Memoire Online - Etude prospective du renforcement de la coordination de l'action humanitaire du ministère des affaires etrangères de l'intégration africaine de la francophonie et des béninois de l'extérieur

A ma mère Flore HOUNTONDJI et à son époux Eugène AHIMAKIN pour tout l'intérêt qu'ils ont porté à mes études ;

A mon père John GODONOU DOSSOU qui m'a enseigné la rigueur en tout et donné le goût des études ;

Que cette page nous offre l'occasion de remercier tous ceux, familles et amis, qui ont pu nous aider, par leur soutien, leur disponibilité et par l'intérêt qu'ils ont porté à ce travail, à oublier un instant que dans l'étude des relations internationales, l'oeuvre a déjà vieilli alors qu'elle vient d'être écrite.

Nous tenons tout particulièrement à souligner la patience et l'attention dont ont fait preuve, le directeur de mémoire le professeur ADELOUI Arsène-Joel, et Monsieur SOGLOHOUN Prudent. Qu'ils en soient remerciés, tout comme le professeur GODONOU DOSSOU John pour la vigilance et le soin apportés à la recherche dans le cadre de ce travail. Nous tenons aussi à remercier tous les cadres de la DICODAH.

Enfin, que tous ceux qui ont participé, de près ou de loin, dans l'élaboration de ce travail, veuillent bien accepter l'expression de notre profonde gratitude.

CDEEP Comité Départemental de suivi de l'Exécution et d'Evaluation des Projets et

CNEEP Comité Départemental de suivi de l'Exécution et d'Evaluation des Projets et

DICODAH Direction de la Coopération Décentralisée et de l'Action Humanitaire

DSCRP Document de Stratégie de Croissance pour la Réduction de la Pauvreté

FAO Food and Agriculture Organisation (Organisation des NU pour l'Alimentation

MAEIAFBE Ministère des Affaires Etrangères de l'Intégration Africaine de la Francophonie et des Béninois de l'Extérieur

MECCAG Ministère d'Etat Chargé de la Coordination de l'Action Gouvernementale, du

USAID United States Agency for International Development (Agence des Etats-Unis

VIH/SIDA Virus de l'Immunodéficience Humaine / Syndrome d'Immunodéficience Acquise

Action sociale Système organisé d'institutions et de services conçu pour aider les individus

et les groupes à atteindre un niveau de vie, de santé et de relations personnelles et sociales assez satisfaisant pour leur permettre de développer pleinement leurs capacités et de parvenir à un bien-être s'accordant avec les besoins de leur famille et de la communauté.

développement développement d'un pays tiers (Pays en développement). Les conceptions du

développement sont nombreuses, les formes de l'aide le sont tout autant. L'aide publique au développement (APD), est la forme la plus connue de l'aide au développement. Mais l'aide au développement est aussi le fait d'ONG, de fondations...

Aide humanitaire Une forme de solidarité ou de charité, généralement destinée aux populations pauvres, sinistrées ou prises dans une guerre.

Assistance aux Action de répondre aux besoins matériels essentiels d'une personne

personnes vulnérable et de lui apporter réconfort et/ou soutien psychologique.

Bénéficiaires Terme spécifique désignant les populations locales auxquelles les

humanitaires viennent en aide, les relations avec elles ne se situant pas dans une logique marchande.

Catastrophe Situation dans laquelle les individus et les communautés sont exposés à un

danger tel qu'il menace directement leur vie, ou dans laquelle les structures économiques et sociales ont été endommagées à tel point que la capacité de survie

Développement Terme intégrant un processus par lequel les communautés, les familles et les

individus deviennent plus forts, peuvent mener des vies plus pleines et plus productives et devenir moins vulnérables.

L'humanitaire Le monde de l'humanitaire et de la solidarité internationale est en mutation

depuis une quinzaine d'années, elle se structure et se professionnalise de plus en plus et la seule bonne volonté ne suffit plus. L'humanitaire est un secteur d'activités regroupant des métiers de plus en plus divers. Ainsi l'humanitaire n'est plus seulement médical mais s'ouvre maintenant à des domaines variés comme l'éducation, la formation professionnelle, l'économie, l'eau, l'agronomie, le développement durable.

