3.2. Analyse du degré de participation dans la
gouvernance de l'eau dans le Ceará: un diagnostic
À partir de cette exposition des lignes majeures du
système de gestion de l'eau dans le Ceará, on reprend la grille
d'attributs formulée au sous-chapitre 1.2., afin d'appréhender
les formes de participation dans la gouvernance de l'eau dans l'État du
Ceará.
Attribut 1: Participative
La Loi des Ressources Hydriques de l'État (11.996/1992)
a institué les collèges de coordination et de participation au
sein du SIGERH, à savoir le COMIRH, le CONERH et les Comités de
Bassin Hydrographiques, lesquels comprennent la participation des organismes de
l'État (SRH, notamment), des municipes et du gouvernement
fédéral, ainsi que des utilisateurs, publiques et privés,
des universités et institutions de recherche et de la
société civile de manière générale (Loi
11.996, 1992).
Le COMIRH est présidé par un agent du SRH, ayant
comme participants des représentants de fondations de planification, de
technologie et de recherche de l'État du Ceará, ainsi que de la
Compagnie Énergétique, des Entreprises de Recherche, d'Extension
Rurale et de Développement Agricole, de la Compagnie d'eau et
assainissement (CAGECE), des Directions d'Environnement et de
développement urbain de l'État, de la
52
FUNCEME et de la SOHIDRA. Dans la plupart, ce sont ainsi des
organismes de l'État ou des entreprises de capital mixtes avec une forte
participation de l'État.
Le CONERH, dont le Secrétariat Exécutif est
dirigé par le Directeur du Département de Gestion du SRH,
rassemble encore d'autres secrétariats de l'État
(d'Infrastructure, de S&T, de Planification, de l'Éducation, du
Développement Agricole, de l'Agrobusiness et de l'industrie, et de
l'environnement), un seul représentant pour tous les (douze)
Comités de Bassin Hydrographique, le DNOCS, le syndicat des travailleurs
du secteur de l'eau, une organisation civile de ressources hydriques, deux
représentants d'institutions d'éducation supérieure et
recherche, quatre représentants des usagers (dont les secteurs de
l'agrobusiness et de l'industrie) (SRH, n.d.)
En ce qui concerne la seule représentation pour les
douze Comités de Bassins, un membre du Comité de Bassin de
l'Acaraú, interviewé le 02 juin 2021, rappelle que cette
représentation n'a été approuvée que très
récemment. Elle interprète ainsi le CONERH comme une instance
marquée par un contrôle très fort de la part de
l'État, et pose des questionnements sur la véritable place des
Comités de Bassins - considérés officiellement la base du
système de gestion de l'eau - dans la gouvernance effective de cette
ressource. Ce questionnement est central lorsqu'on discute la nature de la
participation dans la gouvernance de l'eau dans le Ceará, vu que c'est
dans le cadre des Comités de Bassins que sont définies la
quantité et la période pendant laquelle l'eau sera mise à
disposition pour ses différents usages, à travers du processus
d'allocation négociée de l'eau (Cortez et al., 2017). Dans ces
structures, les usagers et la société civile ont plus de
représentants que le pouvoir public (60% contre 40%, respectivement)
(Cortez et al., 2017). Ces comités sont ainsi considérés
comme l'instance de délibération participative et
démocratique par excellence du système. Un autre agent
interviewé, rattaché au SRH, associe directement
l'approfondissement de l'idée d'une gestion plus démocratique et
participative au processus de constitution des CBHs.
Encore à ce propos, le processus d'allocation
négociée de l'eau mérite un regard attentif de par son
caractère très spécifique au modèle
cearense, et l'importance que ce mécanisme a gagné,
même s'il n'est pas officiellement prévu. La littérature
montre une évolution positive de l'allocation négociée de
l'eau, illustrée par la réduction du flux de libération
d'eau d'un des barrages entre 1994 et 2000, même si les zones
irriguées et les zones urbaines ont augmenté leur consommation
dans la période (Álvares da Silva et al.,
53
n.d.). Depuis, le nombre de réservoirs
gérés par le modèle participatif a augmenté
progressivement au début des années 2000 : en 2002, le total
était d'environ 64 réservoirs, contre 96 en 2005, permettant la
pérennisation de 2.247 km (Álvares da Silva et al., n.d.). On
peut envisager ici une indication de partage d'objectifs et de construction
d'une approche plus coopérative entre les différents acteurs.
