Role du haut commissariat des nations unies pour les refugiés dans la gestion de la situation des réfugiés: Le cas du Bénin

III. LE HAUT COMMISSARIAT AUX REFUGIES (HCR)

1. Historique

Le Haut Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés est l'une des principales institutions humanitaires du monde. Il assure le règlement des crises liées aux réfugiés avec la garantie de sécurité de la communauté internationale. Autrement, il a pour mandat d'assurer la protection internationale des personnes fuyant le conflit armé et la persécution dans leur pays, et de contrôler l'application de la Convention de 1951 relatives au statut des réfugiés ainsi que d'autres instruments internationaux en rapport avec la situation des réfugiés^20(*).

Le HCR compte plus de 6100 agents, qui viennent en aide à 17 millions de personnes, dans 116 pays (en date du 1^er janvier 2004). Les programmes du HCR, le régime de protection qu'il applique et les autres grandes lignes de sa politique sont approuvés par un Comité Exécutif représentant 66 Etats membres des Nations Unies, et qui se réunit une fois par an à Genève. Cependant, afin de permettre un dialogue avec le HCR tout au long de l'année, des réunions intersessions du Comité permanent - sur les problèmes de protection, d'administration et de financement - se tiennent également à Genève, tous les trois ou quatre mois. Le Haut Commissariat pour les Réfugiés soumet un rapport annuel écrit à l'Assemblée générale des Nations Unies^21(*).

Dans l'exercice de ses fonctions, le HCR coopère ou collabore avec les organisations non gouvernementales qui assurent l'information, le soutien juridique, jouent un rôle de conseil, apportent une aide sociale non négligeable, chacune selon sa méthode et ses possibilités^22(*). Les ressources financières du HCR proviennent pour l'essentiel des cotisations des Etats membres des Nations Unies et des dons de pays industrialisés, et sont destinées en grande partie au Tiers Monde. Une organisation attire plus l'attention du public lorsque ce dernier connaît son histoire. Quoi de plus normal qu'on retrace la création du HCR en début de matière le concernant.

2. Création

Le Haut Commissariat pour les Réfugiés (HCR) est un organe créé par l'Assemblée générale des Nations Unies, au lendemain de la seconde guerre mondiale. La vision tragique des flux de réfugiés avait incité en 1951 le Conseil économique et social à donner une définition générale au statut des réfugiés. De son initiative est née une ébauche de la Convention internationale des réfugiés. Celle-ci s'est concrétisée lors de la Conférence des plénipotentiaires qui s'est tenue à Genève du 2 au 25 juillet 1951. Trois jours après, le 28 juillet, les Nations Unies ont adopté formellement le texte. Elles ont prouvé, en ce jour-là, leur efficacité et leur volonté de régler un problème brûlant^23(*).

Basé à Genève, en Suisse, le HCR a comme mandat la protection des réfugiés et la recherche de solutions durables à leurs problèmes. Dès son entrée en fonction, il devait venir en aide à plus d'un million d'Européens fuyant la violence. Ces réfugiés relevant du mandat du HCR ont été définis comme personnes quittant leur pays et ne voulant pas y retourner par crainte d'être persécutées du fait de leur race, de leur religion, de leur nationalité, de leurs opinions politiques et de leur appartenance à un groupe social particulier.

Depuis sa création, le HCR est venu en aide à 50 millions de déplacés. Ce travail considérable lui aura valu par deux fois (1954 et 1981) le Prix Nobel de la paix. Mais la situation des réfugiés n'a cessé de s'étendre : ils étaient environ deux millions au début des années 70 et avaient atteint 27 millions en 1995. En 2000, ils sont devenus plus de 22 millions. A ce chiffre, il convient d'ajouter entre 20 et 25 millions de personnes déplacées à l'intérieur de leur propre pays. Ce qui porte à environ 50 millions le nombre de personnes déracinées sur terre, soit un être humain sur 120^24(*).

Le choix de Genève pour abriter le siège du HCR n'a pas été le fruit du hasard. Il a fallu, pour donner toute la valeur nécessaire à un texte sensible à la souffrance humaine, un environnement qui soit à la hauteur de la rédaction finale de la Convention. Genève, forte de sa tradition humanitaire, depuis le 16è siècle, a toujours ouvert sa porte pour accueillir les victimes de guerres et de persécutions. Derrière ses murs, les réfugiés, de l'Europe, puis du monde entier, ont trouvé un havre de protection et ont pu recréer une vie nouvelle. Ils ont apporté, par leur expérience, une grande contribution à la vie sociale, économique, culturelle, religieuse et scientifique de Genève. Aujourd'hui, la ville de Genève abrite 22 organisations internationales et 145 Etats y ont installé une mission permanente^25(*).

