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REPUBLIQUE FRANÇAISE
UNIVERSITE DE NANTES
MEMOIRE POUR L'OBTENTION DU DIPLOME UNIVERSITAIRE DE
3ème CYCLE EN DROITS FONDAMENTAUX
Programme CAMPUS OUVERT DROIT ETHIQUE ET
SOCIETE
Présenté par Dirigé
par
Stéphane SONON Abdouramane BAMBA
Enseignant à l'Université
Paris XII Val de Marne
Année académique 2003-2004
SOMMAIRE
INTRODUCTION
Première partie :
LA LIBERTE DE PRESSE ET LE DROIT A
l'INFORMATION ADMINISTRATIVE
CHAPITRE I : LA LIBERTE DE PRESSE ET LE DROIT A
L'INFORMATION : UN PRINCIPE UNIVERSEL RECONNU PAR LE BENIN
Section I : Le caractère universel de la
liberté de presse et du droit du citoyen à l'information
Section II : Le droit à l'information et le
régime juridique de la liberté de presse au Bénin
CHAPITRE II : L'INFORMATION ADMINISTRATIVE AU
BENIN : LES
DIFFICULTES D'ACCES
Section I : Les obstacles au niveau de
l'administration
Section
II : Les obstacles spécifiques à la presse
Seconde partie :
L'ACCES A L'INFORMATION ADMINISTRATIVE : DROIT
CITOYEN
Chapitre I : FONDEMENTS ET CONCRETISATION DE L'ACCES DE
LA PRESSE A L'INFORMATION ADMINISTRATIVE
Section I : La transparence administrative et le
renforcement de la démocratie
Section II : Concrétisation du droit à
l'information administrative : le cas de la France et du Canada
Chapitre II : VERS UNE LOI D'ACCES A L'INFORMATION
ADMINISTRATIVE AU BENIN
Section I : Les efforts vers la transparence
administrative et les conséquences de l'accès aux documents
administratifs en matière de délit de presse
Section II : Une loi béninoise d'accès aux
informations administratives
CONCLUSION
AVANT PROPOS
Avant d'aborder ce thème, une question de terminologie
mérite d'être précisée. La plupart des pays qui ont
consacré le droit à «l'information administrative»
dispose de lois d'accès aux «documents administratifs»
ou de lois d'accès aux «documents des organismes publics».
Pour notre part, nous ne faisons pas de différence entre la notion
«d'informations administratives », «documents
administratifs», « documents des organismes publics »
et « sources publiques d'informations ».
Par ailleurs, il ne s'agit pas, à travers le
thème «Liberté de presse et l'accès aux informations
administratives en République du Bénin », d'analyser le
régime juridique des pays qui ont consacré ce droit, en
l'occurrence la France et le Québec que nous avons choisis. Il ne s'agit
pas non plus de mettre en exergue les insuffisances des lois de ces pays ou de
mesurer l'impact de la communication des documents administratifs
(officiels !) sur le métier du journaliste ; un métier
qui par essence privilégie la diffusion des informations
secrètes.
Le thème n'est pas non plus abordé sous l'angle
du droit de « tout citoyen » à l'information. La
presse constitue ici le sujet principal de l'étude ; la presse dans
ses relations avec l'administration pour l'intérêt de l'usager
comme finalité. Il s'agit surtout de la presse écrite, bien que
la notion de «liberté de la presse» soit extensive et englobe
la presse audiovisuelle
L'étude du thème « Liberté
de presse et accès aux informations administratives au
Bénin » a pour but de justifier l'adoption d'une loi
d'accès aux informations administratives au Bénin. Ceci, à
travers d'une part, l'évocation des dispositions internationales (et
nationales) sur les droits de l'homme qui revendiquent et consacrent la
liberté d'expression et le droit à l'information ; et
d'autre part, à travers la présentation de l'exemple de la France
et du Québec, qui ont véritablement institué un
« droit de l'information administrative» dans leur pays. Une
discipline nouvelle pour laquelle les chercheurs et les analystes n'ont pas
fini de déceler toutes les vertus, les ambiguïtés, les
complexités et les limites.
Cette étude intervient à un moment où un
processus d'adoption d'une «loi d'accès aux informations
administratives» est en cours au Bénin. Il a débuté
depuis l'an 2000, mais peut se terminer en 2004, en l'an 2020 ou jamais. Notre
étude se voudrait alors un accélérateur du processus pour
l'adoption rapide de la loi béninoise.
Introduction
La presse écrite, qui était depuis longtemps,
un acteur de la vie politique en Afrique anglophone, l'est devenue aussi dans
les capitales d'Afrique francophone. Les dirigeants d'Abidjan, de Dakar,
d'Antananarivo, de Niamey ou de Yaoundé sont obligés de tenir
compte de ses mises en garde, de ses dénonciations, de l'audience
internationale aussi de certains titres1(*). Tous ces pays ont conscience depuis le début
des années 902(*) que
la liberté d'opinion et d'expression fait partie des droits
fondamentaux.
Au terme de l'article 19 de la Déclaration Universelle
des Droits de l'Homme, «Tout individu a droit à la liberté
d'opinion et d'expression, ce qui implique le droit de ne pas être
inquiété pour ses opinions et celui de rechercher, de recevoir et
de répandre sans considération de frontière, les
informations et les idées, par quelque moyen d'expression que ce
soit ». L'article 9 de la Charte africaine des droits de l'homme et
des peuples du 28 juin 1981 énonce : «Toute personne a droit
à l'information ». Les pays d'Afrique qui ont connu ce
renouveau démocratique ont inséré ces dispositions dans
les nouvelles constitutions qu'ils se sont données.
Si le droit à l'information est proclamé, la
possibilité n'est pas offerte aux citoyens d'avoir accès à
certaines informations. Les informations qui concernent l'administration
publique sont gardées secrètement. L'accès à ces
informations est bloqué aux citoyens. Il n'est pas permis, non plus,
aux journalistes d'y accéder. C'est pour approfondir la réflexion
sur cette situation et dégager les perspectives pour un accès des
journalistes aux informations de l'administration publique, que ce thème
«Liberté de presse et l'accès aux informations
administratives en République du Bénin » est
choisi.
C'est une vérité aujourd'hui que la puissance de
la presse dans la formation de l'opinion publique est indéniable. Son
activité est susceptible d'accroître la capacité de chaque
citoyen à comprendre, à analyser et à discuter librement
des questions politiques, économiques et socioculturelles. En cela, la
mission de la presse devrait bénéficier, à l'instar de
l'éducation ou de la santé, d'une attention particulière
auprès des gouvernants. Elle rend indéniablement un service
d'intérêt public. Ces tentatives de définitions de
«l'intérêt public » l'illustrent.
L'intérêt public, «c'est concevoir
l'information comme un instrument de contrôle et de participation des
citoyens à la vie publique, constitutifs et caractéristiques d'un
régime démocratique. L'intérêt public, c'est
l'expression du pluralisme des idées et des cultures, dans le respect de
la diversité des opinions et des croyances. L'intérêt
public, c'est l'accès à la connaissance et l'aide à la
réflexion et à la compréhension (...)
L'intérêt public, en droit de la communication, c'est la
reconnaissance du droit du public à l'information »3(*).
Au nom de l'intérêt public, le Citoyen devrait
donc pouvoir accéder à l'information publique. Or dans la plupart
des pays, l'information détenue par l'administration, a toujours
été l'objet de dissimulation. Certes, elle
bénéficie, dans tout pays d'un encadrement juridique, avec comme
éléments fondamentaux de ce cadre normatif, le respect du secret
professionnel et l'obligation de réserve. Mais, dans les pays d'Afrique,
où la mission de service public de la presse est pourtant perceptible,
l'accès de la presse à l'information administrative
supposée sensible, est fermé aux journalistes.
Cette information déjà protégée
par les règles de la déontologie administrative reste
malheureusement entourée par le fonctionnaire d'un « mythe
d'inaccessibilité » et les limites dressées devant le
journaliste par le fonctionnaire dépassent le plus souvent le cadre
objectif des normes administratives pour se muer en une violation inconsciente
ou consciente des droits de l'homme en général, et du droit du
citoyen à l'information en particulier.
Le Gouvernement du Bénin comme tout gouvernement, a
tendance à envelopper ses activités dans le secret et la
discrétion. Or, la presse s'est assignée le rôle - pour
utiliser l'expression en vogue à la Cour Européenne des Droits de
l'Homme - de « chiens de garde » dans le pays. Elle veut
renseigner le public sur les fonctionnaires corrompus, les services et
organismes publics qui contreviennent aux lois et aux règlements, ou
encore les mauvaises options politiques.
Les fonctionnaires au contraire, ont tendance à
divulguer les informations qui les présentent sous un jour favorable ou
qui peuvent nuire à un adversaire politique. Ils ont tendance à
éluder les questions et données embarrassantes. Pour mettre fin
à cette tendance, certains pays en sont arrivés à se
doter de lois qui permettent aux citoyens et à la presse
d'accéder aux informations administratives.
En 1966, le Congrès des Etats-Unis a adopté la
loi sur la liberté de l'information (Freedom Of Information Act FOIA).
Elle donnait aux journalistes un moyen de contrôle sur les gouvernants.
En vertu de cette loi, tout journaliste ou simple citoyen peut exiger
l'accès aux archives officielles. Cette loi fut renforcée en 1976
par le «Sunshine Act», la loi fédérale sur
l'accès du public aux assemblées. En 1946 déjà, le
Congrès avait à l'échelle fédérale fait une
tentative de libéraliser les règles d'accès aux archives
officielles à travers la loi sur la procédure administrative
(Procedure Act), qui déclarait que «le contenu des dossiers
officiels devrait être rendu accessible au public et qu'un
ministère ne pouvait les restreindre que pour des raisons bien
fondées ou dans l'intérêt du public4(*) ». Cette doctrine
qualifiée de «droit de savoir » a amené les Etats
de la fédération à adopter des lois sur le «droit de
savoir». Ce qui a modifié de façon remarquable le travail
des journalistes et des fonctionnaires américains. Mieux, ces droits
peuvent être revendiqués devant les tribunaux en cas
d'obstacles.
En Suède en Europe, toutes les activités de
l'Etat et des collectivités locales doivent s'exercer dans la
transparence. C'est là un principe très ancien, qui
apparaît dans la loi fondamentale suédoise dès le XVIIIe
siècle. Les dispositions concernant ce droit d'accès du public
aux documents officiels figurent toujours dans les lois fondamentales, plus
précisément dans la Loi sur la liberté de la presse. Le
principe de l'accès à l'information est destiné à
garantir un droit de regard général des citoyens, en fait
même aux étrangers5(*).
La France depuis 1978 s'est également dotée
d'une loi d'accès aux documents administratifs dont la surveillance de
l'application est confiée à une autorité administrative
indépendante, la Commission d'Accès aux Documents Administratifs
(CADA), sous le contrôle de la juridiction administrative.
Au Québec au Canada, le droit d'accès des
citoyens aux informations administratives est consacré depuis 1982 par
la «loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la
protection des renseignements personnels».
La plupart de ces pays se sont dotés de lois sur
l'accès aux documents6(*). Leur application suit son chemin avec des fortunes
diverses. Pourquoi, en Afrique francophone, et particulièrement au
Bénin, - pays par excellence de la liberté de presse7(*)-, cette libéralisation
des médias n'a pas entraîné une ouverture vers
l'accès aux sources d'informations publiques ? L'accès
à l'information administrative est-il déjà une
réalité au Bénin, malgré l'inexistence d'une loi
à cet effet ? Quels sont les obstacles à cet
accès ? Faut-il une loi d'accès aux informations
administratives pour le Bénin ? C'est autour de ces questions que
se mènera la réflexion sur l'intérêt d'une loi
d'accès aux informations administratives au Bénin.
Pour ce faire, nos recherches se sont orientées vers
les instruments juridiques et la jurisprudence existant, en matière de
liberté d'expression au plan international et vers la documentation sur
l'accès aux informations administratives, notamment les modèles
français et québécois. Ensuite, la consultation des
acteurs des médias et des responsables administratifs du Bénin,
ainsi que l'analyse du cadre juridique médiatique national ont permis
d'enrichir le sujet sur certains aspects pratiques des rapports
Médias/Administration publique du Bénin.
Ainsi, notre étude s'articulera autour de deux axes
principaux : la description du cadre juridique international et national
de la liberté de presse et du droit à l'information , ses
limites et ses contraintes pratiques (Partie 1). Ensuite, il s'agira de mesurer
les avantages et les perspectives d'une telle loi pour la démocratie
béninoise pour en faire ainsi un droit fondamental pour le citoyen
(Partie 2).
Première partie :
LA LIBERTE DE PRESSE ET LE DROIT A
L'INFORMATION ADMINISTRATIVE
La liberté de presse et le droit à l'information
sont des droits fondamentaux, même s'ils présentent des limites et
rencontrent des obstacles dans la pratique. Cette première partie
présentera le caractère fondamental et universel de la
liberté de presse et du droit à l'information (Chapitre I).
Ensuite, elle examinera les différents obstacles de la presse
béninoise à l'accès aux informations administratives
(Chapitre II).
