Pratiques locales de développement urbain durable dans l'aglomération Dakaroise: cas de la commune d'arrondissement de NGOR

Première partie. CADRE THEORIQUE ET METHODOLOGIQUE

Chapitre I. PROBLEMATIQUE

Inventions humaines, les villes constituent de remarquables miroirs du changement ; elles sont le lieu privilégié de l'évolution la plus rapide de la société, le lieu des mutations économiques et socioculturelles, des échanges interethniques et communautaires. Elles constituent en quelque sorte la représentation physique des sociétés. C'est à ce titre qu'elles se trouvent placées au coeur des processus de globalisation, de transformation technologique et de recomposition économique et sociale des territoires.

Espaces de vie pour une grande majorité des populations, elles peuvent également être envisagées comme des écosystèmes artificiels tributaires de réseaux et de flux qui les dépassent. La qualité de leurs cadres de vie, la transformation des paysages et des formes urbaines, l'organisation des mobilités, les incidences écologiques des métabolismes urbains, l'accroissement des risques environnementaux......constituent de ce fait de sérieux enjeux qu'il urge de prendre en charge dans l'intérêt des générations futures car « héritage des générations passées, ressource des générations présentes, la ville est dans sa substance et dans ses qualités (symboliques, culturelles, écologiques,...) le patrimoine commun des générations futures à l'égard desquelles nous contractons une dette de transmission »^14(*).

Sous ce rapport l'urbanisation parait être, parmi les évolutions du siècle passé, l'un des traits les plus saillants. En Afrique au Sud du Sahara par exemple elle est, après l'accroissement démographique, le changement le plus spectaculaire de ces dernières années. Aux yeux de certains spécialistes c'est aussi le changement le plus préoccupant car rurale à plus de 80 % dans les années 60, la région est aujourd'hui urbanisée à près de 50 %. Alors qu'on y comptait vers les années 30 une dizaine de villes de plus de 50.000 habitants ou proches de ce chiffre (Ibadan 387.000 hab., Lagos 120.000 hab., Edde, Kano 60.000 hab., Oshogbo avec plus de 50.000 hab., Ilorin 47.000 hab., Dakar avec près de 100.000 hab., Ogbomosho, Iwo, Kaolack, Accra, Koumassi, Freetown) ; dans les années 80 c'est quelque 2300 centres de plus de 50.000 habitants qu'on dénombrait avec une population urbaine totale de 50 millions. Par ailleurs le taux actuel de croissance urbaine en Afrique est le plus élevé du monde, dépassant 4% par an (FNUAP 2000).

Phénomène encore plus alarmant, cette croissance urbaine s'accompagne de profondes crises économiques et sociales, ce qui faisait dire au président Nelson Mandela que "l'Afrique subsaharienne est la seule région du monde où l'urbanisation est liée à une croissance économique et à un bien être social négatifs"^15(*).

Du point de vue de l'écologie urbaine^16(*), le fonctionnement actuel de la grande majorité de ces villes apparaît comme une réalité essentiellement prédatrice et peu viable «les critiques adressées au développement urbain aujourd'hui ressemblent un peu à celles qui étaient faites à la croissance économique il y a une génération : accumulation de pauvretés, dégradation de l'environnement naturel, ampleur des coûts collectifs dans les villes... »^17(*). L'extension généralisée des villes, la croissance et la multiplication des très grandes métropoles, l'existence de modèles de villes très consommatrices d'espace et d'énergie, la multiplication des niveaux d'intervention techniques et politiques, les formes nouvelles de la ségrégation spatiale dans la ville, l'accentuation du phénomène de la pauvreté urbaine, la dégradation des écosystèmes naturels, l'ampleur des coûts collectifs dans les villes ....sont autant de tendances négatives qui laissent présager, pour certains, du caractère non durable de l'urbanisation telle qu'elle se dessine de nos jours dans la plupart des pays au sud du Sahara « tel nous semble être le cas pour les questions urbaines et, en particulier pour plusieurs évolutions contemporaines qui, par la négative, mettent bien en évidence le caractère « non durable » de certaines tendances de l'urbanisation »^18(*) ; d'aucuns vont même jusqu'à parler de « mal ville».

