La diplomatie parlementaire

Section III. LE ROLE DU PARLEMENT DANS LE CONTROLE DE LA POLITIQUE ETRANGERE

En plus des projets de loi autorisant la ratification ou l'approbation de textes internationaux, la plupart des parlements ont mis en place des outils et une pratique propre qui leur permettent d'assurer, dans le domaine international comme dans les autres, sa double mission institutionnelle d'information et de contrôle de l'action du Gouvernement.

La confiance n'exclut pas le contrôle et la prééminence du pouvoir exécutif pour la définition et la conduite de la politique extérieure ne doit pas empêcher le parlement de s'informer sur la manière à laquelle celle -ci est menée par l'exécutif, d'exiger à ce que ce dernier lui fournisse des information complètes et détaillées, des dossiers internationaux qui l'intéresse. Il s'informe en vue de mieux contrôler l'action du gouvernement en matière de politique étrangère. D'ailleurs les deux missions ne sont pas séparables : un contrôle efficace suppose que l'organe qui contrôle soit suffisamment informé. Cette mission de contrôle et d'information est d'une importance capitale dans la mesure où le parlement est l'endroit privilégié où s'élaborent des choix politiques, qui ne se limitent pas aux seules questions intérieures. Il lui revient donc de disposer d'informations pertinentes lorsqu'il est invité à se prononcer sur un traité ou accord international et agir ainsi de manière responsable. A ce niveau les commissions jouent un rôle important que nous allons examiner tout de suite.

A/ Le rôle des commissions parlementaires.

Une commission, d'après la définition classique consacrée par Maurice Schumann^27(*)dans son article La commission des Affaires Etrangères et le contrôle de la politique extérieure en régime parlementaire^28(*) est «  un organisme constitué dans chaque chambre du parlement, composé d'un nombre généralement restreint de ses membres, choisis à raison d'une compétence reconnue ou supposée et chargés en principe de préparer son travail, normalement en lui présentant rapport ». Une commission a donc pour rôle de préparer le travail du parlement.

Le contrôle parlementaire dans ce domaine est dans la majorité des cas confié à la commission des affaires étrangères et ce en raison du caractère confidentiel généralement associé aux questions de politique étrangère. Dans la plupart des pays, les commissions qui s'occupent des affaires étrangères disposent de pouvoirs assez importants. Elles peuvent exiger de la part du gouvernement des documents ou rapports traitant d'un sujet de politique étrangère bien déterminé. Par exemple aux Etats-Unis ces commissions disposent de budget de fonctionnement indépendant grâce auquel elles peuvent employer du personnel, organiser des missions extérieures et faire face aux divers coûts de service, ce qui leur confère une certaine liberté d'action. Les membres du congrès peuvent par le truchement de certaines organisations informelles établies par eux même au sein du congrès mener des recherches et coordonner des propositions législatives centrées sur divers sujets de politique internationales, y compris sur le contrôle des armements, le commerce international ou l'aide économique internationale

En matière d'information et de contrôle les commissions permanentes jouent un rôle de premier plan dans la mesure où elles procèdent non seulement à des auditions de personnalités mais aussi effectuent régulièrement des missions d'information.

1/ l'audition des personnalités.

A ce niveau, l'initiative peut émaner soit de la commission des affaires étrangères ou des personnalités à auditionner. Tout dépend de la pratique et des règlements en vigueurs dans un pays donné. Ainsi s'agissant du cas de la France il faut retenir que ce n'est pas une obligation juridique pour un ministre de comparaître devant une commission car « le gouvernement est responsable non pas devant les commissions [...] mais devant l'Assemblée elle-même » remarque M. Schumann. De ce fait il peut accepter ou refuser de se rendre devant une commission. Certaines situations peuvent pousser le gouvernement à demander à être entendu par la commission des Affaires Etrangères. C'est par exemple lorsque le gouvernement veut s'assurer du soutien du parlement avant de prendre un engagement international ou quand il a besoin de l'appui de l'opinion parlementaire dans une négociation internationale.

