Memoire Online - Approche pour une meilleure performance des centres des impôts des moyennes entreprises au bénin

Nombre de
dossiers au
fichier

Défaillants
au 15

Taux de
déclaration au
15

Taux de
paiement au
15

Défaillants
au 30

Taux de
déclaration
au 30

GBEHOU et Jérôme Pierre NOUKPO, pour l'abnégation dont vous avez toujours fait preuve à mon endroit.

Jérômine, Jérôviou, Jérôma Jerman, Jersan, Ingrid Johannès, Sara et Tous Mes Amis.

~ Monsieur Gilbert EDA, notre directeur de Mémoire qui a accepté de
suivre ce travail, en dépit de la justesse du temps dont il a disposé ;

~ Messieurs ACCALOGOUN Philippe et AKAKPO-DJIHOUNTRY Erick,
Mesdames AKPO et AGUE, pour leur disponibilité et leurs conseils ;

~ Monsieur AMOKI Jules, pour les expériences partagées ; ~ tous les agents du Service d'Assiette n°1 de la DGE ;

~ tous les camarades de promotion pour l'ambiance agréable tout au long du parcours ;

~ tous les membres de l'Amicale des Fiscalistes et Etudiants en Fiscalité du Bénin (AFEF-BENIN) ;

~ tous les membres du Cercle de Réflexion pour l'Intégration et le Développement de l'Afrique (CRIDA) ;

~ toutes les personnes qui ont contribué d'une manière ou d'une autre à la réalisation de ce travail.

CGA : Centre de Gestion Agréé CGI : Code Général des Impôts CIME : Centre des Impôts des Moyennes Entreprises

DCIME : Direction des Centres des Impôts des Moyennes Entreprises DGDDI : Direction Générale des Douanes et Droits Indirects

SYDONIA : Système Douanier Informatisé Autonome TVA : Taxe sur la Valeur Ajoutée

Tableau n°1 : Tableau de regroupement des problématiques par centre d'intérêt

Tableau n°2 : Evolution des taux de réalisation du CIME Littoral de 2006 à Fin Novembre 2009

Tableau n°3 : Evolution des taux de réalisation du CIME Atlantique de 2006 à Fin Septembre 2009

Tableau n°5 : Répartition des données d'enquête relatives à la cause de la restriction de la gestion du dossier unique aux impôts d'Etat (question 1b)

Tableau n°6 : Répartition des données d'enquête relatives à la cause de l'absence d'une structure d'impulsion des Services d'Assiette (question 2a)

Tableau n°7 : Répartition des données d'enquête relatives à l'origine du suivi non optimal de la matière imposable (question 3b)

Tableau n°8 : Répartition des données d'enquête relatives à l'origine de l'insuffisance du contrôle fiscal dans les Services d'Assiette (question 4b)

Tableau n°10 : Répartition des données d'enquête relatives à la question 1a
Tableau n°11 : Répartition des données d'enquête relatives à la question 3a
Tableau n°12 : Répartition des données d'enquête relatives à la question 4a

Tableau n°13 : Evolution des réalisations du CIME Littoral rapportées aux recettes totales

Tableau n°14 : Evolution des réalisations du CIME Atlantique rapportées aux recettes totales

Graphique n°1 : Représentation des données relatives à la question 1b Graphique n°2 : Représentation des données relatives à la question 2a Graphique n°3 : Représentation des données relatives à la question 3b Graphique n°4 : Représentation des données relatives à la question 4b

Administration fiscale : Elle désigne l'institution chargée de l'assiette, de la liquidation, du recouvrement, du contrôle et du contentieux, des différents impôts et taxes mis à la charge de chaque contribuable. Elle est encore connue sous le vocable de Fisc.

Assiette de l'impôt : Ensemble des travaux administratifs consistant en la détermination et en l'évaluation de la matière imposable.

Contrôle fiscal : Opération juridique par laquelle l'Administration fiscale vérifie l'exactitude des déclarations souscrites par les contribuables. Ces déclarations sont présumées sincères. Le contrôle fiscal est l'ensemble des prérogatives reconnues à l'Administration pour réparer les omissions (totales ou partielles), les insuffisances ou erreurs d'imposition commises par les contribuables. Il s'exerce dans un délai appelé délai de prescription.

Contrôles sur pièces : C'est l'ensemble des travaux de bureau qui permettent un examen critique des déclarations à l'aide des renseignements figurant au dossier.

Contrôle ponctuel : C'est un contrôle fiscal externe de courte durée. Il est souvent mis en oeuvre par les services d'assiette lorsque les erreurs constatées dans la comptabilité d'un contribuable nécessitent une descente rapide sur le terrain pour vérifier les faits.

Déclaration contrôlée (Système de) : Système fiscal qui repose sur l'obligation faite au citoyen de se porter spontanément vers l'Administration fiscale, pour déclarer ses activités, son patrimoine et ses revenus. Cette déclaration est présumée sincère et exacte, quitte à l'Administration de la vérifier par la mise en oeuvre du contrôle fiscal.

Recoupement : Vérification d'un fait au moyen de renseignements issus de sources différentes. C'est en d'autres termes, le résultat obtenu après juxtaposition des informations recueillies pour traitement et analyse.

Une importante mission de l'Administration fiscale est de permettre à l'Etat, de disposer des moyens financiers pour la mise en oeuvre de ses politiques de développement. Cette mission se trouvera beaucoup plus affirmée avec l'entrée en vigueur des Accords de Partenariat Economique, qui stipulent une suppression des barrières tarifaires. Pour cela, l'Administration devra s'assurer d'une meilleure performance de l'ensemble de ses Services.

C'est suite au constat peu reluisant des difficultés rencontrées par les Centres des Impôts des Moyennes Entreprises, dans la collecte de l'impôt, que nous avons choisi de mener notre réflexion sur la problématique liée à une meilleure performance des Centres des Impôts des Moyennes Entreprises au Bénin. Le problème général identifié est celui de la sous-exploitation du potentiel fiscal des Centres des Impôts des Moyennes Entreprises. La résolution de cette problématique a suivi une logique de recherche-diagnostic à partir de quatre problèmes spécifiques et peut se résumer comme suit :

Libellé du problème : Restriction de la gestion du dossier unique aux impôts d'Etat

A court terme : Amélioration du dossier unique tel qu'il est pratiqué actuellement, par la création d'une base de données fiable de tous les impôts.

A long terme : Modification de l'organisation structurelle de la DGID pour la mise en oeuvre d'un dossier unique intégrant tous les impôts.

Libellé du problème : Absence d'une structure de conception à compétence nationale pour l'impulsion des Services d'Assiette

Cause du problème : Insuffisance de moyens humains et matériels Approches de solutions :

Création d'une direction centrale pour le soutien et l'impulsion des activités des Services d'Assiette. Recrutement de personnel qualifié et en nombre suffisant pour l'animation de ladite structure.

Causes du problème : Difficultés d'archivage et faiblesse du renseignement fiscal

A court terme : Dotation suffisante des Services en armoires de rangement A long terme : Création dans chaque centre d'une cellule d'ordre.

Libellé du problème : Insuffisante mise en oeuvre du contrôle fiscal dans les Services d'Assiette

Cause du problème : Insuffisance d'outils d'encadrement des contrôles effectués par les Services d'Assiette

Catégorisation des contribuables selon le risque de défaillance et de fraude Orientation des contrôles en fonction des outils proposés.

Chapitre préliminaire : Cadre institutionnel de l'étude, observations de stage et ciblage de la problématique

Section n°1 : Cadre physique de l'étude et observations de stage Section n°2 : Ciblage de la problématique

Chapitre premier : Conception et mise en application du cadre théorique et méthodologique de l'étude

Section n°2 : Collecte des données, analyse des résultats et établissement du diagnostic

Section n°2 : Conditions de mise en oeuvre et tableau de synthèse de l'étude CONCLUSION GENERALE

ANNEXES

La fin des études universitaires au premier cycle de l'Ecole Nationale d'Administration et de Magistrature (ENAM) est sanctionnée par la rédaction et la soutenance d'un mémoire professionnel. Dans ce cadre, le présent mémoire, ou plutôt la modeste réflexion que voici, se propose d'étudier les voies et moyens pouvant permettre d'améliorer la performance des Centres des Impôts des Moyennes Entreprises au Bénin.

Il est admis par tous, que plusieurs opérations imposables échappent au fisc. Cela s'explique, en partie, par le fait que certains opérateurs économiques évoluent dans l'économie souterraine. Mais, cela est surtout dû à la fraude organisée par certains contribuables bien immatriculés.

Plusieurs experts fiscaux s'accordent à désigner, dans les pays en développement, les moyennes entreprises, comme la catégorie de contribuables la plus concernée par cet état de choses. D'autres difficultés s'ajoutent à cette réalité, et affaiblissent l'exploitation du potentiel fiscal des Centres des Impôts des Moyennes Entreprises. Cela explique bien que nous ayons choisi ces centres, comme cadre de notre étude.

Après avoir identifié les différentes manifestations et causes de ce problème, nous avons envisagé des actions à mener, afin d'assurer une meilleure performance des Centres des Impôts des Moyennes Entreprises.

Le contexte économique international, marqué de plus en plus par la mondialisation, et le souci d'une libéralisation plus affirmée des échanges commerciaux ont amené, les Etats-parties de la coopération entre les pays d'Afrique, des Caraïbes, du Pacifique et de l'Union Européenne (ACP-UE), à signer de nouveaux Accords de Partenariat Economique. Ces Accords ont pour principale retombée, la suppression des barrières tarifaires.

Dans ces circonstances, l'un des défis auxquels les pays du Sud vont faire face les années à venir, est la collecte des ressources intérieures suffisantes pour compenser le vide qu'occasionnera le désarmement douanier qui interviendra avec l'entrée en vigueur desdits Accords.

Ce défi sera d'autant plus difficile à relever que les pays en question, n'ont, pour la plupart, d'autres ressources propres que celles issues de la fiscalité. Aussi, les marges de manoeuvre des pouvoirs publics sur les charges publiques sont de plus en plus étroites, en ce sens qu'elles sont encadrées par des contraintes fortes touchant à des domaines aussi variés que la bonne gouvernance, l'incitation des investissements, la démocratie et la lutte contre la pauvreté.

Dès lors, l'Administration fiscale se place au centre de toutes les stratégies d'amélioration du niveau des recettes internes. L'Administration fiscale béninoise n'échappe pas à cet impératif et doit être une Administration compétente et intègre, devant lutter contre la fraude afin d'élargir l'assiette de l'impôt. Cela d'autant que, le système fiscal prévalant au Bénin, comme dans la plupart des pays du monde, est celui de la déclaration contrôlée.

Il s'agit pour l'Administration fiscale, de se doter des moyens d'actions indispensables à l'accroissement de ses réalisations. Elle devra donc oeuvrer pour optimiser le rendement de toutes ses structures ; en l'occurrence celles ayant à charge, la gestion des dossiers des moyennes entreprises dont le nombre est de plus en plus important.

Au regard de la difficulté de cette tâche, il est possible de se poser plusieurs questions :

C'est pour apporter une modeste contribution à la résolution de ces préoccupations, que nous avons choisi d'orienter notre réflexion sur la problématique d'une `'meilleure performance des Centres des Impôts des Moyennes Entreprises au Bénin».

