugiés.

En ce qui concerne les réfugiés réinstallés, un grand nombre disent être venu au Bénin parce que leur sécurité n'était plus garantie dans leur pays de premier asile et aussi à cause des promesses qui leur avait été faites par les autorités béninoises lorsque ces dernières sont allées leur proposer le programme de réinstallation. La grande majorité de réfugiés réinstallés regrette de façon générale leur pays de premier asile du fait des opportunités de travail qu'il y avait et qui n'existent pas au Bénin.

En effet, 8 % des personnes interrogées ne sont pas intéressés par la réinstallation et vivent au Bénin dans de bonnes conditions refusent le principe de l'intégration poussée ou définitive au Bénin. Quelques personnes dont les étudiants nous ont tout de même dit qu'elles pourraient l'envisager si elles avaient de bonnes opportunités en matière d'emploi. Certaines personnes sont quand à elles venues au Bénin, sur proposition de certaines de leurs connaissances.

Il faut dire que le Bénin avant la suppression des différentes assistances, était considéré par plusieurs personnes comme un assez bon pays d'asile. Concernant l'intégration au Bénin, certaines personnes estiment être victimes de discriminations du fait de leur origine. Toutefois, l'objectif d'intégration des réfugiés dans la société qui les accueille ne doit pas être perdu de vue et doit être privilégié dans la prise de décisions.

Notons que la plupart des réfugiés admis sur le sol béninois sont beaucoup plus préoccupés par leur situation financière et matérielle que par leur protection ou sécurité. Ce c'est qui nous pousse de dire que le problème des réfugiés économiques se pose au Bénin. Il faut reconnaître qu'il n'est pas aisé d'être réfugié dans un pays qui offrent très peu d'opportunités et où il n'est pas toujours facile de s'en sortir même pour ceux qui en ont la volonté. Il ne suffit pas de voir son droit à la protection et à la sécurité respecté pour être satisfait.

5. Les conditions de vie et logement

En ce qui concerne les conditions de vie des réfugiés, il est difficile de connaître leurs activités et leur mode de vie. Les réfugiés ont en effet du mal à dire ce qu'ils font concrètement pour pouvoir vivre. Les réponses sont souvent évasives et l'on constate parfois une réticence manifeste à vouloir répondre à une telle question.

Toutefois, il faut noter parfois une certaine retenue ou pudeur chez certains d'entre eux notamment ceux qui vivent dans des conditions assez critiques. De façon générale, nous avons certains réfugiés, minoritaires il faut le reconnaître, qui vivent de leurs économies car ils font partie des anciens dignitaires de leur pays d'origine. D'autres vivent pour un temps de leur économies ou de la vente de certains de leurs biens, d'autres encore vivent de divers jobs qui n'ont souvent rien à avoir avec leur profession d'origine. Ainsi, 13% donnent des cours particuliers et 17% exercent des travaux physiques généralement sur les chantiers et se plaignent du fait qu'ils n'ont accès qu'à ces travaux manuels et qu'ils n'ont pas tous la constitution physique pour le faire. Les différentes aides octroyées par le HCR servent de façon générale d'appoint pour l'ensemble de ces personnes. Certaines personnes ont reconnu vendre les vivres que le HCR donnait à l'époque où les distributions étaient systématiques pour payer certaines charges telles que le loyer. 20% de réfugiés n'ont aucune activité et vivent dans des conditions assez déplorables.

Nous avons remarqué que 53% de réfugiés se prennent en charge dans un premier temps en vivant de leurs économies ou de la vente de leurs biens et qu'ils recourent au HCR lorsqu'ils sont à bout de souffle. Certains réfugiés que nous avons rencontré et qui sont aujourd'hui sur le site de Kpomassè ont vécu un à deux ans par leurs propres moyens avant de venir sur le site ou de demander une assistance au HCR.

Parmi les différentes personnes rencontrées ayant demandé un rapatriement volontaire nous avons pu constater que la cause principale évoquée et générale à tous, était les misérables conditions de vie au Bénin en tant que réfugié. Ces personnes évoquent aussi le non respect de leur dignité.

En dehors du rapatriement volontaire, il existe des personnes qui ont des projets de voyage en occident. Elles quittent donc le Bénin grâce à l'aide de parents ou amis vivant dans ces pays ou par l'intermédiaire d'organismes humanitaires divers.