CHAPITRE I : LA LIBERTE DE
PRESSE ET LE DROIT A L'INFORMATION : UN PRINCIPE UNIVERSEL RECONNU PAR LE
BENIN
La liberté fondamentale que constitue la liberté
d'information favorise l'expression et la diffusion de la pensée. Elle
peut considérablement influencer la formation des courants de
pensée. Il ne peut y avoir de démocratie véritable sans
citoyens pleinement et objectivement informés. Cependant, les rapports
entre les médias et les gouvernants sont souvent antagonistes dans la
mesure où les premiers cherchent à révéler ce que
les seconds veulent cacher aux citoyens, en entravant l'accès aux
informations administratives pour des raisons objectives ou subjectives. Le
Bénin dispose à ce jour de vingt-cinq (25) quotidiens, une
quarantaine de radios privées commerciale et non commerciales et trois
(3) télévisions privées8(*). Ces médias fonctionnent dans un environnement
concurrentiel et déontologique réglementé par l'Etat. Pour
une population de six (6) millions d'habitants et à 85 %
analphabète, ces chiffres démontrent une vitalité de
l'espace médiatique béninois. Dans ce rapport d'antagonismes
Médias / Etat, quelles normes ont été
élaborées au niveau national ? C'est à la
lumière de cette interrogation qu'il convient de présenter le
caractère universel de la liberté de presse et du droit du
citoyen à l'information (Section I) et le régime juridique de la
liberté de presse au Bénin (Section II).
SECTION I : LE CARACTERE
UNIVERSEL DE LA LIBERTE DE PRESSE ET DU DROIT DU CITOYEN A
L'INFORMATION
Le respect de la liberté de presse et du droit des
citoyens à l'information constituent pour les Etats, une obligation
juridique dont le fondement réside à la fois dans le droit
naturel de l'homme au savoir et dans son droit naturel à communiquer
librement. Ils sont consacrés par les différents instruments
internationaux relatifs aux droits de l'homme (Paragraphe I). Cependant,
l'exercice de ces libertés n'est pas absolu (Paragraphe II).
Paragraphe 1 : Une notion
universelle garantie par les instruments internationaux
Dès sa première session (1946),
l'Assemblée générale de l'ONU reconnaît que «la
liberté de l'information est un droit fondamental de l'homme et la
pierre de touche de toutes les libertés à la défense
desquelles se consacrent les Nations Unies 9(*) ». Dès lors, la Déclaration
universelle des droits de l'homme de 1948 et les textes qui lui ont
succédé ont incorporé le principe comme valeur
fondamentale et universelle.
A- Les textes internationaux
et régionaux
C'est en son article 19 que la Déclaration universelle
des droits de l'homme, - ce texte est incorporé à la Constitution
béninoise de 1990 - a adopté le principe du «droit à
la liberté d'opinion et d'expression» qui figurait dans le texte
adopté par la Conférence des Nations-Unies sur la liberté
de l'information. Au terme de cet article, «Tout individu a droit
à la liberté d'opinion et d'expression, ce qui implique le droit
de ne pas être inquiété pour ses opinions et celui de
rechercher, de recevoir et de répandre sans considération de
frontière les informations et les idées, par quelque moyen
d'expression que ce soit». A la suite de cet article qui donne un
caractère fondamental à la liberté de presse, vont se
succéder plusieurs autres disposions conventionnelles.
Ainsi l'article 19 du Pacte de 1966 relatif aux droits civils
et politiques - pacte ratifié par le Bénin en 1992-, ira dans le
même sens en disposant : «Nul ne peut être
inquiété pour ses opinions. Toute personne a droit à la
liberté d'expression. Ce droit comprend la liberté de rechercher,
de recevoir et de répandre des informations et des idées de toute
espèce, sans considération de frontières, sous une forme
orale, écrite, imprimée ou artistique ou par tout autre moyen de
son choix....».
La Convention internationale sur l'élimination de
toutes les formes de discrimination raciale réserve pour l'application
de ses dispositions, le droit à la liberté d'opinion et
d'expression. La Convention internationale sur l'élimination et la
répression du crime d'apartheid énonce parmi les droits dont il
est interdit de priver un groupe racial « le droit à la
liberté d'opinion et d'expression10(*)».
Plusieurs déclarations et résolutions de
l'Assemblée Générale des Nations-Unies et du Conseil
Economique et Social ont également réaffirmé les principes
de liberté d'opinion et d'expression. Ils ont pris, à plusieurs
occasions, des mesures destinées à promouvoir et à
protéger cette liberté d'information11(*). Dans une
résolution12(*) de
la Commission des droits de l'homme sur le droit à la liberté
d'opinion et d'expression, par exemple, la Commission s'est
félicitée de la déclaration du Rapporteur spécial
selon laquelle «le droit de chercher des informations ou d'y avoir
accès est l'un des éléments essentiels de la
liberté de parole et d'expression».
Des conventions régionales européenne,
américaine et africaine ont fait de même. En Amérique, les
articles 13 et 14 de la Convention américaine du 22 novembre 1969
relative aux droits de l'homme reconnaissent la liberté de pensée
et d'expression et interdisent toute forme de censure. L'article 4 de la
Déclaration américaine des droits et des devoirs de l'homme du 2
mai 1948 énonce : «Toute personne a droit à la
liberté d'investigation, d'opinion, d'expression et de diffusion de la
pensée par n'importe quel moyen».
En Europe, l'article 10 de la Convention de sauvegarde des
droits de l'homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950
garantit le droit à la liberté d'expression. Il
énonce : «Toute personne a droit à la liberté
d'expression. Ce droit comprend la liberté de communiquer des
informations et des idées sans qu'il puisse y avoir ingérence des
autorités publiques et sans considération de
frontière». Son interprétation et son exploitation ont fait
l'objet d'une jurisprudence abondante de la part de la Cour Européenne
des Droits de l'Homme dans le sens d'un élargissement de la notion de la
liberté d'information. C'est ainsi que la Cour ne peut admettre une
restriction à la liberté d'information «que dans la mesure
où celle-ci, prévue par la loi du pays membre, répond
à un but légitime énoncé au paragraphe 2 et est
nécessaire dans une société démocratique, à
la poursuite de ce but13(*)». Aussi, dans de nombreux arrêts14(*), la Cour européenne
a-t-elle souligné : «qu'à la mission consistant, pour
la presse, à communiquer des informations sur des questions
d'intérêt public, s'ajoute le droit pour le public d'en
recevoir15(*) ».
En Afrique, l'article 9 de la Charte africaine des droits de
l'homme et des peuples du 28 juin 1981 dispose, sans ambages et de
manière expresse : «Toute personne a droit à
l'information. Toute personne a le droit de s'exprimer et de diffuser ses
opinions dans le cadre des lois et des règlements».
Il convient aussi de rappeler l'article 11 de la
Déclaration française des droits de l'homme et du citoyen du 26
août 1789, qui a une valeur constitutionnelle en France. Il
énonce : «La libre communication des pensées et des
opinions est un des droits les plus précieux de l'homme ; tout
citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à
répondre de l'abus de cette liberté dans les cas
déterminés par la loi». La jurisprudence du Conseil
constitutionnel français a donné à cette disposition la
portée la plus large16(*). Autrement, l'on pourrait être amené
à donner des contenus différents aux concepts désignant la
«liberté d'expression».
B- De l'universalité
des notions de liberté de presse et du droit à
l'information
Liberté d'information ! Liberté d'opinion
et d'expression ! Liberté de la presse ! Liberté de
communication ! Droit à l'information ...! Ces
différents vocables utilisés dans les différentes
conventions désignent les mêmes réalités et
poursuivent le même objectif. Le Conseil constitutionnel français
a ainsi levé tout équivoque sur les expressions en leur donnant
une définition assez large, appliquant l'une ou l'autre, non seulement
à la presse et à la communication audiovisuelle, mais
également au choix par chacun des termes exprimant sa
pensée17(*) ou aux
manifestations rattachées au droit d'expression collectives des
idées et des opinions18(*). Dès lors, la différenciation
sémiologique qui pourrait exister et existe entre ces concepts est
levée dans les développements qui suivront.
Quant à la valeur impérative, ou la
consécration juridique ou non du principe du «droit à
l'information», nous n'allons pas nous enfoncer dans le débat
théorique sur le concept, qui a fait dire au Professeur Emmanuel
DERIEUX, de façon un peu réductrice, «qu'il relève de
l'exposé de théories ou de formulations d'espoirs ou de
revendications19(*)»
ou que « sa seule consécration légale, (parlant du
droit français) semble aujourd'hui concerner le domaine très
particulier de l'information sportive20(*)...». Nous retenons simplement, comme Pierre
TRUDEL, qu'il est un «droit fondamental lié à la
démocratie et faisant figure d'objectif à atteindre ...et
dont la mise en oeuvre peut nécessiter la mise au point de lois
d'accès aux documents des organismes publics21(*)». Il apparaît, en
conséquence, à l'instar de la démocratie, comme une
conquête permanente.
Cette vision idéaliste semble trancher le débat.
Car, même s'il n'y a pas de reconnaissance formelle et directe d'un droit
à l'information, ce principe demeure le pendant logique de la
liberté d'information et peut être déduit aisément
des principaux textes, en particulier de l'article 19 de la DUDH repris par
l'article 19 du Pacte civil, l'article 11 de la Convention européenne de
sauvegarde des droits de l'homme et l'article 9 de la Charte Africaine qui
consacrent tous, «le droit du citoyen à l'information et son droit
de rechercher, recevoir et de répandre les informations». Et comme
le dira un spécialiste du Droit des médias et des nouvelles
technologies : «Le fait qu'il n'y ait pas de reconnaissance directe
et formelle d'un droit à l'information, mais que ce droit puisse se
déduire des textes ne devrait pas susciter de réelles
inquiétudes quant à la garantie de la liberté de la
presse22(*)». En
plus, il y a dans l'idée de libre circulation de l'information, la
reconnaissance d'un certain droit de recevoir l'information.23(*)
En somme, la liberté de communiquer à tout un
chacun et la liberté de réception pour tous, sont
indissolublement liées. Elles constituent ensemble le fondement naturel
des droits à l'information24(*). C'est ce «droit au savoir» qui a
amené la Cour Européenne des Droits de l'Homme, dans son
arrêt Sunday times du 26 avril 1979, à consacré «le
droit pour le public de recevoir des informations pour les questions qui
concernent les secteurs d'intérêt public». Ce qui a
été confirmé par un autre arrêt (arrêt De Haes
et Gisels ) du 29 février 1997 dans lequel, il a été
rappelé «qu'il incombe à la presse de communiquer des
informations et des idées sur des questions d'intérêt
public ; qu'à sa fonction qui consiste à en diffuser,
s'ajoute le droit pour le public d'en recevoir ».
La notion «d'intérêt public» justifie
ainsi «le droit du public à l'information administrative». Ce
que les assertions données à la notion par le professeur DERIEUX
dans notre introduction, démontre pleinement, à l'instar des
arrêts de la Cour Européenne des Droits de l'Homme qui lui a
donné, grâce à sa jurisprudence, un champ d'application
très vaste, du plus important au moins important.
Ainsi, ont été reconnues d'intérêt
public par la Cour, - donc implique un droit de savoir- « outre des
informations liées aux pouvoirs politique, judiciaire ou
économique, des informations relatives à la non-existence d'un
service de nuit obligatoire pour les vétérinaires (Arrêt
Bartold du 25 mars 1985), des allégations de brutalités
policières (Arrêt Thorgeir Thorgirson du 25 juin 1992), des
allégations d'irrégularités imputables à des agents
des services de sécurité (Arrêts Observer et Guardian du 26
novembre 1991 et Sunday Times), ou encore des informations en matière de
racisme (Arrêt Jersild du 23 septembre 1994) ou de santé publique
(Arrêt Sunday Times du 26 avril 1979)25(*). D'ailleurs, on note déjà de
spécialisations dans la notion du droit du public à l'information
administrative»26(*)
.
Au demeurant, le terme «droit à
l'information» n'est pas un terme figé. Il est même
menacé par une dénomination nouvelle, «le droit
à la communication27(*)». Une notion, qui selon son auteur, «est
depuis les origines sous-jacent à toutes les libertés
successivement gagnées : liberté d'opinion, liberté
d'expression, liberté de la presse, liberté de
l'information ». Cette innovation est liée aux transformations
sociales et technologiques que le concept de la «liberté de
l'information» ne pourrait pas prendre en charge28(*). Cependant, la liberté
d'information, ou simplement, le droit à l'information, quoique
universelle présente des limites qu'il convient
d'énumérer.
Paragraphe 2 : Une notion
universellement limitée
La liste des informations interdites définies par la
loi et les conventions internationales est longue et d'une cohérence
difficile à cerner. Les conventions se sont attelées à
énoncer les cadres généraux (A) tandis que les lois ont
spécifié les champs d'application (B).
A - Le cadre
général des limites conventionnelles
Ces limites se retrouvent dans les différentes
conventions sur la liberté d'expression. Ainsi, l'article 11 de la
Déclaration de 1789 qui pose le principe de la liberté de
communication, en énonce la nécessaire limite :
«...(...) sauf à répondre de l'abus de cette liberté
dans les cas déterminés par la loi». Le Pacte civil
prévoit à l'alinéa III de l'article 19 que ces
restrictions doivent être : «nécessairement
fixées par la loi et sont nécessaires, d'une part au respect des
droits et de la réputation d'autrui et, d'autre part, à la
sauvegarde de la sécurité nationale, de l'ordre public, de la
santé ou de la moralité publique».