A travers le chapitre préliminaire, nous présenterons le cadre de notre étude et nos observations de stage ; ensuite, nous procéderons au ciblage de la problématique. Il sera essentiellement question, dans le chapitre premier, de déterminer les objectifs et les hypothèses de l'étude ; puis, de procéder à la collecte et à l'analyse des données empiriques. Enfin, dans le chapitre deuxième, nous proposerons, pour la résolution des problèmes identifiés, des solutions que nous appuierons des conditions en vue de leur mise en oeuvre efficace.

A travers ce chapitre, nous prendrons connaissance, dans un premier temps, des réalités des structures ayant servi de cadre pour la réalisation de notre étude. Dans un second temps, nous procéderons au ciblage de la problématique.

Section n°1 : Cadre physique de l'étude et observations de

Dans cette section, nous présenterons le cadre d'accueil de notre stage et ferons l'état des lieux de base.

Paragraphe 1 : Présentation de la structure d'accueil du stage

Au Bénin, la mobilisation des ressources fiscales intérieures est assurée par la Direction Générale des Impôts et des Domaines (DGID). La présentation de cette institution et de ses structures visitées, sera faite dans le présent paragraphe.

Nous présenterons cette importante régie financière, à travers son historique, ses attributions et son organisation.

A- Historique et attributions de la DGID

Connue à l'origine sous l'appellation de Service des Contributions Directes (SCD), l'Administration fiscale a connu au fil des années une grande évolution.

En effet, jusqu'en 1968, deux grands services s'occupaient de la fiscalité intérieure béninoise. Il s'agissait du Service des Contributions

Directes (SCD) et du Service de l'Enregistrement, des Domaines et du Timbre (SEDT).

Ce n'est que des années plus tard que s'opèrera, pour des raisons de célérité et d'efficience, la fusion de ces deux services en une direction unique : la Direction des Impôts qui sera érigée en Direction Générale des Impôts et des Domaines (DGID) aux termes du Décret n°93-44 du 11 mars 1993.

Aux termes de l'article 58 du décret n° 2008-11 du 12 mars 2008 portant attributions, organisation et fonctionnement du Ministère de l'Economie et des Finances, tombent dans l'escarcelle de la DGID :

~ la détermination de l'assiette, la liquidation, le contrôle et le contentieux de tous les impôts et taxes prévus au CGI ;

~ la conservation foncière des hypothèques et autres droits fonciers ; ~ la gestion du domaine privé de l'Etat ;

~ l'élaboration des comptes administratifs et de gestion de l'ensemble de son réseau comptable et leur transmission au Receveur Général des Finances en vue de leur mise en examen par la Chambre des Comptes de la Cour Suprême.

B- Organisation de la DGID

Des attributions de la DGID, découlent une mission financière, une mission socio-économique et une mission politique. Pour bien accomplir ces missions, la DGID est dotée de directions centrales et de directions techniques.

Les directions centrales sont au nombre de sept : ~ l'Inspection Générale des Services (IGS)

~ le Centre de Formation Professionnelle des Impôts (CFPI) ~ la Direction de Gestion des Ressources (DGR)

~ la Direction de la Législation et du Contentieux (DLC) ~ la Direction de l'Information et des Etudes (DIE) et ~ la Recette Nationale des Impôts (RNI).

compétence nationale et directions techniques à compétence territoriale. Directions techniques à compétence nationale

~ la Direction des Centres des Impôts des Moyennes Entreprises (DCIME) ~ la Direction des Domaines, de l'Enregistrement et du Timbre (DDET) et ~ la Direction Nationale de Vérifications et d'Enquêtes Fiscales (DNVEF).

Autres Marchés (DCIDAM) et des six (06) Directions Départementales des Impôts (DDI).

Service d'Assiette ; mais nous n'avons pu le faire, avec l'insuffisance de la durée des stages. Aussi, nous contenterons-nous de décrire ici la DGE et la DCIME.

A- La Direction des Grandes Entreprises

Suivant l'article 25 de l'arrêté n°112/MFE/DC/SGM/DGID du 17 février 2009 relatif aux attributions de la DGID, la DGE a pour attributions :

~ l'assiette, la liquidation, le contrôle, et le recouvrement des impôts dont sont redevables sur le territoire national les grandes entreprises c'est-à-dire, celles relevant du régime réel d'imposition ;

~ la confection des états de dégrèvement d'office, des états de cotes irrécouvrables et/ou des cotes indûment établis ;

~ l'étude et le suivi de dossiers spécifiques ou techniques sur instruction du Directeur Général des Impôts et des Domaines.

Elle comprend les Services d'Assiette, un Service de Contrôle Fiscal, la Recette Principale des Impôts et une Cellule Informatique.

Les Services d'Assiette sont au nombre de deux et chargés de l'assiette, de la liquidation, du contrôle et de la gestion physique des dossiers des grandes entreprises.

Le Service de Contrôle Fiscal est chargé de mettre en oeuvre la vérification limitée ou générale de la comptabilité des entreprises dont les dossiers sont gérés par la DGE. Il est chargé également de vérifier la situation fiscale personnelle des dirigeants et des associés des entreprises relevant de sa compétence.

La Recette Principale des Impôts assure le recouvrement des impôts et taxes gérés par la DGE, la gestion des crédits d'impôts et des cotes irrécouvrables et celles indûment imposées.

Enfin, la Cellule Informatique a pour tâches le suivi de la mise en oeuvre de la politique d'informatisation de la DGE, le suivi de l'exploitation des applications informatiques de la DGE et la liaison entre la DGE et la DIE.

B- La Direction des Centres des Impôts des Moyennes Entreprises

Conformément aux dispositions de l'article 30 de l'arrêté précité, la DCIME a les mêmes attributions que la DGE à la seule différence qu'elle n'est compétente que pour les moyennes entreprises c'est-à-dire, celles relevant du régime réel simplifié d'imposition.

A ce titre, elle comprend les Centres des Impôts des Moyennes Entreprises (CIME) prévus par département et la Cellule Informatique.

Rappelons, que la DCIME dispose à ce jour de deux CIME à savoir le CIME Littoral et le CIME Atlantique.

Les deux CIME sont organisés à l'instar de la DGE. Ainsi, le CIME Littoral dispose de trois (03) Services d'Assiette tandis que celui de l'Atlantique n'en a qu'un (01) seul. Ils disposent chacun d'une Recette des Impôts. Une Cellule Informatique porte assistance aux agents des deux centres dans l'exploitation des applications informatiques et assure la liaison entre la DCIME et la DIE. Le seul Service de Contrôle Fiscal de la DCIME, assure la vérification de la comptabilité des entreprises relevant de la compétence du CIME Littoral. La vérification de la comptabilité des entreprises gérées par le CIME Atlantique, est effectuée par la Brigade de Vérifications et d'Interventions Rapides (BVIR) de la DNVEF.

Paragraphe n°2 : Etat des lieux de base

Nous allons faire dans le présent paragraphe, un aperçu sur les réformes préalables à l'organisation actuelle de l'Administration Fiscale ; puis nos observations sur le fonctionnement des structures que nous avons parcourues.

L'Administration fiscale telle qu'elle se présente de nos jours, est le fruit de nombreuses réformes dont nous verrons ci-après la genèse et les enjeux.

A- Genèse des réformes

Dans le cadre de la mobilisation des ressources pour le développement, les systèmes fiscaux africains ont fait l'objet de réformes axées autant sur les politiques fiscales que sur les modes d'administration susceptibles d'améliorer le rendement de l'impôt. Si les politiques fiscales proposées font encore l'objet de débats et de théories très souvent contradictoires, une convergence d'idées s'observe en faveur d'un modèle d'administration conçu autour du principe d'organisation par type de contribuable.

Le système fiscal béninois n'est pas resté en marge de ces réformes. En effet, au Bénin, il y eut d'abord une organisation par type d'impôt dans laquelle les centres des impôts étaient subdivisés en service des impôts directs, service des impôts indirects, service des impôts sur salaires et revenus des personnes physiques. Ainsi, il y avait le Service des Sociétés I et le Service des Sociétés II qui s'occupaient respectivement, de l'assiette, de la liquidation, du contrôle et du contentieux des impôts directs, et des impôts indirects (Impôt sur le Chiffre d'Affaires Intérieur et les taxes spécifiques) des sociétés. En plus, le Service des Impôts sur salaires gérait les impôts sur salaires et les revenus des personnes physiques.

Les griefs furent nombreux contre ce modèle qui fut remplacé par l'organisation par fonction.

Aussi, par la suite, la population fiscale a-t-elle été segmentée en trois catégories, par la mise en application de l'arrêté n°124/MF/DC/DGID/DLC du 10 mars 1999 fixant les limites des chiffres d'affaires des régimes d'imposition.

La mise en oeuvre de cet arrêté a engendré une nouvelle organisation par fonction avec la prise en compte de chaque catégorie de contribuable. Cette situation conduira à des réformes institutionnelles notamment :

- la création de la Direction des Grandes Entreprises (DGE) en remplacement de la Direction des Sociétés par la note n°091/MF/CAB/DGID/DS/SII du 15- 07-1996 modifiée par la note n°013/MF/DC/DGID du 05/02/1999 ;

- la création du CIME et des CIPE par la note n°100/MFE/DC/SGM/DGID du 20/07/2000.

B- Les enjeux des réformes

Avec cette nouvelle configuration et dans le souci d'efficacité et d'efficience, il s'est avéré nécessaire de mettre en place un nouveau mode de gestion des impôts appelé « gestion du dossier unique du contribuable ». Cette réforme trouve son fondement historique dans un texte législatif du 06 janvier 1948 qui créa « le casier fiscal unique » en France.

Ce mode de gestion signifie que le même dossier comportera pour le même contribuable (qui aura un seul interlocuteur, gestionnaire de son dossier, dans un centre unique), l'ensemble des documents relatifs à tous les impôts et taxes dont il est redevable. Aussi, devrait-il permettre une parfaite connaissance du dossier de chaque contribuable, un suivi efficient et une mise en confiance de celui-ci. De plus, cette réforme devrait conduire à un contrôle plus avisé (en l'occurrence le contrôle sur pièces) et une maîtrise plus fiable du renseignement fiscal. Mais, malheureusement, le « dossier

unique », tel qu'il est pratiqué actuellement au Bénin ne comble pas toutes les attentes. En effet, ni la DGE ni les CIME ne gèrent les impôts locaux a fortiori les droits d'enregistrement et de timbre dont sont redevables les contribuables de leurs répertoires. Le fichier unique n'est pas complet et on peut en déduire une restriction de la gestion du dossier unique aux impôts d'Etat. (Faiblesse)

Par ailleurs, si l'on veut atteindre les objectifs de rentabilité escomptés, tout en tenant compte de la transition fiscale imposée par les Accords de Partenariat Economique avec l'Union Européenne, il est impératif d'accompagner la réforme d`une nouvelle approche de la fonction d'assiette ou de gestion. Malheureusement, une priorité semble être accordée en termes d'assistance et de supervision aux fonctions, certes d'importance, mais qui viennent en aval que sont le contrôle, le contentieux et le recouvrement.

Cette tâche d'assistance n'est laissée qu'à la charge des chefs des Services d'Assiette qui, véritablement, font un effort constant de soutien à l'endroit de leurs collaborateurs. (Force)

Nous déplorons ainsi l'absence d'une structure de conception à compétence nationale pour l'impulsion des Services d'Assiette. (Faiblesse)

Les réalités observées au cours de notre stage à la DGE et aux CIME seront tour à tour déclinées dans cette subdivision.