Le Conseil fédéral et les autorités genevoises attachent une grande importance à ce que Genève soit, et reste, un lieu d'accueil privilégié d'organisations internationales, en particulier humanitaires.

3. Mandat du HCR et Protection International

La principale mission du HCR est de chercher à garantir les droits et le bien-être des réfugiés. Il (HCR) s'efforce de s'assurer que chacun puisse bénéficier du droit d'asile dans un autre Etat et retourner de son plein gré dans son pays d'origine. Il cherche des solutions durables aux problèmes des réfugiés en les aidant à rentrer chez eux ou s'installer dans un autre Etat.

Le HCR conduit son action conformément à son statut, guidé par la Convention des Nations Unies de 1951, relative aux statuts des réfugiés et son protocole de 1962. Le droit international des réfugiés constitue le cadre normatif essentiel des activités du HCR.

Le comité exécutif du programme du Haut Commissariat et l'Assemblée générale des Nations Unies ont également autorisé l'intervention du HCR en faveur d'autres groupes. Ces derniers incluent les apatrides, les personnes dont la nationalité est controversée et, dans certains cas, les personnes déplacées à l'intérieur de leur propre pays.

Par ailleurs, le HCR s'efforce de prévenir les déplacements forcés des populations en encourageant les Etats et autres institutions à créer les conditions propices à la protection des droits de l'homme et au règlement pacifique des différends. Dans ce même esprit, le HCR cherche à favoriser la réintégration des rapatriés de leur pays d'origine afin d'éviter des situations d'instabilité qui provoqueraient de nouveaux flux de réfugiés.

Le HCR entend octroyer de manière impartiale sa protection et son assistance aux personnes relevant de sa compétence sur la base de leur besoin et sans distinction de race, de sexe, de religion ou d'opinion politique. Dans le cadre de toutes ses activités, il accorde une attention particulière aux besoins des enfants et veille à promouvoir l'égalité des droits de la femme.

Dans ses efforts pour protéger les réfugiés et chercher les solutions à leur problème, le HCR collabore étroitement avec les gouvernements, les organisations régionales, internationales et non gouvernementales. La participation des réfugiés aux décisions qui ont une incidence sur leur vie est un principe essentiel de l'action du HCR. Au Bénin, malheureusement, le HCR ne semble pas tenir compte de cela.

Par son action en faveur des réfugiés et des personnes déplacées, le HCR doit répondre aux buts et principes de la Charte des Nations Unies : maintenir la paix et la sécurité internationales, développer des relations amicales entre les nations et encourager le respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

Dans la gestion de la situation des réfugiés, le HCR a deux fonctions essentielles^26(*) :

- Assurer la protection internationale des réfugiés : il s'agit d'encourager les gouvernements à ratifier les conventions internationales et régionales de même que les accords qui concernent les réfugiés surtout pendant la durée de l'examen et de la demande d'asile ; de vérifier que les réfugiés sont traités selon les normes internationalement reconnues, qu'ils sont dotés d'un statut juridique approprié et si possible, des mêmes droits économiques et sociaux que les nationaux du pays d'accueil ; de protéger les réfugiés tout particulièrement des attaques militaires ou autres actes de violence.

- Rechercher des solutions durables aux problèmes des réfugiés : le HCR doit aider les réfugiés au rapatriement volontaire consenti dans leur pays d'origine ou à l'acquisition éventuelle de la nationalité dans leur pays de résidence ; à faciliter en étroite collaboration avec les gouvernements concernés leur réinsertion à leur retour au pays, puis contrôler le respect des amnisties, des garanties et des assurances qui ont présidé à ce retour ; à manoeuvrer à la réunification des familles de réfugiés.

En exerçant les fonctions ci-haut évoquées, le HCR vise trois solutions : le rapatriement librement consenti, l'intégration dans la communauté locale et la réinstallation dans un pays tiers.

