Aide au développement et croissance économique en RDC. Une étude critique du modèle économétrique.

I.2. Evolution de la notion d'Aide Publique au Développement

Depuis la fin de la deuxième guerre mondiale, l'aide s'efforce d'élever le niveau de vie et de réduire la pauvreté dans les pays en développement. Mais l'idée qu'on se faisait des différentes formes de contribution de l'aide pour la réalisation de ces objectifs a varié considérablement.

Au cours des années 1950 et 1970, l'accès au capital était considéré primordial pour l'investissement et la croissance dans les pays pauvres. On ne considérait que l'insuffisance de l'épargne, et la capacité d'importation de biens d'équipement comme étant des principaux obstacles à l'investissement. Il fallait donc réunir des capitaux internationaux publics de préférence à des conditions hautement favorables c'est-à-dire une aide extérieure. L'aide était censée stimuler l'investissement et résoudre le problème de développement. Ainsi, les besoins en matière d'aide étaient estimés à partir d'un taux de croissance ciblé, d'un coefficient marginal de capital et des fonds dégagés de l'épargne nationale et l'investissement international. Le manque de devises était considéré comme une autre contrainte, de sorte que les besoins en aide étaient aussi calculés au moyen des écarts de balance des paiements. Ce type d'aide était appelé une aide-projet visant à appuyer les plans d'investissement du pays bénéficiaire. Dans la plupart des cas, le gouvernement du pays bénéficiaire établissait un plan d'investissement puis, sur la base de ce plan, une liste de projets, parmi lesquels les donateurs choisissaient ce qu'ils souhaitaient financer. Il s'agissait de la plupart des cas de projets clé en main ; l'aide finançait ainsi l'importance de biens d'équipement et une assistance technique et administrative, qui étaient complétées par la création d'emploi et une production locale financée par les états destinataires. Donc l'aide-projet consistait essentiellement à soutenir le financement des projets.

Cependant, l'idée qu'on se faisait de l'aide a changé de façon marquante au cours des années 80. Suite à la flambée du prix du pétrole des années 70, un nouveau consensus apparu, traduit dans les programmes d'ajustement structurel inspirés par le FMI et la Banque Mondiale. Ce consensus faisait preuve de l'inefficacité de l'aide par l'application de politiques économiques erronée des pays bénéficiaires. L'aide-projet est alors abandonnée au profit d'une stratégie, visant à inciter les pays à mettre en oeuvre des réformes économiques, appelée aide- programme. Dés lors, l'aide a cessé d'être considérée comme un moyen de transferts des ressources pour financer l'investissement mais plutôt elle est devenue un moyen d'imposer des réformes. C'est ce qu'on a appelé la conditionnalité c'est-à-dire l'obtention de l'aide a été subordonnée à l'adoption de politiques jugées appropriées. Ainsi, la conditionnalité visait essentiellement à faire adopter les mesures de stabilisation de libéralisation et de réglementation de l'économie des pays bénéficiaires. C'est ainsi, qu'en Afrique l'aide est devenue une incitation et une source de financement pour l'ajustement des taux de change, l'abaissement des déficits budgétaires, la réforme des politiques monétaires, la libéralisation du commerce, la réduction des contrôles et des subventions des prix et la résorption du rôle de l'Etat dans l'économie. Cette nouvelle stratégie d'aide au développement a suscité l'apparition d'une « communauté des donateurs », en tant qu'entité ayant une voix dominante dans le débat sur les politiques nationales des pays bénéficiaires. Elle a permis donc aux donateurs d'exercer collectivement une grande part sur les politiques des pays en développement qui n'étaient plus face à une multitude de partenaires, mais à un front uni de donateurs.

Au cours des années 1990, la notion de développement a connu un autre virage. Des spécialistes du développement ont commencé à se demander pourquoi l'investissement et la croissance demeuraient faibles dans les pays en développement, malgré l'appui de l'aide extérieure et après même des réformes économiques. La réponse qu'elles ont pu apporter à cette question tenait à la qualité de la gouvernance. En effet, lorsque les institutions publiques sont faibles, incomplètes ou corrompues, lorsque la gestion publique manque de transparence et de prévisibilité, les meilleures réformes et quelque soit le volume d'aide resteront impuissantes à opérer une croissance quelconque. Dés lors les donateurs se sont mis à repenser en profondeur de leur politique d'aide au développement. Cette réflexion est inachevée, mais il y a quand même espoir que cela déboucherait sur un nouveau modèle d'aide. Par ailleurs, l'échec de plus en plus évident des programmes d'ajustement dans les pays pauvres a d'abord incité à repenser la conditionnalité. Cette remise en question a été motivée surtout par les préoccupations des praticiens de l'aide au développement travaillant pour les agences de coopération de donateurs bilatéraux, ou des organismes multilatéraux comme l'OCDE/CAD, le PNUD et le département de l'évaluation des Opérations de la Banque Mondiale. Le rapport de HELLEINER^32(*) sur l'aide à la république-unie de Tanzanie et son suivi et le projet conjoint OCDE/PNUD concernant l'aide au Mali ont marqué le début d'une nouvelle approche « officielle » de l'évaluation de l'efficacité de l'aide, très différente de celle fondée sur le modèle de la conditionnalité. Cependant l'ouvrage critique de la Banque Mondiale intitulé Assessing Aid formule trois thèses principales :

- L'aide est efficace si l'environnement institutionnel est favorable.

- L'aide ne peut servir de carotte pour inciter les pays bénéficiaires à appliquer de bonnes politiques.

- Les politiques appliquées par les pays bénéficiaires ne semblent pas avoir beaucoup d'influence sur la répartition de l'aide.

Ainsi, la Banque avait conclu qu'il serait possible d'accroître l'efficacité de l'aide en la réservant aux pays qui appliquent les bonnes politiques, et de convaincre les autres de s'approprier ces bonnes politiques en leur donnant des conseils et en les privant d'aide tant qu'ils ne font pas les bons choix. C'est ce qu'on a appelé la conditionnalité à postériori ou sélectivité.

L'aide aujourd'hui est l'un des principaux variables que les gouvernements comptent de manière considérable pour réaliser les objectifs du développement. Elle l'a été toujours dans les pays en développement. Mais, l'idée qu'on se faisait des différentes formes de contribution de l'aide pour réaliser ces objectifs a largement évolué depuis des décennies. C'est ainsi, de plus en plus, l'augmentation du volume d'aide revient sur la discussion entre pays bénéficiaire et donateurs. Pour la réalisation de ces objectifs il faut une nécessaire maîtrise des systèmes d'allocation de l'aide. Si bien que le débat sur l'efficacité de l'aide s'est concentré sur son impact sur la croissance avant de tourner vers les années 90 sur la réduction de la pauvreté.

* ³² HELLEINER P. (1975), «A Model of Public Fiscal Behaviour in Developing Countries: Aid, Investment, and taxation», American Economic Review, 65-3.