A- Fonctionnement de la DGE

Comme nous l'avons remarqué dans ses attributions, la DGE gère les dossiers des grandes entreprises qui, sont astreintes comme tous les autres

contribuables, à la production de leurs déclarations suivies de paiement à bonnes échéances à la RPI. Faute de quoi, il leur est adressé une lettre de relance tenant lieu d'un rappel d'obligations pour lequel une réponse est attendue dans un délai de vingt (20) jours.

Il est à noter que la plupart des grandes entreprises, souscrivent au plus tôt l'essentiel de leurs déclarations. Ce qui nous amène à faire le constat que les grandes entreprises sont de plus en plus promptes quant à leurs obligations déclaratives. (Opportunité)

Ainsi, les déclarations des contribuables sont reçues à la RPI d'où elles partent pour la Cellule Informatique. Cette cellule les enregistre et les répartit par Service d'Assiette et par gestionnaire de dossiers. Il faut remarquer que les dossiers sont répartis et affectés aux deux Services d'Assiette suivant les secteurs socioprofessionnels et selon la classification alphabétique des contribuables. On note alors une spécialisation conséquente des inspecteurs d'assiette par secteur d'activités. (Force)

Les dossiers sont conservés et classés à la salle des archives, et un bordereau des dossiers concernant chaque gestionnaire lui est adressé. Une bonne organisation est observée au niveau de la gestion physique des dossiers à la DGE. (Force)

Nous avons pu dénombrer lors de notre passage à la DGE, respectivement sept (07) et neuf (09) inspecteurs d'assiette au Service d'Assiette n°1 et au Service d'Assiette n°2. Ceux-ci gèrent en moyenne trente (30) dossiers contre environ deux cents (200) en 2001 ou 2002. Ce qui nous permet de dire que les inspecteurs de la DGE sont moins accablés avec un portefeuille réduit. (Opportunité)

Une fois les dossiers parvenus aux Services d'Assiette, les inspecteurs réalisent certaines tâches routinières que sont : l'imposition primaire,

l'instruction des demandes de validation d'AIB, l'instruction des demandes de remboursement de crédit de TVA, et le contrôle sur pièces.

L'imposition primaire consiste en la liquidation provisoire de l'impôt après un contrôle formel des déclarations faites par le contribuable.

La demande de validation d'AIB fait suite à la retenue effectuée sur les prestations de services par leurs bénéficiaires ainsi qu'aux perceptions effectuées sur les importations de marchandises au cordon douanier. Ces retenues constituent un acompte imputable sur l'IBIC définitif. A ce niveau, la DGE utilise l'interface du SYDONIA de la DGDDI pour le recoupement d'informations. Mais nous avons constaté que les gestionnaires ne parviennent toujours pas à consulter ce système depuis le bureau. Il y a donc une difficulté d'accès au SYDONIA pour le recoupement d'informations. (Faiblesse)

Une autre remarque est que, les documents douaniers servant de base à la validation de l'AIB sont parfois remplis différemment d'un poste douanier à un autre. Toute chose qui n'en facilite pas l'exploitation par les inspecteurs d'assiette. On déplore un défaut d'harmonisation dans l'établissement des documents douaniers servant de preuve à la validation de l'AIB. (Faiblesse)

Aussi, estimons-nous que le traitement manuel de cette tâche la rend fastidieuse. Il y a donc à déplorer l'exécution manuelle dominante de tâches automatisables. (Faiblesse)

En ce qui concerne le remboursement de crédit de TVA, une tâche qui interpelle plus le Service d'Assiette n°1 ayant à charge les dossiers des entreprises industrielles exportatrices qui sont structurellement et constamment en crédit de TVA, nous avons noté :

- l'absence de promptitude et de disponibilité des contribuables pour le contrôle contradictoire des pièces justificatives de déduction de TVA.

- le retard dans la réponse de la DGDDI aux demandes de confirmation de l'authenticité des documents douaniers exhibés par les contribuables. (Menaces)

B- Fonctionnement de la DCIME

A l'instar de leurs attributions, le fonctionnement de la DGE et celui de la DCIME, sauf à considérer leurs domaines de compétence, sont similaires. Nous allons donc nous en tenir aux spécificités des CIME.

Comme mentionné plus haut, la DCIME comprend le CIME Littoral et le CIME Atlantique.

Aux CIME également, les contribuables déposent leurs déclarations à la Recette d'où elles partent pour les Services d'Assiette après une centralisation. Le constat le plus flagrant ici est le retard dans les déclarations. Ce qui entraîne la fréquence des pénalités.

Aussi, remarque-t-on que l'acheminement des déclarations vers les Services d'Assiette n'est pas fait à temps. Cela s'explique au CIME Littoral par l'existence d'une seule unité pour la centralisation.

Une réalité assez récurrente, malgré la réticence des contribuables, est le débordement des guichets lors de la souscription des déclarations échues. C'est le fait de l'insuffisance de guichets. (Faiblesse)

Bien que la DGID ait résolument fait l'option d'informatiser progressivement toutes ses structures (Opportunité), un autre constat

aussi frappant que les précédents est l'inexistence absolue d'outils informatiques à la Recette du CIME Atlantique. On déplore aussi au Service d'Assiette, où nous en avons dénombré quelques-uns, l'inexistence de logiciels de gestion et de traitement de l'information. On peut donc en déduire un faible niveau d'informatisation du CIME Atlantique. (Faiblesse)

Cet état de choses est pareil au CIME Littoral où la défaillance du logiciel Takoê est récurrente. (Faiblesse)

A la Recette du CIME Atlantique où nous avons pu nous exercer à l'émargement des fiches des contribuables, nous avons remarqué que bien des pièces manquent aux dossiers. Le même constat a été fait au Service d'Assiette où la recherche des dossiers des contribuables est un exercice harassant et quelques fois même vain. On en déduit qu'il n'y a pas une surveillance exhaustive du portefeuille du CIME Atlantique. Le suivi des obligations des contribuables est ainsi menacé.

Seuls dix-sept gestionnaires ont à charge près de huit mille (8000) dossiers de contribuables au CIME Littoral. Les dossiers ne sont donc pas entièrement couverts en matière de gestion.

On déduit des deux constats précédents qu'il y a un suivi non optimal de la matière imposable des CIME. (Menace)

Nous pouvons dénombrer au Service d'Assiette du CIME Atlantique (05) inspecteurs pour toutes les moyennes entreprises de l'Atlantique et (01) seul agent de poursuite. On retient alors qu'il y a un manque de personnel aux CIME. (Faiblesse)

Les inspecteurs du CIME Littoral, surchargés, ne parviennent pas toujours à un niveau satisfaisant du contrôle sur pièces. Aussi, sont-ils des fois, obligés de procéder à un contrôle sommaire du fait de l'absence de bien des informations aux dossiers des contribuables. Cela va de soi qu'il y a un non approfondissement du contrôle sur pièces.

Le même constat se fait en ce qui concerne le contrôle ponctuel. Il y a donc insuffisance du contrôle ponctuel.

Il découle des deux derniers points une mise en oeuvre insuffisante du contrôle fiscal dans les Services d'Assiette des CIME. (Faiblesse)

Enfin, toutes ces difficultés énoncées plus avant, ne permettent logiquement pas aux inspecteurs d'appréhender comme cela se doit les citoyens resquilleurs qui se cachent dans l'informel. Il s'ensuit que la population fiscale dans les CIME est faiblement maîtrisée. (Faiblesse)

Section n°2 : Ciblage de la problématique

Le choix, la justification, la spécification et les séquences de résolution de la problématique sont l'objet de la présente étape de notre étude.

Il s'agit ici de faire l'inventaire des forces et faiblesses identifiées et de déterminer toutes les problématiques possibles avant d'opérer le choix de celle que nous étudierons, pour enfin justifier notre sujet de réflexion.

Les forces et les opportunités retenues d'une part, les faiblesses et les menaces examinées d'autre part, constituent pour la DGID, respectivement des atouts et des problèmes dont nous ferons ici l'inventaire.

A- Inventaire des atouts

Malgré toutes les difficultés qui jonchent le parcours de la Direction Générale des Impôts et des Domaines dans l'accomplissement des missions à

elle confiées, on peut se réjouir de bien des réalités qui constituent pour elle

~ le caractère réduit du portefeuille des inspecteurs d'assiette de la DGE ~ l'option d'informatisation résolument faite par la DGID ;

B- Inventaire des problèmes

~ la difficulté d'accès au SYDONIA pour le recoupement d'informations ~ le défaut d'harmonisation dans l'établissement des pièces justificatives

~ le retard dans la réponse de la DGDDI aux demandes de confirmation de l'authenticité des documents douaniers exhibés par les contribuables

~ le faible niveau d'informatisation du CIME Atlantique ~ la défaillance récurrente du logiciel Takoê

~ le suivi non optimal de la matière imposable des CIME ~ le manque de personnel dans les CIME

~ l'insuffisante mise en oeuvre du contrôle fiscal dans les SA ~ la faible maîtrise de la population fiscale des CIME

Nous procéderons d'abord au regroupement des problèmes par problématique. Ensuite, nous choisirons celle qui fera l'objet de notre étude avant de formuler et de justifier notre sujet de réflexion.

A- Regroupement des problèmes par centre d'intérêts

Les problèmes énumérés ci-dessus, ont été regroupés en quatre problématiques telles que présentées dans le tableau ci-après :

N°	Centres d'intérêts	Problèmes généraux	Problèmes spécifiques	Libellés de la problématique
1	Validation de l'AIB	Lenteur dans le traitement des demandes de compensation d'AIB	- Difficulté d'accès au SYDONIA pour le recoupement d'informations - Défaut d'harmonisation dans l'établissement des pièces justificatives de l'AIB d'un poste douanier à un autre _ Exécution manuelle dominante de tâches automatisables. (Faiblesse)	Problématique du traitement optimal des compensations d'AIB
2	Rembourseme nt de crédit TVA	Absence de célérité dans le remboursement des crédits de TVA	- Absence de promptitude et de disponibilité des contribuables pour le contrôle contradictoire des pièces justificatives de déduction de TVA - Absence fréquente de pièces aux dossiers de demande de remboursement de crédit de TVA - Retard dans la réponse de la DGDDI aux demandes de confirmation de l'authenticité des documents douaniers exhibés par les contribuables	Problématique de la célérité dans le remboursement des crédits de TVA
	Performance des CIME	Sous-exploitation du potentiel fiscal dans les CIME	- Restriction de la gestion du dossier unique aux impôts d'Etat - Absence d'une structure de conception à compétence nationale pour l'impulsion des Services d'Assiette - Faible maîtrise de la population fiscale des CIME - Insuffisante mise en oeuvre du contrôle fiscal dans les Services d'Assiette	Problématique d'une meilleure performance des CIME
3			- Suivi non optimal de la matière imposable des CIME
	Logistique des	Manque de ressources	- Insuffisance de guichets	Problématique d'une dotation optimale des
	CIME	humaines et matérielles dans les CIME	- Faible niveau d'informatisation du CIME Atlantique - Défaillance récurrente du logiciel Takoê au CIME Littoral	services des impôts en ressources adéquates
4			- Manque de personnel dans les CIME

B- Choix de la problématique et justification du sujet

La Direction des Grandes Entreprises au Bénin, comme dans la plupart des pays en développement, a pour vocation de sécuriser et de renforcer la gestion des contribuables à fort potentiel fiscal. Bien qu'il existe encore quelques écueils, le succès des Services des grandes entreprises est aujourd'hui indéniable dans la mesure où un nombre important de pays manifeste le désir de s'octroyer ce type de service¹.