La «nouvelle question urbaine» insiste à ce titre sur toute l'ambiguïté des modalités actuelles du développement des villes et sur la nécessité de maîtriser les effets physiques (déconnexions spatiales, discontinuités, ruptures de la qualité résidentielle), économiques (spécialisations fonctionnelles, zonage), sociaux (ségrégations résidentielles, replis communautaires), environnementaux (pollutions, nuisances), mais aussi politiques (dispersion et foisonnement des acteurs de la gestion et de la régulation urbaine). C'est là tout l'enjeu de la problématique du développement urbain durable « éléments moteurs du dynamisme économique, les villes sont au coeur des enjeux du développement durable. Elles doivent assurer un cadre de vie de qualité pour leurs populations, et veiller à limiter les impacts sur l'environnement »^19(*).

Pour un auteur comme Cyria Emelianoff, une ville durable peut se définir, face aux tendances actuelles de l'urbanisation, en trois temps :

« 1. C'est une ville capable de se maintenir dans le temps, de garder une identité, un sens collectif, un dynamisme à long terme. Pour se projeter dans l'avenir, la ville a besoin de tout son passé, d'une distance critique par rapport au présent, de sa mémoire, de son patrimoine, de sa diversité culturelle intrinsèque et de projets multidimensionnels. Le mot durable rappelle en premier lieu la ténacité des villes, des villes phénix que les destructions ne parviennent pas à détruire et qui renaissent de leurs cendres, telle Gdansk. Il renvoie à la pérennité des villes dans leurs diverses expressions culturelles, à leurs capacités de résistance et d'inventivité, de renouvellement, en un mot. "Durable" est au temps ce que "global" est à l'espace : un élargissement de notre champ de vision, au-delà du court terme. Levons ici une ambiguïté : la durée ne signifie en aucun cas l'immobilisme. La durée des villes est une durée créatrice, bergsonienne. Elle fait référence au caractère fortement contextualisé des villes, toujours impliquées dans une histoire et une géographie, indissociablement urbaine et terrestre, humaine et écologique. Les longues séries pavillonnaires monocordes, l'urbanisme commercial et le "modèle de la rocade", selon l'expression de Jean-Paul Lacaze, profilent au contraire une ville qui maximise les consommations, aux antipodes d'un développement multidimensionnel.

2. La ville durable doit pouvoir offrir une qualité de vie en tous lieux et des différentiels moins forts entre les cadres de vie. Cette exigence appelle une mixité sociale et fonctionnelle, ou, à défaut, des stratégies pour favoriser l'expression de nouvelles proximités : commerces et services de proximité, nature et loisirs de proximité, démocratie de proximité, proximités aussi entre les différentes cultures de la ville, entre les groupes sociaux, entre les générations. Cela oblige à penser différemment des catégories longtemps étanches, des couples apparemment irréconciliables, pour ouvrir la voie par exemple aux parcs naturels urbains, à la ruralité en ville, aux schémas piétonniers d'agglomération, à l'économie solidaire et aux finances éthiques, ou plus simplement à la démocratie locale et globale à la fois. La proximité doit s'organiser en réponse aux coûts et aux risques lourds de l'hyper mobilité, une mobilité qui est en partie contrainte. Coûts énergétique et géopolitique lié aux intérêts pétroliers, coûts climatiques reportés sur les décennies à venir et sur les pays les moins à même de faire face aux transformations et aux risques, coûts de santé publique avec une prévalence en forte hausse des maladies respiratoires, coûts économiques de congestion et d'extension des réseaux urbains, coûts sociaux pour les expatriés des troisièmes couronnes appauvris par leur budget transport, ou encore pour les populations soumises aux plus fortes nuisances automobiles. Face à ces coûts, longtemps sous-estimés, la ville durable devient une ville de relative compacité, qui peut s'accommoder de différentes morphologies urbaines, à condition que l'on parvienne à renouveler les modes de transport, leur pluralité, ainsi que les logiques de localisation qui sous-tendent l'aménagement, pour les combiner dans des configurations originales.