Nous avons remarqué que 78% des personnes ont un mépris ou dégoût de leur vie actuelle. Autant il y en a qui regrettent leur vie passée, autant d'autres préfèrent carrément occulter ces jours meilleurs. Les réfugiés citent eux-mêmes comme conséquences de leurs mauvaises conditions de vie, les cas d'abandon de foyer ainsi que la prostitution de certaines femmes.

En ce qui concerne le logement, nos entretiens n'ont fait que confirmer certaines assertions. Ainsi à Cotonou parmi les réfugiés, nous avons 53% sont ceux qui, grâce à leur travaux ou aux différentes prestations du HCR parviennent à louer une chambre ou studio. C'est par exemple le cas des étudiants boursiers, ou des personnes en formation professionnelle.

33% vivent chez des amis ou compatriotes, voire même chez d'autres réfugiés. Il y a des réfugiés qui sont logés gratuitement du fait de leur relation avec certains béninois mais ce sont des cas rares. Il y aussi la catégorie de réfugiés qui sont en location mais qui sont dans l'incapacité d'honorer leurs engagements et qui ont des préavis de départ.

Toutefois, nous devons ici souligner la clémence et la patience de beaucoup de propriétaires assez compréhensifs dans l'ensemble. Le préavis n'intervenant qu'en cas de situation extrême. 14% des réfugiés n'ont pas de toit et vivent soit aux abords d'églises ou carrément dans la rue. Il suffit de faire un tour la nuit derrière le HCR de Cotonou ou aux alentours, sous le château d'eau derrière la station SONACOP en face du bureau du HCR à Cadjehoun pour voir dans quelle condition dorment les réfugiés.

II. ROLE ACTUEL DU HCR/BENIN

Les différentes crises qui secouent les Etats voisins du Bénin contraignent de nombreuses personnes à fuir vers ce pays. Ces mouvements ne peuvent que pousser le HCR à agir. Et ses actions, il les joue dans les domaines de la protection, de la sécurité et de l'intégration sociale.

1. Domaine de la protection

En arrivant sur le territoire béninois, la première idée qu'un demandeur d'asile a dans sa tête est de pouvoir bénéficier de la protection de l'Etat d'accueil.

Cette protection lui sera assurée par le gouvernement béninois par l'intermédiaire du HCR. « En fait, il existe un comité d'éligibilité qui examine le dossier du demandeur d'asile. Ce dernier sera convoqué en vue d'une explication verbale de sa situation (interview). Si l'interviewé justifie sa fuite par la présentation des documents, le comité, constitué par des représentants du Ministère de l'Intérieur et du HCR, procède à l'étude de la personnalité du requérant afin de savoir s'il jouit de toutes ses facultés mentales ou pas. Par conséquent, sa décision peut être positive ou négative, c'est-à-dire soit il accepte, soit il rejette d'accorder l'asile », explique Anita BONI, assistante à la Protection au HCR/Bénin^39(*).

Accepter d'accorder asile, à une personne qui a fui la persécution dans son pays, c'est accepter de lui assurer la protection. Aussitôt, un mécanisme se déclenche, comme le précise Anita BONI : «L'octroi du statut de réfugié donne droit à une carte qui permet au récipiendaire de circuler librement sur le territoire béninois et, même, au-delà des frontières. Avec ce document, justifiant son statut de réfugié, il accède à tous les milieux et jouit des privilèges offerts aux nationaux. Cependant, il ne l'autorise pas à participer aux activités politiques du Bénin.»^40(*)

Rappelons que « L'asile est accordé en République du Bénin  si on est sûr que le demandeur n'est pas une personne dont la présence sur le sol national pourrait constituer un danger public, ou une insécurité sociale »^41(*). Et pourtant de nombreux réfugiés affirment avoir attendu très longtemps pour obtenir l'asile malgré des preuves exhibées aux autorités locales.

BALDET Mamadou, chargé de la protection du HCR/Bénin éclaircit davantage : « Si la demande est rejetée, le demandeur a droit à un recours pour passer devant la commission éclairer certains points obscurs sur son dossier ; mais au cas où on lui refusait à nouveau l'asile, le HCR le prierait d'aller au service de l'immigration régler ses problèmes de séjour. En attendant que sa situation soit définitivement arrangée, il demeure sur le territoire national ».

