Du contentieux constitutionnel en République Démocratique du Congo. Contribution à l'étude des fondements et des modalités d'exercice de la justice constitutionnelle

Section 2 : LES ATTRIBUTIONS EN MATIERE CONTENTIEUSE

Il s'agit, à coup sûr, d'analyser ici l'essentiel des compétences juridictionnelles de la Cour constitutionnelle congolaise. Ces attributions contentieuses sont fixées tant dans la Constitution que dans la loi organique portant organisation et fonctionnement de la Cour constitutionnelle. Aussi l'étude succincte des chefs de compétence s'articulera-t-elle autour des notions essentielles de contrôle de constitutionnalité des lois et des actes ayant force de loi ainsi que celui des règlements.

Des paragraphes seront consacrés à l'étude du recours en interprétation de la constitution avant d'analyser les compétences de la haute Cour en matière de contestations électorales au-delà du caractère proclamatoire que nous avons souligné plus haut. Il sera de même analysé le contrôle de conformité qui est exercé par le juge constitutionnel sur les traités et accords internationaux.

Le contentieux de la division tant verticale que horizontale des pouvoirs qui constitue par ailleurs la clef de voûte du dispositif juridictionnel constitutionnel congolais sera analysé tout comme le contentieux répressif des plus hautes autorités politiques du pays.

A proprement parler, ce contentieux qui relève du droit pénal n'a de lien avec le contentieux constitutionnel que du point de vue formel et organique. En effet, il relève du contentieux politique.^761(*) L'option levée par le constituant congolais de le confier au juge constitutionnel nous fonde alors de l'étudier à ce niveau d'analyse.

Voyons à présent ce qu'il en est du contentieux de constitutionnalité proprement dit.

§1. Le contrôle de constitutionnalité des lois et des actes ayant force de loi

Sous ce point, il sera affirmé comme vu précédemment que le contrôle de constitutionnalité des lois et des actes ayant force de loi a été longtemps organisé en droit positif congolais même si son effectivité est restée pendant les heures sombres du monopartisme l'ombre du texte qui l'organisait.

En effet, la doctrine a déjà indiqué par ailleurs les raisons tant juridiques, politiques que psychologiques qui ont milité au renforcement du sommeil presque comateux du juge constitutionnel congolais.^762(*)

Puisque l'étude consiste à analyser le système de droit positif, il importe de distinguer d'une part, les lois, les actes ayant force de loi, d'autre part, ainsi que les actes d'assemblée.

Cette triple distinction offre l'avantage d'embrasser trois parties de ce paragraphe et de ramasser ainsi l'essentiel de la matière consacrée au contrôle des actes législatifs en République démocratique du Congo. Il s'agit plus précisément d'étudier ici les normes juridiques susceptibles de contrôle de constitutionnalité.

a) Les lois

La doctrine a toujours défini la loi au sens strict comme une manifestation de volonté du législateur exprimée selon la procédure prévue par la Constitution.^763(*) Il peut s'agir de la loi ordinaire^764(*) ou d'un acte ayant force de loi.^765(*)

Sensu lato, le vocable loi implique également les lois constitutionnelles et les lois organiques. Selon la hiérarchie plutôt organique que le droit consacre, commençons par l'étude des lois constitutionnelles.

1. Les lois constitutionnelles

L'on peut légitimement retenir qu'une loi constitutionnelle est celle qui porte modification de la constitution. Elle se distingue de la loi ordinaire par le vote renforcé dont elle fait l'objet ainsi que par la procédure spéciale de révision constitutionnelle prévue.^766(*)

Il faut noter que le pouvoir de révision est constitué par sa forme, mais constituant par son objet. S'il est soumis à des contraintes de procédure qui le distinguent du pouvoir constituant originaire fondateur du régime, habituellement qualifié d'originaire, il est aussi souverain.

A ce titre, il est le seul pouvoir auquel ne s'imposent pas les décisions du juge constitutionnel. L'on n'oublie fort inopportunément que le pouvoir constituant est un pouvoir de l'Etat, le plus élevé dans l'Etat du fait qu'il est incarné dans les faits par le peuple représentant du souverain ou le souverain lui-même agissant en personne comme une sorte de deus ex machina ou en tous cas, comme une divinité dont les actes ne peuvent impunément être critiqués par ses créatures.

La question que pose cette norme particulière de contrôle est celle de la légitimité même de son contrôle juridictionnel. En effet, est-il permis à un juge quel qu'il soit de contrôler les actes du souverain ?

Le problème se rattache à la notion bien connue du pouvoir constituant qui est perçue en doctrine comme un pouvoir souverain dans l'Etat et qui ne saurait théoriquement supporter un quelconque contrôle fut-il juridictionnel.^767(*)

La question a connu un développement fort riche en droit comparé qui a abouti à la célèbre décision du Conseil constitutionnel français du 2 septembre 1992 dite Maastricht II. Cette décision affirme que « le pouvoir constituant est souverain, qu'il lui est loisible d'abroger ou de compléter les dispositions de valeur constitutionnelle ». ^768(*)

Le juge constitutionnel français a admis cependant le contrôle lorsqu'il s'agit des limites matérielles et temporelles prévues par la Constitution. Toutefois, la forme de la révision elle-même échappe au contrôle du juge car elle rentre dans la sphère de la souveraineté du pouvoir constituant.^769(*)

Ces considérations théoriques doivent être acceptées en droit congolais dans la mesure où le constituant du 18 février 2006 a établi des limites matérielles et temporelles au pouvoir de révision qui de ce point de vue reste soumis au contrôle du juge.

Ainsi le prescrit des articles 219 et 220 de la Constitution installe des limites matérielles et temporelles qui fondent effectivement la compétence du juge constitutionnel. ^770(*)

En est-il de même de lois organiques ?