3. Une ville durable est, en conséquence, une ville qui se réapproprie un projet politique et collectif, renvoyant à grands traits au programme défini par l'Agenda pour le XXI° siècle (Agenda 21) adopté lors de la conférence de Rio, il y a dix ans. Les villes qui entrent en résonance avec ces préoccupations définissent, à l'échelon local, quelles formes donner à la recherche d'un développement équitable sur un plan écologique et social, vis-à-vis de leur territoire et de l'ensemble de la planète, et elles reformulent par là même un sens collectif. Il s'agit à la fois de réduire les inégalités sociales et les dégradations écologiques, en considérant les impacts du développement urbain à différentes échelles. La "durabilité" dont l'horizon serait seulement local n'a pas de sens en termes de développement durable, caractérisé par le souci des générations présentes et futures, du local et du global. Il s'agit en somme de trouver des solutions acceptables pour les deux parties, ou encore, de ne pas exporter les coûts du développement urbain sur d'autres populations, générations, ou sur les écosystèmes »^20(*).

C'est la commission des Nations Unies qui a véritablement impulsé la démarche " Villes et développement durable " à l'occasion de la préparation de la conférence de Rio. En prenant conscience de la nécessité d'ancrer la démarche du développement durable à un niveau local et de promouvoir un processus tout à la fois descendant et ascendant et en s'assurant, par conséquent, le concours des villes dans leurs travaux ; les Nations Unies ont favorisé l'émergence des associations de villes sur la scène du développement durable. C'est ainsi qu'a été créée en 1990 l'ICLEI (International council for local and environmental initiatives), destinée à sensibiliser les collectivités locales à l'environnement et au développement durable et à encourager la constitution d'un réseau de villes oeuvrant pour le développement urbain durable.

Dès 1991, l'ICLEI était déjà à pied d'oeuvre. Un groupe de travail constitué d'experts européens pour les questions d'environnement local est mis en place pour examiner la capacité des collectivités locales à mettre en place des Agenda 21 locaux. Ce rapport sert de base à la rédaction du chapitre 28 d'Action 21, reconnaissant aux collectivités locales le rôle essentiel d'acteurs du développement urbain durable.

Cette approche décentralisée du développement urbain durable sera confirmée par l'assemblée générale des maires à Istanbul, à l'occasion de HABITAT II « pour avancer vers l'objectif de développement urbain durable, il est fondamental de s'appuyer sur les municipalités et les autorités à l'échelle régionale et locale »^21(*). L'idée étant que, les communes (collectivités locales), par l'intermédiaire de leurs administrations, sont les principales garantes institutionnelles de la durabilité des systèmes urbains. Elles sont notamment responsables de gérer et de mettre à disposition des habitants et des entreprises un certain nombre de ressources et d'infrastructures, ainsi que de biens et de services essentiels au bon fonctionnement des activités urbaines. On pense en particulier à certaines ressources dont la gestion pose aux communes des défis particulièrement aigus en termes d'impacts écologiques, d'équilibre économique et d'équité sociale: distribution de l'eau et assainissement, utilisation du sol et urbanisme, gestion de l'énergie et des déchets, offre en transports publics, logement.......

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Dans le contexte d'alors caractérisé par l'amorce des dynamiques de décentralisation territoriale et locale, l'intervention des collectivités locales trouve très rapidement un cadre institutionnel dans lequel s'insérer. La démarche Agenda 21 d'élaboration d'un projet de territoire répondant aux principes du développement durable va en effet s'appuyer sur des fondements législatifs tels les textes de lois sur la décentralisation. Au Sénégal c'est à la faveur de la réforme dite de la régionalisation survenue en 1996 que l'Etat a laissé l'initiative aux collectivités locales, a qui neuf (9) domaines de compétence dont l'environnement et la gestion des ressources naturelles venaient d'être transférées, d'initier des Agendas 21, selon la stratégie « remontante » de Rio.

