La diplomatie parlementaire

Chapitre I / LE ROLE DU PARLEMENT DANS LA CONDUITE DE LA POLITIQUE EXTERIEURE.

Les implications internationales de certains enjeux de politique intérieure et les fortes répercussions sur la vie quotidienne des citoyens de décisions prises à l'échelle internationale incitent le Parlement à intervenir de manière plus active en politique internationale.

La politique extérieure a longtemps échappé aux prérogatives des parlements sous prétexte que la diplomatie était «  l'affaire des princes » et non celle des peuples. De nos jours une telle pensée peut être contestée et peut se révéler dangereuse quand on sait que la politique extérieure est une politique publique parmi d'autres [de ce fait], elle soulève les mêmes problèmes, d'options, d'efficacité, de contrôle et d'évaluation des résultats en vue de leur redressement éventuel^15(*). Dans ce cas elle concerne tous les acteurs politiques mais à des degrés différents. On ne peut toutefois nier la prépondérance de l'exécutif dans ce domaine. Une prépondérance qui d'après certains auteurs est justifiée. On peut citer en exemple Miche Ameller qui considère qu' « il est impossible de confier la conduite des relations entre Etats à l'ensemble des représentants du peuple, lesquels peuvent au surplus professer sur ce point des avis divergents, voire opposés  ».^16(*) D'ailleurs la prépondérance de l'exécutif dans la conduite des affaires étrangères est l'une des caractéristiques communes à tous les pays. La seule différence entre les systèmes politiques réside au niveau de la question à savoir si c'est le gouvernement, le chef de l'Etat et le gouvernement ou bien le chef de l'Etat seul qui a la charge de ce domaine. En effet la conduite de la politique extérieure suppose une unité de conception et de direction et ne peut être conforme avec les formules de délibération permanente que l'on retrouve au niveau des parlements. Elle exprime des intérêts durables de l'Etat et non de telle ou telle majorité. Par conséquent, la politique extérieure est moins soumise aux changements d'ordre politique, économique ou social qui peuvent survenir au niveau interne d'un pays. De ce fait l'exécutif est mieux placé que le parlement pour exprimer cette unité de conception et de direction précédemment évoquée. La position des parlements dans le système de détermination de la politique étrangère varie en fonction des différences entre les systèmes politiques et les cultures. Les parlements ont su à travers l'histoire, imposer leur participation en matière de politique extérieure et se poser comme soutien incontournable du gouvernement en la matière.

Cela s'applique notamment à travers la ratification des traités internationaux et à l'adaptation de la législation destinée à faire appliquer ces traités en droit interne, l'autorisation du budget consacré aux affaires étrangères et le contrôle la politique étrangère du gouvernement.

Section I. LE ROLE DU PARLEMENT DANS LA RATIFICATION DES TRAITES ET AUTRES DECISIONS LIEES A LA POLITIQUE EXTERIEURE.

A/ Au moment de la phase préparatoire.

En général le rôle des Parlements au moment de la préparation des dossiers de politique étrangère n'est pas formel dans la mesure où les parlementaires se trouvent dans la plupart des cas dans l'impossibilité juridique ou pratique de prendre part aux négociations qui précédent la conclusion des traités ni d'obliger l'exécutif d'entamer les négociations (par exemple l'article 52 de la constitution française de 1958 dispose que «  le Président de la République négocie et ratifie les traités »). Le rôle des parlements durant la phase préparatoire consiste à faire de telle sorte que les parlementaires soient mis au courant des importants projets de politique extérieure de l'organe exécutif. Dans la pratique, cela consiste en général à veiller à ce que les négociations soient suivies au parlement. Ainsi dans certains pays afin d'éviter des divergences et garder le consensus en matière de politique étrangère des procédures formelles ont été établi. Il s'agit notamment de consulter les commissions des affaires étrangères au moment de la préparation du dossier et avant de prendre toutes décisions majeures relatives à la politique étrangère.

Pour mener à bien ce rôle, les parlementaires ont fréquemment recours à toute la gamme des techniques parlementaires pour peser dans les négociations intergouvernementales. Parmi lesquelles il faut retenir les groupes d'étude, les questions écrites et orales, les missions et les rapports d'information, les auditions, notamment de ministres et d'experts, auxquelles procèdent commissions et délégations, les forums parlementaires organisés par l'UIP à l'occasion des grandes manifestations intergouvernementales, les séminaires, les réunions thématiques, les cours de formation et la participation aux délégations ministérielles. Afin d'illustrer ce que nous venons d'avancer, nous allons nous servir de quelques exemples tirés du rapport établi par l'Union interparlementaire^17(*) et celui de Tiitinen^18(*).