Intervention en cas Ensemble d'activités coordonnées visant à répondre aux besoins des de catastrophe personnes victimes d'une catastrophe.

Mission But général d'une institution, définissant les valeurs qu'elle défend et ce

Mission exploratoire Mission au cours de laquelle une équipe découvre la situation d'un pays ou d'une région en butte à une urgence humanitaire et tente de cerner les besoins de la population.

Une ONG est une personne morale qui, bien que n'étant pas un Gouvernement, intervient dans le champ international. Les relations juridiques internationales sont en effet traditionnellement des relations uniquement entre États (ou entre Gouvernements). On considère parfois le Comité international de la Croix-Rouge comme l'ancêtre des ONG, bien qu'ayant un statut hybride spécifique vis-à-vis des États.

Ensemble de priorités définies au sein d'une stratégie globale d'un Gouvernement afin de permettre à celui-ci de progresser dans l'accomplissement de sa mission.

Personnes forcées ou contraintes de quitter leur foyer ou leur lieu de résidence habituel en raison de facteurs extérieurs (violences ou catastrophe, par exemple), et qui n'ont pas franchi les frontières internationalement reconnues d'un État. Juridiquement, la responsabilité de protéger les personnes déplacées à l'intérieur de leur pays incombe au gouvernement de ce pays (voir <<réfugiés>>).

Outils interactifs de communication basés sur l'échange et le réseau entre différentes entités associatives - entre les différents acteurs de la solidarité. Nés de l'expansion d'Internet et de la volonté de communiquer de plus en plus ouvertement sur les différentes << missions >> humanitaires, les portails sont devenus au fil de leur croissance des instruments de sensibilisation quant aux problématiques du monde, de recrutement et de recherche de fonds. Amélioration des relations Nord-Sud, lutte contre la pauvreté et les inégalités, renforcement des Droits de l'homme, militance en faveur de l'environnement, aide en cas de catastrophes naturelles ou de conflits armés sont autant de thèmes largement abordés sur les portails humanitaires.

A titre d'exemple, on peut citer des portails comme : le portail Humanitaire.ws, regroupant 12 ONGs centrales (Médecins sans frontières, Reporters sans frontières, Urbanistes sans frontières, Ballons du Monde, Enfants du Monde, Tourism for help, Terre des Hommes Suisse, E-changer, Peace Brigade International Suisse, ACTED, Ingénieurs du Monde et la Fédération Genevoise de Coopération).

Réfugié(e) Personne qui, craignant avec raison d'être persécutée du fait de sa race, de sa

religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors de son pays d'origine et ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut pas se réclamer de la protection de ce pays ni retourner dans ledit pays.

Renforcement des
capacités

Expression intégrant deux concepts distincts mais liés entre eux :

- accroître l'aptitude et la capacité des Structures nationales à créer de nouvelles ressources et à tirer le meilleur parti de ces dernières ainsi que des ressources existantes afin de réaliser de façon durable les objectifs humanitaires;

- accroître l'aptitude et la capacité des communautés, des familles et des individus à devenir moins vulnérables et à vivre une vie plus pleine et plus productive.

Sensibilisation Action de mobiliser du soutien pour une personne, une cause ou une

Société civile Vaste ensemble formé par les groupes non gouvernementaux à caractère non

commercial et plus ou moins structurés qui ont recours, de façon organisée, à l'expression collective pour s'efforcer d'atteindre tout un éventail d'objectifs culturels, humanitaires et autres.

Stratégie Moyens et méthodes permettant à une organisation, administration, structure

RESUME

Cette étude sur l'aide humanitaire intitulée «Etude prospective du renforcement de la coordination de l'action humanitaire du MAEIAFBE» vise à combler un déficit dans le domaine de la recherche académique constaté dans les centres de documentation à notre portée.