Il faut préciser que dans la foulée de Rio, le Sénégal avait déjà créé en 1995 la CNDD (Commission Nationale de Développement Durable). Cette commission interministérielle présidée par le Ministère des affaires étrangères et doté d'un secrétariat assuré par le Ministère de l'Environnement, était censé coordonner la prise en compte du développement durable dans l'ensemble des politiques publiques et programmes de développement et de préparer les rapports nationaux sur le développement durable, tout particulièrement celui qui sera présenté à la conférence de Johannesburg, 10 ans après RIO.

Après un démarrage difficile, cette démarche a permis au Sénégal de se doter d'un référentiel national: le Rapport National du Sénégal sur le Développement Durable (RNSDD) qui sera préparé pour la 9éme session des Nations Unies en avril 2001 et repris pour l'essentiel, dans le rapport national présenté lors du Sommet Mondial sur le Développement Durable de Johannesburg l'année suivante (2002).

Celui ci propose une stratégie nationale de développement durable et s'efforce d'assurer sa prise en compte dans les principaux documents stratégiques de développement produit par le Sénégal, comme le DSRP (Document Stratégique de Réduction de la Pauvreté), les initiatives conduites dans le cadre du NEPAD (Nouveau Partenariat pour le Développement de l'Afrique) ou les OMD (Objectifs du Millénaire pour le Développement). En outre, ce rapport recommande fortement que les communes adoptent concomitamment des plans locaux d'actions (agendas 21 locaux).

C'est ainsi en 2001, qu'on voit s'initier pour la première fois au Sénégal une expérience d'agenda 21 local. Réalisé sous l'égide du Ministère de l'Urbanisme et de l'Aménagement du territoire, cette expérience financée dans le cadre du Programme d'appui à la formulation des Agendas 21 locaux sera étendue, en 2004, à 4 nouvelles villes: Saint-Louis, Tivaouane, Matam et Guédiawaye. Le Programme d'appui à la formulation des Agendas 21 locaux entre dans le cadre plus global d'un programme lancé depuis 1995 par UN Habitat (Programme des Nations Unies pour les Etablissements Humains) et dénommé Programme Agendas 21 locaux.

Appuyant près de 30 villes dans des pays différents dont 5 villes au Sénégal, Le programme Agendas 21 locaux est un programme de renforcement des capacités des collectivités locales. Il se veut en quelque sorte une réponse au Chapitre 28 de l'Action 21 mondial qui fait appel aux autorités locales pour qu'elles mènent des processus consultatifs visant à développer et à mettre en oeuvre des Agendas 21 Locaux pour et avec les communautés. Le Programme « Agendas 21 locaux » propose aux collectivités locales et à leurs partenaires un appui sur plusieurs années pour faciliter la mise en oeuvre des processus d'élaboration d'Agendas 21 locaux afin qu'elles puissent localement contribuer à la mise en oeuvre de l'Agenda 21 mondial et du Programme pour l'habitat. L'appui du programme vise spécifiquement les villes moyennes qui très souvent ont des capacités faibles et sont oubliées par les programmes d'appui internationaux. Le programme a pour objectifs généraux de promouvoir la bonne gouvernance urbaine en appuyant l'élaboration et la mise oeuvre de plans d'action environnementaux participatifs ; de renforcer les capacités des collectivités locales à intégrer ces plans d'action à des plans stratégiques de développement urbain, en stimulant la synergie entre les différents secteurs.

Au Sénégal, le programme s'est fixé comme objectifs spécifiques de "soutenir le développement des capacités des collectivités locales et de leurs partenaires dans les villes secondaires du Sénégal, pour conduire des processus participatifs de préparation d'Agenda 21 locaux, monter des projets prioritaires et mobiliser les ressources nécessaires à la mise en oeuvre des plans d'action de ces Agenda 21"^22(*). Le Programme d'appui à la formulation des Agendas 21 locaux devrait ainsi permettre au Sénégal "de se doter des modalités institutionnelles et des outils opérationnels de production et de gestion d'Agenda 21 locaux et de mettre en place des modalités pérennes d'appui aux collectivités locales dans les domaines de la planification participative appliquée aux problématiques de l'environnement urbain, participant ainsi aux importantes réformes visant à l'approfondissement de la décentralisation et de la déconcentration"^23(*).