2. Les lois organiques

Le constituant congolais fournit un critère purement formel à la notion de loi organique qui doit s'apprécier comme une loi qui est qualifiée telle par la constitution.^771(*) C'est naturellement très court pour une définition juridique. Il importe alors d'ajouter qu'à ce critère formel le constituant apporte un autre critère formel qui est celui de la procédure spéciale de son élaboration. En effet, la loi organique passe par les deux chambres, à une majorité absolue des membres composant chaque chambre et elle connait la promulgation après une déclaration de conformité de la Cour constitutionnelle. ^772(*)

S'agissant ici d'un contrôle a priori dont nous avons parlé plus haut, il importe simplement de relever qu'il n'est pas interdit d'exercer un contrôle de constitutionnalité contre une loi organique lorsqu'elle porte des dispositions contraires à la loi fondamentale. La déclaration de conformité qui fait partie de son élaboration n'empêche pas le juge constitutionnel de statuer ultérieurement sur sa constitutionnalité lorsque celle-ci pose problème à l'occasion d'un contentieux. C'est qu'énonce par ailleurs le constituant.^773(*)

Cette affirmation rejaillit de l'exégèse de la Constitution qui permet une action en inconstitutionnalité contre tout acte législatif, sans distinction aucune. Au demeurant, il serait incohérent dans un système démocratique de justice constitutionnelle qu'un texte législatif quel qu'il fut échappât au contrôle du juge sous prétexte qu'il aurait été préalablement examiné par ce dernier in abstracto. Le contrôle concret postérieur a donc une vertu purgatoire par rapport à l'orthodoxie juridique que doit présenter l'ordonnancement juridique.

Du point de vue de la théorie de la hiérarchie des sources, l'on peut bien se poser la question de savoir si un contrôle est possible à l'endroit d'une loi qui aurait violé une loi organique.

Du point de vue formel, la loi organique ne peut être considérée comme incluse dans la Constitution. La véritable cause de censure d'une disposition législative en pareille occurrence n'est pas la méconnaissance de la loi organique par le texte censuré, mais bien plutôt la méconnaissance par celui-ci des dispositions de l'article 124 de la Constitution. Il s'agit donc d'une violation médiate de l'article 124 susmentionné. Toute violation d'une loi organique doit donc être considérée comme visant la disposition constitutionnelle qui renvoie à une loi organique.^774(*)

Pour clore, disons d'un mot que la loi de finances qui relève de cette catégorie particulière des lois échappe en revanche au contrôle du juge constitutionnel. La justification théorique qu'en donne la doctrine unanime est l'impératif de la continuité de la vive nationale.^775(*)

Du point de vue strictement juridique, reconnaissons que c'est bien mince comme justification théorique.

En droit congolais, une loi de finances qui ne respecterait pas par exemple la répartition des recettes nationales opérée par le constituant violerait sans fioriture la Constitution et devrait donc être déclarée non conforme à cette dernière.

En revanche, la saisine en inconstitutionnalité devrait respecter l'impératif de la continuité de la vie nationale en n'étant ouverte qu'aux personnes publiques bénéficiaires fonctionnelles des recettes et dépenses prévues par la loi budgétaire.

Ainsi doit être déclarée irrecevable une requête en inconstitutionnalité introduite par un particulier contre la loi budgétaire au simple motif qu'il manque de qualité, n'étant pas bénéficiaire direct et fonctionnel des crédits. Cette affirmation ne vaut-elle pas pour ce qui est des lois référendaires ?

3. Les lois adoptées par référendum ou lois référendaires

Les lois référendaires sont unanimement exclues du champ du contrôle du juge constitutionnel pour la raison bien simple qu'elles sont l'expression directe de la souveraineté nationale. En effet, l'article 5 de la Constitution énonce clairement que « le peuple exerce directement son pouvoir par voie de referendum ». Le juge constitutionnel adopte cette attitude sans qu'une disposition expresse ne le lui interdise pour de raisons de pure idéologie.^776(*)

L'on parle d'idéologie car il n'est pas superflu de voir que le juge est toujours issu et imbu de l'idéologie dominante dans la société qui l'a créé comme juriste ; il n'en est pas toujours conscient lui-même de sorte qu'il ne peut raisonnablement expliquer son attitude vis-à-vis de certaines catégories conceptuelles.

En effet, l'idéologie libérale dominante dans le modèle de justice constitutionnelle qui est le nôtre postule que le peuple est le souverain et que donc les actes du souverain ne peuvent être contestés par une autorité constituée fut-elle une juridiction constitutionnelle. ^777(*)

Cette théorie a convaincu le juge constitutionnel français avant d'accomplir les marches d'une théorie unanimement admise.^778(*)

Cependant, l'on peut se poser la question de l'incontestabilité d'une loi référendaire qui ne serait pas intervenue dans les conditions constitutionnellement prévues ou même en cas d'une manipulation plébiscitaire qui violerait les droits de l'homme.

Dans ces conditions, il serait vraiment malheureux que le peuple lui-même puisse réduire ou enfreindre les droits et libertés reconnus aux citoyens par la Constitution. Dans ce cas, la seule possibilité de correction reste l'adoption d'une nouvelle loi en la matière par le parlement, car il n'y a aucune interdiction qu'une loi référendaire soit par la suite modifiée par les représentants du peuple.

S'agissant par exemple du référendum, la science politique donne des exemples nombreux et variés de son dévoiement à la suite d'une médiatisation intense susceptible d'émousser toute volonté ou de la subjuguer à une volonté politique dont les élans démocratiques ne sont pas toujours évidents. Tel reproche ne peut heureusement être fait aux lois ordinaires.

4. Les lois ordinaires

Par ce syntagme, le concept « loi ordinaire » recouvre une pluralité des normes juridiques que prend le législateur sous la forme de loi. Il peut s'agir de loi fixant les règles, tout comme des lois fixant les principes fondamentaux. De même, les lois d'habilitation tout comme les lois d'approbation rentrent dans cette catégorie.^779(*)

Sans perdre du temps dans les détails, l'on peut observer que c'est la catégorie privilégiée du contrôle de constitutionnalité. Elle l'est d'autant plus que depuis fort longtemps elle était restée la seule expression du droit légitime avant l'avènement de l'Etat de droit constitutionnel. Encadrer le législateur par le droit est paradoxalement une production des horreurs des deux guerres mondiales. Comme qui dirait, l'horreur crée le contrôle de constitutionnalité ; en tous cas, elle le nourrit.

De nature constitutionnelle, organique ou ordinaire, la loi peut toujours être soumise au contrôle du juge. Votée par le parlement, elle est souvent le résultat de tractations et affrontements politiques entre le gouvernement et les parlementaires. Tout contrôle qui pourra y être envisagé peut être interprété comme une remise en cause d'un accord politique obtenu non sans peine.

