Memoire Online - Dépenses publiques et bonne gouvernance: cas du secteur de l'éducation de base au Burkina Faso

Année Universitaire
2007/2008
Magistère 2^ème année
Master 1 « Analyse Economique et Développement International »

AVANT PROPOS ET REMERCIEMENTS

Crée en 1991, le Centre d'Etudes et de Recherches sur le Développement International (CERDI) est situé à Clermont Ferrand, en France; il est le principal centre de recherche français associé au CNRS dans le domaine de l'économie internationale. Il offre un ensemble d'activités de recherche et de formations initiales à différents niveaux dont le cursus de magistère de développement économique. Cette dernière est une formation universitaire intensive de haut niveau, ouverte sur concours après deux années d'études supérieures, donnée en trois ans et à finalité professionnelle et/ou de recherche.

A leur sortie, les économistes du CERDI sont appelés à des postes de responsabilité dans les différents secteurs du développement avec des carrières passionnantes et variées tant au niveau des différentes institutions internationales (FMI, UEMOA, Banque Mondiale...), des ONG, de l'administration, que du secteur privé... Une telle mission demande alors au centre de doter ses étudiants d'outils certes académiques, mais surtout d'un certain bagage pratique à même de leur permettre à ses étudiants d'être opérationnels à la sortie de l'école.

Aussi, les étudiants sont' ils amenés dès leur deuxième année de magistère à effectuer un stage afin de mettre en application les connaissances théoriques acquises de manière éparse, de se plonger dans les rouages du monde professionnel et d'en jauger les difficultés.

Le stage que nous avons effectué au Bureau de la Banque Mondiale du Burkina Faso du 15 Mai au 15 Aout s'inscrit dans cette optique sous la supervision de Monsieur Coulibaly Siaka. Le thème sur le quel nous avons travaillé s'intitule : Dépenses publiques et bonne gouvernance, cas du secteur de l'éducation de base au Burkina Faso.

Au terme de ce stage qui est le premier de mon parcours qu'il me soit permis de remercier:

Monsieur Célestin BADO, Représentant Résident par intérim de la Banque Mondiale au Burkina Faso, Messieurs Siaka COULIBALY, Economiste Principal, Kofi NOUVE, Agroéconomiste, Pierre KAMANO, responsable du secteur de l'éducation qui malgré leurs multiples occupations n'ont ménagé aucun effort pour m'accorder l'encadrement adéquat pour l'achèvement de ce rapport.

Madame Annie Cuer; la responsable des relations institutionnelles pour son soutien et ses conseils ainsi que tous les enseignants du CERDI dont l'abnégation à la tâche garantit la qualité de la formation dispensée.

Les structures du Ministère de l'Economie et des Finances; l'ASCE, la Cour des comptes ; le CGD et le personnel de la mission résidente de la Banque Mondiale et toutes les personnes qui, de près ou de loin, ont contribué à son élaboration.

SIGLES ET ABREVIATIONS

CGAB -CSLP Cadre Général d'organisation des appuis budgétaires en soutien au CSLP

DPEBA Directions Provinciales de l'Enseignement de Base et de l'Alphabétisation

DREBA Directions Régionales de l'Enseignement de Base et de l'Alphabétisation

PAP CSLP Programmes d'Actions Prioritaires de Mise en OEuvre du Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté

RESUME DE l'ETUDE

Notre étude vise à étudier le lien entre la bonne gouvernance et l'efficacité des dépenses publiques au Burkina Faso. Pour mener à bien nos travaux, nous avons trouvé plus pertinent de retenir comme cadre analytique de la gouvernance, la définition de Fuhr Harald. Ce dernier décrit la bonne gouvernance par le biais de quatre concepts que sont, la prédictibilité, la transparence, la responsabilisation et la participation. La prédictibilité se réfère à l'existence de l'Etat de Droit et au respect des lois et textes édictés. La transparence touche aux aspects de diffusion de l'information. La responsabilisation se réfère à l'obligation faite aux décideurs et à l'administration publique de rendre compte auprès des institutions et des citoyens. Enfin, La participation renvoie à l'ouverture des processus nationaux de prise de décision et à la participation des acteurs non étatiques.

De plus, les dépenses publiques peuvent s'avérer inefficaces pour plusieurs raisons. Nous avons notamment le mauvais ciblage, les fuites^1(*), la non prise en compte des besoins des populations... En outre comme l'ont montré des auteurs tels que Mauro (1998); Rajkumar et Swaroop (2002), la bonne gouvernance pourrait être appréhendée comme un facteur d'efficacité des dépenses publiques. Dans la même foulée, Delavallade (2007) va plus loin en montrant que la mauvaise gouvernance en plus de porter atteinte à l'exécution des dépenses publiques par le biais de fuites et de détournements introduit également des distorsions dans la phase de préparation du budget, affectant ainsi l'allocation des dépenses et leur efficacité. La bonne gouvernance concerne donc tout le processus budgétaire de la préparation du budget à son contrôle. Aussi, nous sommes nous intéressés pour notre étude à l'analyse de la gouvernance au niveau des différentes phases budgétaires au Burkina Faso avant d'aborder le cas du secteur de l'éducation de base.

Il ressort de notre analyse que plusieurs efforts ont été faits dans le cadre du Burkina Faso. Néanmoins, les différentes évaluations de l'appareil budgétaire ont mis en évidence plusieurs lacunes. Nous avons entre autres les délais très courts pour la préparation du budget, l'accès très limité du public à l'information, le manque d'indépendance des instances de contrôle et le suivi non systématique de leurs recommandations, la faible participation des acteurs non étatiques, le non respect des procédures au niveau de la passation des marchés...Aux éléments précédents s'additionne la lenteur des réformes déjà en oeuvre qui pourrait être assimilé certes à une faiblesses des institutions mais aussi à l'existence de groupes d'intérêts particuliers «insiders» qui s'opposent à la mise en oeuvre des réformes.

Aussi, avec la mise en place de son cadre stratégique de lutte contre la pauvreté (CSLP) en 2000 dont la bonne gouvernance constitue l'un des quatre axes clés, le Burkina Faso s'est il engagé dans un processus de réformes au niveau des finances publiques. Cela s'entrevoit dès 2002 par l'élaboration du Plan d'actions pour la Réforme de la Gestion Budgétaire (PRGB) qui sera suivi de la Stratégie de Renforcement des Finances Publiques (SRFP) en 2007 avec pour objectif central «d'établir un système de gestion des finances publiques performant, conforme aux standards internationaux». Cette dernière vise à inscrire les réformes déjà entreprises dans le long terme et prendre en compte les recommandations qui ont été faites dans le cadre des différentes évaluations de l'appareil budgétaire. Aussi, avons-nous eu dans la même foulée, la mise en place de l'autorité de régulation des marchés (ARM) au niveau de la passation des marchés et la création de l'Autorité Supérieure de Contrôle de l'Etat (ASCE) pour répondre aux critiques précédentes.

Concernant le secteur de l'éducation de base, nous pouvons noter une nette amélioration des taux de scolarisation même si le taux d'abandon est encore élevé. Parmi les obstacles à une meilleure gouvernance, nous avons entre autres, le mauvais ciblage, la répartition non transparente des allocations, la mauvaise circulation de l'information entre les différentes entités déconcentrés et l'administration centrale d'où sa mauvaise diffusion. Concernant le contrôle, le manque de moyens financiers et matériels est à la base de son mauvais fonctionnement. Nous avons en plus le fait que le MEBA n'opère pas de suivi des recommandations faites par les différentes instances de contrôle telles que la Cour des comptes, ce qui ne peut que constituer un cadre favorable aux fuites.

Par conséquent, nos recommandations vont dans le sens de l'application des principes de bonne gouvernance au niveau des dépenses publiques au Burkina et vers une opérationnalisation effective des institutions déjà en place à travers le renforcement de leurs capacités. Au niveau du budget, nous mettons l'accent pour une effectivité des réformes sur la notion de «monopole focal de bonne gouvernance » avec la création d'une autorité qui soit à même de canaliser les différents intérêts des «insiders» dans le sens d'une bonne marche des réformes. Concernant, le secteur de l'éducation de base, des mesures sont nécessaires pour un meilleur ciblage des ressources notamment par la mise en place au niveau de chaque région de cadre de concertation entre les autorités déconcentrées. Des enquêtes de suivi des dépenses publiques qui permettent une traçabilité des fonds sont également nécessaires pour déterminer le niveau des fuites et les dysfonctionnements au niveau de la gestion des ressources publiques.

La bonne gouvernance apparaît ainsi comme l'élément crucial en vue d'une meilleure efficacité des dépenses publiques.

I. INTRODUCTION

A. Contexte et problématique de l'étude

Depuis les années 1990, avec la stabilisation macroéconomique, la bonne gouvernance s'est imposée comme un impératif universel des politiques de développement. En effet, les expériences passées et surtout le bilan tiré des politiques d'ajustement structurel à la fin des années 80 ont mis en exergue le fait que les réformes purement économiques ne pouvaient conduire à des résultats durables sans une réelle volonté politique et une efficacité minimum des institutions politiques. D'où le rôle de la bonne gouvernance définit par la banque mondiale comme " la manière par laquelle le pouvoir est exercé dans la gestion des ressources économiques et sociales d'un pays au service du développement ". Aussi dans cette même lancée, nous avons eu une recrudescence du rôle de l'Etat qui devient « un Etat stratège » réducteur d'incertitudes, qui se fixe une vision de long terme, qui finance les dépenses publiques tout en exerçant un rôle de veille, d'évaluation de prospective et qui doit aussi coordonner l'utilisation des ressources et les initiatives privées. Le budget étant l'outil d'excellence par lequel l'Etat met en oeuvre ses politiques pour atteindre les différents objectifs qu'il s'est fixé, son exécution passe par des dépenses publiques. De la même manière qu'il est conçu qu'il ne peut y avoir de bonne gouvernance sans bon gouvernement, il en est de même du fait qu'une action efficace et efficiente de l'Etat passe par des dépenses publiques qui le sont également. Aussi, la bonne gouvernance concerne t'elle le processus aussi bien en amont comme en aval de la préparation du budget jusqu'à son contrôle en passant par son exécution.

Dans le cas du Burkina Faso, Pays enclavé de l'Afrique de L'Ouest, Il fait partie des pays les plus pauvres de la planète et occupe le rang de 176^ème sur 177 au niveau de L'Indicateur de Développement Humain (IDH) dans le dernier classement du PNUD de 2007/2008. De plus, le pays est fortement dépendant de l'aide extérieure. Aussi, le gouvernement burkinabé, au vu de la pauvreté dont l'éradication est sa préoccupation première et du peu de ressources financières dont dispose le pays, doit oeuvrer dans le sens d'une plus grande efficience de ces dernières donc des dépenses publiques. Le Gouvernement du Burkina Faso conscient de ces faits a été l'un des premiers à élaborer un cadre stratégique de lutte contre la pauvreté où la bonne gouvernance fait partie des quatre axes clés. Il fait également oeuvre de pionnier par l'adoption d'un Plan National de Bonne gouvernance en 1998 qui à l'issu d'une évaluation devient La Politique Nationale de Bonne Gouvernance (PNGB) en 2003 où La bonne gouvernance est définie comme « l'exercice de l'autorité économique, politique et administrative en vue de gérer les affaires d'un pays à tous les niveaux. Elle englobe les mécanismes, les processus et les institutions par le biais desquels les citoyens expriment leurs intérêts, exercent leurs droits juridiques, assument leurs obligations et auxquels ils s'adressent en vue de régler leurs différends ». Ceci pour dire que l'Etat accorde une place de choix à l'instauration d'une bonne gouvernance à tous les niveaux qu'elle soit politique, économique ou locale. C'est dans ce cadre qu' au niveau des finances publiques, plusieurs réformes ont été engagées notamment Le Plan d'action pour le Renforcement de la Gestion Budgétaire (PRGB) adopté en 2002 qui suite à une évaluation ayant conduit à l'identification de trois défis à savoir la faiblesse de la mobilisation des ressources internes, du dispositif de contrôle et du système de passation des marchés et dans le but d'inscrire les réformes dans le long terme a aboutit en 2007 à la stratégie de renforcement des finances publiques (SRFP) accompagné d'un plan d'action sectoriel triennal glissant (PAST). Ces différents programmes ont abouti à plusieurs changements assez positifs (élaboration du CDMT, budget programme dans certains ministères pilotes, bon suivi de l'exécution par le biais du circuit intégré de la dépense...) mais les différentes évaluations de l'appareil budgétaire telles que le rapport PEFA « Public Expenditure and Financial Accountability », CFAA « Country Financial Accountability Assessment » notent qu'outre la lenteur des réformes déjà en oeuvre, des progrès restent à faire en matière de contrôle, de transparence et d'élaboration du budget ce qui s'additionne à la faible efficacité des dépenses publiques.

Aussi, s'avère-t-il nécessaire de s'interroger sur les faiblesses des réformes, aux obstacles qui minent leur instauration effective et les stratégies pour y faire face. C'est dans cette optique que nous avons jugé pertinent d'étudier le lien entre la bonne gouvernance et l'efficacité des dépenses publiques dans une optique de réduction de la pauvreté. Dans le but d'illustrer nos propos, nous nous intéresserons au secteur de l'éducation de base du fait de son importance stratégique dans la lutte contre la pauvreté et également pour l'instauration des principes de bonne gouvernance au niveau de la société dès la base.

B. Objectif de l'étude et méthodologie

Notre étude tente de répondre aux préoccupations précédentes et vise à étudier dans quelle mesure la bonne gouvernance apparaît comme un facteur d'efficacité des dépenses publiques notamment dans le secteur de l'Education. De ce fait, nous avons jugé pertinent de retenir comme concept opérationnel de la bonne gouvernance, celui définit par Fuhr Harald ^2(*)qui distingue quatre composantes clés de la bonne gouvernance : la responsabilisation (accountability), la prédictibilité, la participation et la transparence. La responsabilisation se réfère à l'obligation faite aux décideurs et à l'administration publique de rendre compte auprès des institutions et des citoyens. La prédictibilité se réfère à l'existence de l'Etat de Droit et au respect des lois et textes édictés. La participation se réfère à l'ouverture des processus nationaux de prise de décision, à la participation des acteurs non étatiques. Enfin, la transparence touche aux aspects de diffusion de l'information.

Ainsi par le biais de divers entretiens avec des acteurs nationaux de la bonne gouvernance tant au niveau de l'Etat que de la société civile et en nous basant sur les rapports précédents qui traitent de la gestion des finances publiques, ainsi que l'enquête de suivi des dépenses publiques dans le secteur de l'Education faite par l'Institut National de la Statistique et de la Démographie (INSD), nous comptons organiser notre analyse comme suit. Dans un premier temps, nous porterons notre attention sur le cadre théorique de la bonne gouvernance et des dépenses publiques. Cela afin de mieux appréhender la troisième partie qui porte sur la gestion budgétaire analysée à la lumière des critères de bonne gouvernance, les plus pertinents dans le contexte du Burkina. La quatrième partie sera dédiée au cas sectoriel de l'éducation puis nous terminerons par les conclusions et recommandations qui découlent de nos travaux.