En analysant l'action humanitaire des ONG étrangères installées au Bénin, nous voulons, d'une part, mettre en lumière les potentialités, les avantages, les incidences que peut avoir l'assistance au développement des organismes mentionnés de la coopération humanitaire sur le développement social au Bénin eu égard aux Objectifs du Millénaire pour le Développement et Orientations Stratégiques de Développement du Bénin 2006-2011, Document de Stratégie de Croissance pour la Réduction de la Pauvreté (DSCRP 2007-2009) à la Vision Bénin 2025 Alafia.

Nous présenterons la problématique, le cadre physique et méthodologique de notre étude. Cela se fera à travers les atouts de la coordination de l'action humanitaire de la DICODAH, la présentation des problèmes spécifiques à la coordination, puis le ciblage et la résolution de la problématique grâce à des objectifs spécifiques et une méthodologie à volet empirique et théorique.

Ensuite, nous analyserons les données et vérifierons les hypothèses par rapport aux données collectées et présentées.

Enfin, dans les approches de solutions et conditions de mise en oeuvre, nous proposerons des mesures, pour une mobilisation de l'assistance humanitaire et le renforcement des capacités du personnel de la DICODAH, appuyées par la cohérence des politiques humanitaires et la promotion de l'efficacité des acteurs humanitaires. Pour ce qui est des conditions de mise en oeuvre des solutions, nous proposons l'élaboration d'une stratégie de prise en compte des besoins humanitaires et de renforcement des capacités du personnel de la DICODAH, puis un cadre institutionnel et relationnel du renforcement de la coordination de l'action humanitaire.

Le travail présente les difficultés liées à la mise en oeuvre de la coordination de l'action humanitaire au Bénin, difficultés dues à la diversité des approches d'harmonisation de l'aide humanitaire. Un tableau de synthèse de cette étude peut être consulté en annexe N°2.

La question de l'efficacité globale de l'aide est apparue dans les années 80, alors qu'on prenait conscience de la difficulté des pays bénéficiaires à connaître un véritable développement. Au cours des années 90, période souvent qualifiée de la « crise de l'aide¹ », les fondements de l'aide et ses justifications économiques ont été largement remis en cause par la publication d'études très critiques sur la réalité de son impact économique, ses effets pervers et les coûts sociaux des programmes d'ajustement structurels. Les travaux ont alors collectivement conclu, à l'inefficacité globale de l'aide sur la croissance.

Les travaux de Burnside et Dollar², en 2000, ont marqué un tournant dans cette mise en évidence de l'inefficacité de l'aide en prouvant une efficacité différenciée selon certains paramètres comme la qualité des politiques et des institutions des pays bénéficiaires.

D'autres paramètres ont ensuite été étudiés comme le rôle des chocs extérieurs (chocs climatiques ou chocs des prix à l'exportation) sur l'efficacité de l'aide.

Comme Dollar, certains chercheurs ont même tenté de déterminer l'allocation optimale de l'aide permettant de maximiser la réduction de la pauvreté, en calculant l'effet marginal de l'aide (le nombre de personnes pouvant sortir de la pauvreté grâce à un dollar d'aide supplémentaire). Ceci a renforcé le débat sur l'utilisation de critères de performance pour allouer l'aide en priorité aux pays qui en font l'utilisation la plus efficace en terme de lutte contre la pauvreté, au détriment d'autres critères comme leur niveau de développement ou les besoins de leurs populations.

L'Aide Publique au Développement (APD) reste une politique mal évaluée, parce qu'elle est partiellement évaluée, laissant donc une large place aux discours idéologiques sur son utilité et ses résultats. L'objet de ce mémoire n'est pas de trancher ce débat sur l'efficacité de l'aide humanitaire, débat bien trop vaste et complexe. Néanmoins, il se bornera à déterminer les conditions de renforcement de la coordination de l'aide humanitaire. En effet, l'émergence d'un consensus sur la nécessité de renforcer la coordination de l'aide humanitaire et son appropriation par les pays bénéficiaires trouve ses racines dans ce paradigme de l'efficacité de l'aide apparu à la fin des années 90.