En ce qui concerne les réunions au sein des
Comités de bassins, les agents de la COGERH interviewés le 10
juin 2021 ont rapporté que ces rencontres sont ouvertes au public en
général, lequel ne peut pas délibérer directement,
mais peut assister aux discussions. À propos de la sensibilisation du
public par rapport à l'importance de ces processus, les
interviewés ont affirmé que les réunions sont largement
diffusées au public - par voie d'émissions à la radio, par
exemple. Cependant, le membre interviewée du Comité de Bassin de
l'Acaraú a affirmé qu'il n'y a pas un fort degré de
sensibilisation du public par rapport à l'intérêt de ces
réunions. Cette divergence indique, au moins, que les éventuels
instruments de sensibilisation du public sont insuffisants.
D'autre part, c'est remarquable le fait que, à
l'absence des Agences d'Eau, ce soit la COGERH l'organisme responsable de fixer
et de recevoir les valeurs relatives à la redevance pour l'usage de
l'eau dans tous les bassins hydrographiques. Comme on a vu, les Comités
de bassins ne participent pas à la planification de l'utilisation des
ressources financières provenantes de la redevance, ce qui crée
une situation de dépendance des comités vis-à-vis de la
COGERH, pour rappel, un organisme d'Administration Publique indirecte,
majoritairement contrôlé par l'État. On considère
ici que cette situation peut limiter la capacité de
délibération et de prise de décision autonome de la part
des Comités, par rapport au contrôle de l'État. Par
ailleurs, c'était justement la COGERH la responsable de la formation des
comités et de la mobilisation et organisation des usagers de l'eau,
composant le processus d'allocation négociée de l'eau.
Finalement, en ce qui concerne l'accès de l'agriculture
familiale et des familles des zones rurales du Ceará Semi-aride à
l'eau, le membre du MST (Mouvement des Sans-Terres) interviewé affirme
que leurs demandes ont de l'espace plutôt au sein du Secrétariat
du Développement Agricole - SDA, organisme de l'État membre du
CONERH. En ce qui concerne leur capacité de participer aux
décisions, il a affirmé qu'ils arrivent à participer
davantage dans des échelles municipales et communautaires,
l'accès aux sphères plus «macro» (comme au niveau de
l'État) restant encore très limité. Ainsi,
54
on peut penser que leur représentation au sein du
CONERH, instance principale de délibération collective pour la
gestion de l'eau, se fait de manière prioritairement tutellée,
notamment par le SDA. Le membre de la FETRAECE, à son tour, a
affirmé qu'il y a une présence forte des syndicats des
travailleurs ruraux dans plusieurs instances, mais qu'ils ne sont pas toujours
entendus. Pour rappel, les familles et petits agriculteurs de la zone rurale du
Ceará représentent une population considérable de sa zone
semi-aride, comme montré dans le sous-chapitre 2.1. Par ailleurs, une
préoccupation commune par rapport à l'accès des familles
rurales à l'eau provenante des grands projets hydrauliques plus
récents peut dénoter une manque de participation de ces groupes
dans les processus de décision entourant ces structures. Ce manque de
confiance peut aussi être relié à l'attribut suivant, celui
de la transparence des processus.
Attribut 2: Transparente
Au-delà de la loi et des instruments de planification
tels que le PNRH, lesquels définissent les paramètres de la
gestion de l'eau, les règles d'utilisation et de préservation des
sources d'eau sont formulées dans un contexte de mobilisation des
usagers, ce qui tend à indiquer des procédures avec un
degré de transparence pour les parties prenantes. Par ailleurs, les
décisions prises lors de l'allocation négociée de l'eau
sont consignées dans un document de référence officiel, ce
qui constitue un registre formel des décisions et des orientations des
participants.