L'article 10 alinéa 2 de la Convention
Européenne des Droits de l'Homme, dans le même esprit
dispose : «l'exercice de ces libertés comportant des devoirs
et des responsabilités peut être soumis à certaines
formalités, conditions, restrictions ou sanctions, prévues par la
loi, qui constituent des mesures nécessaires dans une
société démocratique, à la sécurité
nationale, à l'intégrité territoriale ou à la
sûreté publique, à la défense de l'ordre et de la
prévention du crime, à l'intégrité territoriale ou
à la sûreté publique, ou pour empêcher la divulgation
d'informations confidentielles ou pour garantir l'autorité et
l'impartialité du pouvoir judiciaire». L'article précise par
ailleurs que la reconnaissance du principe de liberté n'empêche
pas les Etats de soumettre les entreprises de radiodiffusion, de cinéma
ou de télévision à un régime
d'autorisation29(*).
Sont interdits également toute propagande en faveur de
la guerre, tout appel à la haine nationale, raciale, religieuse, qui
constituent des incitations à la violence, ainsi que toute autre action
illégale analogue contre toute personne ou tout groupe de personnes
déterminées fondée sur des considérations de race,
de couleur, de religion, de langue ou d'origine nationale ou sur tous autres
motifs30(*).
Outre ces cadres généraux définis par les
conventions, il est utile de présenter certaines dispositions
pénales dont le non respect expose le journaliste à des
délits de presse.
B- Les délits de
presse dans la législation française
C'est la législation française qui nous servira
de base pour montrer les restrictions légales sur l'exercice de la
liberté de presse et du droit à l'information. Ces textes ont
énuméré les différents délits auxquels
peuvent s'exposer le journaliste.
Certains textes par exemple, font obligation aux journalistes
de garder le secret à leur égard, à propos des actes
d'accusation et tous les autres actes de procédure criminelle ou
correctionnelle avant qu'ils n'aient été lus en audience
publique. Font aussi objets d'interdiction : les informations relatives
aux travaux et délibérations du Conseil de la Magistrature, les
pièces de procédure concernant les questions de filiation, de
procès en divorce, en séparation de corps, en matière
d'avortement, en matière d'état civil des mineurs qui ont
quitté leur parents31(*)...
Ainsi, les délits peuvent porter sur des atteintes aux
intérêts de la défense nationale ou aux secrets de la
défense nationale (article 413-9 du code pénal) ou ceux d'une
bonne administration de la justice (article 434-35 du code pénal).
Les articles 39 à 39 sexies de la loi de 1881
édictent une série d'interdictions de publications. Il concerne
les procès en diffamation (lorsque la preuve de la
véracité des faits est prohibée), ou certains
procès civils, en matière d'état des personnes notamment
ou concernant toute information relative à la filiation d'une personne
adoptée (article 39)32(*).
Il peut s'agir aussi de protéger les victimes de
certaines infractions comme le viol ou l'attentat à la pudeur par
exemple (article 39, 39 bis et 39 ter de la loi de 1881), ou la publication de
l'identité des mineurs délinquants (article 14 de l'ordonnance du
2 février 1945). Il peut s'agir aussi de protéger la
moralité publique, comme la prohibition de la publication des
représentations imagées des circonstances de certains crimes et
délits (article 38 de la loi de 1881) ainsi que la publication d'un
message ou d'une image à caractère pornographique sur un
mineur33(*) (articles
227-23-24 du nouveau code pénal).
Une loi de 1995 (loi du 21 janvier 1995) a ajouté
à cette liste un article 39 sexies qui incrimine le fait de
révéler l'identité des fonctionnaires de police, des
gendarmes ou agents de la douane dont les missions exigent, pour des raisons de
sécurité, le respect de l'anonymat34(*).
Il peut s'agir aussi de respecter et de protéger la vie
privée d'autrui (article 226-1 du nouveau code pénal). Cette
protection assez affirmée dans le droit de la presse résulte du
principe d'égalité qui conduit l'article 4 de la DUDHC à
définir la liberté comme consistant à « pouvoir
faire tout ce qui ne nuit pas à autrui». Depuis la loi du 17
juillet 1970, l'article 9 du Code civil français tend à renforcer
la garantie des droits individuels des citoyens. Celui-ci dispose :
«Chacun a droit au respect de sa vie privée. Les juges peuvent,
sans préjudice de la réparation du dommage subi, prescrire toutes
mesures, telles que séquestre, saisie et autres, propres à
empêcher ou faire cesser une atteinte à l'intimité de la
vie privée ; ces mesures peuvent, s'il y a urgence, être
ordonnées en référé». Il résulte donc
clairement de la volonté du législateur- pleinement conforme aux
articles 10 al 2 et al 8 de la Convention Européenne des droits de
l'Homme- que la vie privée est soustraite à l'espace public de
libre discussion, en dépit d'une curiosité croissante du
public35(*).
Il existe également des textes36(*) qui obligent d'autres
personnes au secret professionnel37(*) dans l'exercice de leur fonction. La diffusion par la
presse des informations détenues par ces personnes constituerait un
délit38(*). Il
s'agît des personnes dépositaires, de par leur fonction temporaire
ou permanente, d'informations couvertes par le secret, comme dans le cadre des
procédures criminelles ou les procédures relatives à
l'assiette, le contrôle, le recouvrement , le contentieux des
impôts, droits et taxes et redevances prévus au code
général des impôts.
Les Chefs d'Etats et les agents diplomatiques étrangers
bénéficient également d'une régime de protection
contre la liberté de presse. Sa violation expose le journaliste aux
délits d'offense envers le chef d'Etat ou le délit d'outrage
envers les agents diplomatiques.
En général, les limitations
imposées39(*) se
rattachent à la notion de l'ordre public dans ses aspects internes et
international et au respect de la vie privée et de la personne humaine,
avec une restriction plus renforcée pour la protection de l'adolescence
et de la jeunesse. Le régime juridique de la presse béninoise
n'est pas resté en marge de ces cadres tracés par les conventions
internationales et la législation française.
SECTION II : LE DROIT A
L'INFORMATION ET LE REGIME JURIDIQUE DE LA LIBERTE DE PRESSE AU BENIN
La République du Bénin est partie à une
cinquantaine d'instruments internationaux relatifs aux droits de
l'homme40(*). La plupart
des instruments internationaux précités sur le droit de la presse
et le droit à l'information sont dans son droit positif. L'environnement
juridique spécifique de la liberté de presse est marqué
par l'existence d'une multitude de lois nationales sur la presse (Paragraphe I)
ainsi que des structures garantissant la liberté d'opinion et
d'expression (Paragraphe II).
Paragraphe 1 : Les instruments juridiques de
protection de la liberté de presse et du droit à l'information
En dehors de la Constitution qui garantit la liberté de
la presse et le droit à l'information, l'arsenal juridique relatif
à la liberté de presse au Bénin est constitué de
trois séries de textes. Il s'agit d'une loi datant des premières
années de l'indépendance (1 août 1960) et les lois qui la
modifient et la complètent. Ensuite, viennent les lois
consécutives à la Constitution du 11 décembre 1990 :
la loi organique 92-021 du 21 août 1992 relative à la Haute
Autorité de l'Audiovisuel et de la Communication et la loi de 1993 qui
l'a amendé. Enfin, il y a la loi 97-010 du 20 août 1997 portant
libéralisation de l'espace audiovisuel et dispositions pénales
spéciales relatives aux délits de presse en matière de
presse et de communication en République du Bénin. Le droit
à l'information, corollaire de la liberté de presse est garantie
dans ces différents textes. Pour leur présentation, nous allons
distinguer les dispositions à valeur constitutionnelle, puis les textes
spécifiques sur la presse.
A- Les dispositions
à valeur constitutionnelle
En ce qui concerne la Constitution du 11 décembre 1990,
ce sont les articles 23 et 24 qui consacrent la liberté de la presse au
Bénin et le droit à l'information. L'article 23 de la
constitution béninoise dispose : «Toute personne a droit
à la liberté de pensée, de conscience, de religion, de
culte, d'opinion et d'expression dans le respect de l'ordre public
établi par la loi et les règlements...». L'article 24 qui le
complète, précise : «La liberté de presse est
reconnue et garantie par l'Etat. Elle est protégée par la Haute
Autorité de l'Audiovisuel et de la Communication dans les conditions
fixées par une loi organique».
L'article 8 de la même constitution dispose :
« ...L'Etat (...) assure à ses citoyens l'égal
accès la santé, à l'éducation, à la culture,
à l'information, à la formation professionnelle et à
l'emploi». On voit par là une obligation constitutionnelle de
l'Etat à assurer aux citoyens un égal accès à
l'information.
Par ailleurs, la Charte africaine des droits de l'homme et des
peuples41 qui fait partie intégrante de la constitution
béninoise, énoncé en son article 9 :
« Toute personne a droit à l'information ».
Quant à la Haute Autorité de l'Audiovisuel et de
la Communication, c'est l'article 142 de la Constitution qui précise ses
attributions. Au terme de cet article, la HAAC : « ...a pour mission
de garantir et d'assurer la liberté et la protection de la presse, ainsi
que de tous les moyens de communication de masse dans le respect de la loi.
Elle veille au respect de la déontologie en matière d'information
et à l'accès équitable des partis, des associations et des
citoyens aux moyens officiels d'information et de communication».
La loi organique N° 92-021 du 21 août 1992 relative
à la Haute Autorité de l'Audiovisuel et de la Communication plus
explicite, énonce en son article 1er : «La
communication audiovisuelle est libre. Toute personne a droit à
l'information (alinéa 2). Nul ne peut être empêché,
ni interdit d'accès aux sources d'informations, ni
inquiété de quelque façon dans l'exercice régulier
de sa mission de communicateur s'il a satisfait aux dispositions de la
présente loi». Cette disposition démontre la volonté
du législateur de garantir et de protéger l'accès du
journaliste aux sources d'informations donc à l'information
administrative.
Les textes à valeur constitutionnelle du Bénin
ne sont pas les seuls instruments juridiques à garantir la
liberté de presse et le droit à l'information. Il y a
également les textes spécifiques sur la presse.
B - Les lois
spécifiques sur la presse et le code de déontologie
La loi de 1960 sur la liberté de la presse41(*), toujours en vigueur, a
proclamé la liberté de l'imprimerie et de la librairie (article
1er). Elle n'a pas mis un accent particulier sur le «droit
à l'information». Au terme de cette loi, la création des
journaux et écrits périodiques n'est pas subordonnée
à une autorisation administrative préalable, ni au
dépôt d'un cautionnement. Elle est libre. Il suffit simplement de
faire, avant publication une déclaration écrite sur papier
timbré au parquet du procureur de la République et au ministre de
l'intérieur42(*).
Il faut signaler que cette loi ne concerne pas les radios et les
télévisons43(*). Cette lacune a été comblée par
la loi 97-010 du 20 août 1997 portant libéralisation de l'espace
audiovisuel et dispositions pénales spéciales en matière
de presse et de communication audiovisuelle en République du
Bénin.
Sans mettre également un accent particulier sur le
«droit à l'information», la loi 97-010 du 20 août 1997
portant libéralisation de l'espace audiovisuel a fixé les
conditions et modalités de création et d'exploitation des radios
et télévisions privées. La loi désigne la HAAC
(article 5) comme l'institution devant autoriser l'émission des radios
et télévisons privées sur toute l'étendue du
territoire nationale. Elle précise en son article 8 (alinéa 1)
que ces médias ont entre autres pour missions de :
«répondre aux besoins contemporains en matière
d'information, d'éducation, de distraction et de culture des
différentes couches de la population, en vue d'accroître les
connaissances, de développer l'esprit d'initiative, la
responsabilité et la participation des citoyens à la vie
nationale».
Comme on le constate, les lois spécifiques sur la
presse au Bénin (loi sur la presse écrite de 1960 et loi sur la
presse audiovisuelle de1997) n'ont pas défini en elles-mêmes des
dispositions spéciales sur le «droit aux sources
d'information» pour l'exercice des activités du journaliste. Ces
dispositions ne se retrouvent pas non plus dans la Constitution. Seule la loi
organique sur la HAAC consacre et garantie l'accès aux sources
d'informations en affirmant que : «Nul ne peut être
empêché, ni interdit d'accès aux sources
d'informations». Toutefois un code de déontologie de la presse au
Bénin a comblé la lacune.
Le code de déontologie adopté le 24 septembre
1999 par tous les journalistes et pour tous les journalistes de la presse
béninoise n'a pas une valeur juridique. C'est un ensemble de principes,
de déclarations de droits et de devoirs qui doit guider l'exercice de la
profession du journalisme au Bénin. Son article 21 intitulé
«Le libre accès aux sources d'informations» proclame :
«Le journaliste, dans l'exercice de sa professions, a accès
à toutes les sources d'informations et a le droit d'enquêter sur
tous les faits qui conditionnent la vie publique». Par rapport au droit du
public à l'information voire à la vérité, l'article
1 précise : « Le journaliste est tenu de respecter
les faits, quoique que cela puisse lui coûter personnellement, et ce en
raison du droit que le public a de connaître la
vérité ».
A partir de ces développements, deux libertés
fort importantes sont explicitement reconnues par la constitution
béninoise : la première, la liberté d'expression et
d'opinion en tant que liberté personnelle et dont le prolongement est la
liberté de presse ; et la deuxième, le droit à
l'information en tant que droit du public. Seulement, ce dernier n'est pas
renforcé et précisé par une loi, en ce qui concerne la
liberté d'accès aux informations administratives ou aux sources
d'informations.