¹ La part de l'aide des pays donateurs est passé de 0, 33% de leur Revenu National Brut en 1990 à 0,22% en 2000, pour remonter lentement depuis jusqu'à 0,25% en moyenne en 2005. Source: CAD de l'OCDE.

² BURNSIDE C., DOLLAR D., «Aid, Policies and Growth», American Economic Review 90, 2000, p.847-868. commenté dans la revue du FMI « Finances& Développement» septembre 2005, p. 19.

Le contexte de notre objet d'étude est donc fortement marqué par la question de l'efficacité de l'aide. Mais l'autre grand paradigme qui marque son contexte d'émergence est celui des Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD). Alors que le premier débat sur l'efficacité de l'aide trouvait ces racines dans des recherches académiques, les Objectifs du Millénaire pour le Développement trouvent leur origine dans une démarche politique. Ces objectifs ont été adoptés par l' Assemblée générale des Nations Unies en 2000, en partie pour remédier à la crise de l'aide. Ces objectifs, au nombre de huit (8), sont les suivants : faire disparaître l'extrême pauvreté et la faim, garantir à tous une éducation primaire, promouvoir l'égalité des sexes et une plus grande autonomie des femmes, réduire la mortalité infantile, améliorer la santé maternelle, lutter contre le VIH/Sida, le paludisme et autres maladies, assurer la durabilité des ressources environnementales, mettre en place un partenariat mondial pour le développement.

Ils ont ainsi permis de renouveler la problématique de l'aide publique au développement en la focalisant sur la lutte contre la pauvreté extrême au travers d'indicateurs clairs et mesurables que l'ensemble de la communauté internationale s'est engagé à réaliser.

C'est dans ce nouveau contexte général, où certains voient que l'aide doit être marquée par la priorité accordée aux OMD et à l'efficacité, qu'est apparue la question de l'harmonisation de l'aide.

On a trop souvent vu des priorités qui n'étaient pas alignées sur les besoins locaux, une mauvaise orientation des efforts, des systèmes et des programmes qui manquent de cohérence, des doubles emplois auraient pu être évités. Les coûts importants de gestion de cette aide (procédures,rapports, visites) en terme financier et humain ont également trop souvent grevé les capacités des pays bénéficiaires de l'aide. Une des raisons de l'absence d'efficacité de l'aide repose donc à la fois sur le manque de coordination dont nous avons choisi spécifiquement le volet humanitaire. Ici, c'est l'analyse des acteurs humanitaires (de leurs procédures et des modalités de leurs interventions) et le manque d'appropriation des stratégies de développement par les pays bénéficiaires de l'aide qui nous intéressent.

Le concept d'harmonisation de l'aide, tel que défini dans les différents fora³ de haut niveau qui lui ont été consacrés depuis quelques années, se veut une réponse à ces deux sources

³ Ce sont les fora de haut niveau, qui se sont tenu à Rome et à Paris qui se sont successivement achevé par la Déclaration de Rome sur l'harmonisation en février 2003 et la Déclaration de Paris sur l'efficacité de l'aide au développement de mars 2005.

Des travaux de recherche ont été réalisés sur la diplomatie gouvernementale. Dans une large mesure, ces travaux⁴ ont tendance à montrer le rôle des ONG dans le débat public et la négociation internationale et font une analyse sur l'action des ONG face à la gouvernance et la diplomatie, et enfin font ressortir les enjeux d'une collaboration plus efficace dans la lutte pour le développement du tiers monde. Ces analyses sont faites par les acteurs comme d'Orfeuil, Maradeix et autres.

La coopération humanitaire nous incite à mener nos investigations dans ce champ qui reste à explorer. Il s'agit de proposer des stratégies d'harmonisation de l'action humanitaire pour que cette dernière participe effectivement à la réduction de la pauvreté au Bénin.

En étudiant les potentialités des ONG étrangères installées au Bénin, nous croyons étendre notre champ de connaissances sur ces organismes très dynamiques et incontournables qui sont de grands pourvoyeurs de l'aide au développement social au Bénin.