La coopération entre le ministère des affaires étrangères et les commissions des affaires étrangères est le moyen le plus utilisé dans la plupart des parlements pour favoriser un suivi des négociations menées par l'exécutif. Ainsi par exemple, en Roumanie, les Commissions des Affaires étrangères des deux Chambres suivent en permanence tous les processus de négociation dans lesquels la Roumanie est engagée, notamment par des réunions mensuelles avec le Ministre des Affaires étrangères. C'est également le cas en Islande où le Ministre des affaires étrangères tient le Parlement régulièrement informé des négociations auxquelles participe le pays et ces négociations font ensuite l'objet de débats. En Norvège, en plus de la commission des affaires étrangères, il existe au parlement une commission élargie des affaires étrangères qui rassemble non seulement les membres de la commission des affaires étrangères mais aussi le Président et le Vice Président de la Commission, le Président de la Commission de la défense et onze autres parlementaires. Elle a pour fonction d'examiner les questions importantes de politique étrangères commerciales ou de sécurité avec le gouvernement avant que les décisions définitives ne soient prises. C'est en Slovénie que la commission des affaires étrangères joue un rôle très important dans la phase préparatoire de la prise de décision en matière de politique extérieure. Elle est impliquée dans l'analyse de la politique étrangère et peut avec le soutien des autres commissions proposer une session extraordinaire au Parlement afin de débattre sur diverses questions concernant la politique étrangère. Il convient de noter également qu'en Slovénie, c'est la commission des affaires étrangères qui confirme l'initiative gouvernementale, pour la conclusion d'un traité international, et formule des suggestions à ce propos. Et pendant la phase de la négociation, la délégation chargée de négocier fait rapport à la commission des affaires étrangères, lorsque des éléments nouveaux sont apparus en cours de négociation. Dans d'autre pays, la coopération entre le gouvernement et le Parlement en vue d'un meilleur suivi des négociations par les parlementaires est beaucoup plus organisée. A ce propos, on peut citer les Philippines en exemple. Il existe dans ce pays un Conseil consultatif sur le développement auquel siègent des représentants de l'exécutif et du législatif et qui permet au Congrès de faire part à l'exécutif de ses vues et de ses préoccupations concernant les négociations intergouvernementales. C'est aussi le cas de la Suède où à côté du rôle joué par la commission, le Conseil consultatif des affaires étrangères examine avec le gouvernement les questions d'une grande importance en matière de politique extérieure. Ainsi le gouvernement est tenu d'informer et de débattre à l'avance avec ce Conseil des questions relatives à la politique étrangères. Dans certains Etats, le gouvernement est dans l'obligation de tenir le Parlement informé des négociations internationales auxquelles il fait partie. C'est le cas de la République de Moldova, où le gouvernement doit non seulement informer le Parlement de toute négociation internationale à laquelle il est parti mais aussi donner à la Commission des affaires étrangères le temps de formuler des recommandations consultatives. Il existe également dans cette République des commissions paritaires, composées de représentants du Parlement et du gouvernement, chargés de contrôler la mise en oeuvre des accords bilatéraux conclus avec de nombreux pays.

Vu l'importance actuelle des négociations commerciales internationales, les parlements de Bahreïn, de la Belgique, du Belarus, du Canada, de la Fédération de Russie, de la France, du Luxembourg, du Mali... ont pris des mesures spéciales pour suivre les négociations qui se déroulent à l'OMC. Certains d'entre eux ont créé des groupes d'étude spéciaux sur ces négociations, qui entendent régulièrement les négociateurs eux-mêmes, des dignitaires étrangers et des représentants de la société civile et rédigent des rapports sur la préparation et le suivi des conférences ministérielles de l'OMC.

Cependant, malgré l'importance croissante du rôle joué par les parlements au moment de la phase préparatoire, ce rôle reste généralement limité et moins formel si on le compare à celui mené par les parlements au moment de la prise de décision.

* ¹⁵ 4 Serge Sur : les Relations internationales, ed. Montchrestien E.J.A 1995 Paris.

* ¹⁶ Miche Ameller : Union interparlementaire. Parlement une étude comparative sur la structure et le fonctionnement des institutions représentatives dans cinquante cinq pays. P.U.F 1966.

* ¹⁷ Rapport de l'Union interparlementaire (UIP) à la Deuxième Conférence mondiale des Présidents de parlement New York, 7-9 septembre, 2005 ( tous les exemples cités dans ce chapitre sont tirés des deux rapports).

* ¹⁸ Revue de l'Association des secrétaires généraux des parlements N° 173-1^èr semestre 1997. Informations constitutionnelle et parlementaires. Chapitre IV Rôle du parlement dans la conduite des relations extérieures. Rapport définitif de M. Seppo Tiitinen (Finlande).