II. CADRE THEORIQUE DE LA BONNE GOUVERNANCE AU NIVEAU DES DEPENSES PUBLIQUES

Dans cette première partie, nous instituons le cadre théorique de l'analyse que nous ferons de la bonne gouvernance au niveau des dépenses publiques au Burkina. Après un bref aperçu historique de la bonne gouvernance au niveau économique, nous nous intéressons en second lieu aux critères de bonne gouvernance que nous avons retenu pour notre étude et aux obstacles que pourraient rencontrer les pays en développement notamment en Afrique pour mettre en oeuvre les différents changements institutionnels requis pour une meilleure gouvernance. Enfin, le dernier volet de cette partie est consacré au lien entre la bonne gouvernance et l'efficacité des dépenses publiques dans une optique de réduction de la pauvreté.

A. Aperçu historique de la bonne gouvernance en économie

Les économistes dès le XIXème siècle ont identifié le rôle des facteurs de production à savoir le capital et le travail qui expliquent en partie la croissance, reste un large facteur inexpliqué, qui a été associé au progrès technique et à la façon dont sont combinés les facteurs entre eux. Les modèles économiques élaborés ultérieurement expliquent en partie la croissance à long terme par la mobilisation de ces facteurs. C'est ainsi qu'intervient l'économie institutionnelle dans le dernier quart du XXème siècle pour ouvrir des voies nouvelles. En effet, si l'augmentation des quantités de capital et de travail a un impact positif sur la croissance, qu'est-ce qui permet (ou non) leur mobilisation ? En outre, il ne suffit pas de mobiliser massivement ces facteurs pour assurer une croissance durable: qu'est-ce qui rend cette mobilisation efficace dans la durée ?

Pour Douglas North notamment, ce sont les règles du jeu en vigueur dans les sociétés, reliant l'ensemble des acteurs sociaux, y compris l'Etat, qui modèlent les comportements et les anticipations et concourent (ou non) à la croissance. Ces règles du jeu, ce système d'incitations, ce sont les institutions, qu'elles soient formelles ou informelles qui créent le cadre essentiel permettant à un agent de nouer (ou non) une transaction avec autrui, de s'engager (ou non)dans un projet à long terme (investir, éduquer ses enfants), actes au coeur de la création de richesse. Ce cadre procure (ou non) l'élément fondamental du processus de création de richesse qu'est la réduction de l'incertitude. Cette réduction de l'incertitude, c'est la confiance que les individus ont dans le respect des règles au niveau de l'ensemble de la société. C'est elle qui sécurise les transactions et les anticipations des acteurs. Le questionnement se déplace ainsi vers les facteurs qui génèrent cette confiance entre acteurs, qui permettent de réduire l'incertitude dans les relations économiques, sociales et politiques et comment les susciter ? Sur le terrain des politiques de développement, les Institutions Financières Internationales ont apporté une réponse de facto à ces questions en proposant un outillage opérationnel décalqué des institutions existantes dans les pays développés. Cet outillage, c'est la bonne gouvernance, droits individuels respectés, contrats sécurisés, administration efficace, institutions politiques démocratiques qui est présentée comme solution universelle permettant de générer la confiance nécessaire à la croissance économique ainsi qu'a la lutte contre la pauvreté.

B. Cadre analytique de la gouvernance retenu pour notre étude

Pour mener à bien notre étude, nous avons retenu la vision de Fuhr Harald, (2000, p374) qui définit la bonne gouvernance au travers de quatre concepts clés qui sont la responsabilisation (accountability), la prédictibilité, la participation et la transparence. Notons que ces concepts sont interdépendants notamment avec la responsabilisation, l'obligation de rendre compte qui est une preuve de transparence dans la gestion des affaires publiques. Ces concepts sont également proches de l'approche de Kaufman et al (1999, p17) qui ont défini la gouvernance à travers six dimensions : liberté d'expression et la responsabilisation, stabilité politique et absence de violence, efficacité du gouvernement, qualité du cadre de régulation, état de droit et contrôle de la corruption^3(*).

Parmi ces notions, nous portons une attention particulière à celle de la responsabilisation. Newell Peter et Bellour Shaula, (2002, pp1-2) distinguent deux composantes de la responsabilisation : l'obligation de rendre compte (answerabilty) et l'application des règles et lois (enforceability) à travers l'existence d'un système d'incitations appropriées (sanctions positives ou négatives au regard des résultats). La responsabilisation renvoie à la fois à une dimension politique et managériale. Au plan managérial, elle concerne la performance du service public et de la bureaucratie et l'usage efficient des ressources publiques afin de produire les résultats attendus. Nous retiendrons également l'hypothèse selon laquelle la transparence est certes une condition nécessaire pour l'instauration d'une meilleure gouvernance mais l'existence d'un système de contrôle efficace en est une condition suffisante. En effet, si nous prenons le cas de la corruption, l'observation conjointe d'indicateurs de résultat faibles et de dépenses élevées, donc de dépenses peu efficaces, ne permettrait pas nécessairement de distinguer ce qui relève d'une gestion défaillante des ressources et des projets de ce qui relève de la corruption. Ceci accroît la nécessité de renforcer parallèlement les mécanismes de contrôle de la corruption, de détection et de sanction (Delavallade, 2007).

Ainsi, c'est à l'aune de ces différents critères que nous comptons mener notre étude sur la gouvernance et l'efficacité des dépenses publiques que nous illustrerons au travers du secteur de l'éducation de base. La bonne gouvernance concerne le processus des dépenses publiques aussi bien en amont comme en aval depuis la préparation du budget en passant par son exécution jusqu'au contrôle de cette exécution. Avant de passer à l'analyse de la bonne gouvernance au niveau des dépenses publiques, nous avons donc jugé pertinent de nous intéresser un temps soit peu aux freins que pourraient connaître les pays en développement notamment en Afrique dans le cadre de la mise en oeuvre d'une gouvernance meilleure.

C. Quelques obstacles pour la mise en oeuvre des réformes dans les pays en voie de développement

L'essentiel des recommandations adressées aux pays en développement insistent sur l'importance de se doter d'institutions de gouvernance robustes, transparentes et responsables, fondées sur le respect de règles de droit formelles (infrastructures légales et judicaires, organismes de surveillance et de régulation, etc.). Depuis 50 ans, les décolonisations, la quasi-disparition des régimes socialistes, la participation aux organisations internationales ainsi que les programmes d'aide au développement ont répandu dans les pays en développement un ensemble de règles et d'institutions formelles, dans les champs politique, économique, et social (droit du travail, Code civil,...). Ainsi la grande majorité de ces pays disposent aujourd'hui de corpus de règles parfaitement écrites. Toutefois, ces recommandations souffrent de trois problèmes qui expliquent la résistance qu'elles suscitent dans leur application.

· Tout d'abord, ces recommandations faites aux pays en développement méconnaissent le temps qui a été nécessaire aux pays aujourd'hui développés pour réaliser ces avancées institutionnelles (plusieurs siècles) (Chang, 2001). Certes, le point d'aboutissement actuel de ces processus dans les pays développés dessine finalement un ensemble relativement stable, attractif et cohérent, mais le processus lui-même, le chemin parcouru, restent encore mal compris. Les corpus juridiques ont souvent suivi un long cheminement fait d'influences multiséculaires (droit romain, droit canonique, etc.), d'apprentissage, de luttes politiques et sociales qui ont jalonné leur découverte et leur mise en oeuvre. Le droit de vote par exemple n'a été, dans un premier temps, accordé qu'aux hommes, âgés, riches et instruits. Etaient exclus les femmes, les jeunes, les pauvres et les illettrés. Progressivement, et à des rythmes variables selon les pays, ce droit a été ouvert à ces exclus, souvent au prix de luttes politiques intenses, les femmes n'obtenant par exemple le droit de vote en France qu'en 1945.

· Malgré ses avantages, un mode de gouvernance fondé sur des règles formelles, dépersonnalisées, implique des coûts fixes très élevés pour la collectivité. Et les institutions formelles mises en place doivent elles mêmes avoir fonctionné pendant des périodes assez longues pour générer suffisamment de confiance en elles et transformer les attitudes à leur égard. Etant donné la situation de la plupart des pays en développement et les contraintes auxquelles ils doivent faire face en termes de ressources financières, humaines et temporelles, ils n'ont généralement pas les moyens de cet investissement à court ou moyen terme.

· Une autre cause fondamentale de résistance au changement dans les pays en développement est liée à la prédominance de groupes d'intérêts particuliers « insiders » agissant à travers les sphères sociale, économique et politique et à tous les niveaux de gouvernance (du niveau local au niveau international). Toute transformation de l'ordre social qui pourrait remettre en cause leur accès privilégié aux ressources économiques et politiques suscite de fortes résistances de leur part : ils résistent notamment à la mise en place d'institutions impersonnelles qui garantiraient, dans les champs économique, social et politique.

En fin de compte, nombre de prescriptions faites par les agences d'aide aux pays en développement reviennent à leur demander d'être déjà développés, ce qui explique la difficulté de leur mise en oeuvre. Ainsi, derrière le consentement apparent aux transformations institutionnelles préconisées et l'adoption de façade de nombreuses règles formelles importées, la résistance des élites et des sociétés se traduit par un contournement systématique de ces règles écrites et un détournement des institutions. Dans les faits, les systèmes de régulation sociale qui prévalaient avant l'adoption faciale de ces règles écrites continuent donc de fonctionner. Dans nombre de pays en développement, l'adoption à marche forcée de règles formelles généralement financée sur des fonds d'aide au développement s'effectue donc sans prise significative sur la réalité, elle contribue à accroître la complexité du système de régulation économique, politique et social, sans en accroître l'efficacité. Ceci impacte évidemment l'action de l'Etat qui se révèle moins efficace dans l'atteinte de ses objectifs.

D. La bonne gouvernance, un facteur d'efficacité des dépenses publiques

1. Quelques raisons d'inefficacité des dépenses publiques

En général, les dépenses publiques contribuent directement à la réduction de la pauvreté principalement dans deux grands domaines du budget de l'Etat.

ü Les infrastructures économiques et les services d'appui constituent des intrants pour augmenter les possibilités d'amélioration du revenu des pauvres.

ü Les services sociaux (l'éducation de base, santé et la planification rurale) sont des investissements essentiels dans les ressources humaines en vue de relever la productivité de la main d'oeuvre et de répondre aux besoins essentiels des pauvres, ainsi que de renforcer leur capacité à évoluer vers d'autres régions ayant un potentiel de croissance plus élevé.

Mais, des travaux plus récents nuancent le propos et cherchent à démontrer que ces dépenses publiques sociales pourraient s'avérer inefficaces en terme de résultats attendus pour la délivrance de biens et services publics dans une optique de réduction de la pauvreté et cela pour plusieurs raisons.

- Un déficit interne important : si le financement des dépenses publiques nécessite un déficit interne, notamment un déficit budgétaire important, on peut s'attendre à un amenuisement, voire à une annulation des bienfaits induis par les dépenses engagées (Baldacci, Clements, Cui et Gupta ; 2005).

- Le mauvais ciblage des dépenses publiques sociales : les études sur l'incidence des dépenses publiques sociales dans les secteurs de l'éducation et de la santé ont montré que les couches les plus défavorisés de la population en profitent peu. C'est le cas de la guinée où 48% des dépenses bénéficient au quintile le plus riche de la population.

- Le problème de l'accès aux infrastructures : plusieurs contraintes empêchent également les pauvres d'accéder aux bienfaits des dépenses publiques et d'en tirer profit. Notamment des contraintes en termes de revenu et de disponibilité des infrastructures. En effet, la non- gratuité de l'éducation primaire et des soins de santé de base conjuguée notamment dans les zones rurales, au faible nombre d'établissements sanitaires et éducatifs et à leur éloignement des populations cibles constituent autant d'obstacles qui dans de nombreux pays en développement empêchent les pauvres d'accéder à ces services et donc de réduire la pauvreté.

- Le manque de connaissances et ou d'incitations en vue d'une utilisation plus efficace. même si les dépenses publiques arrivent effectivement à destination, des problèmes peuvent également avoir lieu au niveau local, au sein même des écoles ou des hôpitaux. Les agents sur place n'étant ou pas assez incités ou pas formés pour réaliser efficacement les services demandés (problème d'absentéisme, de manque de supervision...)

- La non-prise en compte des besoins des populations joue négativement sur l'efficacité des dépenses publique puisque l'offre ne correspond pas aux attentes des populations.

- L'instabilité économique : Le lien entre la pauvreté et l'instabilité économique a notamment été étudié par Guillaumont et Korachais (2006). L'instabilité crée des phénomènes de trappe à pauvreté. Ainsi les dépenses publiques sociales vont s'avérer inefficaces si elles ne sont pas contra cycliques, ce qui peut s'avérer difficile dans le cadre des pays en développement et en transition qui voient leur capacité de collecte de l'impôt, leurs ressources diminuer quand la conjoncture est mauvaise.

- Les fuites « leakages » (Ablo et Reinikka 1998) : en outre, des enquêtes sur le suivi des dépenses publiques ont montré que dans certains pays, une part importante des dépenses affectées par l'Etat n'arrivait jamais à destination. Une étude réalisée en Ouganda a permis de montrer que seul 13% des fonds destinées à l'éducation parvenaient aux écoles du pays, alors que 87% des fonds étaient au final capturés au niveau local à d'autres fins.

Ainsi plusieurs sources comme le mauvais ciblage, les fuites du système, l'instabilité, le manque de compétences peuvent être à l'origine du non aboutissement aux objectifs fixés par les dépenses publiques. Ces différentes sources d'inefficacité pourraient notamment être à la base du faible lien entre dépenses publiques et lutte contre la pauvreté.

2. L'efficacité des dépenses publiques pour la réduction de la pauvreté n'est elle pas conditionnée par une meilleure gouvernance ?

Comme nous l'avons souligné précédemment, plusieurs facteurs sont à la base de l'inefficacité des dépenses publiques. Aussi, Des travaux récents ont identifié la bonne gouvernance comme un facteur d'efficacité des dépenses publiques sociales sur les indicateurs sociaux et la croissance (Mauro, 1998 ; Rajkumar et Swaroop 2002). Dans la même foulée, Delavallade (2007) va plus loin en montrant que la corruption affecte en plus la composition des dépenses budgétaires. Les dépenses d'énergie, de défense, d'ordre et service public sont préférées à des dépenses de santé et d'éducation car les agents anticipent des captures de rentes plus importantes dans ces secteurs. La mauvaise gouvernance en plus de porter atteinte à l'exécution des dépenses publiques par le biais de fuites et de détournements introduit également des distorsions dans la phase de préparation, affectant ainsi l'allocation des dépenses et leur efficacité.

Nous tenons à rappeler que pour notre étude sur la bonne gouvernance et les dépenses publiques nous avons retenu les quatre concepts que sont, la prédictibilité, la participation, la transparence la responsabilisation précédemment définis. La gestion des ressources publiques est entravée par un ensemble de défaillances institutionnelles qui englobent non seulement la corruption mais aussi le déficit de transparence, la faible responsabilisation des acteurs, la participation insuffisante de la population et le manque d'indépendance des organes contrôlant l'élaboration et l'exécution du budget de l'Etat.