Cependant, quelques thèmes spécifiques de la
gestion de l'eau sont passibles d'être moins diffusés au public en
général. Un possible exemple c'est le processus de
décision concernant la distribution de l'eau des grandes transpositions,
comme cité ci-dessus. D'autres possibles points de faiblesses par
rapport au degré de transparence des processus et mécanismes de
la gouvernance ont été indiqués lors de l'entretien avec
le membre du Comité de Bassin de l'Acaraú. Le premier est le fait
que les comités de bassins n'ont pas un accès direct à
l'information concernant le nombre de permis d'usage octroyés dans leurs
respectifs bassins, un élément important dans la
compréhension des possibles évolutions en termes de
disponibilité de l'eau. Cette information est centralisée par la
COGERH, et les comités doivent la solliciter. Selon la personne
interviewée, cette procédure a déjà fait l'objet de
questionnement de la part des comités de bassins au niveau du CONERH,
mais la situation n'a jamais changé.
55
Le deuxième est le fait que les usagers ne sont pas
suffisamment sensibilisés par rapport au rôle de la redevance, de
manière que quelques secteurs (notamment l'agriculture) sont encore
très résistants à l'accepter et à soutenir
effectivement cet aspect du modèle cearense de gestion. Cela
peut affaiblir le potentiel d'amélioration de la gouvernance à
partir de la participation, décrit par Makkaoui et Dubois (2010) au
sous-chapitre 1.1., selon lesquels la participation améliore la
qualité de la base informationnelle, favorise l'appropriation et
l'acceptation des décisions, valorise le compromis et les engagements
volontaires, limitant les risques de comportements opportunistes et promouvant
la coopération (Makkaoui et Dubois, 2010).
Attribut 3: Multi-niveaux
Comme identifié à partir de la recherche
documentaire - et aussi des entretiens -, les décisions prises lors de
l'allocation négociée de l'eau sont suivies par la COGERH, de
manière que si des changements de conjoncture ou un débit
insuffisant sont identifiés, le processus est repris pour
l'établissement d'un nouvel accord qui puisse être effectif.
D'autre part, la COGERH réalise une évaluation
préliminaire de la décision des CBHs, afin de vérifier si
ce qui a été retenu est en phase avec une possible
résolution efficace du problème identifié. Cela peut
être interprété comme un mécanisme favorisant que la
décision soit effective, mais aussi comme un mécanisme de
contrôle et de forte présence de la part de l'État,
représenté par l'action de la COGERH, c'est-à-dire, une
forte présence d'une approche «top-down», tel que
décrit par l'OCDE (2015).
Dans ce même sens, selon ce qui a été
rapporté par le membre du Comité de l'Acaraú
interviewé, les résolutions des CBH sont soumises au CONERH pour
validation, ce qui dénote aussi une prépondérance de la
sphère de l'État sur le niveau des bassins pour la prise de
décision. Cela surtout dans la mesure où le CONERH s'est
déjà positionné contrairement à des
décisions des CBHs, comme décrit à l'occasion de
l'entretien: lorsque des comités ont présenté des
décisions d'allocation de l'eau qui mettaient en tension
l'approvisionnement de la région métropolitaine de la capitale de
l'État, Fortaleza, le CONERH a déterminé une
décision en contraire, favorisant cette dernière. À partir
de ce même entretien, a été appris que, à d'autres
occasions, les CBH qui ont été sollicités à
renforcer l'approvisionnement de la région métropolitaine de
Fortaleza ont conditionné cette libération à des actions
de sensibilisation de la population
56
de la capitale sur un usage rationnel de l'eau, et sur sa
provenance des bassins de la zone semi-aride. Cependant, rien n'a
été fait dans ce sens.
Cela démontre que la décision, même si
prise dans un processus considéré démocratique et
participatif au niveau des bassins (l'allocation négociée de
l'eau), peut impacter négativement les intérêts d'autres
parties prenantes dans l'État. Une prise de décision
multi-niveaux peut servir à coordonner ces intérêts, mais
elle peut aussi s'avérer autoritaire à un certain niveau. Dans
les cas décrit, on peut encore identifier une potentielle
prépondérance de l'approche top-down.