Mais, à côté de cette catégorie d'entreprises, nous avons les moyennes entreprises qui, sans être à la hauteur des premières, constituent une partie de la population fiscale à ne pas négliger. (Annexe n°3 Evolution des réalisations des CIME rapportées aux recettes totales de la DGID)

La constitution du fichier de ce type de contribuable n'est souvent pas aussi aisée que dans le cadre de la mise en oeuvre du répertoire des grandes entreprises. La première raison est qu'il y a, dans les rangs de ces contribuables, de propensions fortes à l'incivisme fiscal. La deuxième raison est liée à la nature de ce type de contribuable qui entretient avec le fisc des relations basées sur la suspicion et la méfiance. Pour la plupart des `'contribuables moyens» des pays en développement, l'impôt versé est surtout une prime pour les gouvernants et sert plus pour assouvir leurs intérêts particuliers. Cette opinion dominante fait que le potentiel que constituent les moyennes entreprises échappe en partie au fisc. Cela explique bien notre choix de circonscrire nos réflexions aux Centres des Impôts des Moyennes Entreprises. L'évolution peu optimale des réalisations de ces centres, comparativement aux prévisions, renforce cette option.

1 Selon la documentation du CREDAF (2007), on en dénombre 17 en Afrique, 7 en Asie, 15 en Europe, 5 en ex-URSS, 5 au Moyen-Orient, 3 dans le Pacifique, 2 en Amérique du Nord, 11 en Amérique du Sud.

Tableau n°2 : Evolution des taux de réalisation du CIME Littoral de 2006 à Fin Novembre 2009

Années		2006		2007		2008		Fin Novembre 2009
Prévisions Réalisations Taux d'exécution	6 4	000 000 000 570 614 474 76,18 %	15 6	000 000 000 738 668 229 44,92%	15 10	000 000 306 095 68,71%	000 322	13 10	000 000 286 997 79,13%	000 313

Tableau n°3 Evolution des taux de réalisation du CIME Atlantique de 2006 à Fin Septembre 2009

Par ailleurs, toute politique fiscale tend à réaliser un compromis entre deux impératifs : obtenir de l'impôt le meilleur rendement possible tout en répondant à des exigences de justice fiscale. Plus encore, la signature des Accords de Partenariat Economique, qui repose sur la suppression des barrières tarifaires, impose une politique fiscale tendant à une mutation profonde de la structure des recettes publiques. Alors qu'elles reposaient traditionnellement, pour une part importante, sur les droits de douane, elles doivent désormais trouver leur source pour l'essentiel dans les recettes fiscales internes. On devra donc assister à une importante transition fiscale.

La priorité étant donnée à la transformation radicale de la structure fiscale, la fonction d'assiette, pilier central dans les centres des impôts, se trouve totalement subordonnée à la mobilisation des ressources internes qui doivent suivre la croissance exponentielle des besoins financiers de l'Etat.

Les objectifs assignés aux Services d'Assiette font qu'ils nécessitent une adaptation de leurs outils et d'importants changements de méthodes de collecte et de gestion de l'information fiscale.

Ainsi, bien que les problématiques identifiées supra soient toutes importantes, et qu'il serait judicieux d'en tenir grand compte, il nous semble opportun de réfléchir sur celle de la meilleure performance des CIME. Cette

problématique nous parait la plus urgente à résoudre pour permettre à l'Administration d'améliorer ses réalisations en assurant un rendement optimal des CIME. Par ailleurs, nous avons choisi de mettre en relief surtout les aspects liés à la performance des Services d'Assiette, parce que nous estimons que lorsque les impositions sont bien établies, dans une parfaite maîtrise des comportements des contribuables, le recouvrement s'en trouvera plus aisé et le contrôle spontanément consenti par les contribuables, partenaires de l'Administration.

Afin d'apporter notre modeste contribution à la résolution de cette problématique, la présente étude sera conduite sous le thème « Approche pour une meilleure performance des CIME au Bénin ».

Paragraphe n°2 : Spécification et séquences de résolution de la problématique choisie

Nous procéderons d'abord à la spécification de la problématique de l'étude avant de préciser les séquences de sa résolution.

Un rappel de la problématique retenue sera fait dans un premier temps pour nous permettre d'en spécifier par la suite les contours.

A- Rappel de la problématique retenue

La maîtrise optimale de la matière imposable à la DGID en l'occurrence dans les CIME, sans nul doute, est un souci permanent de sa hiérarchie. Puisque ce n'est évidemment pas une entreprise épargnée de difficultés, il nous a paru opportun d'apporter notre essai de réflexion à la résolution de la

problématique de la performance des CIME dont les problèmes que nous rappelons ci-après constituent les composantes :

~ Absence d'une structure de conception à compétence nationale pour l'impulsion des Services d'Assiette

B- Spécification proprement dite

La spécification de la problématique liée à la performance des CIME se fera en retenant les problèmes les plus pertinents après élimination de certains d'entre ceux énumérés dans la subdivision précédente.

Pour y parvenir, nous utiliserons la technique de regroupement comme outil de spécification.

Ainsi, le problème de la faible maîtrise de la population fiscale des CIME, semble être une cause du suivi non optimal de la matière imposable ; car, à y regarder de près, nous nous apercevons que la résolution du dernier participera à la résolution du premier. En effet, en mettant en oeuvre des mesures permettant aux Services d'Assiette d'assurer un suivi plus optimal de la matière imposable des CIME, la gestion des contribuables à faible risque de défaillance se fera plus aisément et permettra par là même

d'appréhender plus facilement les fraudeurs. Ce qui contribuera à élargir et à maîtriser davantage la population fiscale des CIME.

Alors, de ces deux problèmes nous retiendrons pour les besoins de la cause celui du suivi non optimal de la matière imposable des CIME.

Les trois autres problèmes font tous référence au domaine de réflexion que nous avons préalablement circonscrit. Aussi, leur pertinence nous permet de les maintenir dans la suite du développement.

A cette étape de notre étude, nous rappellerons la problématique spécifiée avant de procéder à la précision des séquences de sa résolution.

A- Rappel de la problématique spécifiée

A l'issue de la spécification, la problématique comporte quatre problèmes qui se présentent comme suit :

Problème Spécifique n°1 : Restriction de la gestion du dossier unique aux impôts d'Etat

Problème Spécifique n°2 : Absence d'une structure à compétence nationale pour l'impulsion des Services d'Assiette

Problème Spécifique n°4 : Insuffisante mise en oeuvre du contrôle fiscal dans les Services d'Assiette.

La résolution de ces problèmes spécifiques qui ne sont que des manifestations évidentes du problème général nous permettra de résorber la problématique liée à la performance des CIME.

B- Séquences de résolution

de clarifier les séquences pouvant nous permettre d'analyser et de résoudre
les problèmes spécifiques retenus et par conséquent, le problème général

composés respectivement de sept et de trois étapes indiquées comme suit : Niveau 1

~ Approches de solutions aux problèmes spécifiques en résolution ; ~ Conditions de leur mise en oeuvre ;

Dès lors, il sera question dans le chapitre premier, de concevoir et de mettre en application le cadre théorique et méthodologique de l'étude.

Dans le présent chapitre, il sera question de concevoir d'abord le cadre théorique et méthodologique de notre étude ; et de faire ensuite la collecte et l'analyse des données empiriques.

Section n°1 : Cadre théorique et méthodologique de

résolution des problèmes identifiés, de préciser le cadre théorique de l'étude.

Paragraphe n°1 : Cadre théorique de l'étude

La détermination des objectifs, la formulation des hypothèses et la revue de littérature seront abordées dans ce paragraphe.

Les niveaux d'analyse précédemment retenus serviront de piste à la fixation des objectifs et à la détermination des hypothèses.

A- Fixation des objectifs

Les objectifs de l'étude se déclinent en objectif général et en objectifs spécifiques.

L'objectif général de notre étude est de contribuer à un meilleur rendement des Centres des Impôts des Moyennes Entreprises du Bénin.

~ Objectif Spécifique n°1 : Envisager les conditions de la mise en oeuvre d'un mode de gestion du dossier unique comportant toutes les natures d'impôts

~ Objectif Spécifique n°2 : Définir un cadre national d'impulsion et de soutien aux activités des Services d'Assiette

~ Objectif Spécifique n°3 : Suggérer des mesures pour un suivi plus optimal de la matière imposable

~ Objectif Spécifique n°4 : Proposer des outils et méthodes adaptés à un
encadrement judicieux du contrôle fiscal dans les Services d'Assiette

B- Formulation des hypothèses

La formulation de chaque hypothèse passera par la détermination préalable de la cause supposée être à la base du problème auquel elle se rapporte.

Le problème spécifique n°1 est celui de la restriction de la gestion du dossier unique aux impôts d'Etat. Nous avons identifié trois causes possibles rangées par ordre croissant d'importance :

- le manque de cadres qualifiés capables de gérer les dossiers qui comporteraient dans les conditions optimales toutes les natures d'impôt

- l'organisation actuelle des structures de la DGID - le souci de spécialisation des gestionnaires

La qualification des cadres pour la gestion d'un dossier unique regroupant tous les impôts, parce qu'étant un élément capital, pourrait bien expliquer l'étape actuelle de la mise en oeuvre de ce mode de gestion. Mais à

y voir de près, on s'aperçoit sans grande difficulté, que des séances de recyclage suffiraient pour doter les agents des outils nécessaires.

La restructuration de la DGID pour tenir compte d'un mode de dossier unique véritable, parait plus complexe. Mais, cette complexité n'est pas, à notre avis, de nature à être la cause de la restriction du dossier unique aux impôts d'Etat.

En revanche, nous estimons que le souci de spécialisation des gestionnaires explique parfaitement le problème n°1. Il s'ensuit alors que :

le souci de spécialisation des gestionnaires est à la base de la restriction de la gestion du dossier unique aux impôts d'Etat. (hypothèse spécifique n°1)

Au sujet du problème relatif à l'absence d'une structure de conception à compétence nationale pour l'impulsion des Services d'Assiette, nous avons recensé deux causes possibles à savoir :

- une vision réductrice de la portée d'une telle structure - l'insuffisance de moyens humains et matériels

Toute la chaîne d'imposition d'un centre des impôts a pour premier maillon le Service d'Assiette. Certains experts le qualifient même de pilier central. Alors, cette place que requiert la fonction de gestion ne saurait être ignorée de la hiérarchie. On ne peut donc pas affirmer que la hiérarchie a une vision réductrice de l'importance d'une telle structure. La cause de ce problème se trouve alors dans le deuxième postulat.

l'absence d'une structure de conception à compétence nationale pour l'impulsion des Services d'Assiette est due à l'insuffisance de moyens humains et matériels. (hypothèse spécifique n°2)

En ce qui concerne le suivi non optimal de la matière imposable, nous avons identifié trois causes pouvant l'expliquer :

L'incivisme fiscal, à n'en point douter, explique en partie le suivi non optimal de la matière imposable. Mais cette réalité ne peut être prise en compte dans la recherche de la cause de la surveillance non exhaustive du répertoire qui témoigne du problème en question.

On peut donc essayer de le justifier par l'importance des dossiers aux CIME comparativement au nombre de gestionnaires. Cependant, là également, on peut minimiser ce postulat ; car le problème se remarquait même bien avant la nouvelle fixation des seuils de chiffres d'affaires par rapport aux régimes d'imposition, qui a engendré l'augmentation des dossiers aux CIME.