Les dépenses publiques peuvent ainsi être rendues plus efficaces dans leur objectif de réduction de la pauvreté par une meilleure qualité institutionnelle. La bonne gouvernance devrait permettre en l'occurrence un meilleur ciblage des dépenses par le biais de la participation des différents acteurs non étatiques à l'élaboration du budget. Le budget de l'Etat devant ainsi représenter ses priorités en matière de développement avec la prise en compte des besoins de la population. Par la responsabilisation des acteurs, toutes les entités qui participent à l'exécution du budget au niveau local comme national doivent être en mesure de rendre compte des différentes actions qu'ils ont menées. La transparence devrait permettre un accès pour tous à ces différentes informations. Ainsi tous les acteurs étatiques ou non que ce soit le parlement, la cour des comptes, la société civile devraient être en mesure d'assurer le contrôle du budget grâce à cette diffusion de l'information. Un contrôle et une supervision plus pointue des actions de l'Etat et de ses agents sur le territoire, et l'assurance d'un haut degré d'indépendance de l'Etat à l'égard des différents lobbies en présence joueraient clairement en faveur d'un effet positif sur la réduction du niveau de pauvreté des dépenses publiques.

La bonne gouvernance peut ainsi être appréhendée comme un facteur d'efficacité des dépenses publiques où les différents acteurs politiques rendent compte de leurs actes et une hausse des dépenses publiques devrait s'accompagner de mesures visant à améliorer à la fois leur efficacité et leur ciblage, d'où la nécessité d'avoir un Etat fort.

III. LA BONNE GOUVERNANCE AU NIVEAU DES DEPENSES PUBLIQUES AU BURKINA FASO

Dans cette partie, nous ferons une description du cadre budgétaire au niveau du Burkina Faso afin de mieux comprendre la réforme entreprise par le gouvernement tout en élaborant une critique constructive concernant les différents changements et processus en cours à la lumière des critères de bonne gouvernance que nous avons retenus à savoir la responsabilisation, la prédictibilité, la participation et la transparence.

A. La gestion budgétaire au Burkina Faso

La bonne gouvernance pour une meilleure efficacité des dépenses publiques concerne le processus aussi bien en amont comme en aval de la préparation du budget jusqu'à son contrôle en passant par son exécution. Ceci justifie, l'attention que nous portons aux différentes phases budgétaires.

1. La phase d'élaboration et de vote du budget

Le budget de l'Etat est intégré dans la loi de finances initiale qui prévoit et autorise pour chaque année civile l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat. En tant qu'acte de prévision, le budget impose une préparation matérielle avant son exécution selon un format prédéterminé. Cette préparation relève exclusivement de l'exécutif, en particulier autour du Ministre chargé des Finances et de la Direction Générale du Budget. En tant qu'acte d'autorisation, le fruit de la préparation budgétaire de l'exécutif doit être approuvé par le législatif.

La préparation et l'exécution de la loi de finances se fait dans le respect de certains principes budgétaires.

a) Les principes fondamentaux

Le principe de l'unité selon lequel l'ensemble des recettes et des dépenses budgétaires doit être présenté dans un seul document, exceptions faites aux budgets annexes, aux comptes spéciaux du trésor, aux procédures de fonds de concours et de rétablissements de crédits.

Le principe de l'universalité budgétaire qui consiste à présenter le budget sous deux masses comprenant les ressources d'une part et les dépenses d'autre part. Nous avons à ce niveau deux règles à savoir la règle du produit brut qui commande que les recettes soient recouvrées pour leur montant brut, sans déduction des dépenses nécessaires à engager pour les frais de recouvrement. Puis la règle de non affectation qui interdit l'affectation d'une recette donnée à la couverture d'une dépense précise.

Le principe de l'annualité budgétaire qui dérive de la nécessité de permettre un contrôle périodique de l'activité gouvernementale par le parlement dans un délai raisonnable, le budget est ainsi voté tous les ans et pour un an.

Le principe de la spécialité qui signifie que les crédits budgétaires ne sont pas accordés par bloc, mais par chapitres et sections budgétaires selon la nature et la destination des dépenses à réaliser.

Ces principes ont pour fondement et pour socle l'autorisation budgétaire, qui définit le lien entre la démocratie et les finances publiques, à travers le droit de consentir l'impôt, de voter le budget et de le contrôler. Aussi, après les avoir passées en revue, nous paraît-il utile de rappeler la procédure suivie pour élaborer le budget qui est scindée en deux phases : l'une administrative propre à l'exécutif et l'autre, législative.

b) La phase administrative de la préparation budgétaire

En matière de finances publiques, la législation régionale au niveau de l'Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA), a des répercussions sur les structures budgétaires internes au regard de la volonté affichée d'harmonisation des législations et procédures budgétaires des lois de finances et des comptabilités au sein des Etats Membres. Cette supranationalité oblige les états membres de l'union à appliquer les actes arrêtés par les organes de l'Union nonobstant toute législation nationale contraire, antérieure ou postérieure dans le cadre de l'internalisation des directives dans la législation nationale.

L'élaboration du budget de l'Etat est soumise à une procédure qui comporte les étapes suivantes.

(1) La parution de la circulaire budgétaire

Il s'agit d'un document contenant les instructions du président du Faso sur les modalités de l'élaboration du budget de l'année à venir. Adressée à tous les ministres et présidents des institutions, elle précise les orientations du gouvernement et les modalités de présentation des propositions de recettes et de dépenses. Elle a notamment pour objet de :

§ fixer les normes et méthodes suivant lesquelles seront présentées les demandes concernant les dépenses ordinaires et les dépenses en capital.

§ inviter les ministres et présidents d'institutions à fournir à travers une note synthétique, l'état de réalisation du budget précédent et du budget en cours ainsi que les difficultés rencontrées, l'orientation future envisagée par le département ministériel où l'institution et l'incidence des augmentations proposées des dépenses en capital sur les dépenses de fonctionnement.

Depuis 2000, la circulaire budgétaire intègre les éléments du Cadre de dépenses à Moyen terme ; ces informations permettent aux ministères et institutions de disposer de plafonds de crédits par grandes catégories de dépenses.

(2) L'élaboration des avant projets de budget des ministères et institutions

Chaque département ministériel ou institution élabore son avant projet de budget conformément aux instructions contenues dans la circulaire. Pour ce faire, ils communiquent à leurs services, la circulaire accompagnée si nécessaire de leurs propres instructions. Ces services évaluent les besoins qui seront par la suite centralisés et vérifiés par la Direction de l'Administration Financière (DAF) à laquelle incombe l'élaboration de l'avant projet de budget du ministère ou de l'institution. Cet avant projet devra être transmis dans les délais prescrits par la circulaire budgétaire.

(3) Les discussions devant la commission budgétaire

Les avant-projets de budgets transmis au Ministère chargé des Finances sont examinés par des équipes de vérification de la Direction Générale du Budget (DGB). Cette vérification est sanctionnée par un rapport soumis à l'appréciation de la commission budgétaire. Cette dernière est composée de représentants des directions centrales du Ministères de l'Economie et des Finances, des représentants de la Présidence du Faso et du Premier Ministère. Elle est chargée de l'examen des propositions de recettes et de dépenses faites par les ministères et de la formulation de l'intention du gouvernement de toute mesure tendant à réaliser une meilleure adéquation entre les ressources et les charges de l'Etat.

(4) L'adoption du projet de loi de finances de l'année en Conseil des Ministres

Le conseil des Ministres examine l'avant-projet de budget et finalise le projet de budget qui sera soumis à l'Assemblée Nationale en une ou plusieurs lectures. La Constitution à son article 103 stipule que l'Assemblée Nationale est saisie du projet de loi de finances dès l'ouverture de la deuxième session ordinaire qui a lieu le dernier mercredi de septembre, ou le premier jour ouvrable qui suit si celui-ci est un jour férié. C'est à ce moment que se termine la phase administrative et que débute la phase législative. Depuis 1993, le Gouvernement transmet dans les délais le projet de loi de finances à l'Assemblée Nationale.

c) La phase législative de la préparation budgétaire

Cette phase porte sur l'examen du projet de loi de finances qui précède son adoption. Afin de faciliter l'analyse par l'Assemblée Nationale, le projet de loi de finances est accompagné d'annexes explicatives. Le Régime Financier a prévu des annexes faisant ressortir, par chapitre, le coût des services votés (le minimum de dotations indispensable pour poursuivre l'exercice des services publics dans les conditions approuvées l'année précédente); la liste des comptes spéciaux; la liste complète et l'évaluation des taxes parafiscales et l'échelonnement sur les années futures des paiements résultant des autorisations de programme.

L'examen du projet de loi de finances est effectué par la Commission des Finances et du Budget (COMFIB) de l'Assemblée Nationale, qui effectue des analyses et organise des débats avec les Ministères et les institutions sous la conduite de leurs premiers responsables. Ces échanges permettent d'éclairer davantage les députés sur les politiques sectorielles et sur la justification des dépenses.

Les travaux de la COMFIB sont soumis à la plénière de l'Assemblée Nationale, qui après des débats, vote la loi de finances et arrête le budget de l'Etat.

En matière budgétaire, le pouvoir du Parlement est tout de même limité par la constitution, qui proscrit les propositions et amendements déposés par les députés lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique, à moins qu'ils ne soient accompagnés d'une proposition d'augmentation de recettes ou d'économie équivalente.

La phase législative de la préparation budgétaire se boucle avec l'adoption de la loi de finances de l'année, qui peut être modifiée en cours d'année par des lois de finances rectificatives adoptées par l'Assemblée Nationale sur proposition du Gouvernement.

Une fois votée, la loi de finances est promulguée dans les vingt et un jours qui suivent par le Président du Faso.

2. Analyse de la gouvernance au niveau de l'élaboration du budget

Au niveau de l'élaboration du budget, la Burkina Faso a fait d'énormes progrès notamment par la mise en place des budgets programmes dans six ministères pilotes et des cadres de dépenses à moyen terme qui viennent rationnaliser la gestion budgétaire avec une gestion plus axée sur les résultats. Néanmoins le processus reste incomplet puisqu'aucun budget programme n'a été analysé jusqu'à ce jour par le parlement.

De plus, la question de la fiabilité des prévisions de recettes, le manque d'explication des hypothèses économiques sur lequel repose le projet de loi de finances, l'analyse détaillée des différentes mesures fiscales et leurs conséquences d'une part. D'autre part, la question des délais insuffisants pour la préparation des avant projets de budgets reste des failles soulevées dans les différents rapports. Pour la prévision des recettes, un modèle qui sera intégré au circuit de la recette est en cours d'élaboration.

Il se pose également le problème de la participation restreinte des acteurs non étatiques à la mise en place du budget et aucune mesure ne prévoit l'accès du public aux informations sur les documents pré-budgétaires. On comprend donc mieux le faible score du Burkina au niveau de l'Open Budget Index (Indicateur sur le budget ouvert) qui est de 11 sur 100 pour 2007.

La non-alternance au niveau du pouvoir depuis 1987 et sa place prépondérante au niveau du parlement pose avec plus d'acuité la question de l'existence réelle de contrepouvoirs pour la mise en place du budget malgré une percée remarquable des partis de l'opposition aux élections législatives de 2002.

Nonobstant toutes ces insuffisances, Le Burkina Faso reste un bon exemple au niveau de la coordination entre Partenaires Techniques et Financiers (PTF) quant à la prévisibilité au niveau des ressources. Cela s'entrevoit par les négociations sur la matrice du Cadre Général d'organisation des Appuis Budgétaires en soutien au CSLP (CGAB-CSLP) entre les bailleurs de fonds et le gouvernement qui permet une régularité des flux d'aide donc moins d'instabilité, une appropriation de la mise en oeuvre par le gouvernement (les appuis étant non ciblés) et un renforcement de ses capacités institutionnelles et humaines nécessaire pour améliorer son efficacité.

3. La phase d'exécution du budget

L'exécution du budget fait suite à l'autorisation parlementaire par le biais du vote de la loi de finance. Elle est le fait de l'exécutif et s'effectue en principe du 1^er janvier au 31 décembre de l'année considérée, complétée d'une période complémentaire au dernier jour de février, compte tenu du caractère annuel de l'autorisation parlementaire et du système de gestion en vigueur dans le système budgétaire du Burkina Faso.

L'exécution des dépenses publiques constitue un domaine fort complexe du fait de la diversité des procédures en la matière et surtout du nombre d'acteurs impliqués dans le processus.

a) Le circuit de la dépense

La législation financière soumet l'exécution de la dépense à une procédure comportant quatre (4) étapes matérialisées par les opérations suivantes : l'engagement, la liquidation, l'ordonnancement et le paiement. Les trois premières opérations (l'engagement, la liquidation et l'ordonnancement) constituent la phase administrative de la dépense. La quatrième qui relève de la compétence exclusive du comptable public est le paiement.

§ L'engagement est l'acte par lequel un agent de l'ordre administratif habilité à cet effet crée ou constate à l'encontre de l'Etat, une obligation dont résultera une dépense. Par exemple, en matière de dépenses de personnel, les engagements sont constitués de la décision d'engagement de l'agent, des arrêtés d'avancement ... Par contre, lorsqu'il s'agit d'acquisitions de fournitures et d'équipement, l'engagement se matérialise par la remise d'un bon de commande revêtu du visa du contrôle financier auquel sont jointes les pièces justificatives requises par la réglementation.

§ La liquidation a pour objet de vérifier la réalité de la dette et d'arrêter le montant de la dépense. Elle comporte deux opérations. La première opération conduit l'administrateur des crédits à s'assurer que la commande, objet de l'engagement, a été livrée. C'est ce qu'on appelle « la constatation du service fait ». La constatation du service fait se matérialise par l'établissement d'une attestation de service fait et le cas échéant par un bordereau de livraison et/ou un procès verbal de réception. La seconde opération qui intervient obligatoirement après la constatation du service fait vise à arrêter le montant exact de la dette de l'Etat.

§ L'ordonnancement est l'acte administratif par lequel l'ordonnateur donne au comptable l'ordre de payer une créance à la charge de l'Etat. Il se matérialise par la remise au comptable d'un mandat de paiement.

§ Le paiement est l'acte par lequel l'Etat se libère de sa dette. Il relève de la compétence exclusive du comptable et s'effectue par la remise d'espèces, d'un chèque sur le Trésor, par virement bancaire ou postal. Le virement est obligatoire pour tout règlement à effectuer au profit des fournisseurs inscrits au registre du commerce et au profit des personnes morales.

Avant tout paiement le comptable doit s'assurer de la conformité de la dépense avec les lois et règlements. Si la dépense est régulière, le comptable appose son visa sur le titre de paiement. Par contre si le comptable décèle des irrégularités, il adresse une note de rejet à l'ordonnateur.

Il est important à ce niveau de souligner le principe de séparation des fonctions d'ordonnateurs et de comptables qui préside l'exécution des dépenses publiques.

b) Le principe de séparation entre ordonnateurs et comptables

La séparation des ordonnateurs et des comptables est présentée comme la transposition à la comptabilité publique du principe constitutionnel de la séparation des pouvoirs. Ce principe repose sur une double justification.

§ L'une d'ordre matériel : la division des tâches administratives facilite et améliore l'exécution du budget.

§ L'autre d'ordre juridique : la séparation permet un meilleur contrôle de l'exécution des opérations budgétaires.

Bien plus, il n'est pas simplement une méthode d'organisation des services chargés d'effectuer des opérations financières, c'est une règle juridique munie de sanctions susceptibles d'être appliquées aux autorités et agents qui pourraient la méconnaître, qu'ils aient qualité d'ordonnateur ou de comptable.

c) Les procédures d'exécution de la dépense

Des procédures ont été adoptées pour matérialiser le déroulement de la dépense publique suivant les différentes étapes. En principe, la dépense publique doit suivre la procédure dite « normale » marquée par une succession des quatre (4) étapes. Outre cette dernière, une pluralité de procédure coexiste si nous faisons fi des procédures concernant les dépenses salariales.