La lecture faite de l'article 98 de la Constitution du
Bénin, par un haut juriste,44(*) montre que le droit à l'information
administrative, devrait être encadré par une loi
spécifique. Au terme de l'article 98 : « ....sont du
domaine de la loi les règles concernant : la citoyenneté,
les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux
citoyens pour l'exercice des libertés publiques».
Il convient de signaler que les textes sur les médias
au Bénin présentent de nombreuses insuffisances. Outre, le
caractère répressif des lois, on observe également des
confusions45(*) et des
contradictions46(*)
à certains niveaux. Mais le thème développé dans
cette étude n'étant pas le «Droit béninois des
médias», nous n'allons pas nous appesantir sur ces
insuffisances.
A côté des textes qui réglementent
l'exercice de la liberté de la presse et du droit à l'information
au Bénin, figurent aussi des structures qui protègent cette
liberté.
Paragraphe 2 : Les structures
de protection de la liberté de presse et du droit à l'information
au Bénin
La garantie du droit de la presse et le droit à
l'information est assurée au Bénin par les structures à
caractère public que sont la Haute Autorité de l'Audiovisuel et
de la Communication, la Cour Constitutionnelle (comme organe de protection des
droits fondamentaux et du respect de la Constitution) et enfin le
Ministère de la Culture et de la Communication. A ceux-ci, il faut
ajouter les structures privées que sont les associations
professionnelles de la presse et les organisations de la société
civile.
A- Les institutions à
caractère public
Il s'agit de la Haute Autorité de l'Audiovisuel et de
la Communication, la Cour Constitutionnelle et le Ministère de la
Communication.
§ La Haute Autorité de l'Audiovisuel
et de la Communication
C'est une institution prévue par la Constitution
béninoise en ses articles 24, 142 et 143. Ses fonctions sont
définies dans le titre VIII de la constitution aux articles 142 et 143.
Au terme de l'article 142, la Haute Autorité de l'Audiovisuel et de la
Communication a pour mission « de garantir et d'assurer la
liberté et la protection de la presse, ainsi que de tous les moyens de
communication de masse dans le respect de la loi. Elle veille au respect de la
déontologie en matière de presse et à l'accès
équitable des partis, des associations et des citoyens aux moyens
officiels d'informations et de communication». L'article 143
précise que son président est nommé par le
Président de la République en conseil des ministres et que
«sa composition, ses attributions, son organisation et son fonctionnement
sont fixés par une loi organique47(*)».
La loi organique dont il est question est la loi organique
N° 92-021 du 21 août 1992 relative à la Haute Autorité
de l'Audiovisuel et de la Communication et la loi organique N° 93-018 du
20 septembre 1993 portant amendement de la première en certaines de ces
dispositions.
Dans le cadre de la protection de la liberté de presse,
l'article 1er de la loi organique de 1992 énonce :
«La Communication Audiovisuelle est libre. Toute personne a droit à
l'information (Alinéa 2 de l'article 1). L'Alinéa 3
précise : « Nul ne peut être empêché,
ni interdit d'accès aux sources d'informations, ni
inquiété de quelque façon dans l'exercice régulier
de sa mission de communicateur s'il a satisfait aux dispositions de la
présente loi ». L'article 5 rappelle les missions
définies dans la Constitution et précise que la HAAC a aussi pour
mission de «garantir l'utilisation équitable et appropriée
des organismes publics de presse et de communication audiovisuelle par les
institutions de la République, chacune en fonction de ses missions
constitutionnelles et d'assurer le cas échéant les arbitrages
nécessaires».
L'article 4 précise que «la Haute Autorité
de l'Audiovisuel et de la Communication est une institution indépendante
de tout pouvoir politique, association ou groupe de pression de quelque nature
que ce soit». Elle délibère sur toutes les questions
intéressant la presse et la communication. Elle peut formuler des
propositions ou donner des avis et faire des recommandations sur les questions
relevant de sa compétence. Les projets ou propositions de lois
relatives à la presse et à la communication lui sont
obligatoirement soumis pour avis (article7).
Depuis l'installation de ses premiers conseillers en 1994, la
HAAC a rendu plusieurs décisions sur les médias au Bénin.
L'ensemble de ces décisions48(*) constitue aussi un cadre normatif des médias
au Bénin. On n'a pas connaissance à ce jour d'une décision
de l'institution portant sur le droit d'accès aux sources d'informations
ou condamnant un acte d'entrave à la presse sur l'accès à
l'information publique49(*).
L'instance de régulation des médias qu'elle
constitue demeure néanmoins un contre - poids à l'Exécutif
dans la «gestion» des médias publics.50(*) La Cour Constitutionnelle du
Bénin joue également un rôle de protection de la
liberté de la presse.
§ La Cour Constitutionnelle
Elle est prévue par la Constitution béninoise en
ses articles 114 à 124. C'est la plus haute juridiction de l'Etat
béninois en matière constitutionnelle. Elle est juge de la
constitutionnalité de la loi et elle garantit les droits fondamentaux de
la personne humaine et des libertés publiques. Elle est l'organe
régulateur du fonctionnement des institutions et de l'activité
des pouvoirs publics (article 114).
Tout citoyen peut saisir la Cour Constitutionnelle. Ses
décisions ne sont susceptibles d'aucun recours. Elles s'imposent aux
pouvoirs publics et à toutes les autorités civiles, militaires et
juridictionnelles. Les décisions doivent intervenir dans un délai
de 30 jours. C'est à titre d'institution garante des libertés
fondamentales de la personne humaine qu'elle a rendu des décisions
condamnant les violences faites sur des journalistes. Aucune décision
portant sur le droit à l'information ou l'accès aux informations
administratives ne figure dans ses recueils.
§ Le Ministère de la
Communication
Le Ministère de la Communication ne joue pas en tant
que tel un rôle de protecteur de la liberté de presse. Au terme du
décret51(*) portant
création et organisation du ministère, le Ministère de la
Communication a pour mission de définir et de mettre en oeuvre la
politique gouvernementale en matière de communication. A ce titre, il
est chargé entre autres, de créer, grâce à une large
et saine diffusion de l'information, les conditions de transformation
progressive de la société béninoise dans le cadre de
l'édification d'un Etat de droit.
C'est sur sa proposition que, le Gouvernement a pris le 12
mars 2002, un décret portant création, attribution et composition
d'un comité national chargé de l'élaboration d'un avant-
projet de loi relative à l'accès aux sources publiques
d'information52(*).
Pour mettre en oeuvre la politique d'information de l'Etat en
matière de presse et de communication audiovisuelle, le ministère
s'est doté de trois directions techniques : la Direction de la
presse écrite, la Direction de la presse audiovisuelle et le Centre de
documentation des services de l'information. Mais dans les faits, ces
structures comme le révélera une étude sur les
médias au Bénin, «n'ont aucune prise sur la
réalité du jeu médiatique. Les agents de ce
ministère sont conscients de l'indifférence dont ils sont l'objet
dans le milieu des médias. Tout le monde fait comme si notre
ministère n'existe plus, constate avec amertume un cadre de ce
département ministériel53(*)».
A coté de ces structures étatiques se trouvent
des structures à caractère privé qui interviennent dans la
protection des médias au Bénin.
B - Les institutions à
caractère privé
Il s'agit de l'Observatoire de la Déontologie et de
l'Ethique dans les Médias (ODEM), les associations professionnelles des
médias et les associations de la société civile.
§ L'ODEM
L'Observatoire de la Déontologie et de l'Ethique dans
les Médias (ODEM) est une association professionnelle des journalistes.
Il a été créé le 3 mai54(*) 1999. Il regroupe les
professionnels du secteur public et privé. Il a en son sein des patrons
de presse et des journalistes. Deux membres de la société civile
y sont représentés. Le mandat des membres de l'ODEM est de deux
ans renouvelables une fois.
L'ODEM a pour objectif de faire observer les
règles de déontologie et de l'éthique dans les
médias ; protéger le droit du public à une
information libre, complète, honnête et exacte ;
défendre la liberté de presse, veiller à la
sécurité des journalistes dans l'exercice de leur fonction et
garantir leur droit, d'enquêter librement sur tous les faits concernant
la vie publique, mener des recherches sur l'évolution des médias
etc.
Il a fait adopter par les journalistes, un Code de
déontologie pour la presse béninoise en septembre 1999. Le code
comporte deux parties : la déclaration des devoirs et la
déclaration des droits. L'ODEM n'a pas un pouvoir de sanction
légale. Pour faire respecter ses décisions, il utilise les
communiqués comme moyens d'action. Les textes fondamentaux de l'ODEM
ainsi que les trente premières décisions qu'il a rendues sont
rassemblés dans une publication de poche55(*).
Pour l'instant, les interventions de l'ODEM s'orientent
plutôt vers la correction des insuffisances des acteurs des médias
eux-mêmes que vers les services de l'Etat. Car la profession du
journalisme au Bénin est confrontée à plusieurs maux, dont
le déficit en matière de formation. Ce qui expose ses animateurs
vers des violations régulières des lois et de la
déontologie du métier. Ce qui pourrait expliquer le fait que des
initiatives ou des mesures ne semblent pas provenir de l'ODEM pour faire
respecter son article 21 qui dispose : «Le journaliste, dans l'exercice de
sa profession, a accès à toutes les sources d'informations et a
le droit d'enquêter sur tous les faits qui conditionnent la vie
publique».
§ Les Associations
professionnelles
En dehors de l'ODEM, on dénombre aujourd'hui neuf (9)
associations de professionnels des médias au Bénin56(*). Il s'agit de l'Union des
journalistes de la presse privée du Bénin (UJPB), l'Association
des journalistes du Bénin (AJB), la Fédération des
éditeurs du Bénin (FEB), l'Association des professionnels de la
presse audiovisuelle du Bénin (APAB), l'Association des
rédacteurs graphistes de la presse privée du Bénin (ARGP),
l'Association nationale des reporters d'images (ANARIB), l'Association
béninoise des éditeurs de presse (ABEP), l'Association des
journalistes indépendants du Bénin (AJIB), l'Association
béninoise de journalistes pour une presse indépendante
(ABJPI).
Le principal objectif de ces associations est de
défendre la liberté de presse, de protéger et de
défendre les intérêts de leurs membres dans l'exercice de
leur fonction. Par là, elles interviennent, à l'évidence
dans la protection du droit de la presse à l'information. Le sujet est
d'ailleurs souvent évoqué à l'occasion de
séminaires de formation qu'elles organisent. C'est ainsi que lors des
Etats généraux de la Presse Béninoise, tenus en mai 2002,
une sous- commission s'est penchée sur la question de l'accès de
la presse aux informations de l'Administration. La plénière a
fait de l'adoption d'une loi sur l'accès aux sources publiques
d'informations une préoccupation fondamentale dans ses
recommandations.
L'adoption par le gouvernement du décret portant
attribution et composition d'un comité national chargé de
l'élaboration d'un avant projet de loi relative à l'accès
aux sources publiques d'information semble être une réponse aux
multiples requêtes des associations professionnelles sur la question.
C'est à juste titre que ledit décret a prévu en son
article 2, six (6) représentants des associations professionnelles de
journalistes dans la composition du Comité National
d'élaboration de l'avant projet de loi.
En dehors des associations professionnelles, la
société civile et les partis politiques interviennent
également pour défendre les entraves à la liberté
de presse.
En effet, depuis l'avènement en 1997 au Bénin,
des radios et télévisions privées, il est constaté
de plus en plus, la création d'associations d'auditeurs et de
consommateurs des médias. Elles interviennent à travers des
communiqués pour dénoncer les entraves au libre exercice du
métier de journalisme.
En somme, au Bénin, la Constitution et les lois
reconnaissent la liberté d'information et le droit à
l'information et en organisent l'exercice. Cependant, dans la pratique, ce
droit est loin d'être respecté, car il existe plusieurs obstacles
à l'accès du journaliste à l'information
administrative.
CHAPITRE II : L'INFORMATION
ADMINISTRATIVE AU BENIN : LES DIFFICULTES D'ACCES
C'est la notion de documents administratifs
retenue par la France que nous allons adoptée. En son article 1er, la
loi française du 17 juillet 1978 sur l'accès aux documents
administratifs considère comme étant des documents
administratifs : «tous dossiers, rapports, études, comptes
rendus, procès-verbaux, statistiques, directives, instructions,
circulaires, notes et réponses ministérielles comportant une
interprétation du droit positif et les avis, précisions et
décisions émanant des administrations...». Ces documents
peuvent se présenter sous la forme de support écrit, sonore,
vidéo ou informatique et émanent ou sont détenus par les
services administratifs publics. Les services administratifs publics dont il
s'agit sont : les institutions de la République, les
ministères et leurs directions techniques, les établissements et
entreprises publiques, les archives nationales...
Pour apprécier dans l'administration béninoise,
l'exercice du droit de la presse à l'information administrative, il
convient de cerner les divers obstacles qui existent sur le chemin
d'accès à cette information. Les obstacles identifiés se
retrouvent au niveau de l'administration elle-même. Elle a fixé
aux fonctionnaires des limites dans la communication des informations au public
(Section I). Ensuite, il existe des difficultés spécifiques
à la presse, et des dispositions constitutionnelles et légales
qui restreignent la liberté de presse par rapport à
l'accès à l'information administrative (Section II).
