Memoire Online - Contribution à une meilleure information du citoyen par la chambre des comptes sur l'utilisation des deniers publics

Les observations de stage regroupent l'ensemble des constats faits par nous au cours de notre stage. Ils seront exposés par rapport aux différentes activités de la Chambre des Comptes.

I- Etat des lieux sur les différentes activités de la Chambre des Comptes

Une distinction sera faite entre les activités juridictionnelles et les activités extra-juridictionnelles.

Le contrôle juridictionnel est la mission première de la Chambre des Comptes. Elle découle des dispositions de la Constitution en son article 99 : « Les lois de règlement contrôlent l'exécution des lois de finances, sous réserve de l'apurement ultérieur des comptes de la Nation par la Chambre des Comptes de la Cour Suprême. ». L'apurement consiste pour la Chambre des Comptes, à se prononcer sur la régularité des opérations et la sincérité des comptes de gestion que les comptables publics principaux sont tenus de lui adresser à la fin de chaque gestion. Ce contrôle porte tant sur les comptes de l'Etat que sur ceux des communes et des entreprises publiques.

En ce qui concerne les comptes de l'Etat, l'expérience d'apurement des comptes a débuté en 1999 avec le dépôt le 29 septembre 1999 à la Chambre des Comptes, du compte de gestion relatif à la gestion 1998. Le tableau n^o1 ci-après restitue la situation des dépôts à la juridiction financière des comptes de gestion

de l'Etat. De ce tableau, il ressort clairement que par rapport au 30 juin de chaque année qui est la date légale de dépôt, un certain retard est toujours accusé dans le dépôt de ces comptes.

Tableau n°1 : Point des dépôts à la juridiction financière des comptes de gestion de l'Etat.

Gestion	Date de dépôt à la Chambre des Comptes
1998	29 septembre 1999
1999	21 août 2000
2000	04 décembre 2001
2001	03 février 2003
2002	05 février 2004
2003	22 avril 2005
2004	21 février 2008
2005	21 février 2008
2006	En cours d'élaboration à la DGTCP
2007	En cours d'élaboration à la DGTCP

La mise en place de la décentralisation en 2003 a eu pour corollaire la naissance de collectivités locales dotées de la personnalité juridique et de l'autonomie financière. Dans ce cadre, la Chambre des Comptes a inscrit dans son PAV dès l'année 2004, le contrôle juridictionnel et le contrôle administratif de plusieurs communes. Il faut souligner avant de continuer que l'élaboration d'un PAV au début de chaque année est chose effective à la Chambre des Comptes. Cependant, le contrôle juridictionnel des comptes des communes n'a pas vraiment démarré en 2004 car aucun compte de gestion n'est parvenu à la

Chambre des Comptes cette année-là. Cette situation a conduit la Chambre des Comptes à organiser en 2005 une vaste campagne de sensibilisation sur la reddition des comptes des communes. Cela a abouti à la réception le 1^er mars 2006, des comptes de gestion d'une quarantaine de communes (pour la gestion 2003) et a permis d'amorcer une dynamique dans le domaine de la reddition des comptes des communes.

En dehors des comptes de l'Etat et des communes, la Chambre des comptes procède également à la vérification des comptabilités des établissements et entreprises publics. Elle le fait sur la base des règles de comptabilité qui leur sont propres. La loi n° 88-05 du 26 avril 1988 relative à la création, à l'organisation et au fonctionnement des entreprises publiques et semi-publiques confirme la compétence juridictionnelle de la Chambre des Comptes sur les organismes suivants :

Au total, le contrôle juridictionnel est un contrôle a posteriori, systématique et annuel dont la finalité est de donner décharge au comptable qui a bien géré et, dans le cas contraire, de mettre en débet le comptable qui a exécuté de façon irrégulière des opérations de recettes ou de dépenses des organismes publics. Mais force est de constater qu'en cette matière, le bilan de la juridiction financière est bien modeste. D'une part, aucun arrêt définitif sur la gestion d'un comptable public n'a été rendu. Il s'agit donc là d'un défaut d'apurement des comptes publics qui ne permet pas d'informer avec précision les citoyens, véritables propriétaires des fonds publics, sur la qualité de la gestion de tel ou tel autre comptable. D'autre part, la Chambre des Comptes se prononce sur un nombre relativement faible de comptes (40 environ) comparativement aux 300

comptes sur lesquels elle devrait se prononcer à plein régime selon le rapport d'audit organisationnel de la Chambre des Comptes, 2000. Nous constatons donc la modicité du nombre annuel de comptes examiné par la juridiction financière.

Il comprend le contrôle administratif proprement dit et la réalisation d'audits de performance.