En principe, la procédure normale constitue la règle en matière d'exécution des dépenses. Cette procédure repose sur les quatre (4) phases successives décrites précédemment: 1. l'engagement, 2. la liquidation, 3. l'ordonnancement et 4. Le paiement. Elle est utilisée la plupart du temps pour les trois modalités que sont les bons de commande, les lettres de commande et les passations de marché publics.

Néanmoins, la lourdeur de la procédure normale pour certaines dépenses a favorisé l'institution de procédures particulières facilitant l'exécution de ces dernières.

Ces procédures concernent la procédure simplifiée et la procédure d'urgence.

Dans cette procédure, les phases d'engagement et de liquidation se font concomitamment, les autres phases restant inchangées (ordonnancement et paiement). Elle permet de procéder à des paiements à titre définitif ou non. Cela, surtout lorsqu'il est difficile d'établir au préalable, la preuve du service fait ou quand le règlement après l'établissement du service fait peut déranger le bon déroulement de l'activité. Cette procédure s'applique généralement aux transferts courants. Mais elle peut être utilisée pour les dépenses de fonctionnement et les transferts en capital afin de régulariser certaines dépenses dont le service fait a précédé l'engagement du marché (cas des fournitures livrées avant la passation du marché).

Certaines catégories de dépenses peuvent faire l'objet d'un ordonnancement de régularisation après payement ou être payées sans ordonnancement»; elles sont de deux ordres.

Les premières sont notamment des avances consenties sur les crédits de fonctionnement aux délégations burkinabé en déplacement à l'intérieur ou se rendant en mission à l'étranger et des dépenses occasionnées par les réceptions offertes à des personnalités ou à des missions étrangères.

Pour les secondes, il s'agit de dépenses, qui en exécution des lois et règlements, présentent le double caractère d'être déterminées sans contestation et d'être inévitables à l'Etat. Le comptable public procède à leur imputation définitive en ce sens qu'elles ne nécessitent plus de régularisation.

d) La procédure de délégation de crédits

La procédure de la délégation de crédits consiste à donner l'initiative de certaines dépenses aux responsables des structures déconcentrées des ministères concernés par les crédits délégués. Ces responsables reçoivent un avis d'octroi de crédit permettant l'engagement et la liquidation des dépenses au niveau déconcentré. Les pièces, qui remontaient ensuite au niveau central pour l'ordonnancement et le paiement, le font de moins en moins, la déconcentration de l'ordonnancement et du paiement étant une réalité dans au moins dix régions.

Après l'ouverture du budget, le DAF du ministère concerné engage au titre de la délégation de crédits, le montant du crédit ouvert au profit de la structure déconcentrée. Le Contrôle financier vise les engagements de délégation de crédit.

Les services bénéficiaires d'une délégation de crédit la consomment dans le respect des règles de la dépense. Après service fait, le gestionnaire transmet le dossier pour établissement du mandat au service de l'ordonnancement du matériel de la DGB, ou au service déconcentré de l'ordonnancement.

La délégation de crédits est donc une autorisation d'engager, donnée à un gestionnaire déconcentré, dans la limite du montant des crédits délégués.

Nous avons eu une déconcentration de la délégation de crédits qui concernent les dépenses de fonctionnement. La déconcentration de l'ordonnancement a débuté depuis 2003 par dix régions, elle sera effective cette année pour l'ensemble des 13 régions. La réforme actuelle prévoit la déconcentration des actes administratifs, une première expérience pilote devrait avoir lieu en principe en 2008 au niveau de Bobo Dioulasso. Quant à la déconcentration des dépenses d'investissement, elle s'avère plus complexe car cela requiert une plus grande maîtrise des finances publiques, elle devrait être effective d'ici 2010.

e) Les régies d'avances (RA)

Certaines dépenses sont exécutées par voie de régies d'avances en raison de leur nature ou de leur faible montant (les menues dépenses de matériel pour fête publique, les rémunérations des personnels sur la base des horaires ou à la vacation, les achats de vivres pour les malades des hôpitaux, les rationnaires de certaines écoles des services de police ou des prisons, ...). Une fois l'avance payée au bénéficiaire, son renouvellement est conditionné par la justification de la précédente avance.

f) Une procédure extrabudgétaire : la procédure d'avances de trésorerie

Les conditions et les modalités d'octroi des avances de trésorerie sont fixées par un arrêté qui dispose que « des dépenses imputables au budget de l'Etat peuvent être avant la mise en place des crédits correspondants, payées par le Trésorier Général sous forme d'avance de trésorerie à régulariser sur le budget de l'Etat ». Les avances de trésorerie sont ouvertes par un arrêté du MEF, en l'absence de ligne budgétaire, ou par lettre du MEF, lorsqu'une ligne budgétaire correspondant aux dépenses prévues existe. Elles doivent être régularisées dans un délai d'un mois. Les avances de trésorerie sont de deux types :

- les dépenses budgétaires ont été prévues au budget - une ligne budgétaire - et dans ce cas :

Dans le premier cas ainsi que dans le deuxième cas/deuxième sous-cas, la régularisation s'opère par imputation à une ligne budgétaire existante et suffisamment dotée, (réaménagement budgétaire).

Le comptable paye au vu de l'arrêté du MEF. Il n'y a avant paiement ni engagement, ni liquidation, ni ordonnancement. Lors de la régularisation, il inscrit sur le mandat de régularisation "ne pas payer".

L'avance de trésorerie n'est donc pas, comme pourrait le laisser croire son appellation une véritable avance de trésorerie, mais une autorisation de dépenser en dehors des règles de la chaîne de la dépense.

g) Les délégations de maîtrise d'ouvrage

La délégation de maîtrise d'ouvrage n'est pas irrégulière, mais présente, relativement aux autres types de dépense, des risques particuliers. Quatre agences principalement opèrent dans ces conditions. L'une d'entre elles occupe une place prépondérante, FASO-BAARA qui est un bureau d'études qui exécute des investissements, principalement dans le domaine de l'éducation. Il s'agit d'une maîtrise d'ouvrage déléguée, qui n'est pas nécessairement non conforme aux règles de la comptabilité publique. Les fournisseurs sont choisis selon des procédures internes d'appel d'offre, le maître d'ouvrage délégué n'étant pas contraint par les procédures du code des marchés publics. FASO-BAARA est payé sur la base des contrats entre lui et les fournisseurs

L'objectif du gouvernement est de développer la pratique des maîtrises d'ouvrages délégués et de les encadrer par un texte en cours de préparation. Il viendra compléter la loi N° 017-2006/AN du 18 mai 2006 portant Code de l'Urbanisme et de la Construction au Burkina Faso. Selon cette Loi, à part FASO BAARA et les entreprises privées, d'autres organisations, dont les ONG peuvent être délégataires de maîtrise d'ouvrage.

h) L'informatisation de la chaîne de la dépense

Le Gouvernement s'est engagé depuis le milieu des années 90 dans un processus de modernisation et de généralisation d'applications informatiques pour le traitement des opérations budgétaires et comptables. Cet engagement caractérise indéniablement le souci de rendre plus efficace et plus transparente la chaîne de la dépense. Ainsi, le Circuit Intégré de la Dépense (CID), outil informatique intégrant toutes les étapes de la dépense est un facteur de fiabilité, de transparence et d'efficience pour l'exécution des dépenses budgétaires. Il permet également une gestion dynamique de la trésorerie et contribue à l'efficacité du contrôle interne. Pour compléter ce système d'informations des finances publiques; le Circuit intégré de la recette a aussi été développé. Il permet notamment de remédier aux difficultés de communication entre les régies financières en créant une plateforme de communication automatique entre les différents systèmes de gestion (SYDONIA^4(*) pour les douanes, CIE et CICL pour le Trésor et SINTAX pour les impôts). Quant au logiciel de la Comptabilité Intégrée de l'Etat, il a contribué à accroître la fiabilité des opérations comptables et à en accélérer le traitement. Au niveau des marchés publics, nous avons eu le 10 Juin 2008 le lancement officiel du Système d'Information intégré des Marchés publics (SIMP); ce logiciel comporte les cinq modules permettant de couvrir tout le processus de passation des Marchés ; Il s'agit des modules « plans de passation des marchés », « dossiers d'appel à candidature », « offres et propositions », « gestion des contrats » et « gestion des litiges ».

Aujourd'hui, le CID ne traite pas les salaires, les avances de trésorerie et les financements extérieurs des projets.

4. Analyse de la gouvernance au niveau de l'exécution du budget

La procédure d'exécution des dépenses publiques est régie par un bon cadre institutionnel avec des règles et des principes bien établis. La mise en place du CID permet notamment un bon suivi des dépenses publiques.

Cependant les différents rapports et audits ont relevé au niveau de la passation des marchés, une utilisation abusive et non justifiée des procédures exceptionnelles comme la procédure simplifiée qui permet de payer les dépenses avant le service fait. Il existe ainsi des dépenses hors procédures qui ne sont ni engagées, ni ordonnancées et non payées et le fait que les salaires, les avances de trésorerie et les financements extérieurs des projets ne sont pas couverts par le CID constituent une limite vu leur place importante dans le budget de l'Etat. Nous pouvons également noter les décaissements tardifs des appuis qui entravent l'efficacité des dépenses publiques.

Concernant l'accès du public à l'information, même quand la population participe à l'élaboration du budget, son accès à l'information quant à son exécution surtout au niveau des collectivités déconcentrées est quasi inexistant. Une analyse plus pertinente nécessite une approche plus sectorielle c'est ce que nous ferons au niveau de l'éducation dans la cinquième partie de notre étude. Du fait donc des difficultés notamment avec les dépenses hors procédure, il se pose alors la question du contrôle budgétaire.

5. Le contrôle budgétaire

Cette partie a pour objet de présenter le rôle et le fonctionnement des différents organes de contrôle intervenant dans le domaine de la gestion des dépenses budgétaires. L'exécution du budget de l'Etat et les opérations qui en découlent sont soumises à un triple contrôle: administratif, juridictionnel et parlementaire.

a) Le contrôle administratif

Le contrôle administratif est le contrôle interne de l'administration sur ses agents. A cet égard, cette partie s'intéressera plus particulièrement au Contrôle Financier, qui constitue le contrôle à priori, et à l'Inspection Générale des Finances et l'Inspection Générale d'Etat, qui constituent le contrôle à posteriori.

(1) Le contrôle financier à priori

Dans la pratique, le Contrôle Financier est une direction centrale du Ministère de l'Economie et des Finances. Il intervient dans deux principaux domaines: la gestion des actes administratifs et la gestion des opérations de dépenses.

Au niveau des opérations de dépenses, ses attributions peuvent se résumer comme suit.

Le Contrôle Financier utilise comme support de gestion le Circuit Informatisé de la Dépense pour enregistrer les visas pour les engagements et les liquidations. Toutefois, il tient une comptabilité manuelle des engagements et des liquidations par ligne budgétaire.

(2) Le contrôle à postériori

Le contrôle à postériori qui intervient après l'exécution de la dépense est mené par l'Inspection Générale de l'Etat (IGE) et l'Inspection Générale du Trésor (IGT), l'Inspection Générale des Finances (IGF) et les inspections techniques dans tous les départements ministériels.

§ L'Inspection Générale d'Etat (IGE) effectue un contrôle global de la qualité des services administratifs et du respect de la réglementation depuis 1993. A partir de 2003, elle s'est engagée dans la lutte contre la corruption en proposant des mesures pour améliorer le fonctionnement de l'administration publique dans un rapport rendu au Premier Ministre.

§ L'Inspection Générale des finances (IGF) contrôle la gestion financière de toutes les structures qui reçoivent, détiennent ou gèrent des deniers publics, principalement au niveau (i) des services financiers, fiscaux et comptables de l'Etat et Collectivités Territoriales [dont les Ambassades], (ii) des administrations publiques, civiles et militaires, (iii) des projets, des établissements publics et des entreprises publiques, des personnes morales de droit privé recevant des concours financiers de la puissance publique et (iv) joue un rôle de conseil.

§ L'Inspection Générale du Trésor (IGT) est chargée de la vérification de la gestion des comptables centraux et déconcentrés de la Direction générale du trésor et de la comptabilité publique, ainsi que des autres comptables publics (les receveurs des administrations financières (Impôts, Douanes) ; les régisseurs d'avances, de recettes (y compris ceux des collectivités territoriales (communes) ; les agents comptables des EPE).

b) Le contrôle externe juridictionnel et législatif

Le contrôle externe se manifeste par le contrôle juridictionnel de la Cour des Comptes et par le contrôle de l'Assemblée Nationale. Ces organes sont indépendants du pouvoir exécutif.

Au regard de la Constitution, la Cour des Comptes (CC) est la juridiction supérieure de contrôle des Finances publiques (article 127 de la Constitution). Elle comprend trois chambres, l'une chargée du contrôle des opérations de l'Etat, l'autre du contrôle des opérations des collectivités locales. Enfin, la dernière chambre s'occupe du contrôle des entreprises publiques, des institutions de sécurité sociale, des projets de développement financés sur ressources sur ressources extérieures et tout organisme soumis au contrôle de la cour.

Elle juge les comptes des comptables publics, sanctionne les fautes de gestion et assiste l'Assemblée Nationale dans le contrôle de l'exécution des lois de finances. Elle assure la régularité des opérations de recettes et de dépenses des organismes publics et sanctionne les manquements aux règles qui régissent lesdites opérations. Elle vérifie et apprécie le bon emploi des crédits et la gestion de l'ensemble des organismes publics. IL est très important de souligner que la CC ne juge pas les comptables mais les comptes, si elle découvre des détournements notamment elle va saisir les tribunaux de droits communs La cour des comptes n'a pour le moment relever aucune faute de gestion et aucun détournement). Aussi en cas de fautes, la CC envoie un rapport au ministère de tutelle qui désigne un correspondant qui va suivre la mise en application des recommandations (le ministère dispose de deux mois pour réagir au cas contraire la Cour saisit le procureur général).

Ses missions visent à (i) déceler toute irrégularité ou infraction aux normes juridiques et de gestion, (ii) engager la responsabilité des personnes en cause, obtenir réparation ou décider des mesures propres à éviter le renouvellement de ces situations et (iii) à favoriser l'utilisation régulière et efficiente des ressources, promouvoir la transparence dans la gestion des finances publiques.

La cour des comptes publie également un rapport annuel sur l'exécution des lois de finance et une déclaration de conformité adressée à l'assemblée nationale. .

Les autorisations budgétaires ayant été données par le Parlement, il apparaît logique que celui-ci puisse exercer, à posteriori, un contrôle sur la manière dont le budget a été exécuté. Le Parlement a de ce fait un droit de regard sur l'exécution budgétaire.

L'article 256 du RF dispose que la nature et l'étendue du contrôle parlementaire sont fixées par la Constitution, qui confirme à son article 84 qu'en plus du vote de la loi et du consentement à l'impôt, l'Assemblée Nationale contrôle l'action du Gouvernement conformément aux dispositions constitutionnelles. Elle effectue son contrôle de l'action gouvernementale via les questions orales ou écrites au gouvernement, les commissions d'enquête destinées à recueillir des informations sur un certain nombre de faits et d'actes de gestion pour elle même et, au delà, pour l'opinion publique. La création de telles commissions peut s'avérer un outil efficace et utile de contrôle parlementaire des finances publiques.