Cet argument a été développé pour dénoncer un « contrôle total et absolu » des actes politiques par le juge constitutionnel. La tentation conduirait à l'instauration «d'une dictature des juges » dans une République qui se veut démocratique. Elle serait contraire au principe de séparation des pouvoirs. Selon cette opinion, le juge constitutionnel est, dans la pratique, appelé à jouer quelques fois à l'équilibriste, au centrage pour reconstituer, intérêt général oblige, l'unité du pouvoir politique. Il doit être réaliste.

En revanche, la censure d'une loi n'a pas que des inconvénients. Elle peut être bénéfique au travail parlementaire. Conscient que son oeuvre est censurable, le législateur est plutôt porté à l'attention et à la vigilance pour l'avenir. L'intervention du juge est de nature à entraîner une certaine autolimitation juridique du législateur. Convaincu que la loi qu'il a produite pourra être censurée par le juge, le législateur prend à l'avance des précautions. Ce qui le contraint à une certaine auto censure.

Si les lois ordinaires ne semblent susciter un débat particulier en ce qui est du contrôle de leur constitutionnalité, il est acquis que les actes ayant force de loi connaissent le même régime juridique du fait de l'équipollence des effets qui y sont attachés.

5. Les édits provinciaux

Le siège de cette matière n'est pas curieusement la Constitution, malgré les termes exprès de cette dernière^780(*). En effet, de manière claire, le constituant ne dit pas que les édits sont susceptibles de contrôle de constitutionnalité. En revanche, l'article 73 de la loi portant principes fondamentaux de la libre administration des provinces corrige cette omission en posant clairement le principe du contrôle des édits provinciaux par la Cour constitutionnelle. Cette disposition légale pose, en effet, que la Cour constitutionnelle connaît de la constitutionnalité des édits. L'on peut donc affirmer qu'il y a manifestement identité de régime juridique entre les lois nationales et les édits provinciaux en ce qui est du contentieux constitutionnel.

C'est le cas du recours formé par le député national Francis Kalombo Tambwa contre l'édit n° 001/008 du 22 janvier 2008 portant création de la Direction Générale des recettes de la Ville de Kinshasa par l'Assemblée provinciale de la Ville de Kinshasa sous RConst 078/TSR dont l'issue est toujours attendue.^781(*)

Si l'initiative des édits appartient concurremment au Gouvernement provincial et à chaque député provincial, l'on constate que le régime des édits décrit par l'article 33 de la loi sur les principes fondamentaux relatifs à la libre administration des provinces est semblable à celui des lois organiques nationales. Le régime juridique est cependant le même pour tous les actes législatifs, y compris les actes ayant force de loi.

b) Les actes ayant force de loi

Définis comme toutes déclarations de volonté émanant de l'Exécutif et destinées à produire, en vertu de la Constitution ou de la théorie des circonstances exceptionnelles, des effets juridiques équipollents à ceux d'une loi, les actes ayant force de loi demeurent un concept polysémique en droit congolais.

Aussi une brève synthèse permettra-t-elle d'en saisir la substance au regard de la théorie du contrôle qui nous occupe.

1. Synthèse sur le régime des actes ayant force de loi

Il sied de noter avec la doctrine que de la définition ainsi donnée des actes ayant force de loi, il découle qu'il s'agit de toutes déclarations de volonté émanant du pouvoir exécutif, bicéphal ou monocéphal, ou même composite comme ce fut le cas sous la Constitution de la transition d'après Sun City. Ces déclarations de volonté s'expriment sous diverses formes selon la Constitution qui les régit ou la théorie des circonstances exceptionnelles.^782(*)

Ainsi, dans l'hypothèse où les actes ayant force de loi sont prévus par la loi fondamentale, celle-ci définit les conditions de leur validité formelle et substantielle. La Charte coloniale par exemple en son article 22, alinéa 4 soumettait les ordonnances législatives émanant du Gouverneur général à un délai de six mois. Dépassé ce délai, les ordonnances législatives ainsi prises ne pouvaient être maintenues en vigueur que si elles étaient approuvées par décret. A défaut, telle ordonnance était frappée de caducité.^783(*)

Sous la Constitution de Luluabourg, les articles 95 à 97 et 183 réglaient le régime juridique des actes ayant force de loi. Ainsi, par décision des chambres parlementaires ou à la demande du Chef de l'Etat, une loi d'habilitation pouvait permettre à ce dernier d'exercer le pouvoir législatif national, pour certaines matières et pour la durée qu'elle fixait. Dans le délai fixé par la loi d'habilitation, si un décret-loi était rejeté par l'une des chambres, il ne pouvait être promulgué. ^784(*)

Par ailleurs, dans les conditions d'extrême urgence et nécessité, le Président de la République pouvait prendre des décrets-lois autres que ceux prévus à l'article 97 de la Constitution mais à condition de les présenter dans les 24 heures de leur signature aux bureaux des chambres en vue de leur approbation par une loi et à la Cour constitutionnelle pour vérification de leur conformité à la Constitution.^785(*)

Il en ainsi de tous les textes constitutionnels dont l'étude a été brossée plus haut pour ce qui est de leur aperçu historique.^786(*)

A défaut de ce régime constitutionnel, les actes ayant force de loi trouvent une justification doctrinale dans la théorie des circonstances exceptionnelles, en l'occurrence les guerres, les coups d'Etat, la période des crises critiques en temps de paix.

En effet selon cette théorie, l'Etat devant survivre à ces avatars le principe de nécessité fait loi l'emporte momentanément sur la légalité formelle au nom du salut dont le peuple doit bénéficier. C'est ce que traduit l'adage latin : salus populi suprema lex.

Selon les époques et les constitutions dans notre pays, Félix Vunduawe te Pemako établit une typologie de deux catégories d'actes ayant force de loi : les actes ayant force de loi édictés en vertu de l'habilitation constitutionnelle directe et ceux pris en vertu d'une loi d'habilitation.

Ainsi dans la première catégorie, l'on range les ordonnances législatives de l'article 22 de la Charte coloniale tant et si bien que celle-ci est considérée comme un texte constitutionnel. La constitution du 24 juin 1967 énonçait quant à elle une double condition d'urgence et d'absence de session parlementaire pour la validité des ordonnances-lois.