Le contrôle administratif proprement dit permet de s'assurer du bon emploi des fonds gérés par les ordonnateurs. Il va au-delà du contrôle de régularité et découle des dispositions de l'article 42 de la loi n° 2004-07 du 23 octobre 2007 portant composition, organisation, fonctionnement et attributions de la Cour Suprême. Ainsi, la juridiction financière examine le fonctionnement des services et porte une appréciation sur la qualité de la gestion des ordonnateurs. A l'issue de ce contrôle, les irrégularités ou insuffisances constatées font l'objet de référés adressés aux ministres ou de notes adressées aux directeurs et responsables concernés. A l'étape actuelle, la juridiction financière a adressé une quinzaine de notes à diverses autorités, une vingtaine de référés à des ministres et élaboré une trentaine de rapports de contrôle administratif. Mais qu'en est-il de l'audit de performance ?

Bénin s'est engagé à faire une série de réformes dont celle dite des budgets programmes. Cette réforme limitée à cinq ministères² en 2000, a été étendue dès l'année 2006 à tous les ministères. Le protocole confère à la Chambre des Comptes de la Cour Suprême la compétence d'effectuer des audits de performance sur l'exécution des budgets programmes des ministères. Ces audits sont réalisés conformément aux critères d'évaluation retenus par la Chambre des Comptes : la pertinence, la compréhensibilité, l'exactitude, l'équilibre et l'utilité de l'information. A ce jour, une vingtaine de rapports d'audit de performance ont été publiés. Remarquons qu'en dehors de la Banque Mondiale qui appuie la Chambre des Comptes dans le cadre du suivi des budgets programmes, de l'Etat qui l'appuie par le biais des dotations au Budget Général de l'Etat, d'autres partenaires comme l'Agence des Etats-Unis pour le Développement International (USAID) accompagnent aussi la Chambre des Comptes. Nous pouvons donc affirmer que la juridiction financière dispose de ressources financières suffisantes pour l'accomplissement de ses missions.

La Constitution béninoise en son article 112 dispose : « L'Assemblée Nationale règle les comptes de la Nation selon les modalités prévues par la loi organique des finances.

Elle est, à cet effet, assistée de la Chambre des Comptes de la Cour Suprême, qu'elle charge de toutes enquêtes se rapportant à l'exécution des recettes et des dépenses publiques, ou à la gestion de la trésorerie nationale, des collectivités territoriales, des administrations ou institutions relevant de l'Etat ou soumises à son contrôle ». L'article 43 de la loi 2004-07 du 23 octobre 2007 vient renforcer

ce fondement constitutionnel du contrôle de l'exécution des lois de finances par la Chambre des Comptes :

<< La Chambre des Comptes assiste le gouvernement et le parlement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances.

La Chambre des Comptes établit un rapport d'exécution de chaque loi de finances.

Elle établit la déclaration générale de conformité entre les comptes individuels des comptables et les comptes généraux de l'Etat ».

Le Rapport sur l'Exécution de la Loi de Finances (RELF) est une source contradictoire d'information pour le règlement du Budget Général de l'Etat par la Représentation Nationale. Il est destiné à fournir aux députés et aux citoyens des analyses sur les informations contenues dans les documents de reddition des comptes. Il relève les errements constatés et fait des recommandations pour y remédier. Le RELF n'est pas un rapport confidentiel. Il est envoyé aux députés, aux ministères et est disponible à la bibliothèque de la Cour Suprême et à la Chambre des Comptes. Selon un rapport de la Banque Mondiale intitulé << Evaluation de la gestion des finances publiques au Bénin, avril 2005 », les RELF transmis à l'Assemblée Nationale sont en général élaborés dans les règles de l'art. Nous notons donc ici l'excellente qualité des RELF.

Cependant, nous déplorons dans le même temps le retard dans l'élaboration et la publication du RELF. En effet, ce rapport, assorti de la déclaration générale de conformité, doit accompagner le projet de loi de règlement qui, aux termes de l'article 44 de la directive n^o 05/97/CM/UEMOA du 16 décembre 1997, doit être déposé et distribué au plus tard à la fin de l'année qui suit l'année d'exécution du budget. Le but visé est de permettre aux députés de disposer d'informations fiables et actuelles pour éclairer le vote de la loi de finances de l'année N+2. Mais la réalité est autre et fait état d'une

finalisation hors-délai des RELF (voir tableau n^o2). Cette situation ne participe pas au vote à bonne date de la loi de règlement et ce faisant, ne permet pas :

- aux députés de disposer d'informations fiables et actuelles pour voter la loi de finances initiale.

Gestion	Année de finalisation
1998	1999
1999	2002
2000	2003
2001	2006
2002	2007
2003	2008

La dépense de campagne électorale se définit comme le coût ou la valeur de tous les biens et services utilisés durant et pour la campagne électorale par un parti politique ou un candidat.

La compétence de vérifier les dépenses de campagne électorale a été accordée à la Chambre des Comptes par la loi n°98-034 du 15 janvier 1999 portant règles générales des élections en République du Bénin et a été reprise par la loi 2004-07 du 23 octobre 2007 en son article 46 : « La Chambre des Comptes reçoit et contrôle les comptes de campagne des candidats aux diverses

consultations électorales ... ». Nos recherches nous ont permis de constater que la juridiction financière a régulièrement rempli cette mission depuis 1995 et a publié une dizaine de rapports dans ce cadre. Nous déduisons donc qu'il y a vérification et publication effective des comptes de campagne par la juridiction financière.

