Le CICR et les conflits étatiques internes

Chapitre I : Les contraintes

Selon Jakob KELLENBERGER^41(*), « une relation spéciale lie le CICR au DIH. Le CICR a été à l'origine de la codification de la majeure partie du DIH en vigueur de nos jours ou y a participé ; par ailleurs, le DIH a expressément reconnu la mission du CICR et formalisé le mandat que lui a conféré la Communauté internationale. Aussi, tout en gardant à l'esprit que c'est aux Etats Parties aux Conventions de Genève qu'incombe la responsabilité première de respecter et de faire respecter le DIH, les défis que le DIH doit relever sont d'une importance fondamentale pour le CICR^42(*) ».

Les contraintes qui entravent l'action du CICR dans les conflits étatiques internes sont multiples. Cependant elles peuvent être regroupées sous deux catégories. Elles peuvent être soulevées aux plans politique et juridique (Section 1). A cela s'ajoutent des contraintes opérationnelles (Section 2).

Section 1 : Aux plans politique et juridique

Ce sont, entre autres, les contraintes liées à l'attitude des Parties belligérantes (Paragraphe 1) et celles liées à la mise en oeuvre du DIH (Paragraphe 2).

Paragraphe 1 : Les contraintes liées à l'attitude des Parties belligérantes

Il s'agit essentiellement du refus d'applicabilité du DIH par les Parties belligérantes (A) et de leur absence de volonté politique pour mettre en oeuvre le DIH (B).

A. Le refus de l'applicabilité du DIH

Il n'est pas rare qu'une Partie à un conflit étatique interne - un Etat ou un groupe armé - nie l'applicabilité du DIH, et il est alors difficile pour le CICR d'engager une discussion sur le respect du droit.

Les autorités gouvernementales peuvent être amenées à nier l'applicabilité du DIH si elles ne sont pas d'accord pour qu'une situation particulière ne soit qualifiée de conflit armé. Elles affirmeraient au contraire qu'il s'agit d'une situation de « tension » ou de simple banditisme et que cette situation ne saurait être assimilée à celle d'un conflit armé. Un Etat peut aussi se montrer réticent à permettre toute négociation ou entrée en matière qui, de son avis, conférerait une « légitimité » au groupe armé.

Des groupes non étatiques peuvent aussi nier l'applicabilité du DIH en refusant de reconnaître un corpus de droit créé par les Etats, ou en affirmant qu'ils ne sauraient être liés par des obligations qui ont été ratifiés par le gouvernement contre lequel ils luttent. En pareil cas, le droit constituera rarement un cadre de référence pertinent, en particulier pour les groupes dont les actions sont déterminées par une idéologie forte.

Les règles tirées du DIH sont probablement encore plus difficiles à appliquer, aujourd'hui, dans un contexte qui se caractérise de plus en plus par la guerre asymétrique à cause de l'engagement des groupes armés non étatiques et par la guerre urbaine

La guerre asymétrique est caractérisée par des inégalités significatives entre les capacités militaires des parties belligérantes. Son but fondamental consiste à trouver le moyen d'éviter la supériorité militaire de la Partie adverse. L'asymétrie rend souvent les confrontations armées aujourd'hui les plus brutales, et il semble qu'elle laisse peut d'espace à la règle de droit. Si la guerre asymétrique présente de nombreuses facettes, elle touche spécifiquement les règles les plus fondamentales sur la conduite des hostilités, à savoir le principe de distinction et l'interdiction de la perfidie.

Lorsqu'elle fait l'objet d'une attaque, une Partie belligérante qui a moins de capacité militaire et technologique peut être tentée de se soustraire aux méthodes et moyens de guerre modernes sophistiqués. En conséquence, elle peut être amenée à s'engager dans des pratiques interdites par le DIH, telles que feindre d'avoir un statut protégé, fondre les combattants et les objectifs militaires au sein de la population civile et les biens de caractère civils ou utiliser les civils comme boucliers humains. Ces pratiques augmentent clairement le risque de provoquer incidemment des pertes de la population civile et des dommages aux biens de caractère civil. La Partie qui fait l'objet de l'attaque peut parfois même chercher délibérément à provoquer de telles pertes et dommages incidents. Le but final peut être de bénéficier de la forte impression négative véhiculée par la couverture médiatique de ces incidents. L'idée est de « générer » des images de personnes civiles tuées ou blessées, et de ce fait, de porter atteinte au soutien dont bénéficie l'adversaire pour continuer son action militaire.