SECTION I : LES OBSTACLES AU
NIVEAU DE L'ADMINISTRATION
Dans l'exécution quotidienne de son travail et de la
gestion de l'information qui en découle, le fonctionnaire
béninois est soumis au respect du secret professionnel et à
l'obligation de discrétion administrative (Paragraphe 1). La
législation sur les archives lui interdit également la
publication de certains documents (Paragraphe 2). Dès lors, le
journaliste a du mal à accéder aux informations
administratives.
Paragraphe 1 : Le secret
professionnel et l'obligation de discrétion professionnelle
L'administration est régie par le droit. Toutes ses
actions doivent se dérouler selon le cadre juridique
déterminé par le parlement ou suivant celui établi par la
coutume.57(*) Au
Bénin, l'administration n'a pas énuméré une liste
de documents communicables ou non au public. Le fonctionnaire de l'Etat est
astreint au respect du secret professionnel, au terme de l'article 378 du code
pénal et est soumis à l'obligation de discrétion
professionnelle au terme de l'article 43 du statut général des
Agents Permanents de l'Etat.
A- Le secret professionnel
Selon le lexique juridique, le secret professionnel est
«l'obligation dont le non respect est sanctionné par la loi
pénale, imposant à certains professionnels de taire les
confidences recueillies au cours de l'exercice de leur profession». La
violation du secret professionnel est punie d'une peine de 1 à 6 mois
d'emprisonnement et d'une amende de 24 000 à 120 000 FCFA58(*). Trois catégories de
personnes sont liées par l'obligation du secret professionnel.
Il s'agit du personnel du corps médical
désigné expressément par l'article 378 du code
pénal, à savoir : les médecins, les chirurgiens, les
sages-femmes, les pharmaciens et autres officiers de santé.
Il s'agit ensuite des personnes désignées par
les lois spéciales. Ainsi, en ce qui concerne les policiers
béninois, il est écrit à l'article 13 de la loi
spéciale régissant leur corps59(*) : «Tout fonctionnaire de police est
lié par l'obligation du secret professionnel pour ce qui concerne les
faits et informations dont il a connaissance ou à l'occasion de
l'exercice de ses fonctions. Hors le cas d'audition en justice, il ne peut
être délié de cette obligation que par décision
expresse de l'autorité hiérarchique dont il dépend
(alinéa 1). Tout détournement, toute soustraction de
pièces ou de documents de service sont formellement interdits. Il en est
de même de leur communication ou de leur reproduction, à moins
qu'elle ne soit exécutée pour raison de service».
Le corps des personnels des finances (impôts et
trésor...), de la justice60(*) (magistrats, avocats, officiers de police judiciaire,
huissiers, greffiers...), appartiennent également à cette
catégorie.
La dernière catégorie de personnes est, comme le
précise l'article 378 : «toutes autres personnes
dépositaires, par état ou par profession, ou par fonctions
temporaires ou permanentes, des secrets qu'on leur confie». De nombreux
arrêts ont établi une jurisprudence constante et abondante en la
matière pour préciser ces personnes, parmi lesquelles se
retrouvent : les notaires, les experts comptables, les jurés de la
Cour d'assises, les prêtres, ...
B- L'obligation de
discrétion professionnelle
Outre le secret professionnel auquel certains fonctionnaires
sont soumis, tous les Agents Permanents de l'Etat (APE)61(*) béninois sont astreints
à l'obligation de discrétion professionnelle appelée
encore «obligation de réserve administrative». Le non respect
de cette obligation expose l'Agent à des sanctions disciplinaires.
L'article 43 du statut62(*) général des APE énonce :
«Indépendamment des règles instituées par la loi
pénale en matière de secret professionnel, tout Agent Permanent
de l'Etat est lié par l'obligation de discrétion professionnelle
pour tout ce qui concerne les faits et informations dont il a connaissance dans
l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions (Alinéa
1). Tout détournement, toute communication contraire aux
règlements, de pièces ou documents de service à des tiers
sont interdits (alinéa 2). En dehors des cas expressément
prévus par la réglementation en vigueur, l'Agent Permanent de
l'Etat ne peut être délié de cette obligation de
discrétion professionnelle ou relevé de l'interdiction
édictée par l'alinéa précédent qu'avec
l'autorisation du Ministre dont il relève» (alinéa 3).
Grâce à cette disposition, les APE ne se privent
pas des occasions pour justifier leur silence et leur refus de livrer une
quelconque information à la presse, fut-elle la plus anodine. Sous cette
réserve proclamée et brandie à tout bout de champ au
journaliste, se cache le plus souvent, une dérobade liée soit
à l'ignorance du fonctionnaire et de sa fonction, soit à
l'embarras d'un fonctionnaire corrompu ou d'un tricheur découvert, qui
a de «bonnes raisons» pour cacher l'information.
Cette rétention de l'information peut être aussi
liée à la peur d'un fonctionnaire qui veut conserver sa place ou
sauver celui de son supérieur hiérarchique. A ce niveau, les
fonctionnaires sont conscients du fait que les informations sur les
activités ou les mauvaises pratiques en cours dans leur service peuvent
être autrement exploitées et pourraient être
préjudiciables à leur avenir administratif ou politique.
Il est une réalité - peut être moins fort
au Bénin que dans d'autres pays de la sous région - que le
journaliste, à tort ou à raison, est considéré
comme «l'homme» d'un groupe politique ou d'un groupe
d'intérêt dans l'ombre. Cette idée très
répandue dans l'opinion béninoise, signifie que lorsqu'on informe
le journaliste, l'on prépare soi -même sa perte de pouvoir
à cause de l'exploitation que le journaliste pourrait en faire. Or par
cette pratique de rétention de l'information, le fonctionnaire participe
à une violation inconsciente ou consciente de la liberté de
presse. L'utilisation de l' article 43 du statut des APE et l' article 378 du
code pénal est en cause.
Les deux articles, dans le contexte démocratique et du
respect des libertés fondamentales dans lequel s'inscrit le Bénin
et à la lumière de l'alinéa 2 de l'article 19 de la
constitution devraient être compris sous un nouveau jour. L'article 19
alinéa 2 dispose : «Tout individu, tout agent de l'Etat est
délié du devoir d'obéissance lorsque l'ordre reçu
constitue une atteinte grave et manifeste au respect des droits de l'homme et
des libertés publiques63(*)».
En ce qui concerne l'accès aux archives, le journaliste
devrait respecter le cadre tracé par les dispositions légales.
Paragraphe 2 : La
législation sur les archives
Il est utile de présenter le paysage de la gestion des
archives dans les administrations béninoises avant de montrer les
conditions fixées par la législation pour accéder à
ces archives.
A- La gestion des archives dans les
administrations
Il n'existe pas une loi sur les archives au Bénin.
C'est un décret de 198464(*) et le décret 90-384 du 4 décembre 1990
portant attributions, organisation et fonctionnement des
Archives nationales qui réglementent la gestion des
archives.
Concernant la gestion pratique des archives, il convient de
souligner qu'elles constituent le parent pauvre dans l'administration
béninoise. En dehors de deux ou trois ministères, les conditions
de conservation des archives sont déplorables. Sans aucun traitement,
ces archives sont entassées à même le sol, sous les
escaliers, dans les armoires ou rangées dans des cartons. Ce qui rend
difficile toute recherche.
Devant cette situation déplorable, le Gouvernement a
demandé en juillet 1998 à tous les ministères de
créer un «service de pré-archivage» pour la
maîtrise de l'information administrative et gouvernementale dès la
production des documents dans les bureaux. Le service de pré-archivage
est le service d'archives situé à proximité des services
administratifs et qui est chargé de gérer les archives
d'utilisation épisodique. Le dépôt de pré-archivage
verse aux Archives Nationales, les documents qui ont 10 ans d'âge.
Ces dépôts de pré-archivage avaient
été institués déjà depuis 1990 par le
décret sur les archives et par manque de volonté politique, ils
n'ont jamais été - à de rares exceptions près -
créés dans les ministères. Dans les dépôts de
pré-archivage, seules les administrations productrices ont accès
aux documents65(*). Ce qui
exclut d'office tout homme de médias.
Dans les administrations qui disposent d'un service que l'on
peut par euphémisme appelé « service
d'archive », c'est une personne totalement étrangère
à cette tâche qui en assure la gestion. Les règles de
classement, de cotation et de rangement sont ignorées. Ce qui expose
les archives au même sort que lorsqu'il n'y pas un service
d'archive : difficultés d'accéder en temps convenable au
document recherché. Les conditions d'accès aux archives
nationales sont tout autre.
B - L'accès aux archives
nationales
Au terme de l'article 25 du décret de 1990,
l'accès aux Archives est public, libre et gratuit. Cependant, seuls les
documents ayant 30 ans d'âge peuvent être communiqués au
public (alinéa 2 de l'article 25). Ceux qui ont moins de 30 ans ne sont
communicables que sur l'autorisation du Comité Permanent du Conseil
National des Archives66(*)
agissant en accord avec l'Administration, le Service, l'Organisme, l'Entreprise
et l'Etablissement ayant fait le versement (Alinéa 3).
Certains documents quelque soit leur âge peuvent
être portés à la connaissance du public. Leur liste est
établie par le Conseil National des Archives en accord avec le
dépositaire. Les documents dont la communication était libre
avant leur dépôt aux Archives nationales restent toujours
communicables.
Au terme de l'article 26, les documents pouvant porter
atteinte à la sûreté de l'état ou à la vie
privé des individus ne sont communicables que selon les délais
suivants :
- 100 ans à compter de la date de naissance de
l'individu pour les documents comportant des renseignements à
caractère médical.
- 90 ans à compter de la date de naissance pour les
dossiers de personnel
- 100 ans à compter de la date de l'acte pour les
minutes notariales, les registres d'enregistrement ou d'état civil
- 60 ans à compter de la date de clôture pour les
dossiers d'inscription judiciaire
- 60 ans à compter de la date de recensement ou de
l'enquête pour les documents statistiques contenant des renseignements
individuels
- 50 ans à compter de la date de l'acte pour les
documents militaires ou diplomatiques ou tous documents mettant en cause la
sûreté de l'état.
Par ailleurs, le Directeur des Archives Nationales peut
interdire la communication de tous documents, quelque soit sa date
«lorsque cette communication pourrait entraver le bon fonctionnement
de l'administration ou porter atteinte à la bonne conservation des
documents 67(*)».
Comme on le voit, l'accès aux archives est difficile au
Bénin. Non seulement, les archives ne sont pas organisées dans
les services pour faciliter la recherche, mais lorsqu'elles sont
organisées dans certains services, les textes n'autorisent pas leur
communication.
Bien que l'accès aux Archives Nationales soit libre et
gratuit, le journaliste doit attendre au minimum 30 ans avant de pouvoir
accéder aux informations disponibles sur ces Archives. La
majorité des journalistes n'est pas au courant de telles dispositions.
Tout Etat doit certes, conserver ses archives, mais de telles dispositions ne
sont pas à même de permettre aux citoyens de s'informer sur leur
histoire récente pour apprécier leur présent. Une future
loi sur l'accès aux informations publiques remettra
considérablement en cause le décret de 1990.
SECTION II : LES OBSTACLES
SPECIFIQUES A LA PRESSE
Au delà des restrictions fixées par le
décret sur les archives, le statut des APE, le code pénal et les
textes spéciaux à certaines catégories de fonctionnaires,
l'accès du journaliste béninois aux informations de
l'administration est entravé aussi par d'autres facteurs. Il s`agit des
conditions d'exercice du métier de journalisme au Bénin
(paragraphe II) et les limites contenues dans la constitution et dans les
textes relatifs à la presse (paragraphe I).
Paragraphe 1 : Les
dispositions légales restrictives de la liberté de presse au
Bénin
Les restrictions sur la liberté de presse dans les
conventions internationales portent sur le respect de l'ordre public et le
respect de la dignité de la vie privée. Elles constituent en
conséquence des obstacles, fussent-ils légaux à
l'accès aux informations administratives. Plusieurs dispositions
constitutionnelles et légales du Bénin s'inscrivent dans ce
registre.
A- Les limites constitutionnelles
Au terme de l'article 21 de la Constitution, on lit :
«Le secret de la correspondance et des communications est garanti par la
loi». Le journaliste ne peut pas en conséquence chercher à
violer le secret de la correspondance et des communications.
La loi organique N°92-021 du 21 août 1992 a
fixé en son article 3 les cas68(*) pour lesquels l'exercice de la liberté de
presse au Bénin peut connaître des limites. Ces cas concernent
«le respect de la dignité de la personne humaine, de la
liberté et la propriété d'autrui, du caractère
pluraliste de l'expression des courants de pensée et d'opinion ; la
sauvegarde de l'ordre public, de l'unité nationale et de
l'intégrité nationale ; la santé publique et
l'environnement ; la sauvegarde de l'enfance et de l'adolescence ; la
sauvegarde de l'identité culturelle ; les besoins de la
défense nationale ; les nécessités de service
public ; les contraintes techniques inhérentes aux moyens de
communication ainsi que la nécessité de protéger, de
promouvoir et de développer le patrimoine culturel national ou une
industrie nationale notamment de production audiovisuelle».
Au delà des risques liés aux procès tous
azimuts que n'importe quel fonctionnaire, autorité ou individu peut
intenter aux journalistes sous le prétexte de la violation de ces
restrictions, cette liste de restrictions éparses et imprécises
met le journaliste, en situation d'infériorité vis-à-vis
du fonctionnaire qui peut se cacher derrière l'un ou l'autre de ces cas
pour justifier sa rétention de l'information. L'on doit surtout noter
qu'une jurisprudence n'est pas en train de se former au Bénin pour
permettre à chaque partie (journaliste et fonctionnaire) de
connaître «les limites de ces limites» ou les
interprétations à leur donner69(*).