Néanmoins, il faut souligner que les rapports publiés dans ce cadre tout comme les autres rapports de la Chambre des Comptes, ont une très faible audience au niveau du public. En effet, nous avons constaté que très peu de citoyens sont au courant des activités et décisions de la Chambre des comptes. Le constat à ce niveau est donc celui de la méconnaissance par le public de l'effectivité des activités de la Chambre des Comptes.

Conformément à l'article 52 de la Constitution, le Président de la République et les membres du Gouvernement sont tenus, lors de leur entrée en fonction et à la fin de celle-ci, de faire sur l'honneur une déclaration écrite de tous leurs biens et patrimoine adressée à la Chambre des Comptes de la Cour Suprême. Ainsi, la Chambre des Comptes est dépositaire de la déclaration des biens des gouvernants. Cependant, aucun texte ne précise clairement le traitement qui sera fait de cette déclaration ou encore les sanctions en cas de fausse déclaration. Nous notons donc des insuffisances au niveau des textes régissant la déclaration des biens des gouvernants.

> La réalisation d'enquêtes pour le compte du Parlement ou du Gouvernement

Elle résulte des dispositions de l'article 45 de la loi 2004-07 du 23 octobre 2007 portant composition, organisation, fonctionnement et attributions de la Cour Suprême : << La chambre des Comptes peut procéder à des enquêtes et formuler des avis à la demande du Gouvernement ou du Parlement sur toutes questions d'ordre financier et comptable relevant de sa compétence ». Mais à ce jour, aucune enquête n'a été réalisée par la juridiction financière pour le compte du Parlement. Il y a donc défaut de mise en oeuvre de la prérogative de réalisation d'enquêtes pour le compte du Parlement.

Mais la question qui se pose est de savoir si la Chambre des Comptes pourrait réellement accéder à une telle demande de la part du Parlement. Nos constats en matière de ressources humaines disponibles à la Chambre des Comptes nous permettent de présager de multiples difficultés car les animateurs de cette juridiction sont déjà assez surchargés. En effet, le nombre de conseillers recommandé par le rapport d'audit organisationnel de la Chambre des Comptes, 2000 (60 environ) est loin d'être atteint. C'est le lieu également de mentionner qu'en dehors du manque prononcé de personnel, nous remarquons que le mode de recrutement des conseillers est peu adéquat aux missions de la juridiction. En effet, l'article 134 de la Constitution prescrit en ce qui concerne la Cour Suprême que : << Les présidents de Chambre et les conseillers sont nommés parmi les magistrats et les juristes de haut niveau, ayant quinze ans au moins d'expérience professionnelle, par décret pris en Conseil des Ministres par le Président de la République, sur proposition du Président de la Cour Suprême et après avis du Conseil Supérieur de la Magistrature. ». Par conséquent, les seules personnes autres que les magistrats de l'ordre judiciaire qui peuvent être nommées conseillers à la Cour Suprême sont les juristes de haut

niveau. Ce dernier concept, qui sert de base à la nomination à la Chambre des comptes des spécialistes d'économie et de finances publiques, est assez flou et est sujet à polémique. La rédaction de l'article 134 de la Constitution ne tient donc pas compte des spécificités de la Chambre des comptes. Ce qui rend difficile la nomination de cadres ayant pourtant un profil adéquat pour réaliser efficacement l'apurement des comptes et mener à bien les missions de la Chambre des Comptes.

Soulignons que les différentes catégories d'agents évoluent au sein de la juridiction financière sous leur statut d'origine. Cette situation est due à l'inexistence de statut propre aux agents de la Chambre des Comptes.

Pour finir, l'article 170 de la loi 2004-20 du 17 août 2007 portant règles de procédures applicables devant les formations juridictionnelles de la Cour Suprême recommande à son Président de transmettre chaque année au Président de la République et au Parlement, un rapport public. Ce rapport, qui doit être publié au journal officiel, contient toutes les observations de la Chambre des Comptes relatives aux contrôles qu'elle a eu à effectuer l'année précédente, les réponses des administrations et organismes contrôlés et suggère toute réforme jugée nécessaire. Il est une source complète d'information en ce qui concerne la gestion faite par les divers ordonnateurs et comptables. Mais depuis 1996, année où a été publié le premier et d'ailleurs unique rapport public (rapport relatif à l'année 1994), plus aucun rapport public n'a été produit par la Chambre des Comptes. Nous remarquons donc une production non effective du rapport public chaque année.

Contribution à une meilleure information du citoyen par la chambre des comptes sur l'utilisation des deniers publics

Paragraphe 2 : Observations de stage

I- Etat des lieux sur les différentes activités de la Chambre des Comptes