Les Etats ou les groupes armés désavantagés technologiquement peuvent tenter de tirer parti du statut protégé de certains objets (sites religieux ou culturels, unités médicales) pour lancer des attaques. Des méthodes de combat telles que feindre d'avoir le statut de civil ou de non combattant et mener des opérations militaires au milieu d'une foule de civils constituent une perfidie. En outre, la Partie la plus faible peut tenter de lancer des attaques directes contre les « cibles faciles ». C'est parce que ces attaques causent les plus lourds dommages dans les sociétés modernes ou c'est parce que cette Partie est incapable d'atteindre le personnel ou les installations militaires de l'ennemi. En conséquence, la violence est dirigée contre les personnes civiles et les biens de caractère civil, parfois sous la forme d'attaques suicide. Le recours à la prise d'otages est également un phénomène fréquent.

Les dangers de la guerre asymétrique concernent également les moyens de guerre susceptibles d'être utilisés par la Partie désavantagée. Il est de plus en plus vraisemblable que les Etats et groupes armés qui sont impuissants face à un armement sophistiqué cherchent à acquérir ou à construire des armes chimiques, biologiques... contre lesquelles les moyens traditionnels de défense de la population civile et des biens de caractère civil sont inappropriés.

Le refus d'applicabilité du DIH est aussi notable dans la guerre urbaine. Dans cette situation, les opérations militaires au sol en milieu urbain sont particulièrement complexes : ceux qui se défendent contre une attaque bénéficient d'innombrables positions de tir et peuvent lancer une attaque n'importe où et à tout moment. La peur d'une attaque surprise est susceptible d'entraver la capacité des forces armées de l'attaquant à identifier correctement les forces ennemies et les objectifs militaires, et à évaluer les pertes civiles et les dommages contre les biens civils qui pourraient incidemment résulter de ses opérations. De même, les tirs d'artillerie et les bombardements aériens contre des objectifs militaires situés dans les villes sont compliqués, car ces objectifs se trouvent à proximité de la population civile et des biens de caractère civil.

Dans de telles situations, le plus souvent, c'est la volonté ou parfois la capacité des Parties de mettre en oeuvre le DIH, notamment par le biais du droit pénal, qui fait défaut.

B. L'absence de volonté politique pour mettre en oeuvre le DIH

Dans les conflits étatiques internes, il se peut qu'une Partie ne manifeste que peu de volonté politique, voire aucune, de se conformer aux dispositions du DIH. Il est très probablement difficile de déterminer la force de la volonté politique dans une situation donnée, mais une connaissance approfondie du contexte, ainsi que de bons contacts et un dialogue avec des personnalités influentes de cette Partie, seront utiles.

Même au sein d'une Partie à un conflit, les attitudes des différentes factions peuvent être diverses. Par exemple, il se peut que l'aile militaire reconnaisse l'importance du respect du droit, alors que les représentants politiques n'admettent pas l'applicabilité du DIH et n'appuient pas la mise en oeuvre de ses dispositions. L'inverse est aussi possible.

Lorsqu'un objectif militaire d'une Partie à un conflit étatique interne est intrinsèquement contraire aux principes, aux règles et à l'esprit du DIH, la volonté politique d'appliquer là le droit fera défaut. Considérons, par exemple, des Parties qui commettent certains actes dans le cadre d'une attaque généralisée ou systématique contre une population civile déterminée, ou des Parties qui ne s'intéressent qu'à saisir le contrôle des ressources ou des richesses économiques. En pareils cas, les violations du DIH sont les moyens par lesquels les objectifs sont poursuivis.

Le respect insuffisant des règles du DIH est le résultat constant et malheureux de l'absence de volonté politique et de capacité pratique des Etats et des groupes armés engagés dans les conflits étatiques internes de se conformer à leurs obligations juridiques. Cette attitude découle notamment du manque de connaissances de leurs obligations et responsabilités, de la part des autorités civiles et militaires assumant des responsabilités quant à la mise en oeuvre du DIH. Elle peut aussi découler du manque de diffusion du DIH. En effet, dans la plupart des cas, le manque de volonté des Parties à appliquer les règles régissant les conflits est dû à la méconnaissance du contenu de ces règles.

Le CICR a toujours été conscient du fait qu'il ne peut y avoir de respect des règles du DIH sans leur connaissance, c'est pourquoi qu'il est inscrit une obligation de diffusion dans tous les instruments du droit des conflits armés. Cependant cette obligation souffre d'un défaut de contrôle. La diffusion est une responsabilité nationale mais malgré cet engagement, la pratique des autorités laisse, toutefois, souvent à désirer.

* ⁴¹ Président du CICR

* ⁴² Extrait de la déclaration sur les « les défis du CICR et du DIH », Washington, Université de Georgetown, 19 octobre 2006.