En revanche, la seconde catégorie regroupe le cas d'habilitation pour certaines matières déterminées et pour une durée que le parlement fixe avec possibilité de rejet avant la promulgation de décrets-lois par le Président de la République^787(*) ; le cas d'habilitation pendant un délai mais sans limitation des matières ni obligation de ratification après coup par le Parlement^788(*) et le cas d'habilitation parlementaire pour l'exécution urgente du programme du Gouvernement.^789(*) L'on peut noter, comme en passant, que pendant la période du Décret-loi constitutionnel n° 003, la notion d'acte ayant force de loi avait complètement disparu. En effet, à la suite de la révision du Décret-loi constitutionnel n°003 du 27 mai 1997, seule l'Assemblée Constituante et Législative avait la compétence du vote des lois au sein de l'Etat. La notion d'actes ayant force de loi était inexistante en cette période^790(*).

Par ailleurs, c'est difficile de penser que la saisine par requête du Procureur Général de la République, agissant sur demande des organes politiques (Président de la République et Bureaux des Chambres du Parlement) puisse avoir lieu. L'évolution des institutions et la qualité des hommes qui les animaient ne permettaient pas de vivre la réalité du contentieux constitutionnel. Il faut dire qu'en ce moment-là certaines dispositions, qui pouvaient se justifier théoriquement et en droit comparé, ont eu, en République Démocratique du Congo, un but décoratif, en vue très souvent de la consommation extérieure.

Finalement, le citoyen ne pouvait s'attaquer contre un acte anticonstitutionnel en cas de procès que si son juge estime devoir retenir l'exception d'inconstitutionnalité^791(*). En outre, l'ignorance par le citoyen de ses libertés et droits fondamentaux reconnus par la Constitution et les appréhensions sur l'indépendance des juges congolais, pour les raisons évoquées ci-dessus peut constituer un obstacle majeur à l'aboutissement d'une telle procédure.

En conclusion, on peut relever que l'absence, à l'époque, du contrôle à priori afin de bloquer la promulgation de toute loi votée jugée non-conforme à la Constitution a permis d'enregistrer dans l'arsenal législatif congolais des dispositions liberticides.

On peut prendre l'exemple de l'alinéa 2 de l'article 14 du Décret-loi n°002/2002 du 26 janvier 2002 portant institution, organisation et fonctionnement de la Police nationale congolaise^792(*). Cette disposition est la reprise de l'article 31, alinéa 2, de l'Ordonnance-loi n°72-031 du 31 juillet 1972 portant institution d'une Gendarmerie nationale pour la République du Zaïre. Suivant cette disposition, la Police Nationale peut « s'assurer, pour le temps nécessaire à la vérification de son identité, de toute personne dont le comportement lui paraît suspect ou qui circule sans document d'identité ».

Quel est alors le régime positif de ces actes en droit positif congolais ?

2. Application concrète dans la Constitution du 18 février 2006

La Constitution du 18 février 2006 organise un régime spécial aux actes ayant force de loi qui les rattache à la troisième catégorie de la typologie de Félix Vunduawe^793(*).

En effet, aux termes des dispositions des articles 129 et 143 à 145 de la Constitution, il ressort que pour l'exécution urgente de son programme, le gouvernement peut demander à l'Assemblée nationale ou au Sénat l'autorisation de prendre des mesures qui sont normalement du domaine de la loi, pendant un délai limité et sur des matières déterminées et ce, par voie d'ordonnances-lois. ^794(*)

Elles sont délibérées en conseil des ministres et signées par le Président de la République.^795(*) Elles entrent en vigueur dès leur publication au journal officiel et tombent en caducité si elles ne sont pas ratifiées dans le délai fixé par la loi d'habilitation.^796(*) Lorsqu'elles sont ratifiées, les ordonnances-lois ainsi prises demeurent en vigueur jusqu'à leur modification par une loi.^797(*)

S'agissant des mesures d'urgence qui seraient prises pendant l'état d'urgence ou l'état de siège, il est possible de noter des mesures qui relèvent de la loi même si la forme qu'elles empruntent est une ordonnance. Ici, les ordonnances doivent être délibérées en conseil des ministres.^798(*)

Lorsque les mesures prises par telles ordonnances relèvent de la loi ou même de la Constitution, non seulement elles sont soumises au contrôle de la Cour constitutionnelle qui doit déclarer si elles dérogent ou non à la Constitution mais en sus elles constituent des actes de gouvernement dans la mesure où les ordonnances visées concernent les rapports entre les pouvoirs constitutionnels et échappent ainsi au contrôle du juge administratif.

Il s'agit plus précisément de la décision initiale de recourir à l'article 145 de la Constitution et ensuite des pouvoirs qu'il met en oeuvre au terme de la procédure. Si le chef de l'Etat est un dictateur constitutionnel, l'Etat de droit constitutionnel postule en revanche que les ordonnances prises dans ce cadre soient contrôlables par le juge constitutionnel devant lequel la théorie des actes de gouvernement ne peut trouver application.

D'ailleurs admettre qu'une théorie, soit-elle une émanation spirituelle d'un esprit éclairé, fasse ombrage au contrôle du juge, c'est du même coup accepter que les oppressions d'un homme échappent à la censure du fait de la volonté d'un seul ou de quelques uns, fussent-ils des savants. Depuis Max Weber, l'on sait que le savant peut être artisan d'une science partisane.

L'admettre, c'est aussi en effet faire échapper certains actes de l'Etat à la censure du juge encore que le constituant lui-même a entendu limiter lesdits pouvoirs exceptionnels par le respect des droits de la personne humaine.^799(*)

Tel est le régime des actes de l'Exécutif intervenus dans le domaine de la loi. En est-il de même de ceux des assemblées parlementaires ?

c) Les actes d'assemblée

La lecture des dispositions de l'article 100 de la Constitution sous revue donne à voir que le parlement non seulement exerce le pouvoir législatif dont les assises viennent d'être analysées, mais aussi il contrôle le gouvernement, les entreprises publiques ainsi que les établissements et les services publics. Le syntagme « acte d'assemblée » recouvre donc les actes non législatifs du parlement.

En revanche, par acte législatif, il faut entendre un acte portant normes générales, impersonnelles et obligatoires émanant du législateur parlementaire ou exécutif dans les conditions prévues par la Constitution. Cette définition recouvre donc les lois et les actes ayant force de loi.