La cause du problème n°3 se trouve ainsi plus exposée dans les difficultés d'archivage. On retient alors que :

les difficultés d'archivage expliquent le suivi non optimal de la matière imposable aux CIME. (hypothèse spécifique n°3)

Enfin, l'insuffisance de la mise en oeuvre du contrôle fiscal pourrait s'expliquer par l'une des réalités ci-après :

- l'insuffisance d'outils d'encadrement des contrôles effectués par les Services d'Assiette.

Un gestionnaire, à l'étape actuelle de la répartition des dossiers, ne peut logiquement pas contrôler sur pièces encore moins ponctuellement tous les contribuables de son répertoire. L'accent que nous mettons sur l'insuffisance de la mise en oeuvre du contrôle vise à améliorer certes son niveau mais surtout sa qualité.

Il faut, pour cela entendre par encadrement du contrôle, les conditions d'une sélection adéquate des contribuables en fonction de leur risque de défaillance et de fraude, de l'exécution efficace des contrôles et du suivi des comportements des contribuables vérifiés.

On peut aisément déduire de ce qui précède que même dans l'hypothèse de ressources suffisantes, le contrôle peut laisser à désirer s'il n'est pas judicieusement encadré. Nous pouvons alors affirmer que :

l'insuffisance d'outils d'encadrement des contrôles effectués par les Services d'Assiette est à l'origine de l'insuffisance de leur mise en oeuvre. (hypothèse spécifique n°4)

Le cadre théorique, une fois construit et élucidé, nous passerons à l'élaboration du tableau de bord et à la revue de littérature.

Le tableau de bord servira de repère à l'évolution de l'étude en termes de revue de littérature, de méthodologie à adopter, de diagnostic et de solutions à proposer.

A- Elaboration du tableau de bord de l'étude

Le tableau de bord est un outil récapitulatif des grands axes de la recherche dans sa dimension théorique. Il est présenté à la page suivante selon les différentes étapes suivies dans la construction du cadre théorique.

Niveaux d'analyse		Problématique	Objectifs	Causes supposées	Hypothèses
Général		Sous-exploitation du potentiel fiscal des CIME	Contribuer à un meilleur rendement des CIME	___	___
Spécifique	1	Restriction de la gestion du dossier unique aux impôts d'Etat	Envisager les conditions de la mise en oeuvre d'un mode de gestion du dossier unique comportant toutes les natures d'impôts	Souci de spécialisation des gestionnaires	Le souci de spécialisation des gestionnaires est à la base de la restriction de la gestion du dossier unique aux impôts d'Etat
	2	Absence d'une structure de conception à compétence nationale pour l'impulsion des Services d'Assiette	Définir un cadre national d'assistance et de soutien aux activités des Services d'Assiette	Insuffisance de moyens humains et matériels	L'absence d'une structure de conception à compétence nationale pour l'impulsion des Services d'Assiette est due à l'insuffisance de moyens humains et matériels
	3	Suivi non optimal de la matière imposable	Suggérer des mesures pour un suivi plus optimal de la matière imposable	Difficultés d'archivage	Les difficultés d'archivage expliquent le suivi non optimal de la matière imposable
	4	Insuffisance de la mise en oeuvre du contrôle fiscal dans les Services d'Assiette	Proposer des outils et méthodes adaptés à un encadrement judicieux du contrôle fiscal dans les Services d'Assiette	Insuffisance d'outils d'encadrement des contrôles effectués par les Services d'Assiette	L'insuffisance d'outils d'encadrement des contrôles effectués par les Services d'Assiette est à l'origine de l'insuffisance de leur mise en oeuvre

B- Revue de littérature

La revue de littérature permettra de nous assurer de l'état des connaissances acquises sur notre sujet de recherche. Elle sera conduite relativement à chaque problème.

Point des contributions antérieures relatives à la restriction de la gestion du dossier unique aux impôts d'Etat

La mise en place du mode de gestion du dossier unique dans l'Administration fiscale béninoise date de 1999. Cette existence relativement récente explique peut-être le nombre réduit de travaux de recherche dans ce domaine. Nous avons, tout de même, pu consulter le mémoire pour l'obtention du diplôme du cycle II de l'ENAM de Justin AGBIKOSSI. Il a imputé en partie, la faible performance de la gestion du dossier unique à la DGID au fait qu'elle ne prend pas en compte, à sa phase actuelle, tous les impôts. Aussi, a-t-il fait référence, pour sa résolution, à une approche basée sur des méthodes d'organisation. En l'occurrence, il propose une nouvelle organisation de la DGID prenant en compte, à tous les niveaux, ce mode de gestion.

Dans le même ordre d'idées, bien des pays membres du CREDAF, dans l'article intitulé : « L'expérience des pays du CREDAF », exposent les avantages du mode de gestion du dossier unique qui prend en compte l'ensemble des impôts auxquels est assujetti un même contribuable.

De même, René OSSA suggère dans son ouvrage intitulé « Administrer l'impôt : Les nouveaux enjeux de la fonction de gestion dans les pays en développement » (Yaoundé, 2007), les règles de création et de tenue du dossier unique au Cameroun (voir annexe n°6).

Point des contributions antérieures liées à l'absence d'une structure de conception à compétence nationale pour l'impulsion des Services d'Assiette

En ce qui concerne ce problème, nous n'avons pu exploiter que l'ouvrage de Gérard CHAMBAS (Afrique au Sud du Sahara : Mobiliser des ressources fiscales pour le développement, Paris : Economica, 2005, 205). Ce dernier traduit la nécessité d'une telle structure par le fait que, les Services d'Assiette ne bénéficient pas toujours de l'attention requise en tant que pilier central de l'organisation d'un centre des impôts. Il ajoute que sans service de gestion de qualité, le contrôle ne peut que connaître des limites, tant au niveau de sa programmation que de son exécution.

Point des contributions antérieures relatives au suivi non optimal de la matière imposable des CIME

Au sujet de ce problème, René OSSA toujours à travers son ouvrage mentionné plus haut, propose des outils pour assurer un meilleur suivi de la matière imposable dans les centres des impôts.

Il suggère à cet effet qu'on accorde une place de choix à la surveillance des obligations déclaratives des contribuables, à la gestion des archives et à la recherche fiscale.

Point des contributions antérieures relatives à l'insuffisance de la mise en oeuvre du contrôle fiscal dans les Services d'Assiette

L'insuffisance de la mise en oeuvre du contrôle fiscal dans les Services d'Assiette est le fait de l'inadéquation des structures, procédures et méthodes de contrôle en général, du contrôle sur pièces et du contrôle ponctuel en particulier. (Compte rendu de mission relative à l'atelier sur la lutte contre la fraude fiscale et douanière tenu à Conakry les 21-22-23 et 24 Juin 2004 par l`AFRITAC et l'ACBF).

Ce même constat est fait par Safiatou BOUSSARI et Lydie IDJOUOLA dans leurs mémoires de fin de formation du cycle I ENAM, 2007. Celles-ci ont proposé une réforme des structures de contrôle de la DGID en mettant un accent singulier sur leur déconcentration, leur autonomie et leur spécialisation.

Par ailleurs, cet état de chose peut être corrigé selon René OSSA par un encadrement judicieux du contrôle sur pièces auquel ferait suite le contrôle ponctuel mieux orienté. Il met donc l'accent sur des outils d'abord de sélection, d'encadrement puis de suivi de la vérification des contribuables par degré de risque.

Soumanou KARIMOU, dans son mémoire de fin de formation du cycle I ENAM, 2006 explique plutôt cette situation par le nombre insignifiant des agents chargés des contrôles par rapport à l'importance des dossiers.

Afin d'atteindre les objectifs fixés, nous choisirons une démarche méthodologique dont les dimensions seront précisées dans le paragraphe qui suit.

La méthodologie que nous adopterons est à double dimension : une dimension basée sur les enquêtes (dimension empirique) et une dimension liée aux modèles et seuils de décision (dimension théorique).

Nous préciserons ici la méthode d'enquête envisagée pour la vérification de nos hypothèses. Pour ce faire, notre méthodologie, dans sa dimension empirique, recouvre :

? la fixation des objectifs et la présentation du cadre et de la nature des enquêtes ;

? l'identification de la population mère et la définition de l'échantillon et du centre d'intérêt du questionnaire ;

? la technique de dépouillement et les outils de présentation et d'analyse statistique.

A- De la fixation des objectifs d'enquête à la définition du centre d'intérêt du questionnaire

La précision des objectifs, du cadre et de la nature des enquêtes nous amènera à l'identification de la population mère de même qu'à la définition de l'échantillon et du centre d'intérêt du questionnaire.

L'objectif général poursuivi par cette enquête est la mobilisation des données nécessaires pour la vérification des différentes hypothèses émises dans notre travail de recherche et l'appréciation des conditions de résorption du problème de la sous-exploitation du potentiel fiscal des CIME. Il s'agira de façon spécifique de voir si :

~ le souci de spécialisation des gestionnaires est à la base de la restriction de la gestion du dossier unique aux impôts d'Etat

~ l'absence d'une structure de conception à compétence nationale pour l'impulsion des Services d'Assiette est due à l'insuffisance de moyens humains et matériels

~ les difficultés d'archivage expliquent le suivi non optimal de la matière imposable

~ l'insuffisance d'outils d'encadrement des contrôles effectués par les Services d'Assiette est à l'origine de l'insuffisance de leur mise en oeuvre.

La population mère de notre étude est constituée de l'ensemble des gestionnaires de dossiers des CIME et de la DGE ainsi que des personnes ressources. Par souci de fiabilité des réponses et au regard des contraintes de délai et de disponibilité des unités de la population, l'effectif total de l'échantillon a été fixé à vingt cinq (25) individus répartis comme suit :

~ quinze (15) inspecteurs des CIME ~ cinq (05) inspecteurs de la DGE et ~ cinq (05) personnes ressources.

Les questions posées lors de l'enquête sont conçues eu égard aux problèmes spécifiques préalablement identifiés. Elles serviront à recenser des informations pouvant nous permettre de confirmer ou d'infirmer nos hypothèses et de proposer des solutions concrètes et pertinentes pour une meilleure performance des CIME au Bénin.

B- De la conception du questionnaire à la présentation statistique des données recueillies

La conception du questionnaire, la technique de dépouillement et les outils de présentation des données sont évoqués dans cette rubrique.

Les résultats obtenus seront présentés suivant les méthodes du tri à plat afin de vérifier les hypothèses et, leur représentation se fera sous forme de graphiques à secteurs.

La fiabilité de l'analyse des données provenant des enquêtes pourrait être remise en cause si l'on ne se référait pas à des théories d'amélioration.

Dans cette dimension de notre méthodologie, nous ferons, le choix des modèles de résolution et la fixation des seuils de décision.

A- Approches théoriques des problèmes spécifiques n°1 et n°2

Les problèmes spécifiques n°1 et n°2 sont mis en exergue à ce niveau. 1.) Choix d'un modèle lié au problème spécifique n°1

L'approche théorique pouvant nous servir de repère pour la résolution du problème spécifique n°1 est celle basée sur une réforme favorisant la mise en place d'un mode de gestion du dossier unique prenant en compte toutes les natures d'impôts.

Une fois ce problème écarté, les contribuables pourront disposer d'un cadre unique pour la réalisation de toutes leurs opérations fiscales. Ceci permettra également aux inspecteurs d'avoir une bonne connaissance des comportements des contribuables dont ils gèrent les dossiers vis-à-vis de leurs obligations.

Compte tenu de l'importance que revêt ce problème dans la performance de la DGID et plus précisément des CIME, nous avons formulé une question comportant trois items spécifiés et un item `'autres» (à préciser), à l'endroit des inspecteurs en vue de la vérification de l'hypothèse y afférente.