Il est courant que le journaliste béninois, devant le
refus d'un fonctionnaire de donner une information n'envisage pas une voie de
recours pour avoir la satisfaction. Il se contente de livrer en l'état
l'information qu'il voulait vérifier chez le fonctionnaire. Autrement,
il effectue son enquête avec des données approximatives et publie
l'enquête avec tous les risques d'inexactitudes qu'elle comporterait.
L'inaccessibilité aux informations administratives reste à
l'évidence la cause de ce fait. Aussi, le caractère
répressif des lois sur la presse a t-il aussi une influence sur le
journaliste dans la recherche de l'information.
B- Les limites relatives aux lois
sur la presse
Les restrictions figurant dans la loi organique de la HAAC se
retrouvent tous à l'article 9 de la loi portant libéralisation de
l'espace audiovisuel. La loi 60-12 du 30 juin sur la liberté de presse a
aussi prévu ces restrictions reprises par la loi de 1997. Elles portent
sur les provocations aux crimes et délits que peuvent commettre les
moyens de communication (écrits, affichage, paroles, images...), les
délits contre les personnes, les délits contres les chefs d'Etats
étrangers et les agents diplomatiques. Ces restrictions portent
également sur les publications interdites et les immunités de la
défense (articles 36 à 39 de la loi de 1960 et articles 93
à 96 de la loi de 1997)70(*).
Il s'agit des actes d'accusation et les actes de
procédures criminelle et correctionnelle, avant qu'ils n'aient
été publiés en audience publique, ainsi que la publication
par tous moyens de photographies, gravures, dessins, portraits ayant pour objet
la reproduction de tout ou partie des circonstances des crimes de meurtres,
assassinats parricides, empoisonnements, homicides ainsi que toutes les
affaires de moeurs71(*).
Ces infractions sont punies d'un (1) mois d'emprisonnement et de cinq cent
mille (500 000) à cinq millions (5 000 000) d'amende.
Ces interdictions concernent aussi les
délibérations intérieures des jurys, cours et tribunaux,
les débats de procès en déclaration de paternité,
en divorce, en séparation de corps, et des procès d'avortement
ainsi que les comptes rendus de procès en diffamation concernant la vie
privée des individus ou mettant en cause le Président de la
République, les Chefs d'Etat et Agents diplomatiques
étrangers72(*).
Comme on le voit, il s'agit d'une transposition de la loi française dans
le corpus juridique béninois des médias.
Certaines dispositions de la loi de 1960 sur la presse et de
la loi 97-010 du 20 août 1997 portant libéralisation de l'espace
audiovisuel et dispositions pénales spéciales en matière
de presse et de communication audiovisuelle en République du
Bénin restreignent la liberté de presse à cause de leur
caractère trop répressif.
Les peines d'emprisonnement73(*) prévues pour le journaliste coupable de
délits de presse se situent entre un (1) mois et cinq (5) ans et celles
des amendes entre deux cent mille (200 000) et dix millions (10 000 000 ) de
francs CFA. Pis, alors qu'en droit pénal, c'est au demandeur en justice
qu'incombe la charge de la preuve, en droit des médias, il revient au
journaliste-défendeur d'apporter la preuve de ses écrits ou
propos diffamatoires (article 89).
Ces preuves ne sont pas admises lorsque «l'imputation
des faits diffamatoires concerne la vie privée d'une personne, ou est
relative à une infraction amnistiée, prescrite ou qui a
donné lieu à une condamnation effacée par la
réhabilitation ou la révision, ou encore lorsqu'il s'agit des
délits contre les chefs d'Etat et agents diplomatiques étrangers
ou bien des allégations faites de mauvaise foi qui auraient (ou
pourraient) troubler la paix publique ou ébranler la discipline et le
moral des forces armées (article 89 alinéa 2)». Le
journaliste doit dès lors fournir ses preuves dans un délai de
sept (7) jours à partir de la signification de la citation à lui,
par l'huissier (article 111). S'il ne respecte pas ce délai, il ne lui
reste plus qu'à prouver devant le juge sa bonne foi. Or, c'est la
mauvaise foi qui est présumée en ce qui concerne le droit de la
presse.
Cette inversion de la charge de la preuve et les
formalités du délai ne sont pas de nature à pousser le
journaliste à braver les obstacles pour «fouiner». Il convient
de rappeler qu'il pèse déjà sur lui les dispositions du
code pénal qui l'exposent, en ce qui concerne les informations
exploitées dans certains documents administratifs à un
«délit de recel ou de complicité de recel de «documents
administratifs». Ce délit sera étudié plus
loin74(*).
Il faut mentionner également que la loi de 1960
« avait » interdit en son article 32 la publication des
faits qui remontent à plus de 10 ans75(*).
Le code de déontologie qui n'a qu'un caractère
déclaratoire a énuméré aussi des restrictions
portant sur le respect à la vie privée et la dignité
humaine (article 4), l'incitation à la haine raciale et ethnique
(article10), la protection des mineurs (article 15), la violence et
l'obscénité (article16).
Toutes ces restrictions n'occultent pas les difficultés
pratiques propres au métier de journalisme au Bénin et qui
limitent l'accès aux informations administratives.
Paragraphe 2 : Les difficultés
spécifiques liées à l'exercice du métier de
journalisme au Bénin
L'exercice du métier de journaliste au Bénin est
marqué par une précarité des conditions de vie du
journaliste et un environnement socioculturel et politique difficile. Ces
situations entravent aussi l'accès du journaliste à l'information
dans les administrations.
A- Les pressions politiques,
économiques et culturelles
Quelques exemples nous permettront de cerner l'importance des
pressions sur le journaliste béninois dans sa quête de
l'information vers les administrations publiques. Certains exemples sont
puisés dans une étude76(*) sur le journalisme d'investigation au Bénin et
les autres sont recueillis auprès des journalistes concernés.
En 1999, un journaliste du quotidien gouvernemental
« La Nation » a décidé de vérifier
l'encours et le service de la dette extérieure du Bénin à
la suite d'une remise de dette accordée au pays par l'Union
Européenne. Arrivé au Ministère des finances, il
rencontre le Secrétaire Permanent du PAS77(*)qui, après deux séances de travail,
l'envoya vers le directeur de cabinet. Celui-ci le met en contact avec le
directeur de la CAA78(*).
Après quelques rendez-vous manqués, ce dernier invite le
journaliste à une séance de travail entre son personnel et le
ministre des finances. A cette séance, aucun chiffre précis n'a
été donné, mais plutôt des pourcentages pour faire
des comparaisons avec les exercices précédents. La séance
de travail que le journaliste a eu ensuite avec le directeur de la CAA ne lui a
pas permis de savoir si le Bénin était un pays pauvre, lourdement
endetté pour avoir bénéficié de cette remise de
dette. Le Directeur a évité de donner de chiffres précis
sur la dette du Bénin. Après trois (3) mois, le journaliste, ne
parvenant toujours pas à obtenir les informations exactes dont il a
besoin, dû abandonner le dossier.
Un quotidien, «Le Matinal » a entrepris en
1999, de fouiller une affaire de trafic de drogues dans laquelle un
ambassadeur du Bénin et ses complices ont été
cités. La directrice de cabinet du ministre du plan devait transporter
un colis aux Etats-Unis dont le destinataire serait cet ambassadeur. Le colis
contiendra la drogue. La dame a révélé le montage.
L'ambassadeur a été rappelé. Quand le journaliste a voulu
fouiller le dossier, il y a eu non seulement des interventions de parents et
amis, mais aussi des intimidations des autorités politiques pour
l'amener à classer le dossier.
En 1997, les journalistes du quotidien, «Les Echos du
jour» ont été soumis à l'interrogatoire d'un tribunal
militaire pour avoir publié le rapport d'une commission d'enquête
sur les détournements commis par de hauts officiers de l'Armée
béninoise. Ils ont été intimidés et sommés
de ne plus continuer la publication du document, car «cette affaire
relève de la sécurité d'Etat». Pourtant, il
était plus question dans cette affaire, de mauvaise gestion que de
sécurité intérieure. Plus tard, les officiers en question
ont été arrêtés.
Après la formation du gouvernement béninois de
2002 et la lecture du décret de nomination à la radio, un
journaliste du quotidien « L'Aurore » s'est
rapproché d'un cadre du Secrétariat général du
Gouvernement pour prendre le décret en intégralité. Il fut
éconduit. Le même journaliste subit le même déboire
à propos du texte du discours annuel du Chef de l'Etat devant
l'Assemblée nationale. Il s'agit d'un discours
radiotélévisé, retransmis en direct. Le refus est
intervenu après que le conseiller du Chef de l'Etat à qui la
demande a été adressée, demande d'abord au journaliste
le but de l'utilisation du texte.
En 1998, des journalistes de l'Office de Radiodiffusion et
Télévision du Bénin ont voulu enquêter un peu plus
sur un meurtre intervenu dans les années 1990. Dès qu'ils ont
entrepris les recherches auprès des services de police et des
témoins, il leur aurait été demandé d'abandonner ce
dossier s'ils tiennent à leur vie.
Un journaliste du quotidien «Le Point au Quotidien»
décide de vérifier si les cinq bus achetés par le
gouvernement en novembre 2000 pour le transport des étudiants sont
neufs. Le journaliste est allé sur le terrain, mais le soumissionnaire
qui a gagné le marché les aurait fait tourner en rond. Il ne peut
pas affirmer si les bus sont usagés comme le proclame la rumeur
publique. La Commission qui a statué sur ce marché public fit de
même.
Le journal «La Nouvelle Tribune» enquête sur
les conditions d'octroi par le ministre en charge des
Télécommunications de la licence GSM à un opérateur
privé partenaire. Dès la publication de l'enquête, la
publicité de l'office dans les pages du journal, a cessé. Le
ministre qui n'est plus en fonction, abonné du journal, a demandé
au journal de suspendre son contrat d'abonnement.
En 2000, un journaliste d'une agence de presse locale79(*), se rapproche de la greffe du
tribunal de Cotonou afin de recueillir les différentes décisions
de justice en matière de délit de presse au Bénin. Il
voulait les mettre sur un site Internet. Le site devrait être
consacré aux délits de presse en Afrique de l'Ouest. Le
greffier, très accueillant, au départ se rétracta
lorsqu'il apprend la qualité du demandeur de l'information et sa
finalité.
Ces différents exemples, montrent que le journaliste
est soumis à des obstacles divers : pressions politiques,
économiques, sociales et même culturelles (menace
d'envoûtement). Elles proviennent des hommes politiques, des cadres de
l'administration, de simples citoyens mêlés à une affaire
et même de parents qui tiennent à la vie de leur fils,
frère ou cousin journaliste.
B- Les conditions de travail
La presse béninoise ne jouit pas d'un environnement
encourageant. Outre le déficit en formation de base déjà
évoqué, les journalistes sont en nombre insuffisant. Ils
souffrent aussi d'une insuffisance d'équipements et d'outils de travail.
L'exemple le plus frappant est celui de l'Agence Bénin Presse qui compte
à la rédaction centrale trois (3) journalistes et à
l'intérieur du pays cinq (5) journalistes.80(*)
Pour combler le déficit en personnel, certains organes
recrutent de collaborateurs extérieurs ou de jeunes stagiaires qui ne
sont pas payés. Certains gardent ce statut de stagiaire pendant
plusieurs années. Les journalistes béninois ne disposent pas
d'une convention collective. Ils ne sont donc pas bien payés ou sont
payés en fonction de l'importance de l'organe de presse. Le journaliste
de base reçoit un salaire variant entre 25 000 et 75 000 FCFA. Dans
certaines rédactions, il y a des journalistes qui ne perçoivent
même pas de salaire. Il se font rémunérés à
travers les dons et libéralités de particuliers
dénommés perdiems.81(*) Il peut s'agir d'argent, de bons d'essence,... Toute
chose que le code de déontologie interdit. Dans ces conditions, la
déontologie et l'éthique ne sont pas respectées dans la
publication de l'information.
A défaut de faire chanter, contre de l'argent le
fonctionnaire ou l'homme politique détenteur d'une information
administrative (comme le font certains journalistes) ou de se laisser corrompre
pour publier des informations partisanes, d'autres journalistes évitent
de prendre les « risques » d'une investigation
journalistique.
La faiblesse des rémunérations amène
également la plupart des journalistes à avoir des
activités parallèles. Une enquête82(*) réalisée en 2000
sur 100 journalistes a démontré que 76 % parmi eux mènent
une activité secondaire en dehors de la presse.
Il faut ajouter que le marché publicitaire n'est pas si
florissant pour la presse et la moyenne des tirages tourne autour de 500
à 3000 exemplaires par jour. Cette situation ajoutée au
dénuement des moyens dans lequel se trouvent beaucoup d'organes (pas de
budget de fonctionnement, pas de moyens de transport pour le journaliste ni de
frais de carburant ....) n'est pas incitative d'un journalisme d'investigation
au Bénin.