Les actes d'assemblée sont donc ceux non législatifs ou plus exactement ceux qui concourent au bon fonctionnement du parlement en dehors de sa mission d'élaborer la loi. Ainsi une résolution de l'assemblée nationale ou provinciale adoptant une motion de censure ou de défiance constitue un acte d'assemblée dont le contrôle peut être exercé par le juge constitutionnel.^800(*)

Le constituant ne définit pas un acte d'assemblée. Il désigne avec précision les normes que peut prendre une Assemblée parlementaire. Celle-ci vote les lois nationales ou les édits provinciaux. En dehors de ces normes de nature législative, les assemblées parlementaires prennent des actes d'assemblée^801(*).

Par contre, il faut éviter la confusion avec les actes administratifs qui peuvent être pris par les Présidents des assemblées parlementaires. Peuvent être considérés, à ce titre, comme actes administratifs, les décisions d'affectation des agents de carrière des services publics de l'Etat mis à leur disposition et de nomination du personnel politique et d'appoint des cabinets des membres des bureaux des chambres parlementaires ainsi que des membres de commissions parlementaires ad hoc^802(*). Ces actes ne sont pas des actes d'assemblée. Cependant, il n'est pas exclu que les Présidents des chambres parlementaires prennent même des actes administratifs réglementaires, notamment lorsqu'ils règlent le fonctionnement de différents cabinets des membres des bureaux.

Les actes d'assemblée, par contre, se rapportent à l'élaboration et à l'adoption des règlements intérieurs des chambres parlementaires, du Congrès, des commissions parlementaires, des motions de défiance ou de censure ainsi que les résolutions, les recommandations adressées à d'autres institutions^803(*).

Ainsi donc, la Cour constitutionnelle congolaise contrôle la conformité des actes d'assemblée à la Constitution, sur pied de son article 160, alinéa 2 tel que complété par l'ordonnance législative du 14 mai 1886 approuvé par décret du 12 novembre 1886.

L'on peut noter qu'une confusion théorique perdure à la Cour suprême de justice qui mélange les actes d'assemblée avec les actes législatifs. De même qu'il faudra un effort pour dissocier la notion des actes d'assemblée d'avec celle des actes législatifs, il faudra éviter de confondre, ici aussi, les actes d'assemblée avec les actes de gouvernement. Les actes d'assemblée et les actes législatifs sont des actes parlementaires, ils relèvent ainsi de la compétence du juge constitutionnel. Par contre, les actes de gouvernement sont des actes administratifs, par principe, justiciables du Conseil d'Etat.^804(*).

Il importe de noter qu'un acte d'assemblée n'échappe pas au contrôle du juge constitutionnel dès lors qu'il viole les droits et libertés publiques garantis par la Constitution ou qu'il porte atteinte à ce que le constituant a considéré comme matière protégée^805(*).

Ce principe a été rencontré par le juge constitutionnel congolais. En effet, prenant appui à la Constitution du 18 février 2006, Célestin Cibalonza Byatarana, alors gouverneur de la province du Sud Kivu, avait saisi, en date du 15 novembre 2006, la Cour suprême de justice pour solliciter l'annulation de l'acte d'Assemblée provinciale du 14 novembre 2007 portant motion de censure contre lui et son gouvernement.

Dans son unique moyen d'inconstitutionnalité et d'annulation de la dite motion, le requérant évoque la violation par l'Assemblée provinciale de la Constitution^806(*). Il précise que depuis le dépôt jusqu'à son vote, la motion de censure ne lui avait pas été notifiée, l'Assemblée provinciale aurait même refusé de l'inviter à présenter ses moyens de défense.

Examinant ladite requête, la Cour suprême de justice, toutes sections réunies, a rendu en date du 27 décembre 2007 l'arrêt R.Const.062/TSR^807(*)dans lequel elle a déclaré inconstitutionnelle la motion du 14 novembre 2007 au motif qu'elle a violé les dispositions constitutionnelles qui garantissent le droit de la défense.

L'arrêt intervenu dans cette affaire importante présente de même un intérêt théorique évident dans la mesure où la haute Cour procède à une définition de la notion constitutionnelle du droit de la défense. Cet effort de théorisation est louable et place notre Cour suprême de justice au diapason des autres juridictions de même rang dans le monde.

Par cette décision qui constitue, avec l'arrêt R.Const. 051/TSR du 31 juillet 2007^808(*), une constante dans la jurisprudence constitutionnelle congolaise, on est permis de penser que la justice congolaise a été au service de l'Etat et du citoyen.^809(*)

Voyons à présent quels sont, en droit positif, ces actes.

1. Le règlement intérieur de l'Assemblée nationale

Sans qu'il ne soit nécessaire d'épiloguer longuement sur le règlement intérieur de l'Assemblée nationale, il suffit de constater que l'article 112 de la Constitution fonde son existence en droit congolais.

Avant sa mise en application, ledit règlement est obligatoirement transmis par le Président du bureau provisoire de l'Assemblée nationale à la Cour constitutionnelle qui se prononce sur sa conformité à la Constitution dans un délai de quinze jours. Passé ce délai, le règlement intérieur est réputé conforme.^810(*)

Il faut relever cependant qu'il s'agit d'un contrôle de constitutionnalité a priori. En raison des matières contenues dans ledit règlement et de l'influence qu'elles peuvent exercer sur le fonctionnement d'une institution centrale du régime politique, le contrôle a posteriori dudit règlement devrait être possible.

Il peut arriver, en effet, et c'est déjà arrivé que le règlement intérieur d'une assemblée provinciale soit contraire à une loi postérieurement à sa mise en application.

C'est le cas du règlement intérieur de la province de l'Equateur qui exige un quorum différent de celui exigé par la loi sur la libre administration des provinces pour ce qui est de l'adoption d'une motion de censure ou de défiance à l'endroit du gouverneur de province.^811(*)

Dans ce cas, puisque le règlement intérieur viole la loi organique et de ce fait la disposition constitutionnelle visée par cette loi organique, il y a lieu, à notre avis, d'attaquer en inconstitutionnalité tel règlement intérieur, les termes de l'article 162, alinéa 2 de la Constitution étant de nature à couvrir tout règlement.^812(*)

2. Le règlement intérieur du Sénat

Les développements que nous venons de consacrer au règlement intérieur de l'Assemblée nationale demeurent valables mutatis mutandis à l'égard du règlement intérieur du Sénat qui est une des deux chambres du parlement congolais qui est bicaméral. Cependant l'on peut avancer qu'au regard de lois purement sénatoriales il y a moins de risque que la démocratie soit entravée de ce côté-là. Le risque politique majeur demeure, l'on s'en doutera, du côté du Congrès.