Notre intérêt à l'aide humanitaire provient des arguments avancés en sa faveur et au regard des critiques formulées contre l'aide en général. Il est unanimement admis que l'action internationale pour le développement exige d'importants apports fournis par les pays développés aux pays en développement. Mais la conception que l'on s'est faite de ces apports a considérablement évolué dans le temps. A l'origine, on a cru que le développement se ferait au moyen de l'aide que les pays développés et la Communauté Internationale apporteraient aux pays en développement: assistance technique, aide financière,etc.

Dans cet ordre d'idées, nous aborderons dans un premier temps, la présentation préliminaire de l'étude qui est consacrée à la présentation de la problématique, au cadre physique et méthodologique de notre étude (chapitre préliminaire). Ensuite, pour procéder à la résolution de la problématique de notre étude, nous avons fait une recherche des données qui y sont relatives, et mis en présence les réalités auxquelles sont confrontées les structures concernées par l'action humanitaire, pour en tester l'efficacité (chapitre premier). Enfin, nous présenterons les solutions envisagées aux problèmes ciblés et les conditions de mise en oeuvre de ces solutions envisagées (chapitre deuxième).

⁴ Henri Rouillé d'Orfeuil, << La diplomatie non gouvernementale, les ONG peuvent-elles changer le

monde ? >> ; Marie Stéphane Maradeix, << Les ONG américaines en Afrique, activités et perspectives de 30 organisations non gouvernementales. >>.

Ce chapitre préparatif de l'étude consacré à la présentation de la problématique, du

cadre physique et méthodologique de notre étude permettra successivement de faire la restitution des observations de stage, de cibler la problématique (section 1), puis de présenter les objectifs de l'étude et la méthodologie adoptée (section 2). Il s'agira d'aborder également l'état des lieux de base puis de cibler et de spécifier la vision globale de résolution de la problématique.

Ces différentes sections permettront d'amorcer les objectifs et les hypothèses à travers une revue de la littérature. Ainsi l'intégration de ces parties permettra de retenir une méthodologie précise pour la réalisation de cette étude.

Section 1 Restitution des observations de stage et ciblage de la problématique

Cette section permettra de faire l'état des lieux du Service «Action Humanitaire» (SAH) de la Direction de la Coopération Décentralisée et de l'Action Humanitaire (DICODAH) du Ministère des Affaires Etrangères, de l'Intégration Africaine, de la Francophonie et des Béninois de l'Extérieur (MAEIAFBE) (paragraphe 1). Aussi allons- nous cibler la problématique à travers les problèmes majeurs liés à la coordination de l'action humanitaire de la DICODAH (paragraphe 2).

Paragraphe 1 Ministère des Affaires Etrangères, de l'Intégration Africaine, de la Francophonie et des Béninois de l'Extérieur (MAEIAFBE)

Il s'agira de présenter la structure du lieu de stage, plus précisément la DICODAH qui est le département du MAEIAFBE concerné par notre étude (A). Ensuite, nous allons relever les faiblesses du système de coordination de l'action humanitaire au Bénin (B).

Notre stage s'est déroulé au Ministère des Affaires Etrangères, de l'Intégration Africaine, de la Francophonie et des Béninois de l'Extérieur (MAEIAFBE) dont le département concerné par l'action humanitaire est la Direction de la Coopération Décentralisée et de l'Action Humanitaire (DICODAH).

Le Ministère des Affaires Etrangères de l'Intégration Africaine, de la Francophonie et des Béninois de l'Extérieur (MAEIAFBE), a créé la Direction de la Coopération Décentralisée et de l'Action Humanitaire (DICODAH) pour assurer la coordination de la mobilisation⁵ des ressources extérieures humanitaires, de l'assistance et de l'aide humanitaire destinées aux populations nécessiteuses, sinistrées, personnes déplacées et aux réfugiés. Conformément à ses attributions, la Direction de la Coopération Décentralisée et de l'Action Humanitaire (DICODAH) est responsable de l'élaboration et de la mise en oeuvre de la politique de coopération de l'Etat béninois avec les organisations, les institutions, les structures non gouvernementales internationales de solidarité internationale. A cet effet, la Direction de la Coopération Décentralisée et de l'Action Humanitaire (DICODAH) représente conjointement avec la Direction des Organisations Internationales (DOI), le MAEIAFBE à la Commission Nationale⁶ chargée des Réfugiés (CNAR). Elle représente également le MAEIAFBE au Comité National⁷ pour la Protection Civile (CNPC).