Si nous supposons que le poids total des items spécifiés est de 100%. Le poids moyen sera alors de 33%. Ainsi le choix se fera par rapport à l'item spécifié qui aura un poids supérieur au poids moyen. Toutefois, au cas où

aucun item spécifié n'aurait atteint ce poids, celui qui aura le poids le plus élevé sera retenu. Le même seuil est valable pour tout item non spécifié.

En ce qui concerne le problème de l'absence d'une structure nationale d'impulsion des Services d'Assiette, la norme d'amélioration sera celle proposée par des experts et évoquée par Gérard CHAMBAS dans son ouvrage cité plus haut.

Pour la vérification de l'hypothèse liée à ce problème, nous adopterons toujours la méthode précédente. Mais ici, le seuil sera de 50%, le nombre d'items contenus dans la question posée étant de deux.

B- Approches théoriques des problèmes spécifiques n°3 et n°4

Les approches théoriques des deux derniers problèmes spécifiques sont abordées dans cette subdivision.

La matière imposable est la raison d'être de toute Administration fiscale. De la qualité de son suivi dépendra, dans une large mesure, la performance du centre auquel elle est rattachée.

Pour la résolution de ce problème, nous adopterons une approche axée sur les méthodes d'identification, de recensement et surtout de gestion physique du répertoire des contribuables.

Le nombre d'items retenus pour la formulation de la question rattachée à ce problème étant de trois, le seuil de décision à utiliser sera alors le même que celui du problème n°1.

Le contrôle est la contrepartie logique et inévitable de tout système déclaratif. Il apparaît comme le seul moyen dont dispose l'Administration pour vérifier la sincérité des déclarations souscrites par les contribuables et dénicher les défaillants et les resquilleurs.

Nous ferons appel, comme norme, à une approche basée sur les outils et moyens pour améliorer le contrôle aussi bien quantitativement que qualitativement.

A ce niveau, la question retenue comporte deux items. Le seuil de décision sera alors de 50% comme dans le cas du problème n°2.

Notre méthodologie étant clarifiée, nous pouvons procéder à la mobilisation des données d'enquête dans la section suivante.

Section n°2 : Collecte des données, analyse des résultats et

L'analyse des résultats d'enquête nous conduira à l'établissement du diagnostic.

Paragraphe n°1 : De la collecte à la présentation des données

Le présent paragraphe retrace la mobilisation et la présentation des données.

La préparation et la réalisation de l'enquête, et les limites des données recueillies seront exposées dans ce sous paragraphe.

Au cours de la réalisation des enquêtes, nous avons rencontré un certain nombre de difficultés. Au nombre de celles-ci, nous pouvons évoquer la non disponibilité des cadres qui sont parfois à des réunions, des formations ou sur le terrain pour des contrôles.

A côté de cette indisponibilité, nous avons également noté la méfiance de certains inspecteurs. Ces différents problèmes ont porté un léger coup à notre chronogramme.

Quant aux limites des données recueillies, elles sont liées aux marges d'erreur pouvant provenir non seulement de ces difficultés, du temps à nous imparti, mais aussi de notre jeune expérience en matière de conduite d'une enquête.

Néanmoins, nous nous sommes efforcés de respecter, autant que faire se peut, les règles, normes et principes académiques établis en la matière et, ces difficultés et limites ne sont pas de nature à disqualifier le caractère scientifique et technique des résultats que nous présenterons.

Le questionnaire ayant été validé et administré, il s'agit maintenant de présenter les résultats de l'enquête en tenant compte de chacun des problèmes spécifiques en résolution.

A- Données collectées relativement aux problèmes n°1 et n°2

Pour le problème spécifique n°1, deux questions ont été posées. La première était liée à l'avis des enquêtés sur les impôts qui doivent constituer le dossier unique d'un contribuable, pour la mise en oeuvre efficiente de ce mode de gestion. Les réponses à cette interrogation sont consignées dans le tableau n°10 (annexe n°2)

De ce tableau, il ressort que 80% des enquêtés pensent que le dossier unique, pour sa mise en oeuvre efficiente doit comporter toutes les natures d'impôts et 20% estiment qu'on pourrait se contenter des impôts d'Etat.

Cette prise de position majoritaire pour la modalité `'Tous les impôts» vient confirmer notre constat lié au problème spécifique n°1 et nous a permis de recueillir les avis ci-après sur la cause de cette restriction.

Tableau n° 5: Répartition des données d'enquête relatives à la cause de la restriction de la gestion du dossier unique aux impôts d'Etat (question 1b)

Par rapport à la vérification de l'hypothèse spécifique n°2, une seule question a été posée : « Qu'est-ce qui, à votre avis, explique l'absence d'une structure à compétence nationale pour l'impulsion des Services d'Assiette? » Les réponses à cette question sont rapportées dans le tableau suivant :

Tableau n°6 : Répartition des données d'enquête relatives à la cause de l'absence d'une structure d'impulsion des Services d'Assiette (question 2a)

B- Données collectées relativement aux problèmes n°3 et n°4

Il a été fait cas, dans notre problématique spécifiée, du suivi non optimal de la matière imposable des CIME. La question 3b de notre questionnaire a été consacrée à la vérification de l'hypothèse liée à ce problème. Les réponses recueillies se présentent comme suit :

Tableau n°7 : Répartition des données d'enquête relatives à l'origine du suivi non optimal de la matière imposable (question 3b)

Après nous être assuré de la véracité du problème spécifique n°4 (annexe n°2), nous avons posé la question 4b dont les réponses sont consignées dans le tableau suivant :

Tableau n°8 : Répartition des données d'enquête relatives à l'origine de l'insuffisance du contrôle fiscal dans les Services d'Assiette (question 4b)

La vérification des hypothèses, à partir de l'analyse des résultats d'enquête nous conduira à l'établissement du diagnostic.

Les données recueillies seront représentées graphiquement, dans cette rubrique, pour nous en permettre une analyse plus exacte.

A- Données recueillies au sujet des problèmes n°1 et n°2

dans l'item non spécifié (Autres), il s'agit de ceux qui pensent que seuls les impôts d'Etat devraient suffire pour la gestion efficiente du dossier unique. Enfin, aucun enquêté n'a imputé

qualifiés pour la gestion du dossier unique comportant toutes les natures d'impôts.

l'absence de cette structure, tandis que 20 soit 80% l'imputent à l'insuffisance de moyens humains et matériels.

(Autres) soit 08% pensent plutôt qu'on pourrait se passer d'une telle structure et atteindre

B- Données recueillies au sujet des problèmes n°3 et n°4

~ 36% estiment que les difficultés d'archivage expliquent mieux cet état de choses ;

Une représentation des avis concernant le problème n°4 n graphique ci-après :

hypothèses à partir de l'analyse des données d'enquête pour en déduire le diagnostic.

A- Eléments de diagnostic

Le seuil de décision retenu pour la vérification de l'hypothèse spécifique n°1 nous permet

l'item qui aurait obtenu un poids supérieur à 33%. L'analyse des données a
révélé que seul l'item `'organisation actuelle de la DGID» remplit cette

condition. En effet, 48% des enquêtés ont retenu cette cause comme celle qui explique principalement le problème n°1.

Il s'ensuit que notre hypothèse est infirmée et nous la reformulons comme ci-après :

L'organisation actuelle des structures de la DGID est à la base de la restriction de la gestion du dossier unique aux impôts d'Etat. (Elément de diagnostic n°1)

Quant au problème n°2, l'item `'insuffisance de moyens humains et matériels» a obtenu un poids de 80% supérieur au seuil de 50% précédemment fixé.

L'hypothèse spécifique n°2 est alors confirmée et nous retenons définitivement que l'absence d'une structure de conception à compétence nationale pour l'impulsion des Services d'Assiette est due à l'insuffisance de moyens humains et matériels. (Elément de diagnostic n°2)

B- Eléments de diagnostic liés aux problèmes n°3 et n°4

Les données quantitatives résultant des enquêtes révèlent qu'en dehors des causes supposées être à la base du problème du suivi non optimal de la matière imposable, une cause majeure est apparue. Il s'agit de la faiblesse du renseignement fiscal. Les observations liées à ce nouvel item représentent 36% de l'échantillon (supérieur au seuil de 33% fixé). Ce même poids est obtenu par l'item `'les difficultés d'archivage».

En conséquence, l'hypothèse spécifique n°3 n'est que pas confirmée et nous retenons plutôt que les difficultés d'archivage et la faiblesse du renseignement fiscal expliquent le suivi non optimal de la matière imposable. (Elément de diagnostic n°3)

De l'analyse des données mobilisées, il ressort que l'insuffisante mise en oeuvre du contrôle fiscal dans les Services d'Assiette s'explique par :

En nous référant au seuil de décision retenu, nous remarquons que le dernier item a un poids supérieur à 50%.

L'hypothèse n°4 est alors confirmée et nous retenons que l'insuffisance d'outils d'encadrement des contrôles effectués par les Services d'Assiette est à l'origine de l'insuffisance de leur mise en oeuvre. (Elément de diagnostic n°4)

La suite de notre réflexion sera consacrée aux approches de solution et les conditions de leur mise en oeuvre pour une meilleure performance des CIME au Bénin.

Nous abordons dans ce dernier chapitre les suggestions susceptibles de participer à l'éradication des causes réelles précédemment identifiées ainsi que les conditions de leur mise en oeuvre.

Section n°1 : Approches de solutions

Dans la présente section, nous envisagerons des solutions aux fins d'éviter la récurrence des problèmes qui minent la structure d'accueil.

Paragraphe n°1 : Approches de solutions aux problèmes spécifiques n°1 et n°2

Les approches de solutions évoquées, dans ce paragraphe, sont relatives aux deux premiers problèmes spécifiques traités.

Afin de parvenir à un mode de gestion du dossier unique avec toutes les natures d'impôts, nous proposons des solutions pour le court et le long termes.

A- Solutions envisagées pour le court terme

L'élément de diagnostic relatif à ce problème a révélé qu'il a pour cause réelle l'organisation actuelle des structures de la DGID. Mais il serait prétentieux de suggérer, à court terme, une réorganisation de la DGID pour résoudre ce problème.

Pour cela, nous proposons dans cette subdivision, des mesures d'amélioration du dossier unique tel qu'il est appliqué actuellement.

En effet, puisque seuls les impôts qui alimentent le budget national sont pris en compte, actuellement, dans la gestion du dossier unique, nous estimons qu'il est important de mettre en place une banque de données informatisées pour le recoupement d'informations. Dans cette banque de données, seront consignées aussi bien les informations concernant les impôts d'Etat, les impôts locaux, que les droits d'enregistrement et de timbre. Cette banque permettra aux gestionnaires, tant ceux des impôts d'Etat que ceux des impôts locaux, d'avoir facilement connaissance des opérations réalisées par les contribuables dont ils traitent les dossiers, et qui sont susceptibles d'être prises en compte dans les impositions qu'ils établissent.

B- Solutions envisagées pour le long terme

Nous suggérons, à long terme, une nouvelle organisation qui va s'appuyer sur celle qui est actuellement en vigueur avec des modifications qui tiennent compte du problème à résoudre.

~ que le Service du Contentieux de la Direction de la Législation et du Contentieux soit déconcentré au niveau de chaque département ;

~ que le Service de l'Enregistrement et du Timbre soit effectivement déconcentré et installé au niveau de chaque département ;

~ que la Direction des Centres des Impôts des Moyennes Entreprises (DCIME) soit déconcentrée et représentée au niveau de tous les départements du Bénin par la création d'au moins un CIME par département.