3. Le règlement intérieur du Congrès

A ce jour, ce règlement pourtant prévu par les dispositions expresses de l'article 114 de la Constitution a vu le jour entrainant par là l'inconstitutionnalité manifeste de tout autre règlement intérieur du Congrès qui est venu à être élaboré en dehors du délai constitutionnellement prévu qui est la première session après la séance d'ouverture présidée par le Secrétaire général de l'Administration de chacune de deux chambres.

Il convient ici aussi d'indiquer que dans la mesure où il viendrait à porter atteinte aux droits et libertés individuels garantis par la Constitution, tel règlement serait soumis au contrôle du juge constitutionnel sans qu'aucune théorie ne soit valablement invoquée devant lui pour empêcher son contrôle.

Une autre observation sur le fonctionnement dudit Congrès mérite d'être relevée. Il convient d'insister que la Constitution^813(*) exige que le règlement intérieur du Congrès soit obligatoirement adopté pendant la session extraordinaire qui a suivi la proclamation des résultats des élections législatives.^814(*)Elaboré au cours de la session ordinaire de septembre 2007, ce règlement a été déclaré conforme à la Constitution^815(*) à l'exception des quelques dispositions^816(*).

4. Les résolutions

Le contrôle est également possible contre les résolutions dans la mesure où elles contredisent les dispositions pertinentes de la Constitution ou les libertés individuelles garanties par cette dernière. C'est ici l'occasion de dire que les motions de censure et autres interpellations demeurent des mécanismes de contrôle parlementaire qui s'expriment après le vote par des résolutions.^817(*)

Ainsi, au lieu d'aller chercher la catégorie « actes législatifs », le juge suprême congolais faisant office de juge constitutionnel aurait du qualifier l'acte attaqué par devers lui d'acte d'assemblée.^818(*) Seulement, là, il aurait eu à justifier autrement sa compétence matérielle au regard de l'article 162 alinéa 2 de la Constitution déjà mentionné.

Les résolutions ont ainsi, l'on s'en doute, une portée positive réelle qui affecte l'ordonnancement juridique. Il est même inadmissible que tels actes restent en dehors du contrôle du juge. De même, l'on peut noter qu'il y aurait un recul énorme tant déjà à l'époque dite de la IIème république, deux arrêts^819(*) avaient déjà établi la compétence matérielle du juge constitutionnel en matière d'actes d'assemblée.

Il y a donc lieu que la future loi organique consolide cet acquis et l'étende au-delà du simple contrôle des mandats parlementaires porté par l'article 144 de la procédure devant la Cour suprême de justice. Il y va de la démocratie représentative. Les actes de l'élu ne doivent aucunement outrepasser la volonté du peuple souverain exprimée dans la Constitution.

Il en va de même de la résolution n° 005 du 13 avril 2007 portant création de la Commission spéciale chargée d'examiner la suite à donner aux arrêts de la Cour suprême de justice en matière de contentieux électoral des Députés nationaux dont le caractère inconstitutionnel n'est pas à rechercher.^820(*)

Heureusement, sa léthargie a eu pour effet de ne pas heurter de front la volonté constituante. Elle a abouti à des recommandations dont le caractère non obligatoire heureusement ne cause pas grief.

5. Les recommandations

Les recommandations qu'adresse le parlement au gouvernement ou à une autorité publique quelconque relèvent de la collaboration des pouvoirs qu'implique l'unité du pouvoir politique dans l'Etat.

Il s'agit en effet de conseils ou des avis que l'assemblée émet sans y attacher une portée juridique quelconque. Il sied de noter qu'au cas où telles recommandations heurteraient les dispositions de la Constitution, celle-ci devrait l'emporter devant le juge constitutionnel surtout si celles-là touchaient immanquablement aux droits garantis aux citoyens.

L'on peut prolonger la réflexion sur la possibilité ou non d'attaquer un acte quel qu'il fut qui aurait mis en application une recommandation d'une assemblée inconstitutionnelle. L'acte serait attaqué qualitate qua ou plutôt le caractère médiat de la recommandation serait invoqué comme une sorte d'acte-écran. Nous penchons vers la deuxième thèse en opinant que l'acte devra être attaqué sans que la recommandation ne soit invoquée à l'appui du soutènement de la requête en inconstitutionnalité. Par principe, les recommandations ne devraient pas être soumises au contrôle du juge sauf si elles contiennent des dispositions décisoires susceptibles donc de causer grief.

Dans un pays qui sécrète une pauvreté, voire une misère sémiologique dans le discours politique, il faut craindre le dévoiement qu'un auteur exprime ainsi : le plus « dramatique » aurait été peut-être « la pauvreté du débat politique et idéologique» qui aurait été remplacé par « l'émergence de thématiques d'exclusion».^821(*)

Un type particulier des normes provinciales a défrayé la chronique dans le contentieux constitutionnel de notre pays : il s'agit des actes d'Assemblée provinciale.

6. Les actes d'assemblée provinciale

La lecture attentive de l'article 160 de la Constitution donne à voir que le Constituant a laissé hors du giron du contrôle de constitutionnalité les édits et les autres actes d'assemblée provinciale. Il s'agit d'une omission qui a été corrigée par les prévisions de l'article 73 de la loi n°08/012 du 31 juillet 2008 portant principes fondamentaux relatifs à la libre administration des provinces, pour ce qui est des édits.^822(*)

S'agissant des autres actes d'assemblée, il y a lieu de faire le départ entre les règlements d'ordre intérieur et les résolutions portant motions de défiance ou de censure du gouvernement provincial. En effet, par l'ampleur des désordres que ces notions entraîne dans les provinces, il échet de s'y attarder un instant. L'on peut noter, contrairement à la pratique observée dans certaines provinces, que le règlement d'ordre intérieur de l'Assemblée provinciale doit être soumis a priori à la censure de la Cour constitutionnelle, avant son entrée en vigueur.

C'est donc le lieu de fustiger l'attitude des assemblées provinciales ayant fait contrôler leur règlement d'ordre intérieur par les Cours d'appel, sections administratives, alors que, manifestement, il s'agit des actes d'assemblée non susceptibles de contrôle par le juge administratif. Il reste, à y regarder de près, le seul contrôle du juge constitutionnel auquel ces actes ne peuvent échapper dans la perspective d'un Etat de droit constitutionnel.