La protection dont bénéficie le réfugié au Bénin ne peut être solide que lorsqu'elle s'accompagne de la sécurité.

2. Domaine de la sécurité

On ne peut parler d'une protection véritable lorsqu'un réfugié n'est pas en sécurité. Aussi le HCR/Bénin est obligé de mettre toutes les personnes, à qui il accorde le statut, à l'abri de toutes formes des violences.

En effet, il a été aménagé des sites à Agamey, à Kpomassè et à Comé où logent de nombreuses familles. Non seulement le HCR donne des logements, mais aussi assure la sécurité des bénéficiaires. L'accès à ces sites n'est pas autorisé à tout visiteur non muni de documents l'identifiant.

La sécurité assurée par le HCR c'est aussi le fait de ne rapatrier que des réfugiés qui en font la demande. Le HCR/Bénin a plus d'une fois organisé le rapatriement volontaire. Souvent, il a été constaté que des étudiants constituaient le lot du contingent, comme le souligne Georges DAGBELOU, Assistant à la Protection : « Des réfugiés n'hésitent pas à solliciter le rapatriement volontaire dans leurs pays d'origine dès qu'ils constatent que la situation politique s'est améliorée et que les garanties de sécurité sont assurées. Mais très souvent, avons-nous constaté, ce sont des étudiants qui introduisent la demande après leurs études »^42(*).

Aucune fois donc on n'a appris que le HCR/Bénin ou le gouvernement béninois a renvoyé de force des réfugiés dans leurs pays d'origine. Un tel comportement serait contraire à la Convention de 1951 et son protocole du 31 janvier 1967, qui ont énoncé le principe fondamental de non refoulement et les dispositions relatives à divers aspects de la vie quotidienne du réfugié tel que l'emploi rémunéré, l'enseignement public, la législation du travail et la sécurité. « Quand un Etat ami sollicite l'extradition d'un de ses ressortissants, nous lui recommandons la lecture des textes de la Convention de Genève. Si l'intéressé n'a pas obtenu le statut de réfugiés en raison de ses antécédents avec les autorités de son pays d'origine, jugés grave, le Bénin peut le livrer. Mais ce genre de situation se produit rarement », confie BALDET Mamadou chargé de la protection du HCR/Bénin.

En dehors de la protection qu'il sollicite et de la sécurité qui doit lui être assurée, une fois le statut acquis, un réfugié aspire à une vie digne. Cela veut dire que le HCR doit le mettre dans des conditions telles qu'il jouisse du respect révolu à un être humain. A ce sujet, les différents textes relatifs aux réfugiés l'ont clairement stipulé, notamment la Déclaration Universelle des Droits de l'Homme de 1948 et la Convention de Genève du 28 juillet 1951 relatives au statut des réfugiés^43(*). Quoi de plus juste que le HCR/Bénin s'atèle à organiser l'intégration sociale des réfugiés.

3. Domaine de l'intégration sociale

Pour faire face à la situation de plusieurs milliers de réfugiés qui envahissent le territoire béninois, le HCR bénéficie du concours de Caritas en vivres, logement, santé etc. Avec cette dernière, il a arrêté un plan d'opération dénommé POSAR (Projet d'orientation sociale d'assistance aux réfugiés).

La Caritas assiste les réfugiés dans le secteur de l'éducation en les faisant inscrire dans les entités de formation locale où ils ne sont l'objet d'aucune discrimination, comme l'explique Reine GUEDESSOU, Assistante sociale HCR : « Chaque année, de nombreux parents sollicitent notre intervention pour la scolarisation de leurs enfants. Non seulement nous les aidons à obtenir l'inscription dans les écoles de la place, mais aussi nous leur donnons de l'argent pour les frais de scolarité et l'achat des objets classiques.»^44(*)

Il est vrai que distribuer des vivres aux réfugiés est un acte qui soulage, mais les amener à se prendre en charge à travers les micro-projets autogestionnaires est utile. Le HCR offre, par l'intermédiaire de la Caritas, aux réfugiés les possibilités de s'organiser dans le secteur économique. De nombreuses personnes ont lancé des activités qui leur permettent de nouer les deux bouts du mois.