Ces commissions entendent non seulement les ministres compétents en matière de politique extérieure mais aussi les hauts fonctionnaires, les experts, les ambassadeurs, les responsables d'organisations internationales, les personnalités politiques etc. D'une manière générale les auditions se font en fonction de l'actualité dominante. Avec le développement des nouvelles technologies de l'information et la volonté toujours grandissante des parlements de communiquer, certaines auditions sont ouvertes au grand public via la presse et les sites Internet des parlements. C'est ainsi que, les commissions des affaires étrangères et de la défense du Parlement français publient chaque année des rapports d'information sur divers sujets internationaux. Ces dernières années, les publications ont portés sur les sujets suivants : le rôle de l'ONU dans le maintien de la paix, l'avenir de l'OTAN, enseignements de la crise du Kosovo, enjeux stratégiques du projet américain de défense anti-missiles, etc

En France les auditions régulières du ministre des affaires étrangères et de ses ministres délégués, par la commission permanente compétente en matière d'affaires étrangères de chacune des deux assemblées, permettent aux commissaires, de recueillir l'analyse de l'exécutif sur tel ou tel événement international et de d'apprécier les choix diplomatiques effectués par le Gouvernement. Les auditions sont à un certain niveau un moyen pour les commissions des Affaires Etrangères de compenser leur activités législatives réduites comparés aux pouvoirs des autres commissions permanentes. C'est d'ailleurs ce que M. Robert DEL PICCHIA^29(*) ne manque pas de remarquer « Les auditions sont devenues une méthode de travail traditionnelle pour l'ensemble des commissions, spécialement pour celles -Affaires étrangères et Défense- dont l'activité législative est, par nature, réduite ». Les auditions malgré le fait qu'elles permettent de recevoir la version de ceux qui conduisent la politique extérieure, restent insuffisantes, il faut confronter les propos à la réalité pour effectuer un contrôle efficace. C'est pourquoi les commissions des Affaires Etrangères effectuent en outre des missions d'information.

2. Les missions d'information

Cette recherche d'informations toujours plus pertinentes, conduit les commissions des Affaires Etrangères à effectuer régulièrement des missions d'information à l'étranger. De nos jours ces missions ont évolués de manière significative dans la mesure où il ne s'agit plus de visites traditionnelles destinées à raffermir les relations avec des parlementaires étrangers mais pour le parlementaire membre d'une commission de se rendre sur les lieux en vue de collecter des informations plus sures et fiables sur un objet précis. En général ces missions d'information se concluent par l'élaboration d'un rapport qui sera publié.

Les missions d'information constituent, un champ d'application privilégié des questions internationales et ont pour objet de recueillir des éléments d'appréciation sur des cas précis d'événements ou de sujets internationaux. On peut citer comme exemple la mission d'information organisée par l'Assemblée national Français sur le génocide rwandais de 1994 et celle décidée en 2000 en vue d'identifier les responsabilités dans la tragédie de la ville Bosniaque de Srebrenica. Ces missions sont aussi l'occasion de mener une certaine diplomatie parlementaire. C'est ce que l'on peut comprendre à travers cet extrait tiré du document de travail du séminaire sur la diplomatie parlementaire. « Chaque année, les commissions des affaires étrangères du Parlement décident la création de missions d'information à l'étranger, qui conduisent une délégation représentative des divers groupes politiques, à effectuer un ou plusieurs déplacements hors de nos frontières. Le recueil de l'information sur place se double alors d'un autre objectif, plus spécifique et plus actif , tendant à relayer et conforter, auprès des autorités politiques du pays visité, le message diplomatique délivré par notre Gouvernement par ses canaux diplomatiques habituels. »

* ²⁷Ancien Président de la commission des Affaires étrangères de l'Assemblée nationale

* ²⁸ Tiré de l'ouvrage Les affaires étrangères. P.U.F 1959

* ²⁹ Tirée de l'intervention M. Robert DEL PICCHIA, Sénateur (France) lors du séminaire parlementaire du 19 au 21 Mars 2002.