Les motions de défiance et de censure répondent aux prescriptions des articles 41 et 42 de la loi susmentionnée. Ces règles sont, à bien y regarder, les mêmes que celles qui prévalent au niveau national contre le Gouvernement de la République. Le contrôle de constitutionnalité se fera devant la Cour constitutionnelle et non devant la Cour d'appel, section administrative.^823(*)

La proposition de Paul-Gaspard Ngondankoy, faite ci-dessus, devrait mettre la puce à l'oreille du législateur organique qui devrait embrasser la totalité des actes d'assemblée dans le giron du contrôle de constitutionnalité. Le constituant ne le dit pas expressis verbis, mais par cette voie mineure de la loi organique l'on peut raisonnablement toucher tous les actes litigieux. Mis à part les actes d'assemblée ainsi recensés, il demeure que la question de contrôle des règlements ne se pose plus en droit congolais.

* ⁷⁶¹ Lire les développements consacrés à cette notion dans les prolégomènes de l'introduction générale de cette étude, B. Contenu et contours du contentieux constitutionnel : c. Distinctions du contentieux constitutionnel d'avec la justice judiciaire et la justice politique, p. 36.

* ⁷⁶² Lire MPONGO BOKAKO, « Le contrôle de la constitutionnalité des lois sous l'Acte constitutionnel de la Transition du 9 avril 1994 », Annales de la Faculté de Droit, vol.XXV, août 1996, Kinshasa, PUZ, pp.321-355 ; lire aussi MABANGA MONGA MABANGA, Le contentieux constitutionnel congolais, op.cit, pp.67-85.

* ⁷⁶³ VUNDUAWE te PEMAKO (F.), Traité de droit administratif, op.cit, p.217.

* ⁷⁶⁴ Idem, pp.217-218.

* ⁷⁶⁵ Il s'agit de toute manifestation de volonté émanant de l'exécutif et destinées à produire, en vertu de la Constitution, ou des théories des circonstances exceptionnelles, des effets équipollents à ceux d'une loi.

* ⁷⁶⁶ Lire VUNDUAWE te PEMAKO (F.), Traité de droit administratif, op.cit, p.221.

* ⁷⁶⁷ Le doyen Georges VEDEL indiquait cependant fort opportunément que le pouvoir constituant dérivé était de même nature que celui initial qui l'institue. Des lors, le contrôle de constitutionnalité des lois constitutionnelles passait pour fonder ce qu'il a appelé la mystérieuse supraconstitutionnalité dont le sabordage a donné de l'eau au moulin du légicentrisme d'avant 1992.

* ⁷⁶⁸ Lire la Décision n° 92-312 DC du 22 septembre 1992 ; Voy aussi RENOUX (T.S.) et de VILLIERS (M.), Le code constitutionnel, op.cit, p.621.

* ⁷⁶⁹ Lire RIGAUX (M.-F.), La théorie des limites matérielles à l'exercice de la fonction constituante, Bruxelles, Larcier, 1985.

* ⁷⁷⁰ Lire la Constitution, JORDC, 47^ème année, numéro spécial, pp.74-75.

* ⁷⁷¹ Lire article 124 de la Constitution du 18 février 2006.

* ⁷⁷² Ibidem

* ⁷⁷³ Lire article 162 de la constitution du 18 février 2006.

* ⁷⁷⁴ CAR (J.-C.), Les lois organiques de l'article 46 de la Constitution du 4 octobre 1958, Thèse de doctorat en droit public, Aix-Marseille III, Janvier 1993.

* ⁷⁷⁵ RENOUX (T.S.) et de VILLIERS (M.), op.cit, p.398.

* ⁷⁷⁶ Lire article 5 de la Constitution de la République démocratique du Congo, JORDC, Kinshasa, numéro spécial, 47^ème année, p.11. Pour les développements théoriques et idéologiques de la notion de souveraineté nationale et/ou populaire, lire LAVROFF (D.G.), Les étapes de la pensée politique, op.cit, 455 pp.

* ⁷⁷⁷ Le postulat se déduit naturellement de l'implication logique selon laquelle la Constitution est l'oeuvre du constituant et comme telle elle ne saurait être l'oeuvre du souverain si elle est susceptible de contrôle par un organe qu'elle aurait institué.

* ⁷⁷⁸ Décision 62-20 du 6 décembre 1962, Loi référendaire, GD n°14 confirmée par celle du 23 septembre 1992, Maastricht III, GD n°45.

* ⁷⁷⁹ Lire VUNDUAWE TE PEMAKO (F.), Traité de droit administratif, op.cit, pp.221-231.

* ⁷⁸⁰ Voir article 197, alinéa 2 de la Constitution du 18 février 2006.

* ⁷⁸¹ L'on espère que la Cour ne va pas user de sa stratégie de congélateur qui confine, à maints égards, à un déni de justice de la part d'une juridiction constitutionnelle considérée comme le dernier rempart contre l'arbitraire législatif.

* ⁷⁸² Lire VUNDUAWE te PEMAKO (F.), Traité de droit administratif, op.cit, pp.231-235.

* ⁷⁸³Lire article 22 de la Charte coloniale.

* ⁷⁸⁴ Voy article 95 de la Constitution du 1^er aout 1964.

* ⁷⁸⁵ Voy article 96 de la Constitution du 1^er aout 1964.

* ⁷⁸⁶ Lire les articles 52 de la Constitution du 24 juin 1967 ; 48 à 50 et 89 de l'Acte constitutionnel de la transition ainsi que 119 et 134 à136 de la Constitution de la transition du 4 avril 2003.

* ⁷⁸⁷ C'est le régime de la Constitution du 1^er aout 1964.

* ⁷⁸⁸ C'est le régime du texte originel de la Constitution du 24 juin 1967.

* ⁷⁸⁹ C'est le régime de la Loi fondamentale, de l'Acte constitutionnel de la transition du 9 avril 1994 ainsi que celui de la Constitution de la transition de 2003.

* ⁷⁹⁰ Voy. MBOKO DJ'ANDIMA, « Les actes ayant force de loi sous l'empire du Décret-loi constitutionnel n°003 du 27 mai 1997 », Cahiers Africains des Droits de l'Homme et de la Démocratie, n°17, Vol. 1, juillet - septembre 2001, Kinshasa, pp.77-78.