Au Bénin, la législation n'interdit pas aux réfugiés de travailler, ceci en application des Conventions de Genève de 1951 et de son protocole de 1967, de l'OUA de 1969 et des dispositions de l'ordonnance 41-75 instituant la commission nationale chargée des réfugiées. Quoique encouragés par ces textes, peu de réfugiés sont reçus dans des entreprises locales en raison de leur statut d'étranger. « En octobre 2003, le HCR/Bénin m'avait recommandé à l'ORTB / Radio pour une collaboration de six mois, la lettre fut tout simplement classée sans suite alors que la logique veut que le destinataire puisse adresser une réponse, par écrit, à l'expéditeur même en cas de refus. Au mois de décembre de l'année 2005, il m'a cette fois-là recommandé à la Direction Générale des Impôts pour y effectuer des recherches. Alors que la Directrice de l'entreprise a accédé à la requête, le dossier sera soutiré au niveau du Centre de formation du personnel de l'impôt », raconte un journaliste réfugié qui a requis l'anonymat.

Madame DARBOUX, agent du HCR, justifie les rares offres octroyées aux réfugiés de la manière suivante : « La conjoncture économique dans le pays est telle que les nationaux eux-mêmes ont du mal à trouver un emploi. Par conséquent, les chances des étrangers de se faire engager sont minimes. Toutefois, le HCR les envoie en stage dans certains milieux, lequel stage leur permet non seulement de se perfectionner mais aussi de gagner un peu d'argent.»^45(*)

3. Prestation du HCR

De façon générale il est demandé en guise de doléance à tous les acteurs en charge de la protection et suivi des réfugiés en l'occurrence le HCR de renforcer l'assistance à tous les niveaux.

Les problèmes de la subsistance, de l'assistance sont récurrents et sont ceux posés en premier lieu. La demande en logement est importante en ce qui concerne les réfugiés de Cotonou. Les réfugiés de Cotonou ne veulent pas partir à Kpomassè du fait de la distance et de la rareté des opportunités.

Les réfugiés pour la plupart sont nullement conscients du fait que l'assistance n'est pas un droit. Il est difficile de le faire comprendre, ils manifestent à certaines occasions un certain manque de confiance à l'égard du HCR. Ainsi, lorsque le HCR essaie de leur faire comprendre que l'assistance n'est nullement une obligation, ils préfèrent ne pas croire.

La demande en assistance est effective, même quand ils acceptent le fait que l'assistance n'est pas un droit, les réfugiés demandent tout de même à ce que leurs conditions de vie soient améliorées. Toutefois, ils estiment ne pas être écouté par le HCR. Ainsi en plus de l'assistance beaucoup demandent plus d'attention, d'écoute et surtout de respect.

Les réfugiés déplorent le fait que lors des journées de réceptions à savoir le mardi et jeudi, les horaires changent à chaque fois et que leur unique alternative est de subir. Ils souhaiteraient à ce niveau que soit établi un calendrier avec des horaires précises non modifiables à tout moment et que tout soit porté à leur connaissance ; ils ont aussi dénoncé le fait que certains jours, les fiches cessent d'être distribuées avant l'heure. C'est ce qui explique les sentiments de frustration et d'incompréhension que l'on observe parfois.

Il est nécessaire de limiter les allées et venues des réfugiés car parfois l'argent mis dans le transport peut être au bout du compte égal ou supérieur à l'aide qui pourrait être octroyée.

CHAPITRE IV :

* ³⁵ ISSIAKA Jean-Pierre, Conditions de vie des Réfugiés Tchadien au Bénin, UNB, 1989-1990

* ³⁶ ISSIAKA Jean-Pierre, op. cit.

* ³⁷ Déclaration de BALDET M., chargé de la Protection, HCR/ Bénin, Cotonou, le 27 mars 2006

* ³⁸ Idem

* ³⁹ Entretien avec Anita BONI, Assistante à la Protection au HCR Bénin, à Cotonou, le 04 avril 2006

* ⁴⁰ Entretien avec Anita BONI, Op.cit

* ⁴¹ Idem

* ⁴² Propos recueillis au près de Georges DAGBELOU, Assistant à la Protection HCR, à Cotonou le 04 avril 2006

* ⁴³ Internet

* ⁴⁴ Interview accordée par Reine GUEDESSOU, Assistante sociale HCR, à Cotonou, le 13 avril 2006 

* ⁴⁵ Entretien avec Madame DARBOUX, agent du HCR, à Cotonou, le 13 avril 2006