Avec cette nouvelle organisation, le CIME comportera outre les services actuels (SA et SCF), un service du contentieux fiscal et un service de l'enregistrement et du timbre. Ces deux services s'occuperont

respectivement de la gestion des contentieux des dossiers et de toutes les formalités d'enregistrement et de timbre des contribuables du CIME. Les Services d'Assiette et le SCF seront chargés de la gestion de tous les impôts (Impôts d'Etat et Impôts locaux) dont sont redevables les contribuables relevant de ce régime.

Une pareille organisation sera observée à la DGE et dans les Centres des Impôts des Petites Entreprises.

Dans ces conditions, chaque type de contribuable (grande entreprise, moyenne entreprise et petite entreprise) aura à s'acquitter de toutes ses obligations fiscales dans un seul centre. Il s'agit des obligations liées, aussi bien aux impôts d'Etat qu'aux impôts locaux et aux droits d'enregistrement.

Nous rappelons ici, la nécessité de la structure proposée avant d'énumérer les compétences qui pourraient lui être attribuées.

A- Importance d'une structure d'impulsion des Services d'Assiette

La fonction de gestion est le socle sans lequel, il ne peut y avoir une bonne application de la fiscalité. Ceci, d'autant qu'elle recouvre des tâches essentielles comme, la surveillance du dépôt des déclarations, l'imposition et le contrôle de premier niveau. La célérité et l'efficacité de l'exécution de ces tâches sont subordonnées, en partie, à une bonne conception des outils et à une constante assistance de la hiérarchie. Mais, à la lecture des organigrammes en vigueur, on est convaincu de l'inexistence d'une structure centrale chargée de telles missions. Or bien plus que les autres fonctions, l'assiette a besoin d'un cadre national d'impulsion et de supervision.

B- Solutions envisagées

Nous proposons pour la résolution de ce problème la création d'une direction centrale qui aura pour rôles :

instructions commentant les textes fiscaux et les procédures d'application concernant l'assiette de l'impôt ;

l'exercice de leurs différentes tâches et d'initier des séances de recyclage à leur endroit ;

Paragraphe n°2 : Approches de solutions aux problèmes spécifiques n°3 et n°4

Nous évoquons, dans ce paragraphe, les approches de solutions relatives aux deux derniers problèmes spécifiques traités.

Pour atteindre un niveau appréciable de suivi, il importe de mettre en place un plan de travail organisé autour des axes ci-après : la maîtrise des répertoires, la surveillance des obligations de déclaration et de paiement et une place essentielle au renseignement fiscal.

A- Solutions envisagées pour le court terme

Les difficultés d'archivage se manifestent par l'absence de salles d'archives et l'insuffisance de matériels de rangement.

Il faut alors doter les CIME d'armoires ou de placards de rangement en nombre suffisant.

Si la mise en place d'une salle d'archives était possible à court terme, on pourrait s'inspirer de l'expérience de la DGE.

Il faut également définir et veiller à la tenue régulière de certains indicateurs de suivi (annexe n°4). Il s'agit là d'une des tâches de la structure centrale proposée plus haut.

Lorsque le fichier sera assaini, il revient aux centres d'adopter un comportement proactif qui consiste à envoyer des messages préventifs aux contribuables et principalement à ceux dont la spontanéité n'est pas éprouvée. Ce sera en fait, une manière de renforcer les messages audiovisuels passés par la DGID en touchant beaucoup plus directement les contribuables à risque élevé de défaillance.

Il faut également renforcer, en moyens humains et matériels, la structure actuellement chargée de la recherche fiscale à savoir : la Brigade d'Enquêtes Fiscales (BEF).

B- Solutions envisagées pour le long terme

Eu égard à l'importance des archives dans la célérité du traitement de l'information, et partant, de l'amélioration de performance, nous proposons la création, dans chaque centre, d'une cellule d'ordre et d'organisation.

La gestion de la cellule d'ordre pourrait être confiée aux spécialistes des archives et de la documentation (documentalistes ou archivistes).

Pour l'amélioration du renseignement fiscal dans le long terme, nous proposons, qu'il soit mis sur pied à travers l'Identifiant Fiscal Unique, un cadre adéquat d'échanges de renseignements avec les autres régies financières, les établissements financiers, les organismes professionnels. Ceci peut reposer sur l'application de conventions d'assistance administrative.

La gestion du renseignement à caractère économique devrait relever d'une instance nationale à charge pour elle de recueillir l'information et la mettre à la disposition des utilisateurs pour une coordination plus efficace. Les échanges d'informations pourront s'opérer par le biais de sites des Administrations financières connectés entre eux.

Les solutions proposées ici, concernent aussi bien le contrôle sur pièces que le contrôle ponctuel.

A- Solutions envisagées au sujet du contrôle sur pièces

Le contrôle poursuit un triple objectif : la détection des défaillants, la réparation des anomalies constatées dans les déclarations souscrites et la sélection des dossiers devant faire l'objet d'une vérification sur place.

Compte tenu de cette importance qu'il revêt, le contrôle sur pièces doit faire l'objet d'une orientation conséquente qui repose sur des outils techniques de sélection adéquats.

Deux raisons au moins militent pour ce choix. La première, est que le contrôle sur pièces est surtout un problème d'intuition, un éclair de génie que tout le monde n'a pas au même moment et que personne n'a tout le temps. Deuxièmement, aucune Administration ne peut logiquement contrôler tout son répertoire au cours d'une même période.

Nous proposons, d'abord une catégorisation des contribuables selon le risque de défaillance (contribuable à faible risque, contribuable à risque élevé) à partir des fiches de surveillance des obligations.

Ensuite, la vérification pourra s'organiser suivant une méthode qui s'articule en deux phases. La première consiste à vérifier un échantillon de contribuables choisis, de façon aléatoire, parmi les contribuables à risque élevé ; puis à analyser les caractéristiques des déclarations ayant fait l'objet d'un redressement. Cette analyse doit se faire par des procédés statistiques informatisés.

La deuxième phase consiste à trier dans les fichiers, les contribuables dont les dossiers présentent les caractéristiques décelées auparavant et à les classer en fonction d'une probabilité croissante de redressement.

Cette méthode améliore la détection des omissions ou des fraudes et permet de mieux orienter la vérification sur place. Mais elle doit être sans préjudice du contrôle des contribuables qui ne présenteraient pas les caractéristiques repérées.

Les outils suivants pourront être utilisés pour un encadrement judicieux : les états comparatifs, les fiches d'anomalies, un tableau de suivi des contrôles sur pièces, un tableau de suivi des recouvrements suite aux contrôles sur pièces. (Annexe n°5)

B- Solutions envisagées au sujet du contrôle ponctuel

Le contrôle ponctuel constitue une suite logique du contrôle sur pièces. Nous estimons alors que lorsque le contrôle sur pièces est bien effectué, la vérification ponctuelle s'en trouvera plus aisée. Il ne reste plus qu'à suggérer que sa mise en oeuvre, mette davantage l'accent sur son caractère pédagogique. Aussi, doit-il s'appuyer sur des indicateurs de suivi depuis la programmation jusqu'au recouvrement suite aux redressements. (Annexe n°5)

Section n°2 : Conditions de mise en oeuvre et tableau de

Pour garantir une efficacité des solutions proposées, certaines dispositions doivent être prises. Ces dispositions concernent aussi bien l'Administration fiscale que les autorités politiques.

Paragraphe n°1 : Propositions à l'endroit de la DGID

Les propositions faites dans ce paragraphe sont, d'une part, les conditions de mise en oeuvre des solutions précédemment proposées et d'autre part, des recommandations d'ordre général.

A l'instar des solutions proposées, les conditions de leur mise en oeuvre seront évoquées par problème spécifique.

A- Conditions de mise en oeuvre des solutions aux problèmes n°1 et n°2

Pour la résolution du problème de la restriction du dossier unique aux impôts d'Etat, nous avons envisagé une nouvelle organisation des structures de la DGID. Dans le cadre de la mise en oeuvre de cette suggestion, nous proposons, que :

~ la DGID initie des textes relatifs à cette nouvelle organisation et les soumette à la signature des autorités compétentes ;

~ les autorités de la DGID veillent à ce que la déconcentration des Services du Contentieux et de l'Enregistrement et des Timbres, démarre par les centres des départements à fort potentiel fiscal.

En ce qui concerne le problème l'absence d'une structure d'impulsion des Services d'Assiette, nous suggérons qu'une commission (composée par exemple des Chefs des Services d'Assiette) soit mise sur pied pour étudier les modalités de fonctionnement de la direction proposée.

B- Conditions de mise en oeuvre des solutions aux problèmes n°3 et n°4

Pour atteindre un meilleur rendement des solutions proposées à propos des difficultés d'archivage, il faut tout d'abord :

~ la suppression des dossiers inactifs, à la suite d'enquêtes sur le terrain ;

~ l'apurement des restes à recouvrer par une diligente mise en oeuvre de l'action en recouvrement.

~ faire des propositions au gouvernement au sujet de la création d'une banque nationale de données économiques ;

Le dernier problème est celui de la mise en oeuvre insuffisante du contrôle fiscal.

~ que le guide du contrôle sur pièces (BIC, BNC) soit amélioré en y intégrant les outils proposés ; ensuite, qu'il soit étendu aux autres impôts faisant l'objet de déclaration mensuelle ou trimestrielle. En outre, il doit tenir compte des nuances des différentes formes de comptabilité.

~ que le caractère pédagogique du contrôle ponctuel, soit davantage mis en exergue par les inspecteurs contrôleurs.

Les ressources matérielles et humaines, et la motivation du personnel sont autant d'éléments à considérer dans la mise en oeuvre des suggestions.

L'atteinte d'une meilleure performance, passe également par l'octroi de conditions satisfaisantes aux agents. Pour ce faire, l'Administration doit :

~ organiser, au profit des cadres, des formations périodiques pour des remises à niveau.

~ veiller à renforcer les mesures de motivation afin qu'ils fassent preuve de plus d'abnégation dans l'exécution des tâches.

Dans le même ordre d'idées, nous estimons important de procéder à une adaptation constante des outils de travail dont disposent les agents. Il s'agit, en fait, des textes de loi et/ou règlements dont certaines dispositions ne répondent pas toujours aux constats faits sur le terrain.

A ce titre, l'article 1085 bis du CGI, relatif au contrôle ponctuel, peut être évoqué. En effet, cet article précise en son alinéa 1 que, « les agents des

impôts ayant au moins le grade d'inspecteur peuvent effectuer des contrôles ponctuels qui ne constituent une vérification de comptabilité. ».

Cette précision donnée par l'article, semble à notre avis, ne pas refléter la réalité. La raison en est que, même s'il ne concerne qu'un seul ou quelques impôt(s), le contrôle ponctuel se déroule quand même eu égard aux pièces et comptes fournis par le contribuable. Ces pièces et comptes font partie intégrante de la comptabilité et nous proposons, que l'article mentionne plutôt que le contrôle ponctuel n'est pas une vérification générale de comptabilité.

Paragraphe n°2 : Propositions à l'endroit des autorités politiques et synthèse de l'étude

Après avoir fait des propositions à l'endroit des autorités publiques, nous élaborerons le tableau de synthèse.

Les recommandations énoncées dans cette subdivision, sont liées aux dotations des régies financières et à la responsabilité de l'Etat dans la maîtrise de la matière imposable.