Une réalité révélée par une
étude83(*), qui a
montré que sur 100 numéros successifs de cinq quotidiens choisis
pour apprécier la fréquence d'utilisation de ce genre
journalistique (le journalisme d'investigation), le constat a
révélé qu'aucun des cinq quotidiens n'a pratiqué ce
genre pendant la période d'enquête. Or, c'est ce genre
journalistique qui amène surtout le journaliste à accéder
aux sources d'informations administratives.
Il faut signaler que les organes de presse ne disposent pas
d'un service d'information et de documentation pour pouvoir, non seulement
conserver les documents administratifs (rapports, discours officiels,
communiqués officiels..), mais surtout approfondir leurs recherches pour
la publication d'enquêtes bien documentées. Selon une
étude84(*)
effectuée en 1999, cinq (5) organes de presse seulement, sur vingt (20)
sélectionnés, disposent d'une unité documentaire.
En définitive, dans un environnement socioprofessionnel
difficile et dans un environnement juridique complexe, marqué par une
multitude de textes sur les médias, le journaliste béninois est
embrouillé par la nébuleuse des nombreuses limites qui lui sont
fixées par les textes. Ce qui a amené un journaliste-juriste
à dire : « Il est difficile aujourd'hui de se retrouver
dans les différents textes applicables aux médias au
Bénin 85(*)».
Le cadre socioprofessionnel étant également
difficile, le journaliste béninois est frileux - malgré la bonne
volonté de certains - quant aux risques à prendre pour
accéder à l'information administrative ou pour faire des
investigations. Il revient dès lors à l'Etat de briser ces
goulots d'étranglement afin que la liberté de l'information
puisse réellement contribuer à l'avènement au Bénin
d'une administration plus transparente et plus démocratique dans
laquelle la bonne gouvernance sera de mise grâce à une information
vraie et variée fournie aux citoyens.
Seconde partie :
L'ACCES A L'INFORMATION
ADMINISTRATIVE : DROIT CITOYEN
Il est nécessaire de permettre aux
journalistes l'accès aux informations administratives afin de favoriser
la transparence administrative et le renforcement de la démocratie.
Cette seconde partie présentera (Chapitre I) les fondements de cette
exigence et la concrétisation du droit d'accès aux informations
administratives à travers les modèles français et
québécois. Elle va ensuite dégager (Chapitre II) les
perspectives pour une loi béninoise d'accès aux informations
administratives.
Chapitre I : FONDEMENTS ET
CONCRETISATION DE L'ACCES DE LA PRESSE A L'INFORMATION ADMINISTRATIVE
La Constitution béninoise a accordé une place
prépondérante à la liberté d'opinion et
d'information. Le pouvoir politique a manifesté cette volonté
à travers l'instauration d'une aide annuelle à la presse.
Seulement, le comportement des fonctionnaires et les goulots
d'étranglement ci-dessus énoncés n'ont pas permis à
la presse béninoise d'être « le chien de
garde » qu'elle veut être. L'aide publique à la
presse86(*) n'a pas non
plus renforcé les organes de presse et par delà la
démocratie béninoise comme, il aurait été
souhaité. L'adoption d'une loi d'accès aux informations
s'avère donc indispensable au Bénin pour plusieurs raisons.
D'abord, compte tenu des différents scandales
financiers qui éclaboussent l'Etat, la transparence administrative est
indispensable pour la bonne gouvernance. Ensuite, en l'absence d'une telle loi
qui aurait permis à tous les citoyens de pouvoir disposer des
informations adéquates, la gestion de la chose publique semble devenir
l'apanage de la seule élite, au détriment de la majorité
pour un renforcement de la démocratie à la base (Section I).
C'est fort de ces considérations que les pays occidentaux ont
adopté une loi sur l'accès aux documents administratifs.
L'exemple de la France et du Canada (Section II) mérite d'être
décrit.
SECTION 1 : LA TRANSPARENCE
ADMINISTRATIVE ET LE RENFORCEMENT DE LA DEMOCRATIE
Compte tenu de la valeur fondamentale que représente le
fait de s'informer pour le progrès social et le développement
individuel, chacun a droit à la connaissance et au savoir. Il
pèse même sur tout citoyen une « obligation
d'apprendre87(*) » et de savoir. Le développement
économique d'un pays ne peut se faire avec des citoyens non
informés. Mieux, une administration non transparente ne peut que nuire
à la démocratie. En l'absence des possibilités pour la
presse, d'accéder aux informations administratives, il lui sera
difficile, comme au Bénin de jouer le rôle de «chien de
garde» qui lui est assigné et qui devrait donc permettre d'aboutir
à une «administration transparente» (paragraphe 1),
préalable à une bonne démocratie (paragraphe 2).
Paragraphe 1 : La transparence
administrative
Pour aboutir à la transparence administrative, les
relations qui existent ou qui doivent exister d'une part, entre le journaliste
et l'administration, et d'autre part, le journaliste, l'administration et les
usagers occupent une place importante. Au Bénin, la nature de ces
cohabitations ne semble pas aller dans le sens d'une transparence
administrative.
A- Les journalistes et
l'administration béninoise
Si au Bénin, la vie démocratique tend à
se maintenir comme une réalité, elle n'empêche pas pour
autant la forte tendance à la rétention de l'information
administrative, souvent injustifiée. Or, le déficit de
circulation de l'information favorise la rumeur et le recours à des
pratiques contraires à la déontologie.
C'est ainsi que pour se procurer l'information administrative,
l'on voit au Bénin certains journalistes changer leur véritable
identité et leur qualité. D'autres font chanter le
détenteur de l'information. Il peut s'agir d'un directeur de
société, d'un cadre de l'administration ou d'un simple agent de
la fonction publique. Le journaliste lui annonce que l'organe de presse
possède une information (compromettante ou non) sur sa personne ou sur
son service. Si le fonctionnaire est «compromis», il envisage avec le
journaliste une compromission. Cette «compression» peut consister
entre autres, en un paiement de somme ou un engagement à fournir
à l'organe une annonce publicitaire. L'affaire est ainsi
«classée», au détriment du citoyen.
L'existence d'une loi sur l'accès à
l'information et des procédures claires auraient permis à ce
journaliste ou un autre journaliste de recueillir directement l'information
recherchée et de la publier. Or, en l'état actuel, c'est le
« but de l'information» et «la personne qui la
recherche » qui déterminent l'Agent public à
répondre au journaliste. Au Bénin, la majorité des
journalistes, à tort ou à raison, est considérée
comme «l'homme» d'un groupe politique ou d'un groupe
d'intérêt dans l'ombre.
Une autre hypothèse consiste pour le journaliste
à publier l'information, sans entrer dans les détails. Le
fonctionnaire corrompu, se rapproche lui-même du journal pour
«négocier». Cependant, il arrive que ce soit une
démarche tout à fait contraire qui se constate. Le rapprochement
du journaliste de l'administration, oblige l'Agent de l'Etat à corriger
les dérives.
Selon, le responsable d'une association professionnelle,
«la bonne foi du journaliste peut être quelquefois mal comprise par
l'Agent qui peut assimiler automatiquement son rapprochement (pour la
vérification d'une information), à un début de chantage.
Quelquefois, c'est après la publication de l'information que l'agent qui
a refusé de la communiquer se rapproche de vous pour apporter des
compléments ou des rectificatifs88(*) ».
Le journaliste qui se voit refuser l'accès à
l'information verse dans la propagation des rumeurs avec toutes ses
conséquences. Il induit les citoyens en erreur et crée parfois
des troubles à l'ordre public, en fonction de la gravité de la
rumeur propagée.
La situation actuelle qui se manifeste dans la presse
béninoise crée une crise de confiance ente l'Agent, le
journaliste et le public. Si elle ne favorise pas totalement le recours
à des médias étrangers chez certains consommateurs des
médias, elle installe dans la société une image caricature
du journaliste, vu comme un «maître chanteur» ou comme «un
colporteur de rumeurs». Ce qui ne contribue pas à
l'épanouissement d'une vie démocratique. La bonne gouvernance qui
conditionne la bonne qualité de la vie démocratique impose donc
la fluidité de la circulation de l'information entre l'administration et
les journalistes.
B- Le journaliste et
l'intérêt public
L'intérêt public, selon DERIEUX consiste aussi
à « concevoir l'information comme un instrument de
contrôle et de participation des citoyens à la vie
publique ». Dans ce cadre, et à l'appui de l'arrêt
Sunday Time89(*),
l'intérêt public devrait autoriser la dérogation à
certaines restrictions légales.
La Constitution du Bénin, prévoit que les
ministres et le Président de la République doivent faire sur
l'honneur, à l'entrée et à la fin de leur fonction une
déclaration écrite de leurs biens et patrimoine adressée
à la Chambre des comptes de la Cour Suprême90(*). Le but de cette obligation
est à l'évidence de prévenir le responsable politique
contre un enrichissement illicite dans l'exercice de la fonction, et de
permettre une transparence dans sa gestion. En application de cet article, les
journalistes se sont souvent rapprochés de la Cour pour avoir la liste
de cette déclaration. Celle-ci a souvent refusé de les satisfaire
sous prétexte que la loi ne l'autorise pas. Il apparaît
évident que le besoin du citoyen d'être informé reste ici
impérieux et il pèse sur le journaliste une «obligation
légale de communiquer». Car en l'espèce, «toutes ces
obligations légales de communiquer sont justifiées pour respecter
des valeurs jugées fondamentales, telle que l'intégrité
des mandataires publics91(*) ».
L'intérêt public n'est cependant pas
partagé par tous les journalistes du Bénin. Le journaliste en
service dans un ministère, n'hésite pas à sacrifier
l'intérêt public. Cette réalité est une plaie de la
profession du journalisme au Bénin avec le phénomène
du cumul des fonctions d'attaché de presse et de journaliste. Ceux-ci
n'hésitent pas à tronquer l'information provenant de
l'administration de leur supérieur le plus souvent le ministre dont ils
sont «l'attaché de presse».
Comme l'a relevé l'étude sur les médias
au Bénin, «Plus de la moitié des journalistes de la
télévision nationale sont des attachés de presse. Ils
réalisent des reportages sur les activités de leur ministre pour
les diffuser à la radio ou à la télévision.
Certains n'hésitent pas à recevoir comme invité au journal
le ministre dont ils sont l'attaché de presse92(*)». Ils abusent ainsi le
public dans son droit à une information vraie et objective.
Comme, l'ont souligné les rédacteurs
des guides des usagers93(*) du Bénin, il est nécessaire de mettre
à la disposition du public, des informations utiles pour
bénéficier des prestations de l'Administration dans des
délais précis et pour éviter que l'ignorance des uns ne
soit plus exploitée par les autres. Pour le cas d'espèce, c'est
plutôt le journaliste qui aide l'administration à abuser de
l'ignorance du public. Ce qui ne va pas pour renforcer la démocratie,
bien que le journaliste ait un rôle fondamental à jouer sur ce
plan au Bénin.
Paragraphe 2 : Le renforcement de la démocratie
Le régime démocratique moderne
suppose la formation d'un espace public qui permette d'exposer,
d'évaluer et de critiquer les décisions prises par les
gouvernants. Ce lieu d'échanges, de débats, d'affrontements ne
peut se réaliser qu'à deux conditions : l'existence de
vecteurs d'information (les médias) et la maîtrise par les
protagonistes d'un langage commun94(*). On peut aussi ajouter l'accès aux sources
publiques d'informations.
A - La presse et la participation
aux affaires publiques
Le peuple, détenteur de la souveraineté, doit
pouvoir exercer son pouvoir décisionnel de manière objective.
Tous les citoyens devraient avoir les moyens pour juger de la façon dont
les politiques conduisent leur programme. La qualité de l'information
reçue est indissociable du droit de vote.
Chaque jeudi, le Ministre de la communication rencontre les
journalistes béninois pour s'exprimer sur les questions essentielles. Il
leur fait part des réalisations du gouvernement ; par exemple sur
le taux de réduction du chômage. Mais que vaut une information
livrée oralement par un homme politique à un document ou une
statistique recueillie par le citoyen auprès du service
concerné et qui présente l'évolution de ce taux
d'années en années ? C'est là toute l'importance de
l'accès à l'information administrative. Le journaliste ou le
citoyen peut juger le résultat du politique sur les données de
techniciens.
Combien ont coûté les obsèques de telle
personnalité ? Le citoyen, faute de pouvoir accéder
à une telle information subit la loi des «fausses factures»,
qui permet à un Etat d'organiser les funérailles d'une
personnalité à un milliard95(*).
Pour pouvoir exercer son pouvoir en pleine connaissance de
cause, le peuple a droit à être informé
intégralement sur tout ce qui concerne la vie publique. Dans une
démocratie, la liberté de la presse fournit à l'opinion
l'un des meilleurs moyens de connaître et de juger les idées et
les attitudes des dirigeants. La disponibilité des informations
collectivement partagées (tout le monde a accès à tel
document) impose l'obligation d'un débat sérieux, riche et
ouvert. C'est à bon droit que la «loi sur le statut de
l'opposition96(*)»,
votée au Bénin, reconnaît à l'Opposition le droit
d'avoir accès à des informations administratives. Elle est ainsi
mise dans les mêmes conditions d'information que le Gouvernement.
L'opinion publique se construit à partir d'une
information diverse et enrichie. La presse pourrait y contribuer en
accédant, à l'information administrative. Tout en tenant compte
de la réalité selon laquelle «L'opinion publique ne se
construit que lentement en Afrique noire où l'origine ethnique et
géographique des parties ou des hommes politiques est souvent plus
considérée que leur programme ou leurs idées97(*)».