Dans son mémoire intitulé « Les problèmes sociaux des réfugiés en Afrique de l'Ouest : portée et limites de l'action du HCR »^27(*), KAKANOU Bessan Sylvain affirme : «  Aussi longtemps qu'aucune de ces trois solutions ne sera possible, le HCR poursuivra son assistance ponctuelle. Il surgit quelque fois des situations particulières qui exigent du HCR une action d'urgence. Il s'emploie alors à apporter les premiers secours : eau, vivres, aide médicale. Une fois la phase d'urgence passée, le HCR s'oriente vers l'autosuffisance. D'abord au moyen de programmes d'éducation et de formation, et enfin en les aidant à se donner des activités rémunératrices...»^28(*)

En effet, ce n'est qu'en aidant un réfugié à pouvoir retourner dans son pays d'origine sans que celui-ci subisse la violence que le HCR aura atteint son objectif^29(*). Car là, il aura d'abord réussi à faire son travail qui est de protéger une personne fuyant la persécution, ensuite de la mettre dans des conditions décentes, et enfin de mettre fin à sa situation de réfugié. Toutefois, pour que le rapatriement ou retour volontaire dans le pays d'origine puisse se réaliser dans la sécurité, il est nécessaire que les raisons qui ont déterminé la fuite du réfugié aient complètement disparu ou que les conditions qui y prévalaient aient fondamentalement disparu.^30(*)

A défaut d'aider au retour dans le pays d'origine, le HCR est appelé à oeuvrer pour l'intégration du réfugié dans la communauté locale. En y parvenant, il atténue les difficultés auxquelles est confronté son protégé. L'intégration sociale n'est sans conséquence heureuse : elle peut aboutir quelque fois à la naturalisation.

Quand le HCR réinstalle des réfugiés dans un Etat tiers, il résout un grand nombre de leurs problèmes dans la mesure où une personne réinstallée ne vit pas dans les mêmes conditions qu'un réfugié ordinaire. Le HCR est l'une des organisations internationales les mieux structurées. Ce qui facilite son fonctionnement et lui permet de poursuivre sa mission.

Le HCR, nous l'avons dit, est dirigé par un Haut Commissaire dont le mandat est de trois ans. Chaque année, le Haut Commissaire rend compte des activités du HCR à l'Assemblée générale des Nations Unies, par l'intermédiaire du Conseil économique et social. Le portugais Antonio GUTERRES est l'actuel patron du HCR. Il a pris ses fonctions le 15 Juin 2005 et est devenu la 10^ème personnalité à occuper ce poste.

Il existe au sein du HCR un Bureau pour la coordination des affaires humanitaires (BCAH). Celui-ci a été créé pour renforcer la coordination entre les agences humanitaires du système des Nations Unies lors de crises complexes et catastrophes. Il fournit aussi des informations et conseils aux gouvernements touchés par des conflits ou des catastrophes naturelles.

Le BCAH s'acquitte de son rôle de trois façons principales :

- en coordonnant l'assistance humanitaire internationale

- en aidant les organismes d'assistance humanitaire à élaborer
des politiques

- en plaidant pour les causes humanitaires.

Le BCAH fait partie du Secrétariat général des Nations Unies et est soumis à la direction du secrétaire général. Il est alors facile à comprendre que M. Kenzo Oshima, son directeur, soit sous-secrétaire général des Nations Unies pour les affaires humanitaires.

Le BCAH dispose des offices à la fois à New York et à Genève afin, dit-on, de permettre la coordination des efforts avec les différentes agences humanitaires basées à Genève. L'effectif de ses fonctionnaires s'élève à 153 (chiffre avancé en 2002) et travaillent dans la ville suisse.^31(*)

Le financement des activités du HCR provient totalement des contributions volontaires, essentiellement des organisations intergouvernementales, d'entreprises et des particuliers. Le HCR reçoit également des crédits - représentant une part très limitée de son budget, soit moins de 2% - sur le budget régulier des Nations Unies, afin de couvrir ses dépenses administratives. Il lui (HCR) parvient aussi des contributions «  en nature », telles que des tentes, des médicaments, des camions et des billets d'avion.^32(*)

En 1994, le budget du Haut Commissariat a été augmenté, passant de 564 millions en 1990 à plus d'un milliard de dollars par an, suite à l'accroissement du nombre de réfugiés en charge. A partir du 1^er janvier 2000, l'ensemble de ses programmes a été inscrit dans un seul et même budget - le Budget de Programmation annuel -, qui devrait permettre d'avoir une vision plus transparente et plus globale des activités et des besoins financiers du HCR^33(*).