6. Analyse de la gouvernance au niveau du contrôle du budget

Pour une meilleure gouvernance, la transparence est certes une condition nécessaire mais un système de contrôle efficace reste la condition suffisante.

Aussi au Burkina Faso, avons-nous plusieurs mécanismes de compte rendu au niveau des dépenses tels que la revue du CSLP; le discours sur « l'État de la nation qui est présentée par le premier ministre devant les élus du parlement »... Les PTF interviennent également au niveau sectoriel avec le suivi des programmes qu'ils financent. Concernant la gouvernance, un rapport a également été établit à travers le Mécanisme Africain d'Évaluation par les Pairs. Néanmoins, les différents rapports ont noté que plusieurs lacunes subsistent au niveau du contrôle de l'exécution du budget.

Tout d'abord, même si le contrôle à priori est déconcentré il en est pas de même pour le contrôle à postériori et au vu de toutes les tâches dont elles ont la responsabilité, les structures tels que l'IGE ne disposent pas de moyens humains, financiers et techniques suffisants pour effectuer des audits fréquents. Lorsqu'ils sont effectués, les contrôles interviennent la plupart du temps plusieurs années après l'exécution de la dépense et le taux de couverture des dépenses contrôlées est faible pour permettre une exécution efficace de la dépense et une lutte effective contre la corruption (20 à 30 structures sont contrôlées par an alors que les nombre de collectivités locales et d'établissements publics est de plus de 200). De plus, ces instances de contrôle n'ont pas accès au CID et le suivi des recommandations qu'elles font n'est pas systématique et rigoureux.

Il se pose également la question de l'indépendance des instances de contrôle du fait de leurs rapports qui ne sont pas rendus publics et sont portés à la discrétion des autorités gouvernementales dont elles dépendent. L'accès du public à l'information est donc réduit.

Quant au contrôle de la cour des comptes créée depuis 2002, Elle publie un rapport dont la diffusion est assurée par le biais de conférence de presse, de distribution des rapports (envoyé d'office à toutes les mairies, institutions, aux gouverneurs et aux ministères). Cependant, on observe un retard concernant la publication des rapports que la cour des comptes compte résorber, elle travaille actuellement sur le rapport 2006 et le rapport 2007 est prévu pour Septembre. Il s'avère également important de noter qu'en plus du manque de personnel dont elle souffre, l'entrée à la cour se faisant par nomination avec un minimum de 15 années d'expérience requis, la cour des comptes n'a relevé pour le moment aucune faute de gestion, ni détournement. Cette situation nous pousse à nous interroger sur l'efficacité de son contrôle, la cour des comptes se doit donc de d'élaborer une définition claire de ce qu'elle qualifie de faute de gestion. En effet, l'étude de son rapport 2005 et de différents audits nous permet de relever de nombreux manquements aux règles et procédures en vigueur. Ceci, notamment au niveau de la passation des marchés, ou nous pouvons citer l'étude du cabinet Deloitte et Touche pour le PDDEB; effectué en 2006 qui fait apparaître un montant de 1,5 milliards de FCFA de services non faits.

Le parlement contrôle l'action gouvernementale via les commissions d'enquête mais à cause des équilibres institutionnels au Burkina son contrôle reste fictif. En effet, l'efficacité des commissions est réduite car elles sont soumises aux influences politiques du parti majoritaire et dissoutes dès que le ministre de la justice fait ouvrir une information judiciaire sur un dossier. Ceci pose la question de la séparation effective du pouvoir. Mohtadi et Rose (2003) montre que la distribution asymétrique du pouvoir et des privilèges isole les responsables politiques du contrôle public et cela favorise les détournements pour intérêts privés des fonds publics. Une séparation effective et un système renforcé de freins et de contrepoids contribueraient à limiter les abus. Nous avons aussi une haute autorité de coordination de la lutte contre la corruption (HACLCC) mais vu le peu de moyens dont elle dispose et du fait qu'elle ne peut saisir la justice pour aucun cas, son contrôle ne reste qu'un effet de façade qui joue comme un signal donné par le gouvernement dans le cadre de la lutte contre la corruption.

Ainsi, au Burkina Faso, des institutions existent pour le contrôle budgétaire, mais leur opérationnalité reste le problème de fond auquel il faudra remédier pour une meilleure efficacité des dépenses dans le but de réduire la pauvreté.

Après avoir passé en revue les différentes phases budgétaires, nous allons dans la partie qui suit nous intéresser à la réforme budgétaire en oeuvre au Burkina Faso.

B. La réforme budgétaire au Burkina Faso

1. Du PRGB à la SRFP

Le Burkina Faso apparaît comme un pays intéressant du fait de l'acuité des réformes en cours que ce soit au niveau des finances publiques, au niveau judiciaire... L'ensemble des réformes menées par le gouvernement depuis l'année 2000 s'inscrit dans le Cadre Stratégique de Lutte Contre la Pauvreté (CSLP) adopté en 2000 et révisé en 2004. La réforme de la gestion des finances publiques est une composante essentielle de l'axe IV du CSLP relatif à la promotion de la bonne gouvernance.

En juillet 2002, le gouvernement a adopté un Plan d'actions pour la Réforme de la Gestion Budgétaire (PRGB) dont l'objectif global était « d'améliorer durablement la transparence, la fiabilité et l'efficacité dans la gestion budgétaire ». Initialement centré sur le volet « dépenses », le PRGB a été étendu à partir de 2004 à l'ensemble des composantes de la gestion budgétaire, en particulier au volet « recettes ». Il a été élaboré à partir d'une évaluation réalisée selon un processus participatif impliquant les responsables des divers services du Ministère des finances et du budget, ainsi que ceux en charge de la dépense dans d'autres ministères. L'élaboration du PRGB s'est aussi appuyée sur les recommandations issues des Revues de Dépenses Publiques et du Rapport sur l'Observation de Normes et Codes (RONC) réalisés à la fin des années 1990 et au début des années 2000. La poursuite, enfin, de l'adaptation des Directives de l'UEMOA au cadre législatif et règlementaire national a été intégrée au PRGB.

Le PRGB n'a connu un démarrage effectif qu'à partir de 2004, avec la mise en place d'un cadre institutionnel et la définition de Plans d'Actions Prioritaires sur des périodes triennales glissantes. Il est appuyé par l'ensemble des PTF qui ont décidé de coordonner dans ce cadre l'ensemble de leurs appuis en matière de réforme de la gestion des finances publiques.

Les principaux résultats des réformes entreprises depuis le lancement du CSLP ont porté sur^5(*) :

Afin d'impulser la poursuite des réformes, le gouvernement a adopté en février 2007 la « Stratégie de Renforcement des Finances Publiques » dont l'objectif global est « d'établir un système de gestion des Finances Publiques performant, conforme aux standards internationaux ».

La mise en oeuvre de la stratégie se fera à travers le Plan d'Actions Sectoriel Triennal (PAST), une structure de pilotage unique dans laquelle se retrouveront les responsables de structures des ministères directement impliquées, des représentants des PTF ainsi que des représentants de partenaires sociaux.

Ces différents programmes ont abouti à plusieurs changements assez positifs (élaboration du CDMT, budget programme dans certains ministères pilotes, bon suivi de l'exécution par le biais du circuit intégré de la dépense...) mais les différentes évaluations de l'appareil budgétaire telles que le rapport PEFA « Public Expenditure and Financial Accountability » note que des progrès restent à faire en matière de contrôle, de transparence et d'élaboration du budget ce qui s'additionne à la lenteur des réformes déjà mis en oeuvres. Néanmoins, plusieurs mesures ont été prises pour pallier à ces faits, nous pouvons citer entre autres l'élaboration d'un modèle de prévision des recettes qui est en cours, la mise en place d'un calendrier afin que les BP -CDMT soient effectifs au niveau de tous les ministères, ceci est prévu pour 2012 et la mise en place de l'autorité supérieure de contrôle de l'Etat et la réforme au niveau des marchés publics sur lesquels nous nous attarderons brièvement.

2. La création de l'Autorité Supérieure de Contrôle de l'Etat

Une réforme majeure au niveau du contrôle budgétaire est la mise en place de l'Autorité Supérieure de Contrôle de l'Etat qui résulte de la fusion de l'IGE, de la Haute Autorité de Coordination de la Lutte Contre La Corruption (HACLCC) et hérite partiellement des attributions de la Commission Nationale de Lutte contre la Fraude (CNLF).

Ce renouveau répond dans un premier temps à un problème d'indépendance des instances de contrôle relevés dans les différents rapports et audits, du manque de suivi rigoureux des recommandations et du fait que la lutte contre la corruption et pour la bonne gouvernance était quasi inexistante. De plus, le corps des inspecteurs d'Etat était peu attrayant. Par ailleurs, la multiplicité des organes de contrôle ainsi que la redondance du contrôle avait été souligné. Il y avait donc un besoin de les unifier afin d'en faire un organe plus puissant. Le gouvernement a donc pris en compte toutes ces revendications qui vont aboutir au décret portant création de l'Autorité supérieure de contrôle de l'Etat en Novembre 2007 avec la nomination d'un contrôleur général d'Etat (CGE) en Juin 2008.

Au niveau du statut du contrôleur général d'Etat nous pouvons noter des avancées notables. Maintenant, il peut faire carrière dans un corps, sa rémunération est meilleure (de type P5 hors catégorie de la fonction publique). Le rapport de l'ASCE est public et il est envoyé au président du Faso avec des copies au premier ministre et au président de l'assemblée nationale. En termes de transparence également, le CGE peut faire des points de presse pour diffuser de l'information sur l'état de la corruption et des finances publiques avant la publication du rapport. L'entrée à l'ASCE peut se faire par voie de concours avec un minimum de 10 ans d'expérience ou bien par nomination. Cela permet de pallier au manque de personnel notamment au niveau des instances de contrôle telles que la cour des comptes où les magistrats sont nommés et doivent avoir une expérience d'au moins 15 ans.

3. La réforme au niveau des marchés publics

Malgré un contexte règlementaire et institutionnel assez bien défini, les différents rapports tels que les rapports PEFA et CPAR et les audits externes de la procédure de passation des marchés ont souligné de graves manquements aux différentes règles en vigueur tels que des documents d'appels à concurrence imparfaits, des procès verbaux d'ouverture et d'attribution non règlementaires. C'est ainsi qu'après la mise en place du Nouveau Code des Marchés Publics (NCMP) en 2003 dont la critique principale était le fait de la séparation ambigu entre les fonctions de contrôle et de conseil de la direction Générale des Marchés Publics (DGMP) puis de l'Autorité de régulation des Marchés (ARM), deux nouveaux décrets viennent modifier le cadre réglementaire des marchés publics. Le premier permet d'appréhender toutes les personnes morales qui peuvent exercer dans la maîtrise d'ouvrages délégués en définissant les conditions d'octroi et de retrait des règlements. Le second décret quant à lui consacre la séparation des fonctions de contrôle et de régulation, les premières à la DGMP et les secondes à l'ARM. Ce décret consacre également la déconcentration de la DGMP et met un accent particulier sur la responsabilisation des administrateurs de crédit. Il met en place une nouvelle fonction à travers la création de la Personne Responsable des Marchés publics (PRM).

Concernant l'ARM, comme la plupart des instances de contrôle, elle n'est pas indépendante vis-à-vis du gouvernement alors que cela était prévu dans les textes. Elle est également, chargée de la mise en oeuvre des recommandations faites pour l'amélioration de la procédure des marchés publics. Son action reste limitée puisqu'elle n'est pas encore déconcentrée.

C. Facteurs institutionnels favorables à la mise en oeuvre des reformes6(*)

La Stratégie de Réforme des Finances Publiques (SRFP) met en exergue la démarche participative et privilégie la « responsabilisation des acteurs ». Le cadre institutionnel est précis en matière de procédures et de répartition des responsabilités.

La SRFP prévoit une instance de pilotage unique pour éviter les lourdeurs des processus de décision et de contrôle. En se basant sur l'expérience du PRGB, les cadres de concertation existants seront rationalisés et simplifiés.

La SRFP prévoit dans son dispositif institutionnel la représentation de membres de la société civile dans le Comité de pilotage.

Au-delà de la représentation des PTF dans le Comité de pilotage de la SRFP, c'est essentiellement à travers le Cadre Général d'organisation des Appuis budgétaires en soutien à la mise en oeuvre du CSLP (CGAB-CSLP) que le partenariat pour l'appui à la réforme sera représenté pour contribuer à l'identification des priorités, à la coordination des réformes des pratiques des PTF et à la fédération de leurs appuis pour les réformes des finances publiques.

D. Conclusions et recommandations pour les réformes en cours

Les réformes de la gestion budgétaire visent à accroître l'efficacité des dépenses publiques par un renforcement de la transparence du processus budgétaire et une plus grande rationalisation de la gestion. La déconcentration d'une partie des crédits rend plus visible au niveau local les choix d'affectation des dépenses. La réforme du code des marchés publics renforce la réglementation de la concurrence et clarifie les procédures d'attribution des commandes publiques avec la séparation des fonctions de contrôle et de régulation. Enfin, la création de l'ASCE qui jouit du pouvoir d'enquêter sur des organismes publics, de suivre les activités d'audit des services des différents ministères et d'une meilleure indépendance même si elle dépend du Premier Ministre.

Mais plusieurs difficultés sont apparues lors de la mise en place de ces réformes en plus du manque de moyens humains, techniques et financiers.

Tout d'abord, les réformes, en particulier celles concernant la budgétisation programmatique, sont particulièrement lentes à mettre en place sur le plan technique. L'amélioration de la transparence se heurte ensuite à des défaillances persistantes au niveau du système juridique, tant dans la production des lois et réglementations que dans leur application, comme nous l'avons vu à propos des procédures de passation des marchés publics. Enfin, le contrôle et la sanction des pratiques de corruption par exemple sont très insuffisants, du fait notamment du manque d'indépendance des différents organes dédiés à cette mission et du manque de suivi des différentes recommandations qui devrait être corrigé avec la mise en place au niveau de l'ASCE d'un comité de suivi des recommandations.

Par ailleurs, les premières réformes ayant été mises en place en 1998 et la majorité d'entre elles après 2000, il est certes encore tôt pour en dresser un bilan. Mais les dysfonctionnements observés dans leur mise en oeuvre semblent relever pour la plupart d'une trop forte concentration du pouvoir politique. Ce déséquilibre provoque des résistances de la part d'acteurs qui tirent profit du statu quo et cherchent à préserver leurs rentes et privilèges économiques. Ceci peut également expliquer que les instances de contrôle de la régularité de la dépense ne soient pas plus indépendantes, et que l'élaboration et l'application des lois soient encore trop peu adaptées à la lutte contre la corruption. Des contrepouvoirs renforcés - par une meilleure séparation des pouvoirs, un « empowerment » de la population locale par le biais de la décentralisation ou par des organes de contrôle réellement indépendants et dotés de moyens suffisants permettraient probablement un meilleur contrôle.