* ⁷⁹¹ En ce sens, lire MPONGO-BOKAKO BAUTOLINGA (E.), Institutions politiques et droit constitutionnel, T.1 : Théorie générale des institutions politiques de l'Etat, coll. « Droit et Société », Kinshasa, Editions Universitaires Africaines, 2001, p.117.

* ⁷⁹² Voir Les Codes Larcier R.D.C, T.IV, vol. 1 Droit public, 2003, p.245.

* ⁷⁹³ Lire le point 1 ci-avant.

* ⁷⁹⁴ Lire articles 129 de la Constitution.

* ⁷⁹⁵ Article 129, alinéa 2 de la Constitution.

* ⁷⁹⁶ Ibidem. L'on peut noter cependant que cette disposition déroge à la règle portée par l'article 142 de la même constitution en vertu de laquelle la loi entre en vigueur trente jours après sa publication au journal officiel à moins qu'elle n'en dispose autrement.

* ⁷⁹⁷ Article 129, alinéa 4 de la Constitution.

* ⁷⁹⁸ Article 145 de la Constitution.

* ⁷⁹⁹ Lire article 61 de la Constitution qui énumère sept droits indérogeables qui constituent une sorte de jus cogens en droit constitutionnel congolais. La formulation de la disposition constitutionnelle écarte à coup sûr toute théorie d'actes de gouvernement qui n'aurait dès lors que le rôle bizarre d'être un moignon dans une oasis de constitutionnalité.

* ⁸⁰⁰ CSJ, Trésor Kapuku Ngoy c/Assemblée provinciale du Kasaï Occidental, RConst 051/TSR du 31 juillet 2007 ; inédit ; CSJ, Celestin Cibalonza Byatarana c/ Assemblée provinciale du Sud-Kivu, RConst 062/TSR du 27 décembre 200, inédit.

* ⁸⁰¹ Lire à ce sujet, F. VUNDUAWE te PEMAKO, Traité de droit, ...op.cit. pp. 857-858.

* ⁸⁰² M. WETSH'OKONDA KOSO SENGA, « La définition des actes législatifs dans l'arrêt de la Cour suprême de justice n° R. Const. 51/TSR du 31 juillet 2007 à l'épreuve de la Constitution du 18 février 2006 »Horizons, Revue de Droit et de Science politique du Graben, n° 5 juin 2008, pp. 18 et 32.

* ⁸⁰³ P. AVRIL et J. GICQUEL, Lexique... op.cit pp. 80 et 105.

* ⁸⁰⁴ Voir VUNDUAWE te PEMAKO (F.), Traité de droit, ...op.cit. p. 858-859.

* ⁸⁰⁵ Il s'agit notamment de la forme républicaine de l'Etat, le principe du suffrage universel, la forme représentative du Gouvernement, le nombre et la durée des mandats du Président de la République, l'indépendance du pouvoir judiciaire, le pluralisme politique et syndical, les droits et libertés de la personne humaine ou les prérogatives constitutionnelles des provinces.

* ⁸⁰⁶ Notamment les articles 12, 19.3 et 61.5 qui consacrent l'égalité de tous les congolais devant la loi et le droit de la défense.

* ⁸⁰⁷ Nous détenons une copie certifiée conforme de cet arrêt.

* ⁸⁰⁸ L'auteur détient une copie certifiée conforme de cet arrêt.

* ⁸⁰⁹ L'on peut citer les arrêts : CSJ, RConst 04/TSR du 3octobre 2003, RConst 043/TSR du 21 décembre 2006, RConst 110/TSR du 5 février 2010, tous inédits.

* ⁸¹⁰ Lire article 112 de la Constitution.

* ⁸¹¹ Lire l'article 86 du règlement intérieur de la province de l'Equateur et l'article 41, alinéa 2 de La loi n°08/012 du 31 juillet 2008 portant principes fondamentaux relatifs à la libre administration des provinces.

* ⁸¹² Article 162, alinéa 2 de la Constitution.

* ⁸¹³ Article 119, point 3 de la Constitution du 18 février 2006.

* ⁸¹⁴ Article 114, alinéa 3 de la Constitution du 18 février 2006.

* ⁸¹⁵ R.Const. 061/TSR du 30 novembre 2008, quatrième feuillet.

* ⁸¹⁶ Il s'agit des articles 3.3, 6.7, 17, 38, 40, 42 et 43 qui organisent la procédure de la proclamation de l'état d'urgence ou de siège, la déclaration de guerre, la procédure de poursuites et de la mise en accusation du Président de la République et du Premier ministre.

* ⁸¹⁷ Lire l'article 138 de la Constitution du 18 février 2006.

* ⁸¹⁸ Lire la note 706 de la présente dissertation.

* ⁸¹⁹ Lire CSJ, Arrêt RCE001, Mutiri Muyongo contre HCR-PT du 4 février 1996 ; CSJ, Arrêt RCE 002, Kalegamire contre HCR-PT du 27 mars 1997.

* ⁸²⁰ Lire BOSHAB (E.), « Le principe de la séparation des pouvoirs à l'épreuve de l'interprétation des arrêts de la Cour suprême de Justice par l'Assemblée nationale en matière de contentieux électoral », in BAKANDEJA wa MPUNGU (G.), MBATA B. MANGU (A) et KIENGE KIENGE INTUDI (R.) (sous la direction de), Participation et responsabilité des acteurs politiques dans un contexte d'émergence démocratique en République Démocratique du Congo, Kinshasa, PUK, Bibliothèque de la Faculté de Droit de Université de Kinshasa, 2007,pp. 19-27.

* ⁸²¹ Lire NGONDANKOY NKOY ea LOONGYA (P.G.), Le contrôle de constitutionnalité en République démocratique du Congo. Etude critique d'un système de justice constitutionnelle dans un Etat à forte tradition autocratique, Thèse de doctorat en droit public, Université catholique de Louvain, 2008, p.478.

* ⁸²² JORDC, Numéro spécial, 7 septembre 2009, p.23.

* ⁸²³ Voir arrêt Cour d'appel de Mbandaka, R.A. 059 du 24 avril 2009, Affaire Gouverneur José MAKILA SUMANDA contre Assemblée provinciale de l'Equateur, inédit.