La mission du HCR, rappelons-le, est d'assurer la protection et l'assistance aux réfugiés. Cela veut dire qu'en sa qualité d'organe subsidiaire des Nations Unies, il doit appliquer les Conventions internationales qui assurent la protection du réfugié, notamment doter celui-ci des mêmes droits économiques et sociaux que les nationaux de l'Etat d'accueil. Pour cela, il collabore, sur tous les territoires où il installe des antennes, avec des structures spécialisées dans l'assistance sociale telles que la CNAR (Coordination Nationale pour l'Assistance aux Réfugiés), la Caritas et la Croix rouge. Ces trois structures l'aident à gérer la situation des réfugiés sur le plan de l'alimentation, de l'éducation et de la santé, avec bien entendu le concours des gouvernements.

Il est fréquent de voir le HCR et des gouvernements de pays d'accueil mettre sur pied un programme conjoint destiné à l'achat, au stockage et à la distribution des vivres et autres instruments de ménage. Grâce à ce programme, de nombreux réfugiés ont vu leurs enfants intégrer des écoles primaires, secondaires et supérieures où ils sont traités avec les mêmes égards que les nationaux. Si la conjoncture économique constitue un handicap pour l'octroi de l'emploi, cela n'empêche pas le HCR à obtenir des mois de stage de formation à certains de ses protégés au sein des entreprises locales ; pendant qu'il aide d'autres à se prendre en charge en leur accordant des micro-crédits.

L'accès aux soins médicaux ne souffre d'aucun obstacle, quoique le service médical du HCR fonctionne dans la limite de ses moyens. Thomas BELEM agent médical, déclare : «  Si nous nous sentons dans l'incapacité de gérer un cas, nous le transférons dans une formation médicale spécialisée. Ainsi, faute d'infrastructures adéquates, des femmes sont envoyées ailleurs pour consultations gynécologiques et prénatales et pour accouchement. »^34(*)

Le HCR est également présent sur le plan culturel. A ce sujet, il ne manque pas de rassembler des réfugiés pour célébrer la `'Journée mondiale'' les concernant. Cette manifestation, loin d'être une simple séance de réjouissance populaire, est un moment où se créent des relations inédites et s'affiche la volonté de conserver leur identité.

Ce programme d'intégration sociale est soutenu par un autre, à savoir : la réinstallation dans un pays tiers. Le HCR déplace périodiquement des réfugiés de leur premier Etat d'accueil à un autre lorsque ce dernier manifeste le désir d'accueillir sur son territoire des gens qu'il compte utiliser comme main d'oeuvre. Toutefois, la réinstallation peut se faire aussi à la demande d'un réfugié ou des groupes de réfugiés s'ils se sentent toujours dans l'insécurité.

Comme on peut le constater, le HCR est organisé de manière à aider le réfugié à intégrer la communauté locale et à jouir du respect reconnu à la personne humaine.

CHAPITRE III :

* ²⁰ GALI Boutros, " Pour la paix et le développement," New York, 1994, P.16

* ²¹ Internet

* ²² Idem

* ²³ HCR, Historique et action du HCR, in Document d'information, Genève, 1994, p.16

* ²⁴ HCR, Historique op.cit

* ²⁵ Idem

* ²⁶ JACQUES André, Les déracinés réfugiés et migrants dans le monde, Paris, Edition La Découverte, 1985, P. 219

* ²⁷ KAKANOU Bessan, Problèmes sociaux des Réfugiés en Afrique de l'Ouest : portée et limites de l'action du HCR, Mémoire de Maîtrise en Sociologie - Anthropologie, UNB, 1988-1999

* ²⁸ Idem

* ²⁹ Les Réfugiés dans le monde, Haut Commissariat pour les Réfugiés, Paris, La Découverte, 1995, P. 263

* ³⁰ Revue le Trait d'Union N°7 de décembre 2004, page 33

* ³¹ Informations tirées de l'Internet.

* ³² FAGNON Paul, Réinsertion sociale des réfugiés au Bénin : action du HCR, mémoire de fin de formation ENAS, Cotonou, 1988, 92 p.

* ³³ FAGNON Paul, Op.cit.

* ³⁴ Déclaration de Thomas BELEM, Infirmier au HCR/Bénin, Cotonou, le 27 mars 2006