Avec l'institution d'un département chargé de la coordination de l'action humanitaire, de nombreuses améliorations ont été apportées dans le domaine de l'assistance humanitaire. Il convient de retenir comme points forts du système de coordination de l'action humanitaire de la DICODAH :

- l'existence d'un service consacré à l'action humanitaire dénommé Service Action Humanitaire⁸, avec les divisions ci-après :

· Division Développement Social (DDS) chargée du suivi des activités de l'assistance sociale et humanitaire, des programmes de développement durable en faveur des populations défavorisées ou en difficulté.

⁵ Les attributions de la Direction de la Coopération Décentralisée et de l'Action Humanitaire (DICODAH) dans le Décret n°2006-748 du 31 décembre 2006.

⁷ Créée par Décret n°85-112 du 5 avril 1985 relatif au Comité National pour la Protection Civile

⁸ Voir Arrêté n° 008/MAE du 20 février 2007 portant attributions, organisation et fonctionnement de la DICODAH.

· Division Action Humanitaire, chargée : du suivi des dossiers de prévention et de gestion des risques de catastrophes naturelles et humaines, et de la participation à la gestion des situations d'urgence et mise en oeuvre du système d'alerte précoce.

- l'existence d'unités secondaires d'activités dans les divisions, ce qui assure une

- la multiplicité d'acteurs humanitaires avec lesquels la DICODAH collabore. Ces acteurs pourraient augmenter considérablement la quantité de l'aide humanitaire au profit des populations pauvres.

- l'institution du Comité de Direction⁹ (CODIR) de la DICODAH, qui est une sphère d'échange entre les structures de la DICODAH, permet la prise en compte de l'avis de tous les cadres pour le choix des décisions.

Toutefois, le système de coordination de l'action humanitaire de la DICODAH est

B. Problèmes liés à la coordination de l'action humanitaire

La coordination de l'action humanitaire est malgré tout confrontée à des problèmes qu'il convient d'identifier. De manière générale, le Service Action Humanitaire (SAH) de la DICODAH est confronté aux difficultés de mise en oeuvre de la coordination de l'action humanitaire.

D'une part, il y a lieu de relever le problème lié au manque d'état des lieux sur les réels besoins humanitaires des Ministères techniques et des structures sous tutelle. En effet, le manque de synergie entre les différents Ministères concernés par l'aide humanitaire avec la DICODAH ne permet pas une harmonisation des priorités. Il faut souligner à ce niveau l'absence d'un mécanisme de centralisation des données relatives à l'action humanitaire.

D'autre part, il faut s'intéresser aux problèmes de l'efficacité des activités du SAH. Les activités du SAH sont marquées par la capacité limitée d'initiative du personnel. Aussi, existe-il une faiblesse en ce qui concerne la compétence du personnel du SAH en matière de coordination de l'action humanitaire. L'insuffisance de formations spécialisées continues destinées au personnel du SAH ne facilite pas les activités de coordination attribuées à la DICODAH.

⁹ Voir Arrêté n° 008/MAE du 20 février 2007 portant attributions, organisation et fonctionnement de la DICODAH.

Il faut noter que la difficulté de la coordination, du suivi et du contrôle des activités des acteurs humanitaires internationaux est un problème majeur qui ne permet pas un suivi efficace de la coopération humanitaire. En effet, l'ineffectivité du mécanisme de concertation et de suivi évaluation ne permet pas de suivre les activités des organisations humanitaires, d'évaluer l'impact de leurs actions dans les stratégies de réduction des populations vulnérables.