A- Dotations des régies financières

Au regard de l'importance de la mission des régies financières dans la couverture des charges publiques, il est indispensable qu'elles soient traitées autrement dans l'octroi des dotations en ressources matérielles, financières et surtout humaines. Les autorités politiques doivent donc penser, à leur endroit, à une politique de recrutement massif basée sur la compétence, et de dotation suffisante et régulière en moyens matériels.

B- Responsabilité de l'Etat dans la maîtrise de la matière imposable

Une grande part de responsabilité, revient à l'Etat dans la maîtrise de la matière imposable et l'élargissement de l'assiette de l'impôt. Il doit affirmer sa volonté de fiscaliser le secteur informel et faciliter la recherche d'informations fiscales. Pour cela, il faut encourager la création des Centres de Gestion Agréés (CGA) et multiplier les Centres de Formalités des Entreprises (CFE) ; et faire obligation aux entreprises, naissantes comme anciennes, d'effectuer toutes leurs formalités de constitution, d'extension ou de cessation d'activités aux CFE.

Le rappel des étapes suivies nous permettra d'élaborer le tableau de synthèse.

Le tableau de synthèse permet de récapituler la recherche, de la problématique aux solutions d'éradication des causes réelles des problèmes spécifiques en passant par la fixation des objectifs et la formulation des hypothèses.

Niveaux d'analyse		Problématique	Objectifs	Causes réelles	Eléments de diagnostic	Solutions
Niveau Général		Sous-exploitation du potentiel fiscal des CIME	Contribuer à un meilleur rendement des CIME	__	__	__
Niveau Spécifique	1	Restriction de la gestion du dossier unique aux impôts d'Etat	Envisager les conditions de mise en oeuvre d'un mode de gestion du dossier unique comportant toutes les natures d'impôts	Organisation actuelle des structures de la DGID	L'organisation actuelle des structures de la DGID est à la base de la restriction de la gestion du dossier unique aux impôts d'Etat	Modification de l'organisation structurelle de la DGID permettant la mise en oeuvre du dossier unique intégrant tous les impôts.
	2	Absence d'une structure de conception à compétence nationale pour l'impulsion des SA	Définir un cadre national d'assistance et de soutien aux activités des Services d'Assiette	Insuffisance de moyens humains et matériels	L'absence d'une structure de conception à compétence nationale pour l'impulsion des Services d'Assiette est due à l'insuffisance de moyens humains et matériels	Création d'une direction centrale pour le soutien et l'impulsion des activités des Services d'Assiette. Recrutement de personnel qualifié et en nombre suffisant
	3	Suivi non optimal de la matière imposable des CIME	Suggérer des mesures pour un suivi plus optimal de la matière imposable	Difficultés d'archivage ; Faiblesse du renseignement fiscal	Les difficultés d'archivage et la faiblesse du renseignement fiscal expliquent le suivi non optimal de la matière imposable	Création dans chaque centre d'une cellule d'ordre Création d'une banque nationale de données économiques.
	4	Insuffisante mise en oeuvre du contrôle fiscal dans les Services d'Assiette	Proposer des outils et méthodes adaptés à un encadrement judicieux du contrôle fiscal dans les Services d'Assiette	Insuffisance d'outils d'encadrement des contrôles effectués par les Services d'Assiette	L'insuffisance d'outils d'encadrement des contrôles effectués par les SA est à l'origine de l'insuffisance de leur mise en oeuvre	Catégorisation des contribuables selon le risque de défaillance et de fraude Sélection des dossiers à contrôler en fonction des outils proposés.

Au lendemain de la signature des Accords de Partenariat Economique avec l'Union Européenne, le Bénin, à l'instar des autres pays en développement, doit davantage se tourner vers l'Administration fiscale pour trouver les ressources intérieures pouvant compenser les pertes de recettes douanières liées à la suppression des barrières tarifaires.

Pour ce faire, il faudra chercher les voies et moyens devant permettre aux structures de la DGID d'améliorer leur prestation. Ne pouvant pas aborder efficacement tous les problèmes à résoudre, pour atteindre un tel objectif, nous avons choisi de mener notre réflexion sur l'un des plus préoccupants à savoir : la sous-exploitation du potentiel fiscal. Dans le but de mieux cerner ce problème, nous avons circonscrit notre étude aux Centres des Impôts des Moyennes Entreprises.

A travers cette étude, nous avons mis en exergue certaines difficultés qui restreignent le rendement des CIME. Pour éradiquer les causes se trouvant à la base de ces problèmes, des solutions ont été proposées, ainsi que les conditions de leur mise en application.

Ces propositions se résument en : la réorganisation de la DGID, pour tenir compte de toutes les natures d'impôt dans la gestion du dossier unique ; la création d'une direction centrale pour l'impulsion des Services d'Assiette ; le renforcement du renseignement fiscal et des outils d'encadrement du contrôle fiscal dans les Services d'Assiette.

Toutefois, la résolution de la problématique liée à une meilleure performance des CIME est forcément tributaire de tant d'actions à mener que nous n'avons point la prétention d'en avoir fait une étude exhaustive.

AGBIKOSSI, J. (2008) : « Contribution à l'amélioration de la gestion du dossier unique à la DGID : cas du CIME du littoral », Mémoire de fin de formation Cycle II, ENAM, UAC

BOUSSARI, S. (2007) : « Contribution à l'assainissement de la mise en oeuvre de la vérification ponctuelle au Bénin », Mémoire de fin de formation Cycle I, ENAM, UAC

CHAMBAS, G. (2005) : « Afrique au Sud du Sahara : Mobiliser des ressources fiscales pour le développement », Paris, Economica, pp 205-209

Direction Générale des Impôts et des Domaines, (juillet 2006), « Guide du contrôle sur pièces, (BIC, BNC) » Documentation

IDJOULOLA, L. (2007) : «Contribution au renforcement du contrôle fiscal à la DGE et au CIME du Littoral », Mémoire de fin de formation Cycle I, ENAM, UAC

KARIMOU, S. (2006) : « Contribution à l'optimisation des recettes fiscales du CIME Littoral », Mémoire de fin de formation Cycle I, ENAM, UAC

MONTAGNAT-RENTIER, G. et FOSSAT, P. (Mars 2004) : « Le bilan de la mise en oeuvre des plans d'action des Administrations fiscale et douanière » ; ( www.google.bj)

OSSA, R. (2007) : « Administrer l'impôt : Les nouveaux enjeux de la fonction de gestion dans les pays en développement. » Yaoundé, Édition IROKO.

Annexe n°3 : Evolution des réalisations des CIME par rapport aux recettes globales de la DGID de 2006 à 2008

Annexe n°5 : Outils proposés pour l'encadrement du contrôle fiscal dans les Services d'Assiette

Dans le cadre de la rédaction de notre mémoire de fin de formation à l'Ecole Nationale d'Administration et de Magistrature (ENAM) sur « la meilleure performance des CIME au Bénin », nous vous saurons gré de nous apporter votre contribution à travers les réponses aux questions suivantes.

* Nous devons entendre par encadrement, les conditions d'une sélection adéquate des contribuables en fonction du degré de risque de fraude ou de défaillance, de l'exécution efficace et du suivi des comportements des contribuables vérifiés.

Tableau n°10 : Répartition des données d'enquête relatives à la question 1a

Tableau n°11 : Répartition des données d'enquête relatives à la question 3a

Tableau n°12 : Répartition des données d'enquête relatives à la question 4a

Evolution des réalisations des CIME par rapport aux recettes globales de la
DGID de 2006 à 2008

Tableau n°13 : Evolution des réalisations du CIME Littoral rapportées aux recettes totales

Tableau n°14 : Evolution des réalisations du CIME Atlantique rapportées aux recettes totales

Indicateurs Impôts	Déclarants avant relance	Relances	Déclarants Relances	Situation de Taxation d'office	Taxations d'office effectuées
IGR
Droits d'accises
TSUPP
IS
TVA
IBIC

Commentaires : Ce tableau fournit plusieurs renseignements comme le degré de réactivité du service au mois le mois, le niveau d'évolution du civisme des contribuables, la distinction entre les primo-défaillants ou défaillants occasionnels et les autres que l'on pourrait qualifier de chroniques. Source : René OSSA, `'Administrer l'impôt...».

N°	Raison sociale	Date de mise en recouvrement	N° Avis d'imposition	Imposition		Recouvrement		RAR
				Princi pal	Pé nali tés	Principal	Pénalités	Principal	Pénalités

Commentaires : C'est un tableau de liaison avec la Recette. Il permet au gestionnaire de disposer rapidement de la situation comptable du contribuable quand on sait qu'il est généralement chargé de préparer pour la hiérarchie des certificats d'imposition, des attestations fiscales et autres quitus fiscaux.

	Mois N	Mois N-1	Mois N exo-1
Objectif global
Objectif de la période
Nombre de dossiers contrôlés
Nombre de dossiers redressés
Droits rappelés en TVA
Recouvrement suite à relance TVA
Mise en recouvrement autres impôts
Rappel moyen par impôt (pour définir les impôts à risque)
Programmation à la Vérification ponctuelle
Objectifs par équipe
Réalisation
Taux de réalisation
Nombre de proposition de vérification rapportée au nombre de contrôle sur pièces (évaluer l'impact des contrôles sur pièces sur la programmation)

N°	Raison sociale	Motif de la programmation	Anomalies constatées lors de la vérification	Montant émis		Recouvrements		RAR	Observations
				Principal	Pénalités	Principal	Pénalités

Mois

CA taxable

CA exonéré

CA export

TVA
collectée

TVA
déduite

TVA
payée

N+1

N+ 1

Janvier

Décembre

Impôts	Janv.	Févr.	..	..	Déc.	Total
IMPÔTS DIRECTS CONCERNES
IS
IBIC
.
.
Sous-total
IMPÔTS INDIRECTS CONCERNES
TVA
Droits d'accises
.
.
Sous-total

Commentaires : C'est un ensemble de tableaux permettant d'évaluer quantitativement et qualitativement les résultats des contrôles sur pièces et des vérifications ponctuelles. C'est ainsi qu'ils renseignent sur le niveau de rendement du contrôle exécuté, le rendement du contrôle par type d'impôt, le nombre de dossiers contrôlés et redressés.

CHAPITRE PRELIMINAIRE : Cadre institutionnel de l'étude, observations de stage et

I- Aperçu sur les réformes ayant conduit à l'organisation actuelle de l'Administration

II- Inventaire des problématiques possibles, choix de la problématique et justification du sujet 18

CHAPITRE PREMIER : Conception et mise en application du cadre théorique et méthodologique de l'étude 27

Section n°2 : Collecte des données, analyse des résultats et établissement du diagnostic 42

I- Préparation de l'enquête, réalisation de la collecte et limites des données 42

Paragraphe n°2 : De l'analyse des résultats à l'établissement du diagnostic 46

Paragraphe n°1 : Approches de solutions aux problèmes spécifiques n°1 et n°2 54

I- Suggestions relatives à la résolution du problème de la restriction de la gestion du dossier unique aux impôts d'Etat 54

II- Suggestions relatives à la résolution du problème de l'absence d'une structure centrale pour l'impulsion des Services d'Assiette 56

Paragraphe n°2 : Approches de solutions aux problèmes spécifiques n°3 et n°4 57

I- Suggestions relatives à la résolution du problème du suivi non optimal de la matière imposable 57

II- Suggestions pour la résolution du problème de l'insuffisante mise en oeuvre du contrôle fiscal 60

Paragraphe n°2 : Propositions à l'endroit des autorités politiques et synthèse de
l'étude 65