À propos des conflits d'intérêt entre la
région métropolitaine de Fortaleza par rapport à d'autres
bassins, il reste intéressant de noter l'importance croissante du Port
du Pecém pour l'écoulement de la production du secteur de
l'agrobusiness et de l'élevage. Ce port se localise justement à
la région métropolitaine mentionnée, et représente
un élément important de la demande d'eau dans cette zone. Les
interviewés du MST ont affirmé une opposition frontale à
ce que l'eau des nouvelles structures hydriques de l'État soit
destinée au Port du Pecém, au détriment des petits
agriculteurs et des familles plus vulnérables de la zone rurale.
Cependant, la valeur de la redevance provenant du Port de Pecém est
incontournable pour le système des Comités de Bassins entretenu
par la COGERH, selon rapporté par l'agent de cette compagnie
interviewé. Ainsi, on peut penser que le système de redevance
actuel a tendance à renforcer le rôle de la COGERH sur les
Comités de Bassins, ce qu'on interprète ici comme un
élément qui rétro-alimente le manque d'autonomie de ces
derniers et, possiblement, la prépondérance des
intérêts d'un territoire spécifique - le Port du
Pecém/Région Métropolitaine de Fortaleza - sur les besoins
de la zone Semi-aride.
Selon Sousa Monte (2008), cette dynamique illustrée par
la centralité du Port du Pecém renvoie à la
création d'une structure institutionnelle orientée vers la
matérialisation de la modernisation hydrique, celle-ci fondée
dans une certaine mesure sur l'engagement de l'État du Ceará avec
la Banque Mondiale. Cela impose des configurations et de caractères
spécifiques et dessine une nouvelle configuration territoriale dans
l'État du Ceará, transformant son espace géographique dans
l'espace de la rationalité technique au service d'intérêts
privés. Son interprétation est que la sécheresse est
encore instrumentalisée, non plus par l'industrie de la
sécheresse, mais comme justification pour l'accumulation d'eau pour
bénéficier l'industrie, (y inclues
57
agro-industries) en tant que réponse pour le
développement (Sousa Monte, 2008). Elle affirme que le processus de
modernisation a ainsi été créé de façon
incomplète ou accaparé par des intérêts
spécifiques (Sousa Monte, 2008). Cette observation apporte des
éléments intéressants pour analyser plus en détail
d'éventuelles tendances dans les décisions prises par le CONERH -
représentation d'un niveau plus «macro», en contraposition aux
niveaux plus locaux de décision.
Attribut 4: Intégrée
Le CONERH est justement l'instance de
délibération collective et ainsi de coordination et articulation
entre les différents espaces de communication et de négociation
pour la gestion de l'eau. Par ailleurs, le processus d'allocation
négociée de l'eau, très caractéristique de
l'État du Ceará, représente un important mécanisme
rassemblant les différentes parties prenantes, y incluant les usagers,
les membres des comités de bassin, les chambres techniques et la
société civile de manière générale.
Il est intéressant de noter que leurs
délibérations sont basées sur les études techniques
fournies par la COGERH. Cet organisme peut d'ailleurs être
considéré comme un élément intégrateur du
système, vu qu'il (I) entretien le système des comités des
bassins, distribuant les ressources financières provenantes de la
redevance et organisant leurs réunions, y inclues celles du forum des
présidents des bassins; (II) fournit des informations techniques de base
pour la prise de décision et réalise un diagnostic des bassins;
(III) mobilise les ressources et connaissances nécessaires pour la
construction des plans des bassins; (IV) appuie la constitution des chambres
techniques rassemblant des représentants d'un secteur spécifique,
afin de coordonner leur action face au CONERH - comme c'est l'exemple de la
chambre technique pour le secteur agricole (cité lors de l'entretien
avec représentant de la SEDET, exposé dans l'Annexe 2). Ainsi,
elle fournit un travail de base afin de viabiliser le fonctionnement et
l'articulation des pièces du système. Il s'agit,
évidemment, d'un agent d'articulation très représentatif
de l'État, car partie de l'administration publique indirecte.