Dans l'agglomération Dakaroise l'Agenda 21 local ne concerne, pour l'heure, que la seule ville de Guédiawaye (soit environ 500.000 habitants, sur une population de l'agglomération estimée à 2 millions d'habitants). Il est cependant à noter que de nombreuses autres initiatives de planification stratégique et de développement urbain durable, concernant toute ou partie de l'agglomération dakaroise, ont été lancée par d'autres institutions et acteurs dont les collectivités locales (Communes et Communes d'arrondissement).

Dans la commune d'arrondissement de NGOR bien que l'Agenda 21 local ne soit encore expérimenté, il reste que différents acteurs sont impliqués de façon réfléchie ou non dans des processus de planification stratégique et de mise en oeuvre du développement urbain durable au niveau infra communal. C'est le cas autour des pratiques d'usages, d'aménagement, de gestion, d'exploitation, d'entretien et/ou de préservation de la plage et de sa baie pour lesquels un projet de cogestion a été mis sur pied depuis 2005 ; il s'agit du comité de gestion de la plage (CGP) qui regroupe en son sein autorités locales (mairie de la commune d'arrondissement) et exploitants (association des pécheurs de NGOR -ASPEN-, association des plagistes). En dehors de ce comité on note également la présence et l'implication de divers autres acteurs dans les pratiques d'usages, d'aménagement, de gestion, d'exploitation, d'entretien et/ou de préservation de la plage et de sa baie : ville de DAKAR, associations de toute nature (AAIN -association des amis de l'île de NGOR- , associations de jeunes -Groupe CELLIA-, association pour la protection des ressources marines -ASPREM-, regroupement des transporteurs de l'île de NGOR -RTIN-........), opérateurs touristiques ....

Cette multiplicité d'acteurs qui interviennent, le plus souvent, de façon isolée et sans aucune coordination « faisant suite au forum de Rio +5 (Rio 1997) qui a reconnu comme un des obstacles majeurs à la mise en oeuvre du concept de développement durable le fait qu'un grand nombre d'organismes et d'individus travaillant pour la durabilité dans leur propre communauté et secteur, restent isolés les uns des autres »^24(*) ; soulève la problématique de la multiplication des niveaux d'intervention techniques et politiques.

La gestion des ressources urbaines reste, il est vrai, influencée par le poids politique des différents acteurs de la ville. La notion de gouvernance pose dès lors et explicitement la question des modalités de l'action collective or il est connu et reconnu que l'action collective urbaine souffre aujourd'hui de la multiplication des échelons de décision et de programmation ainsi que de la diversification des acteurs en présence.

Les travaux sur ce thème ont, d'une façon générale, montré les configurations multi centrées formées par les différents acteurs impliqués dans l'élaboration des politiques urbaines ainsi que les formes nouvelles de localisation multi niveaux des politiques publiques. Les conclusions qui en ressortent montrent bien que cet état de fait conduit inévitablement à des gestions très opaques et fort techniques à l'échelle des agglomérations ou des régions urbaines (Programme interdisciplinaire Développement Urbain Durable, 2004) alors que l'idée de développement urbain durable cherche à s'appuyer sur une dynamique de diversification des offres de participation locale et sur l'affirmation d'une « gouvernance démocratique ».

Pour un auteur comme Aurélien Boutaud le fait est que « les approches consensuelles qui caractérisent les outils des acteurs publics se retrouvent écartelées entre les approches écolocentrées des mouvements écologistes ou les approches éconocentrées du monde économique et industriel »^25(*) . A l'en croire l'analyse du contenu des outils d'évaluation développés par les acteurs publics locaux, confirme à la fois le pouvoir d'appropriation de ces outils, mais également la position consensuelle adoptée par les collectivités locales dans la définition qu'elles se donnent du développement durable (se caractérisant par un traitement équilibré des trois « piliers » du développement durable : aspects sociaux, écologiques et économiques).