L'exemple de la réforme de la gestion budgétaire au Burkina Faso fait ainsi apparaître la nécessité d'une meilleure répartition du pouvoir politique. Accroître la transparence et le contrôle facilite la détection des pratiques de mauvaise gouvernance. Mais seul un contrôle efficace, qui suppose l'existence réelle de contre-pouvoirs, peut permettre de limiter fortement l'incidence et les méfaits de la corruption. La lutte contre la corruption ne peut donc être réduite à l'amélioration - certes nécessaire - de règles de procédure : la corruption doit plutôt être envisagée comme une manifestation d'une économie politique marquée par l'inégale répartition du pouvoir.

Des critiques précédentes, nous pouvons déduire les recommandations suivantes :

Vu le montant important de ressources nécessaire pour le financement des réformes, l'Etat se doit d'accélérer le processus de diversification de ses recettes afin de pallier au manque de moyens financiers mais aussi humains en proposant des salaires plus attrayants notamment au niveau des différentes instances de suivi des réformes tels que le Secrétariat Permanent pour le suivi des Politiques et des Programmes Financiers (SP- PPF).

ü Une meilleure coordination entre les Partenaires techniques et Financiers (PTF) d'une part et entre le gouvernement et les PTF d'autre part. Aussi des cadres tels que les CGAB/CSLP sont à encourager. Le financement des PTF devrait accorder une plus grande priorité aux activités proposées par le gouvernement comme le PAST SRFP. Dans la conditionnalité, les PTF doivent tenir compte de la faiblesse et de la jeunesse des institutions dans le pays.

ü Promouvoir l'équilibre des différents pouvoirs en accordant plus de poids au législatif et au pouvoir judiciaire. La séparation des pouvoirs (exécutif, législatif et juridictionnel) est certes une réalité mais l'équilibre des pouvoirs reste encore un objectif à atteindre.

ü Renforcer les capacités des instances de contrôle à postériori et mettre en place un plan d'action en permettant l'entrée par voie de concours et régler au plus vite la question du statut des magistrats de la cour des comptes.

ü Penser également à un plan d'action pour la déconcentration du contrôle à postériori et du contrôle de l'autorité de régulation des marchés.

ü Créer un cadre favorable à la synergie entre acteurs étatiques et non étatiques, la société civile notamment ne doit pas constituer un contrepoids face au parlement, elle doit plutôt passer par ce dernier pour faire savoir son avis sur les questions budgétaires.

ü Renforcer les capacités des instances de contrôle en leur accordant une véritable indépendance comme celle de la Commission Electorale Nationale Indépendante (CENI) notamment au niveau de l'ASCE qui continue de dépendre du Premier Ministre. De plus, le mandat du CGE n'est pas clairement défini pour un nombre précis d'années et il n'a pas au niveau de l'ASCE, un officier de police judiciaire, son rapport peut donc être repris par un autre officier de police judicaire et être rejeté.

ü Effectuer des revues régulières des dépenses publiques, chaque année par exemple ainsi que des enquêtes de suivi des dépenses publiques pour déterminer le niveau des fuites et diffuser l'information à ce niveau.

ü Rendre l'information sur le budget disponible et accessible à tous à toutes les phases budgétaires du rapport préalable du budget au rapport d'audit afin de promouvoir la transparence et l'obligation de rendre compte.

ü Publier les rapports, notamment ceux de la cour des comptes, de l'ASCE régulièrement et en respectant les différents délais afin que les autorités et les différents acteurs tels que la société civile puissent les exploiter.

Il est utile d'identifier les facteurs de réussites des pays ayant un niveau d'efficacité de la dépense publique en matière de réduction de la pauvreté élevé afin d'en dégager des politiques de « best practice ». Il en est de même de la décentralisation ou les résultats sont mitigés ; tirer profit des expériences positives des autres pays serait un plus.

Dans le cadre notamment de l'identification des politiques de best practice, les études ont montré que les pays à faible gouvernance qui ont pu générer des taux de croissance durablement élevés et opérer une mutation de leur mode de régulation au service de la bonne gouvernance, ont réussi à mettre en place des systèmes de coordination des acteurs et de sécurisation des anticipations qui ont permis de générer plus de confiance dans la société. Il s'agit du monopole focal de gouvernance (Meisel, 2004) qui permet de réguler le jeu des intérêts particuliers dans le champ économique et social en vue de réaliser un intérêt « le plus commun possible ». Nous avons plusieurs exemples Taiwan à partir de 1949, Singapour sous Lee Kuan Yew à partir de 1959, la Corée du Sud sous Park Chong Hee à partir de 1961 et la Chine à partir de 1978.

Aussi, dans le cadre de la mise en oeuvre de la PNGB, l'étude diagnostique sur la bonne gouvernance et la corruption (Mission CGAC) est réalisée afin d'analyser l'offre et la demande de gouvernance et de mettre en exergue les relations entre les différents acteurs exploitables qui pourraient jouer dans le sens de la bonne gouvernance. Une telle étude qui porte sur l'économie politique de la gouvernance devrait être généralisée à la SRFP et exploité par le comité de pilotage de la réforme.

Des dépenses publiques plus efficaces requièrent donc la poursuite des efforts au niveau des systèmes en place, une meilleure gouvernance et une coordination des incitations des groupes d'intérêt au niveau des élites qui constituent des obstacles à la mise en oeuvre des réformes. Cela, afin que les populations puissent effectivement bénéficier des ressources publiques qui leur sont affectées en totalité, dans le but d'une réduction de la pauvreté.

IV. EFFICACITE DES DEPENSES PUBLIQUES DANS LE SECTEUR DE L'EDUCATION DE BASE ET BONNE GOUVERNANCE

Dans cette partie, à l'aune des critères de bonne gouvernance, nous analysons la bonne gouvernance au niveau du secteur de l'éducation et en déduisons les recommandations pour une meilleure efficacité des dépenses publiques. Notre analyse est basée d'une part sur l'enquête de suivi des dépenses publiques et d'autre part sur le rapport sur la gouvernance et l'efficacité des dépenses publiques dans le secteur de l'Education et nos propres recherches quant aux raisons d'inefficacité des dépenses publiques.

A. Le contexte

Avec les Objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) dont l'objectif central est la lutte contre la pauvreté, l'accent s'est beaucoup plus porté sur les services sociaux. Aussi, Le Burkina Faso dans son Cadre Stratégique de Lutte conte la Pauvreté (CSLP) place t'il l'accès des plus pauvres aux services sociaux de base parmi ses quatre axes clés notamment en ce qui concerne le secteur de l'Education. La pauvreté reste un phénomène rural au Burkina, une politique en faveur des pauvres devrait donc permettre de réduire les disparités régionales et de réduire le biais urbain. Plusieurs politiques et plans sectoriels tels que le Projet de Développement de l'Education de Base (PDDEB) visent notamment à atteindre l'objectif d'éducation pour tous, à satisfaire la demande en main d'oeuvre qualifiée... Le processus budgétaire au niveau de l'Education reste le même que celui suivi par les autres dépenses publiques avec la particularité que le Ministère de l'Education de Base et de l'Alphabétisation (MEBA) fait partie depuis 1998 des ministères pilotes pour la mise en oeuvre des budgets programmes.

Aussi, la déconcentration est elle souvent préconisée comme une mesure afin de permettre la culture de la transparence en rapprochant la prise de décisions et le contrôle, des populations concernées.

B. Organisation du ministère de l'éducation de base et de l'alphabétisation

Le Ministère de l'Education de Base et de la l'Alphabétisation (MEBA) est une structure complexe composée du cabinet du ministre (regroupant le secrétariat particulier du ministre, les conseillers techniques, l'inspection technique des services et le protocole), du cabinet du ministre délégué qui bénéficie d'une structure semblable à celle du ministre à l'exclusion de l'inspection technique des services et d'un secrétariat général qui regroupe les structures centrales, les structures déconcentrées, les structures rattachées et les structures de mission.

C. La déconcentration au niveau de l'éducation de base

Les structures déconcentrées comptent treize (13) Directions Régionales de l'Enseignement de Base et de l'Alphabétisation (DREBA), quarante cinq (45) Directions Provinciales de l'Enseignement de Base et de l'Alphabétisation (DPEBA) et trois cent vingt deux (322) Circonscriptions d'Education de Base (CEB) et huit mille cent cinquante deux (8152) écoles. Ces structures sont chargées chacune à leur niveau d'exécuter, de coordonner et de contrôler les activités d'éducation de base.

Depuis le 30 juin 2006, les compétences et les ressources de l'Etat concernant l'enseignement primaire sont transférées aux collectivités locales (théoriquement). Ainsi, les communes assumeront les responsabilités suivantes : prise en charge du développement de l'enseignement primaire dans le ressort communal : construction ou acquisition et gestion des écoles primaires, la prise en charge du développement de l'alphabétisation par la construction, acquisition et gestion des Centres d'Education de Base non Formelle et des Centres Permanents d'Alphabétisation Fonctionnelle. Les communes urbaines sont maintenant responsables des structures et infrastructures de l'enseignement primaire.

D. La bonne gouvernance

Rappelons que pour notre étude de la gouvernance, nous avons retenu la conception de Fuhr Harald qui décline la gouvernance en quatre composantes que sont, la crédibilité, la transparence, la participation, la responsabilisation et nous incluons aussi comme facteur de bonne gouvernance, le fait que l'Etat établisse un cadre qui limite les causes d'inefficacité des dépenses publiques que nous avons décelé auparavant. En effet, la mauvaise gouvernance au niveau de l'éducation va se matérialiser la plupart du temps par des fuites, les populations ne bénéficiant pas de la totalité des dépenses qui leur sont allouées.

Au niveau de l'éducation de base, nous observons une nette tendance à l'amélioration des taux de scolarisation toutefois les taux d'abandon restent encore élevés allant de 13 % au CE à 23% au CM durant l'année scolaire 2006/2007.

Concernant l'enquête réalisée par l'INSD, l'analyse est faite au niveau des DPEBA vers les écoles en passant par les CEB car afin de raccourcir le circuit de gestion des crédits délégués, les DPEBA en sont directement les bénéficiaires au profit des CEB et des écoles sous leur tutelle, notre analyse s'axera plus sur les DPEBA et les CEB et les données portent sur l'année 2006.

1. La prédictibilité du budget versus sa crédibilité.

Au niveau de l'Éducation, l'équité reste l'un des objectifs principaux et afin de l'atteindre, l'accent sera beaucoup plus mis sur l'éducation des filles, les incitations au niveau des enseignants et la distribution de manuels scolaires.

La question du ciblage est donc cruciale. Si nous nous mettons dans le cadre de la lutte contre la pauvreté, une dépense sera jugée pro pauvre si la part des avantages qu'en retirent les 20% les plus pauvres de la population est supérieure à celle dont profitent les 20% les plus riches. Or au Burkina, l'étude sur l'accessibilité des services sociaux de base aux ménages a démontré qu'au niveau de l'éducation de base 42% des subventions reviennent aux deux derniers quintiles les plus riches contre 37 % pour les deux premiers quintiles. Ceci entrave donc l'efficacité des dépenses publiques et accentue les disparités entre les riches et les plus démunis, le biais urbain est ainsi accentué du fait que la pauvreté au Burkina reste en grande partie rurale.

Concernant la déconcentration, le mécanisme de répartition du budget entre les différents services déconcentrés doit tenir compte de critères précis tels que les disparités entre régions, les effectifs scolarisables... Dans la pratique, les enquêtes ont montré qu'ils n'existent pas au niveau du ministère des règles de répartition clairement définies, cela relève donc des DPEBA et des CEB. La mauvaise circulation de l'information entre DPEBA et CEB est toujours une réalité en 2006 (71% des CEB disent n'avoir aucune idée quant au mode de répartition des DPEBA), nous pouvons noter que les CEB se plaignent de dotations insuffisantes compte tenu de leurs besoins et qui ne tiennent pas compte de leurs effectifs. De plus 40% des CEB enquêtés se plaignent de l'arrivée tardive des dotations et le problème de transport pour 35% d'entre elles. L'Étude sur l'efficacité des dépenses montre également que le fait d'appliquer un critère cohérent de répartition préalable permet de limiter les fuites.

Par ailleurs le secteur de l'éducation faisant partie des hautes priorités de l'Etat burkinabé même si sa part dans le budget total est en baisse (11, 47% en 2003 contre 9,35% en 2007), il fait partie des secteurs qui sont privilégiés lorsque des régulations budgétaires s'imposent à l'Etat, ce qui l'expose moins à l'instabilité des ressources de l'Etat source d'inefficacité des dépenses publiques.

2. La participation : ouverture des prises de décisions aux acteurs non étatiques

A la lumière de l'enquête, 9 DREBA sur 13 ont affirmé associer les DPEBA à l'élaboration du budget alors que 7 d'entre elles associent même les CEB au processus d'élaboration de leur budget.

Au niveau des DPEBA, une forte participation des CEB à l'élaboration des budgets de la Direction provinciale de l'éducation de base est indiquée (21/23). Toutefois, l'élaboration du budget des directions provinciales ne semblent pas être aussi participative que les Directions provinciales l'ont laissé croire si l'on se réfère au CEB. En effet, 58% des CEB interrogées affirment n'avoir pas pris part à l'élaboration du budget 2006/2007 (52% en 2005/2006).

Parmi les DPEBA interviewées, 8 d'entre elles ont procédé à des répartitions à priori des crédits déléguées entre la Direction provinciale et les CEB. Quant à celles qui affirment avoir mené des consultations, on a la situation suivante :

- les cadres de la DPEBA ont été associés à la répartition des crédits délégués ou du matériel (13/15) ;

L'enquête montre que les écoles sont pour la plupart ignorées du processus de décision au niveau du budget.

Les Associations de parents d'élèves (APE) jouent également un rôle important. Les APE ont été associées dans 6 DPEBA sur 15. Depuis 1995, il existe le Cadre de Concertation des ONG et associations actives en Education de Base au Burkina Faso (CCEB-BF). Il comporte aussi bien des ONG nationales que des ONG internationales. La mission du CCEB-BF est d'optimiser la concertation et la coordination entre les ONG/Associations intervenant dans l'éducation de base formelle et non formelle afin de favoriser et de renforcer leur contribution dans l'amélioration de la situation de l'éducation au Burkina Faso. Elle est une force de proposition et de pression auprès des autorités éducatives du Burkina. De plus en plus, les difficultés qu'a connues le MEBA surtout à travers les dysfonctionnements du PDDEB, qui est l'initiative phare du gouvernement en matière d'éducation, ont montré la nécessité d'avoir des Organisations de la Société Civile (OSC) et des syndicats forts pour influencer la marche du ministère. La participation communautaire est en nature et en espèces. En effet, les OSC sont de plus en plus des répondants directs de l'école.

3. La responsabilisation : l'obligation de rendre compte

L'obligation de rendre compte passe par l'élaboration de rapport d'évaluation des activités et de rapports d'audits fréquents. Au niveau des DPEBA, alors que la production de rapports d'activités est effective, les rapports de gestion ne sont effectués que par 17 DPEBA sur 23 au niveau de l'échantillon.

Le tableau indique que près de 74% des DPEBA produisent des rapports d'activités annuels contre 26% qui ne le font pas. Pourtant la production des rapports d'activités annuels fait partie des attributions normales de chaque DPEBA. Ainsi, il est difficilement compréhensible que les DPEBA (26%) ne rendent pas compte de leur gestion tant pour les supérieurs hiérarchiques que pour les subalternes. Cela semble avoir un impact sur les écarts de dotations entre les écoles et les CEB. En effet, la production des rapports d'activités annuels réduit les écarts de fuites de dotations entre les écoles et les CEB.