Enfin, au-delà d'une intégration des niveaux
verticaux de la gouvernance, on peut penser à une intégration
horizontale, entre différents secteurs qui font l'usage de l'eau par
exemple. À ce propos, on note, d'après les entretiens avec
membres de la SEDET, de la SDA et de la FETRAECE, une tendance de
sectorisation, déjà entre les segments de
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l'agrobusiness et de l'agriculture familiale, sachant que le
secteur de l'agriculture est un de ceux qui exercent le plus de pression sur le
SIGERH. À ce propos, on peut reprendre l'observation de l'ALEC (2008),
de la culture politique et institutionnelle fragmentée et sectorielle au
Brésil de manière générale, d'où
l'importance d'un système qui promeut un dialogue effectif entre les
différentes parties.
Avec ces éléments, on procède à
quelques conclusions générales. Tout d'abord, on remarque qu'en
2006 le propre gouvernement de l'État du Ceará (2006) avait
évalué que la gestion participative dans l'État n'avait
pas encore été consolidée et appropriée par la
société. Les défis identifiés vont de la faible
participation de certains segments au discrédit d'autres
impliqués dans ce modèle de gestion, ce qui apporte des limites
au fonctionnement du SIGERH. Dans cette optique, le gouvernement de
l'État a cherché à donner la priorité au
renforcement des comités dans l'exercice correct de leurs fonctions, en
tant que stratégie pour le système dans son ensemble. À
cette fin, un processus de planification stratégique des comités
de bassins hydrographiques a été réalisé (Governo
do Estado do Ceará, 2006).
Cependant, à partir de la présente analyse,
basée sur une recherche documentaire et sur des entretiens avec des
diverses parties prenantes dans la gestion de l'eau dans l'État, on
vérifie que des telles limitations persistent à des certains
degrés, et que le processus de renforcement des comités de
bassins n'est pas abouti, présentant toujours de limitations
considérables liées à un manque d'autonomie par rapport
à la COGERH, mais aussi, quelques fois, à un manque
d'effectivité de leurs décisions face aux
délibérations du CONERH.
Ainsi, il reste clair que des organismes de
délibération et de représentation ont été
créés et renforcés au fil des années, rassemblant
aussi les usagers et des différents groupes de la société
civile. On interprète ce processus dans une orientation vers le
changement de la logique des rapports sociétaux décrits au
Chapitre 2 et vers le développement des mécanismes pour Vivre
avec le Semi-aride, associé aux transformations dans les rapports
politiques et à la plus grande perméabilité du
système par les groupes de la société civile dans le
contexte de la redémocratisation du pays (tel que décrit dans le
sous-chapitre 2.2.). Au cours de la décennie passée,
l'État proposait, par exemple, une politique pour vivre
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avec le Semiaride, produit de deux années de recherche
et de discussions interinstitutionnelles, afin de combattre les
inégalités entre la zone semi-aride et le reste de l'État
(Gurjão, 2019). Cependant, on a observé avec cette analyse que le
processus n'est pas encore abouti.
À ce propos, il reste à améliorer en
termes d'espaces d'expression directe pour les représentants des
segments les plus vulnérables de la société, tels que les
mouvements sociaux, dont les demandes semblent être encore
absorbées et tutellées par un secrétariat
spécifique au sein du CONERH (le SDA). Aussi, la priorité
donnée à l'approvisionnement de la région
métropolitaine de Fortaleza, justifiée par l'usage prioritaire
(usage humaine), peut aussi être en partie lié au Port du
Pecém, stratégique pour l'économie de l'État. Cela
reste un point d'attention, à vérifier si des telles orientations
ont le potentiel de dégrader l'accessibilité des familles de la
zone rurale semi-aride à l'eau. Enfin, il est crucial que les
Comités de Bassins Hydrographiques continuent à être
renforcés, de manière à combler leurs limitations en
termes d'autonomie, de participation à l'application des ressources
provenantes de la redevance et d'effectivité de leurs décisions.
On considère ces éléments pertinents pour
l'amélioration du processus participatif et, possiblement, pour la
poursuite du processus de démocratisation de l'accès à
l'eau, fortement entamé dans l'État depuis quelques
décennies.
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