Dans leur appel à contribution pour l'année 2004, les responsables du Programme de recherche interdisciplinaire sur le développement urbain durable nous font remarquer qu'il est devenu nécessaire de mieux comprendre le rôle et le statut du développement durable dans la formation de coalitions de gestion urbaine « l'objectif de la durabilité se situe parfois en amont et impose aux acteurs locaux de tenter de construire un consensus ; parfois il est formulé en aval et fournit des justifications a posteriori pour des alliances que la contrainte électorale rend nécessaire »^26(*). L'aspect souvent protéiforme que présentent les politiques publiques se revendiquant du développement durable résulte du fait que le contenu du thème demeure ouvert et multidimensionnel, entraînant une multiplicité d'approches et de compréhension des problèmes soulevés, ce qui empêche qu'un ensemble homogène de solutions soit propos, d'autant que la pluralité des groupes d'acteurs porteurs d'intérêts entretient des divergences d'interprétation et de hiérarchisation des objectifs.

Quoi qu'il en soit de l'état de cette problématique, il reste indéniable que l'enjeu d'action et de réflexion n'en est que plus important. L'idée de plus en plus à la mode de "ville intelligente" met en évidence de nouveaux modes de régulation urbaine fondés sur l'apprentissage collectif, la participation et la concertation des acteurs publics et non publics « l'étude plus spécifique du cas de la communauté urbaine de Lyon permet de valider certaines des hypothèses émises dans les chapitres précédents. En particulier, le phénomène d'appropriation collective (ou endoformation) est plus précisément vérifié »^27(*).

Qu'en est-il présentement à NGOR autour des pratiques d'usages, d'aménagement, de gestion, d'exploitation, d'entretien, et/ou de préservation de la plage de NGOR village et de sa baie ; sommes nous dans des logiques de compétition, de conflits et de luttes d'appropriation entre acteurs publics et non publics ou sommes nous plutôt dans des logiques de compromis, d'alliances, d'apprentissage et d'appropriation collective ? Telle pourrait être notre question générale de recherche.

* ¹⁴ Observatoire Universitaire de la Ville et Du Développement durable, « Développement Urbain Durable », Revue Vue sur la ville N°1, Février 2002, 158 p.

* ¹⁵ Nelson Mandela cité par Ernest Harsch, « Des villes africaines fragilisées : Divers projets visent à améliorer logements, services, sécurité et administration », Afrique Relance, Vol.15# 1-2, juin 2001, 30p.

* ¹⁶ L'écologie urbaine est un courant de pensée qui s'inspire de l'écologie pour analyser le fait urbain. Leur thèse centrale est que la ville n'est pas durable, mais elle peut contribuer à la durabilité. L'écologie urbaine suggère des questions majeures: comment rendre la ville à la fois supportable par la nature, et l'environnement urbain supportable pour l'homme ? Comment inventer les villes de demain ? Quelles relations entre forme urbaine et maîtrise de l'empreinte écologique du métabolisme urbain ? Quels outils pour une gestion durable des espaces urbains ?

* ¹⁷ Programme interdisciplinaire Développement urbain durable, Appel à proposition 2003

* ¹⁸ Développement urbain durable en zone côtière, Actes du Séminaire international de MAHDIA, Tunisie 21 - 24 juin 1999

* ¹⁹ Université de Lausanne, Développement urbain durable, gestion des ressources et services urbains, Forum International Urbistique (20 - 22 septembre 2006)

* ²⁰ Cyria Emelianoff, Comment définir une ville durable, université d'Orléans 2002

* ²¹ Déclaration de l'assemblée générale des maires, sommet des Nations Unies sur l'Habitat Humain (Habitat II), Istanbul, Turquie, 1996

* ²² Programme d'appui à la formulation des Agendas 21 Locaux au Sénégal, Document de présentation

* ²³ Op. Cit.

* ²⁴ Développement urbain durable en zone côtière, op. Cit.

* ²⁵ Aurélien Boutaud, op. Cit.

* ²⁶ Centre National de la Recherche Scientifique (CNRS) /Programme interdisciplinaire Développement urbain durable, Appel à propositions 2004

* ²⁷ Aurélien Boutaud, op. Cit.