Les rapports d'audits et de contrôle de gestion des DREBA vers les DPEBA et des DPEBA vers les CEB sont très peu fréquents en raison d'un manque de moyens matériels et financiers.

Régions	Proteste auprès de la CEB	Proteste auprès de la DPEBA	Proteste auprès de la DREBA	Donne un complément de dotation à l'école	Rien	Ne sait pas car jamais confronté à une telle situation	Total
Boucle du Mouhoun	15	5	0	60	20	0	100
Cascades	11	0	0	67	22	0	100
Centre	21	7	0	71	0	0	100
Centre-est	11	0	0	72	17	0	100
Centre-ouest	28	10	3	52	7	0	100
Centre-nord	32	0	0	28	28	12	100
Centre-sud	6	6	0	76	12	0	100
Est	30	0	0	39	30	0	100
Hauts-Bassins	32	5	0	47	11	5	100
Nord	16	0	0	58	21	5	100
Sahel	0	0	0	44	50	6	100
Plateau central	0	0	0	100	0	0	100
Sud-ouest	25	0	0	50	25	0	100

Source : Gouvernance et efficacité des dépenses publiques dans le secteur de l'éduction

Par le biais de réunions avec les directeurs d'école, elles ont de l'information sur l'exécution du budget et nous pouvons noter que dans les cas où les dotations reçues ne sont pas celles attendues, les APE dans leur grande majorité (55%) donnent un complément à la dite dotation, proteste (19%) ensuite auprès de la CEB (19%) ou de la DPEBA (3%). Souvent, ils ne réagissent pas (3%). Au niveau régional, il faut signaler que les APE du Sahel donnent un complément (50%) ou restent passives (44%) devant une telle situation. Au Plateau central par contre, devant un manque à gagner dans le budget de l'école, tous les APE donnent le complément à la direction de l'école.

Les partenaires techniques et financiers organisent également un suivi des projets qu'ils financent et nous avons aussi un cadre de concertation concernant l'éducation.

Cependant, nous relevons que dans son rapport de 2005, la cour des comptes a effectué plusieurs contrôle au niveau du secteur de l'Education notamment celui de l'Ecole Nationale des Enseignants du Primaire (ENEP). Elle a constaté plusieurs manquements telles que des dépenses injustifiées, le non suivi du manuel de procédures et le manque de personnel au niveau de la comptabilité. La cour des comptes reste encore aujourd'hui sans réponse de la part du MEBA, des différentes recommandations qu'elles avaient fait depuis 2005. Cela pose avec acuité le problème de la transparence et du suivi des recommandations au niveau de ce secteur qui reçoit un volume important de financement.

4. La transparence : diffusion de l'information

La transparence, la diffusion de l'information est un point clé au niveau de la bonne gouvernance. En effet, pour assurer un meilleur contrôle, nous devons avoir une information sur les états budgétaires, les résultats du secteur entre autres disponibles et accessibles pour tous les acteurs.

Dans le secteur de l'éducation de base, malgré une assez bonne transparence au niveau de l'élaboration du budget, celle au niveau de son exécution reste insuffisante. En effet, nous avons une absence de retour de l'information quant aux crédits finalement allouées comme nous l'avons vu précédemment, alors que la DAF tient à la disposition des DPEBA et des DREBA toutes les informations dont elles ont besoin.

En outre, la complexité du système et la multiplicité des acteurs crée une forte asymétrie de l'information qui favorise les fuites. Même si les DREBA ont une facilité d'accès à l'information auprès de la DAF, l'information circule mal entre DREBA et DPEBA d'une part et les DPEBA et les CEB d'autre part. Les DREBA n'affichent pas d'informations sur les allocations budgétaires et les CEB n'ont aucune information sur les crédits délégués. Ces derniers pour la plupart jugent la répartition des fournitures et des équipements non transparente. Néanmoins, les APE par le bais des directeurs d'écoles accèdent à l'information sur les états budgétaires au niveau de ces structures.

E. Conclusion de la sous partie et recommandations.

L'analyse précédente de la gouvernance d'un point de vue sectoriel au niveau de l'éducation, nous a permis d'appréhender les forces et les faiblesses du système, de déceler les situations à même de favoriser les fuites et de comprendre le rôle important jouer par les acteurs non étatiques ONG et APE notamment. Le secteur de l'éducation est assez bien déconcentré même si la décentralisation au niveau des communes reste un objectif à atteindre. Parmi les obstacles à une meilleure gouvernance, nous pouvons retenir entre autres, la répartition non transparente des allocations, la mauvaise circulation de l'information entre les différentes entités déconcentrés et l'administration centrale d'où sa mauvaise diffusion. Concernant le contrôle, le manque de moyens financiers et matériels est à la base de son mauvais fonctionnement et le fait également que le MEBA n'opère pas de suivi des recommandations faites par les différentes instances de contrôle telles que la Cour des comptes, ce qui ne peut que constituer un cadre favorable aux fuites.

De ces différentes failles, nous pouvons donc proposer les recommandations suivantes,

ü La mise en place d'un cadre de concertation entre les différents services déconcentrés et le MEBA afin d'asseoir un système efficace de partage de l'information, de sa diffusion ainsi qu'une règle de répartition cohérente des allocations au niveau de chaque région qui seraient suivi par eux.

ü Le gouvernement devrait renforcer les capacités de l'inspection générale des services en terme de capacités (moyens humains techniques et financiers) vu le rôle stratégique de l'éducation de base pour la réduction de la pauvreté qui n'est plus à démontrer.

ü Le suivi des recommandations faites par les différentes instances de contrôle.

ü Une meilleure coordination entre les différents acteurs qui interviennent dans le financement de l'éducation ainsi que l'Etat. Ces acteurs pourront essayer de fédérer le contrôle de l'exécution des dépenses.

ü Les PTF pourront notamment appuyer le gouvernement en matière de contrôle et de suivi des crédits délégués en temps que mesures d'accompagnement à la déconcentration.

ü Finalement, il serait plus pertinent de mettre en oeuvre en partenariat avec l'INSD des enquêtes de suivi des dépenses au niveau de l'éducation fiables et de bonne qualité qui permettent d'apprécier la traçabilité des fonds telles que les PETS (Public Expenditure Tracking Survey), ce qui n'a pas encore été fait et limite l'estimation des fuites.

CONCLUSION

La gouvernance et la lutte contre la pauvreté sont intrinsèquement liées. Comme nous l'avons démontré une mauvaise gouvernance peut en l'occurrence affecter l'efficacité des dépenses publiques et empêcher l'Etat d'atteindre ses différents objectifs. Elle compromet notamment la délivrance des services à ceux qui en ont le plus besoin et l'influence des groupes d'intérêt « insiders » biaisent les politiques et les programmes de dépenses à la défaveur des pauvres.

Le gouvernement burkinabé s'étant engagé dans un processus de réformes au niveau des finances publiques à travers la SRFP se doit d'être stratège afin de rendre les intérêts des différents acteurs particulièrement les « insiders » compatibles avec la réduction de la pauvreté.

Aussi la bonne gouvernance au niveau des dépenses publiques concerne t'elle le processus budgétaire dans sa globalité et le gouvernement ainsi que les différentes administrations doivent s'atteler à mettre en oeuvre à tous les niveaux les principes de bonne gouvernance que sont la prédictibilité, la transparence, la responsabilisation et la participation. Au niveau de l'élaboration du budget la mise en place effective des budgets programmes et des Cadres de Dépenses à Moyen Terme vont dans ce sens en favorisant une meilleure efficacité des dépenses publiques. Concernant l'exécution du budget, la nouvelle règlementation des marchés publics avec l'autorité de régulation des marchés publics permet une meilleure transparence de la procédure de passation des marchés et la mise en place de l'Autorité supérieure de contrôle de l'Etat constitue une avancée majeure. Même si l'indépendance des différentes instances de contrôle est quasi inexistante. La diffusion de l'information reste également un défi que l'Etat se doit de relever et le manque de moyens techniques, humains et financiers reste un frein à la mise en oeuvre des réformes à tous les niveaux. La jeunesse des nouvelles institutions qui ne sont pas encore opérationnelle ne permet pas une réelle évaluation du système. Néanmoins, afin de renforcer le processus de réformes en cours et de pallier aux différentes failles que nous avons relevé nos recommandations au niveau de l'efficacité des dépenses publiques en général sont ^7(*) brièvement les suivantes :

ü Une meilleure coordination entre les Partenaires techniques et Financiers (PTF) d'une part et entre le gouvernement et les PTF d'autre part.

ü Promouvoir l'équilibre des différents pouvoirs en accordant plus de poids au législatif et au pouvoir judiciaire. La séparation des pouvoirs (exécutif, législatif et juridictionnel) est certes une réalité mais l'équilibre des pouvoirs reste encore un objectif.

ü Créer un cadre favorable à la synergie entre acteurs étatiques et non étatiques, la société civile notamment ne doit pas constituer un contrepoids face au parlement, elle doit plutôt passer par ce dernier pour faire savoir son avis sur les questions budgétaires.

ü Renforcer les capacités des instances de contrôle en leur accordant une véritable indépendance.

ü Effectuer des revues régulières des dépenses publiques, chaque année par exemple ainsi que des enquêtes de suivi des dépenses publiques pour déterminer le niveau des fuites et diffuser l'information à ce niveau.

ü Rendre l'information sur le budget disponible et accessible à tous à tous les niveaux, du rapport préalable du budget au rapport d'audit afin de promouvoir la transparence et l'obligation de rendre compte.

ü Publier les rapports, notamment ceux de la cour des comptes, de l'ASCE régulièrement et en respectant les différents délais afin que les autorités et les différents acteurs tels que la société civile puissent les exploiter.

Au niveau du secteur de l'éducation en particulier, comme recommandations, nous avons proposé,

ü La mise en place d'un cadre de concertation entre les différents services déconcentrés et le MEBA afin d'asseoir un système efficace de partage de l'information, de sa diffusion ainsi qu'une règle de répartition cohérente des allocations au niveau de chaque région qui seraient suivi par eux.

ü Le gouvernement devrait renforcer les capacités de l'inspection générale des services en terme de capacités (moyens humains, techniques et financiers) vu le rôle stratégique de l'éducation de base pour la réduction de la pauvreté qui n'est plus à démontrer.

ü Une meilleure coordination entre les différents acteurs qui interviennent dans le financement de l'éducation ainsi que l'Etat.

ü Le suivi des différentes recommandations faites par les différentes instances de contrôle

ü Les PTF pourront notamment appuyer le gouvernement en matière de contrôle et de suivi des crédits délégués dans le cadre de la déconcentration.

ü Mettre en oeuvre en partenariat avec l'INSD des enquêtes de suivi des dépenses qui permettent d'apprécier la traçabilité des fonds.

Des dépenses publiques plus efficaces requièrent donc une réforme majeure des systèmes en place, une meilleure gouvernance et une coordination des incitations des groupes d'intérêt au niveau des élites qui constituent des obstacles à la mise en oeuvre des réformes. Cela, afin que les populations puissent effectivement bénéficier des ressources publiques dans le but d'une réduction de la pauvreté.

BILAN DE MON EXPERIENCE PROFESSIONNELLE

Ma première expérience professionnelle dans une grande institution telle que la Banque Mondiale fut très enrichissante et cela à plusieurs niveaux.

Tout d'abord sur le plan relationnel et humain, au sein de l'institution, mon insertion fut très aisée d'autant plus que dès la deuxième semaine de mon arrivée, j'ai eu la chance de participer à une retraite de 3 jours à Tenkodogo avec tout le personnel de la banque. Ceci m'a permis de sympathiser avec eux, d'attirer leur attention sur le sujet de mon rapport et de mieux comprendre la culture au sein de l'institution.

Par ailleurs, vu l'intérêt que portait les différents acteurs à mon thème de recherche tant au niveau du gouvernement avec le ministère de l'économie et des finances, de l'éducation de base et de l'alphabétisation que de la cour des comptes; ces derniers n'ont ménagé aucun effort pour me mettre en contact avec les personnes ressources. J'ai ainsi pu être confrontée aux difficultés de la recherche d'informations au niveau de l'administration burkinabé avec la « culture du secret » des administrés. Aussi, le soutien du responsable du secteur de l'Education de la Banque Mondiale ainsi que de mon directeur de stage m'ont été d'une grande nécessité. Ce stage m'a ainsi permis d'approfondir mes connaissances en terme de gestion budgétaire et de bonne gouvernance et d'acquérir une assez bonne compréhension du système budgétaire en oeuvre au Burkina Faso et des réformes qui y sont en cours.

J'ai également pu rencontrer divers acteurs de la société civile tels que le Centre pour la gouvernance démocratique (CGD) et le Réseau National de Lutte Anti-corruption (RENLAC) par le biais de rencontre entre la banque et les acteurs de la société civile.

Pour mes différents entretiens, j'ai pu bénéficier de l'approche de la mission CGAC (Country Governance and Anti-Corruption) à laquelle j'ai pu participée. Cette dernière effectue une étude diagnostique sur la gouvernance et la corruption, le Burkina faisant partie des 7 pays d'Afrique ayant été retenus. Nos travaux se sont clôturés par l'élaboration d'un atelier sur l'exigence sociale de la bonne gouvernance avec les représentants de la société civile dont les résultats furent très enrichissants pour la suite de mon rapport.

Par ailleurs, en plus de mes travaux sur la bonne gouvernance comme un facteur d'efficacité des dépenses publiques, j'ai pu appréhender les questions de gouvernance au niveau des projets notamment par des missions d'audits avec le financier de la banque et par les contrôle de demande de remboursement de fonds (DRF) que j'ai eu la chance d'effectuer.

Néanmoins, mon thème de travail est assez vaste et une étude plus approfondie aurait nécessité plus de temps et de moyens. Mon principal apport est donc d'avoir établi un cadre théorique assez intéressant pour l'analyse de la bonne gouvernance au niveau des dépenses publiques.

Ce stage m'a ainsi beaucoup apporté en termes d'organisation de mon travail, de capacité d'analyse et de synthèse, sur le plan relationnel, professionnel... Je retiens également la place prépondérante accordée aux bailleurs de fonds tels que la Banque Mondiale dans un pays aussi dépendant de l'aide que le Burkina qui a certes réussi à mettre en place un assez bon cadre de concertation et de coordination des appuis extérieurs entre le gouvernement et les partenaires techniques et financiers.

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La Banque mondiale est en fait un ensemble d'institutions. Elle a commencé par porter le nom de Banque internationale pour la Reconstruction et le Développement (BIRD), lorsqu'elle a été créée en même temps que le Fonds Monétaire International, à la fin de la deuxième guerre mondiale. Initialement, le mandat de la Banque comportait deux volets : la reconstruction dans les pays touchés par la guerre, principalement en Europe, et, dans une perspective d'avenir, les besoins de développement ultérieurs dans le reste du monde. Elle constituait un mécanisme de financement qui reposait sur la garantie de la capacité financière de ses principaux États partenaires, c'est-à-dire les pays industrialisés développés. Elle utilisait leur cote de solvabilité pour emprunter sur les marchés privés et consentir des prêts à un taux qui demeurait favorable du point de vue d'un pays en développement. En effet, si ces pays avaient emprunté directement sur les marchés financiers, on leur aurait imposé un taux d'intérêt plus élevé. Il s'agissait donc, de l'arbitrage qui permettait à la BIRD de fonctionner.

En plus de la BIRD, quatre autres institutions composent le groupe de la banque mondiale à savoir la Société Financière Internationale (SFI), qui a pour mandat de promouvoir l'investissement privé par l'entremise d'investissements directs étrangers dans les pays en développement, l'Association Internationale de Développement (AID) qui constitue l'antenne de la Banque mondiale offrant des prêts à des conditions plus avantageuses et des dons pour 82 pays les plus pauvres de la planète dont le Burkina Faso. Ces deux institutions accordent des prêts aux pays en développement et aux pays les plus pauvres à des taux d'intérêt favorables pour de longues périodes. La BIRD consent aussi des prêts, mais elle traite avec une gamme plus étendue de pays. Nous avons également, L'agence Multilatérale de Garantie des Investissements (MIGA) qui est un service d'assurance contre le risque politique et le Centre International pour le Règlement Des Différends relatifs aux Investissements (CIRDI) qui encourage les investissements directs à l'étranger par une offre de services internationaux de règlement des différends relatifs aux investissements par voie de conciliation et d'arbitrage.

La BIRD et L'AID forment la Banque mondiale dont les principales missions de nos jours sont, de lutter contre la pauvreté avec passion et professionnalisme pour obtenir des résultats durables, aider les populations à se prendre en charge et à maîtriser leur environnement par la fourniture de ressources, la transmission de connaissances, le renforcement des capacités et la mise en place de partenariats dans les secteurs public et privé. Néanmoins, La reconstruction est demeurée un important objectif des travaux de la Banque étant donné les besoins engendrés par les catastrophes naturelles, les urgences humanitaires et les conflits dans les pays en développement et les économies en transition.

Le type d'activités menées par la Banque sont passées par différentes phases. Au départ, pendant une longue période qui a duré jusqu'à la fin des années 1960, les activités portaient principalement sur de grands projets d'infrastructure, notamment dans les secteurs des routes, du transport et de l'énergie qui représentaient alors la conception que l'on avait du processus de développement.

À la fin des années 1960 et au cours des années 1970, sous la direction d'un nouveau président, M. Robert McNamara, les activités de la Banque ont commencé à s'orienter davantage sur la réduction de la pauvreté, sur la satisfaction des besoins fondamentaux. À partir de ce moment-là, la Banque a concentré ses efforts sur des projets liés à l'éducation et à la santé, tout en s'occupant de projet d'infrastructure. Ce changement d'orientation a été maintenu pendant plusieurs années.

Plus tard, au cours des années 1980, les activités de la Banque mondiale ont pris une nouvelle orientation lorsqu'elles ont mis l'accent sur les ajustements structurels. Cette période a été l'une des plus controversées de l'histoire de la Banque mondiale, qui a alors commencé, en collaboration avec le Fonds monétaire international (FMI), à imposer dans la pratique, des conditions relativement strictes aux pays emprunteurs. En effet, au lieu d'être liés à des projets concrets, les prêts étaient associés à des programmes au sein des pays emprunteurs. Ils ont alors été utilisés pour appuyer les efforts des pays bénéficiaires sur le plan budgétaire: les prêts n'étaient alors plus consentis pour appuyer des projets, mais essentiellement pour soutenir de vastes thèmes pragmatiques. Ils ne servaient donc plus à construire un pont ou un barrage, mais étaient plutôt utilisés pour exécuter des programmes et des politiques d'ordre beaucoup plus général.

Toutefois, ce changement d'orientation a entraîné, dans une certaine mesure, la perte d'autonomie politique des pays à qui étaient accordés les prêts. Cette réorientation peut s'avérer une bonne ou une mauvaise chose, selon les positions dans le débat sur la politique des ajustements structurels. Ces ajustements ont provoqué beaucoup de controverses et la Banque mondiale a admis qu'elle était allée trop loin dans certains cas et pas assez dans d'autres et qu'elle modifierait ces ententes. Néanmoins, ces ajustements ont été perçus comme une violation, jusqu'à un certain point, de la capacité des États emprunteurs à formuler des politiques.

Aujourd'hui, l'action de la banque est beaucoup plus centrée sur l'atteinte des objectifs du millénaire pour le développement qui tendent vers l'élimination de la pauvreté et la réalisation d'un développement durable où l'Etat est reconnu comme un acteur central du processus. Ces objectifs servent à la fois de cibles et d'étalons pour juger des résultats obtenus. Dans ce sens, la Banque est engagé dans plus de 1800 projets qui couvrent pratiquement tous les secteurs d'activité et tous les pays en développement. Ces projets sont des plus divers qu'il s'agisse de sensibiliser les populations à la lutte contre le Sida en Guinée, d'aider à la reconstruction du Timor Oriental, d'améliorer les prestations de soins de santé au Mexique...

La Banque mondiale est dirigée comme une coopérative dont les pays membres sont également les actionnaires. Le nombre d'actions dont dispose un pays est basé, plus ou moins, sur la taille de son économie. Les États-Unis en sont le plus gros actionnaire avec 16,41% des voix. Ils sont suivis par le Japon (7,87%), l'Allemagne (4,49%), le Royaume-Uni (4,31%), et la France (4,31%). Le reste des actions est divisé entre les autres pays membres. La Banque est organisée en Vice-présidences (VP) qui ont chacune la responsabilité d'une région particulière ou d'un secteur, avec mandat d'y combattre la pauvreté et d'encourager le développement économique. Elle est composée de 185 pays membres. Chaque pays se fait représenter par un "gouverneur", généralement son ministre des Finances ou le président de sa banque centrale. Le Conseil des gouverneurs se réunit à l'automne chaque année, lors de l'assemblée conjointe du FMI et de la Banque mondiale pour décider des politiques de la banque.

Comme les Gouverneurs ne se rencontrent qu'une fois par an, ils délèguent certains aspects de leur mandat à des Administrateurs au nombre de 24 qui travaillent au siège même de la Banque. Le système est conçu de telle sorte que les cinq plus grands actionnaires, à savoir la France, l'Allemagne, le Japon, le Royaume-Uni et les États-Unis, nomment chacun un Administrateur. Les autres pays sont répartis dans 19 groupes, chacun ayant pour représentant un Administrateur, qui représente donc plusieurs pays.

Nous avons par ailleurs un groupe indépendant d'évaluation (GIE)^8(*), responsable devant le conseil des administrateurs qui évalue la pertinence, la viabilité, l'efficience et l'efficacité des opérations.

Le président de la Banque est traditionnellement un ressortissant du pays actionnaire le plus important, soit les États-Unis. Elu pour cinq ans renouvelables, il assume la présidence des réunions du Conseil des Administrateurs et est responsable de la gestion de l'institution. Après la démission de Paul D. Wolfwitz, le nouveau Président du groupe de la banque mondiale est Monsieur Robert B. Zoellick depuis Juillet 2007. Sa nomination a été reconnue à l'unanimité par le conseil des administrateurs.

La Banque mondiale emploie approximativement 10000 spécialistes du développement. Ses effectifs, autrefois homogènes et composés essentiellement d'ingénieurs et d'analystes financiers, tous basés à Washington, se caractérisent désormais par la multiplicité de leurs pays d'origine et de leurs domaines de spécialisation (économie, politique publique, politiques et questions sectorielles et sciences sociales). Actuellement, 33 % des employés de la Banque travaillent dans les 100 bureaux de représentation ouverts par l'institution dans certains pays membres.

Installée depuis 1974 au Burkina Faso, le groupe de la Banque Mondiale a entrepris diverses activités qui retracent l'évolution de ses priorités notamment en termes de développement. En effet, dès 1991, la Banque participe à un vaste programme d'appui de réformes économiques et sociales en partenariat avec le FMI et les donateurs avec une première phase de mise en oeuvre des mesures d'ajustement définie pour la période 1991-1993 reconduit pour une seconde phase, laquelle couvre la période 1994-1996 avec pour objectif d'approfondir les réformes déjà engagées. La première phase d'ajustement (1991-1993) devait permettre la réalisation d'un taux de croissance annuel du PIB réel de l'ordre de 4 %, la limitation du taux d'inflation à environ 2,5 %, l'endiguement des déficits fiscaux et du compte courant à 13,5 %-14 % du PIB. Pour la seconde phase, il s'agit de parvenir à un taux de croissance annuel de l'ordre de 5 %, réduire le déficit du compte courant de 16 % en 1993 et de 14 % en 1994, limiter l'inflation à moins de 6 % après son accélération par suite de la dévaluation, accroître les exportations de 11,5 % en volume par an.

Aux réformes structurelles ont été associées des réformes sectorielles comme Le Plan national de l'Environnement (PANE), mis en place en 1991, vise l'amélioration des conditions de vie en milieu rural et urbain tandis que celui sur la gestion des terroirs (connu aussi sous le sigle PNGT) assure le lien entre la production agricole et la protection des ressources naturelles. D'une manière générale, les résultats enregistrés dès l'application du premier programme ont montré l'utilité et la nécessité de poursuivre et même d'approfondir les réformes. Ce qui a justifié l'adoption de la seconde génération de programmes, notamment le programme de la période 1994-1996 et l'intention de lancer le troisième programme triennal pour 1997-1999. Mais ce projet a suscité des réserves, compte tenu des difficultés rencontrées lors de l'exécution du précédent programme. Celle-ci a été faite dans un contexte économique marqué par la dévaluation du franc CFA et les retards des décaissements des crédits distribués par les bailleurs de fonds.

Adoptée en Septembre 2000, les OMD ont surgi des compromis et mesures établies lors des grands sommets des années 1990. Ils se composent de huit points clefs où les pays pauvres se sont engagés à mieux gouverner et à investir dans leurs populations, les pays riches à les appuyer par des aides financières, l'allègement de leurs dettes et la mise en place de règles de commerce plus justes. En tant que réponse aux défis du développement, leur objectif central est de réduire la pauvreté. Ainsi, le Burkina Faso, à la demande des différents partenaires techniques et financiers (PTF) dont la Banque Mondiale a fait partie des premiers pays à établir un cadre stratégique de lutte contre la pauvreté dont la mise en oeuvre est financée par l'AID. La Banque et les autorités burkinabés réfléchissent sur les questions suivantes.

· Minimisation des risques de prix face à la volatilité des prix, du taux de change et du climat.

· Identification des nouvelles sources de croissance et amélioration du climat des investissements.

· Amélioration de l'efficacité de la dépense publique en vue d'un ciblage pro pauvre.

Au Burkina l'AID a déjà financé 72 opérations et 19 projets tels que le PRCA (Programme de renforcement des capacités de l'administration) sont en cours dont 3 programmes régionaux. La
stratégie d'aide pays avec le crédit d'appui à la stratégie de réduction de la pauvreté (CASRP) a été approuvée par le conseil d'administration de la banque mondiale ; elle repose sur un cadre de résultats définissant les liens entre les activités financées par l'AID et leurs résultats directs en vue d'une amélioration par le pays. A mi parcours le CASRP a fait l'objet d'une revue dont les résultats s'avèrent satisfaisants dans l'ensemble et les recommandations ont été de renforcer la résilience du gouvernement et des différents donateurs à la crise cotonnière de 2007, restructurer l'aide de la banque au secteur privé pour un meilleur appui aux investissements dans le secteur minier et des petites et moyennes entreprises, améliorer l'harmonisation, mieux intégrer la parité homme femme dans les projets appuyés par la banque, un meilleur suivi des processus fiduciaires et un diagnostic de la gouvernance.

Par ailleurs, l'appui à la réduction de la pauvreté financé par l'AID a permis le soutien des privatisations et des cessions d'action dans le secteur du coton, la libéralisation du secteur des télécommunications et la restructuration du secteur de l'électricité, ainsi que les réformes du climat d'investissement visant à réduire le coût de l'activité économique au Burkina. La stratégie en cours de l'AID met plus l'accent sur la diversification de l'économie, les partenariats publics privés, le climat d'investissement, les infrastructures, l'énergie et la décentralisation administrative et budgétaire.

Quant à La société financière internationale (SFI), sa stratégie pour le Burkina est axée sur l'amélioration du climat d'investissement et des capacités des petites et moyennes entreprises, des micro-entreprises et des institutions qui les soutiennent et le soutien aux projets dans le secteur financier, touristique et minier (jeunes mineurs).

L'agence multilatérale de garantie des investissements (MIGA) travaille sur deux projets dans le secteur manufacturier et touristique. Ces projets sont financés par des investisseurs français et maliens.

Le programme d'urgence engagé par la Banque mondiale en collaboration avec le Gouvernement vise à aider le Burkina Faso à surmonter la crise due essentiellement à la hausse des prix des denrées alimentaires, sans inverser les récentes perspectives de développement du pays. Crise ayant provoqué dans plusieurs villes du pays des manifestations contre la « vie chère», le but du programme est donc de faire en sorte que les enfants poursuivent leur cursus scolaire, que les populations vulnérables ne voient pas leur santé se dégrader davantage, et que les paysans de condition modeste aient la possibilité de produire de la nourriture pour leur famille. C'est dans cette perspective que sont intervenus :

· un appui supplémentaire au Plan Décennal de Développement de l'Education de Base (PDDEB) qui permettra d'étendre le programme de soutien aux cantines scolaires dans 15 provinces, de continuer le financement du préscolaire et d'apporter un appui à la scolarisation des filles et des enfants avec des handicaps.

· Un financement complémentaire pour le financement du Projet d'Appui au Secteur Santé et à la lutte contre le SIDA (PASS) a permis l'acquisition de 3.5 millions de doses de vaccins contre la méningite d'une part, de contenir avec succès l'épidémie dans 7 provinces, et d'autre part, d'assurer un stock de sécurité. Il permettra en outre le soutien aux actions de lutte contre la malnutrition des enfants et des femmes enceintes.

· Un crédit additionnel au financement de la Composante burkinabé du Projet Régional de Facilitation des Transports et du Transit Routiers en Afrique de l'Ouest dont l'objectif principal du programme est d'appuyer le plan d'action du Nouveau Partenariat pour le Développement de l'Afrique (NEPAD) pour améliorer les installations de transport et de transit.

· Une distribution de 3500 tonnes de semences de mil, de sorgho, de maïs... pour faire face à la crise alimentaire.

Ainsi par le biais de toutes ses activités, la Banque Mondiale essaie d'oeuvrer pour un monde sans pauvreté en insistant sur les principes de bonne gouvernance.

* ¹ Les fuites concernent le lissage des ressources allouées aux populations dues au fait qu'elles ne bénéficient pas en totalité des fonds qui leur sont affectées. En Ouganda, une étude a démontré que seulement 17 % des fonds au niveau de l'éducation arrivaient effectivement à destination.

* ³ Voice and Accountability, Political stability and Absence of violence, Government effectiveness, Regulatory quality, Rule of law and Control of corruption

* ⁵ Liste de réalisations extraite du rapport « Document de stratégie de renforcement des finances publiques » Décembre 2006.

* ⁷ Pour plus d'informations, il faudra se référer aux parties du rapport qui traitent spécifiquement des récommandations.

* ⁸ Le GIE est une unité autonome qui évalue la pertinence et l'impact des actions menées par le groupe pour réduire de façon substantielle la pauvreté et améliorer durablement les conditions de vie des populations. Ses objectifs sont d'établir les bases objectives pour évaluer les résultats, de promouvoir le principe de responsabilité dans la réalisation des objectifs de développement et diffuser les enseignements tirés de l'expérience.