Cependant, au Bénin, les acteurs politiques ne mesurent
pas tous, l'enjeu d'une presse libre et la nécessité de lui
permettre l'accès à l'information administrative.
B- Les acteurs politiques et le
journaliste
S'il vient d'être démontré que grâce
à l'accès aux informations administratives, la presse peut
valablement contribuer, d'une part à l'avènement d'une
société plus démocratique en permettant aux citoyens de
participer aux affaires publiques par la connaissance des idées et
projets de société (cela peut influencer le vote), et d'autre
part à la dénonciation des mauvaises pratiques des hommes
politiques en matière de gestion des biens pour un assainissement des
finances publiques ; les acteurs politiques au Bénin ne semblent
pas mesurer l'enjeu de l'accès aux sources publiques d'informations. Ils
tentent d'avoir une main mise sur la presse.
Dans la réalité, comme nous l'avons
déjà soulevé, les détenteurs de l'information
préfèrent savoir la «nature» de l'organe de presse
avant de l'autoriser à accéder à l'information. La presse
du service public par exemple, est de par ses statuts entravée dans la
communication d'une bonne information au public.
L'accès à l'information n'aura pas une grande
influence dans leur production, en l'état actuel des textes. Car les
textes qui régissent cette presse publique, mettent les responsables de
ces organes sous la responsabilité du ministre de la Culture et de la
communication et les obligent à la mise en oeuvre de l'action
gouvernementale. Cette situation juridique est profitable à l'homme
politique qui a le pouvoir.
Il faut souligner par ailleurs que les acteurs politiques
tentent de peser sur la ligne éditorialiste des journaux. Les organes de
presse qui sont confrontés à de multiples difficultés,
pour les surmonter, ne refusent pas les offres financières ou
matérielles de ces hommes. Ils deviennent dès lors des gens
mandatés pour embellir l'image de l'homme politique, détruire ses
adversaires à travers leurs productions, ou encore jouer le rôle
de «sapeur-pompier» lorsque cet homme est impliqué dans un
scandale politique ou financier98(*).
En conséquence, les acteurs politiques constituent un
élément déterminant dans l'exploitation à bon
escient de la loi d'accès à l'information. La volonté
politique qui a consisté à mettre en place un comité
national pour l'élaboration d'un avant projet de loi sur l'accès
aux sources publiques d'informations doit se départir de
considérations politiciennes pour l'avènement d'une loi efficace
et efficiente.
C'est ce que la France et le Canada ont fait avec la
concrétisation du droit à l'information administrative. La
description de ces expériences s'impose pour les perspectives de la
future loi béninoise.
SECTION
II : CONCRETISATION DU DROIT A L'INFORMATION ADMINISTRATIVE : CAS DE
LA FRANCE ET DU CANADA
Le Bénin a hérité du modèle de
l'administration française, dans son organisation et dans son
fonctionnement. Il en est de même de son système judiciaire. Le
Canada a pendant deux ans conduit au Bénin un programme
dénommé «Démocratie et Médias». Ce
programme a permis aux acteurs du monde des médias de s'imprégner
de l'expérience québécoise d'accès aux informations
administratives. Le modèle français (paragraphe I) et le
modèle canadien (paragraphe II) méritent donc une attention
particulièrement dans l'aboutissement d'une loi d'accès aux
informations publiques en République du Bénin.
Paragraphe 1 : Le
modèle français
La loi française sur l'accès aux documents
administratifs est la «loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant
diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et
le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et
fiscal99(*)». Elle
permet un large accès aux documents administratifs même si son
application n'est pas exempte d'insuffisances.
A- La loi d'accès aux
documents administratifs
La loi française a énoncé diverses
mesures en vue d'améliorer les relations entre l'administration et le
public. Elle a énuméré la catégorie de documents
communicables, les administrations concernées, la procédure
d'accès à ces documents, les voies de recours en cas d'obstacles.
Le premier alinéa de l'article 1 dispose :
«le droit de toute personne à l'information est garantie par le
présent titre en ce qui concerne la liberté d'accès aux
documents administratifs de caractère normatifs». Ces documents
sont : «tous dossiers, rapports, études, comptes rendus,
procès-verbaux, statistiques, directives, instructions, circulaires,
notes et réponses ministérielles comportant une
interprétation du droit positif ou une description des procédures
administratives, avis à l'exception des avis du Conseil d'Etat, et des
tribunaux administratifs, précisions et décisions revêtant
le forme d'écrits, d'enregistrements sonores ou visuels, de traitements
automatisés d'informations non nominatives».
L'article 2 dispose, sous réserve de l'article 6 de la
loi que : «ces documents administratifs sont de plein droit communicables
aux personnes qui en font la demande, qu'ils émanent des administrations
de l'Etat, des collectivités territoriales, des établissements
publics ou des organismes, fussent-ils de droit privé, chargé de
la gestion d'un service public». Les documents administratifs nominatifs
peuvent être communiqués à ces personnes à leur
demande (article 3). Les informations à caractères
médicaux ne peuvent leur être communiquées que par
l'intermédiaire d'un médecin qu'il désigne (article 6
bis100(*)).
En France, l'accès aux documents administratifs
s'exerce par consultation gratuite sur place ou par la délivrance de
copies en un seul exemplaire au demandeur, aux frais de ce dernier (article 4).
Les réserves sont prévues par l'article 6. Elles
concernent les restrictions que les administrations peuvent porter sur les
documents, lorsque leur communication porterait atteinte : au secret des
délibérations du gouvernement, et des autorités
responsables relevant du pouvoir exécutif ; au secret de la
défense nationale, de la politique extérieure ; à la
monnaie et au crédit public, à la sûreté de l'Etat
et à la sécurité publique ; au déroulement des
procédures engagées devant les juridictions ou
d'opérations préliminaires à de telles procédures,
sauf autorisation donnée par l'autorité compétente ;
au secret de la vie privée, des dossiers personnels et
médicaux ; au secret en matière commerciale et
industrielle ; à la recherche, par les services compétents,
des infractions fiscales et douanières ; ou de façon
générale, aux secrets protégés par la loi.
En cas de refus de communication d'un document, le service
concerné le notifie au demandeur sous forme écrite et
motivée. La demande de communication de documents doit être
formulée par écrit, par voie hiérarchique. Elle n'a pas
à être justifiée. Une réponse doit être
donnée dans un délai d'un mois101(*). Passé ce délai, en cas de
non-réponse ou en cas de refus opposé à une demande de
communication formulée par un agent, celui-ci peut saisir, par
écrit, la Commission d'Accès aux Documents Administratifs
(C.A.D.A.).
Il faut signaler que plusieurs dispositions de la loi
originelle ont été modifiées. C'est le cas de la loi
79-587 du 11 juillet 1979 qui a été prise pour préciser
les règles d'accès aux informations couvertes par le secret de la
vie privée ou par le secret des affaires. Il y a eu aussi le
décret 88-465 du 28 avril 1988 pour accélérer
l'intervention du juge en cas d'échec du recours précontentieux
obligatoire, organisé devant la Commission d'Accès aux Documents
Administratifs. Contrairement à la loi originelle, ce décret
précise qu' «en cas de refus expresse ou tacite,
l'intéressé dispose d'un délai de deux mois (...) pour
saisir la Commission d'Accès...et que la saisine de la Commission est
obligatoire préalablement à tout recours contentieux102(*)». Ce qui vient
confirmer la jurisprudence dégagée par les juridictions
administratives françaises103(*). Un autre texte, la loi 2000-321 du 12 avril 2000
relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations,
quant à lui, a apporté, à son article 7 des modifications
plus substantielles à la loi de 1978.
B- La CADA et l'application de la
loi
La CADA est prévue par l'article 5 de la loi de 1978.
Elle veille à l'application et au respect de la liberté
d'accès aux documents et donne son avis lorsqu'elle est saisie par une
personne qui rencontre des difficultés pour obtenir un document
administratif. La CADA conseille aussi les autorités sur les questions
liées à l'application de cette loi et exécute sa mission
sous le contrôle du juge administratif. Elle est composée de dix
(10) membres104(*), au
terme d'un décret du 6 décembre 1978.
Il faut saisir la CADA dans un délai de deux mois
à partir du refus (ou de l'absence de réponse) en lui exposant la
situation et les raisons pour lesquelles le droit à la communication
l'exige. L'avis de la CADA ne lie pas l'Administration, mais le juge
administratif ne peut être saisi qu'après l'avis rendu par la
CADA.
Lorsqu'il est saisi d'un recours contentieux contre un refus
de communication d'un document administratif, le juge administratif doit
statuer dans un délai de six mois à compter de l'enregistrement
de la requête. Il faut mentionner que les documents administratifs
doivent faire l'objet d'une publication régulière (article 9).
L'on pourrait se demander si depuis l'institution de la loi
d'accès aux documents administratifs, l'accès des citoyens aux
informations administratives s'est-elle améliorée en France.
Selon, la présidente de l'institution Michèle PUYBASSET,
« En 25 ans, des progrès sensibles ont été
réalisés grâce aux actions de la CADA (....). Elle se
prononçait 500 fois par an dans le début des années 80.
Elle a atteint le chiffre de 5000 en 2001 et l'a dépassé en 2002
(4500 avis et 600 conseils)105(*).
Pour la présidente, «la CADA joue un rôle de
médiateur en convainquant l'administration, soit lors de l'instruction
des demandes, soit par ses conseils et avis le plus souvent suivis. Ses
positions en faveur d'une administration transparente sont par ailleurs, dans
l'ensemble, confirmées par le juge. On peut dire que son intervention
est d'une grande efficacité pour désencombrer la juridiction
administrative. Sa saisie est en effet un préalable obligatoire
à la saisine du juge. Entre 1990 et 2002, le juge n'a été
saisi de recours contre un refus de communication qu'environ 1000 fois alors
que la CADA a donné 42 000 avis106(*)».
Grâce aux propositions de l'institution, la loi du 12
avril 2000 est intervenue pour élargir ses compétences, notamment
dans les domaines où la communication des documents était
régie par des dispositions spéciales et dans le domaine de
l'accès aux archives. Elle est renforcée par une
jurisprudence107(*)du
Conseil d'Etat, dans l'arrêt Ullmann du 29 avril 2002 «qui a fait
rentrer le droit d'accès aux documents administratifs au panthéon
des libertés publiques».
Malgré tous ces efforts, un rapport de la CADA
révèle que des réticences, pour la plupart
injustifiées, s'observent encore auprès de certains
fonctionnaires dans la communication des documents. 90% des refus, en grande
majorité, implicites, concernent des documents dont la
communicabilité ne fait aucun problème. Ce qui témoigne de
l'inertie ou peut-être même du mépris de l'administration
dans ce domaine. Ce qui amène la présidente à
conclure : «On voit que 25 ans après l'intervention de la loi,
«l'Etat transparent» reste un objectif à atteindre».
En ce qui concerne les journalistes, le troisième
rapport de la CADA avait souligné que «la presse n'a pas encore
exploré toutes les possibilités que lui offre la loi de
1978». Ce qui a amené l'institution à affirmer que :
«le droit d'accès aux documents administratifs tel qu'il est
organisé par le législateur, n'est pas toujours le meilleur moyen
pour le journaliste en quête d'information 108(*)».
Devant ces insuffisances, la rapporteuse
générale de la CADA propose que : «seule une politique
volontariste de communication et d'information des usagers,
développée service par service, peut désormais permettre
au système de progresser 109(*)». Mais cette situation ne doit pas occulter les
autres insuffisances de la loi française.
En effet, la loi d'accès aux documents administratifs
cohabite avec un certain nombre de textes spéciaux110(*), souvent antérieurs
à elle et qui instituent elles aussi, pour telle ou telle
catégorie de documents, un régime de communication. Il
était difficile pour les usagers de se retrouver, d'autant plus que dans
ces régimes spéciaux, aucune voie de recours n'était
prévue. Il arrivait fréquemment que la CADA soit saisie de
recours administratifs formés sur le fondement de textes
spéciaux. La loi du 12 avril 2000 a dû mettre en place «une
passerelle procédurale afin que la CADA puisse se prononcer sur les
litiges touchant à certaines de leur application111(*)».
Au Canada, l'expérience de la loi d'accès aux
documents administratifs a aussi ses spécificités.
Paragraphe 2 : Le
modèle canadien
Le Canada dispose de deux types de lois : « La
loi d'accès à l'information » (LAI) du Gouvernement
canadien adopté en 1983 et la «Loi sur l'accès aux documents
des organismes publics et sur la protection des renseignements
personnels » du Gouvernement du Québec adoptée en 1982.
C'est la loi québécoise qui fera l'objet de l'analyse,
principalement sur son aspect «accès aux documents
administratifs non nominatifs».
A- La loi sur l'accès aux
documents des organismes publics
Le droit d'accès aux documents des organismes publics
est prévu dans la «Loi sur l'accès aux documents des
organismes publics et sur la protection des renseignements personnels».
Elle est entrée en vigueur le 23 juin 1982. En adoptant cette loi, le
Parlement consacrait aux Canadiens deux droits fondamentaux
énoncés dans la Charte des droits et libertés de la
personne humaine du Québec. Il s'agit du «droit à
l'information» et le «droit au respect de la vie privée».
L'article 9 de la loi énonce le principe :
«Toute personne qui en fait la demande a droit d'accès aux
documents d'un organisme public». La loi s'applique à tous les
documents détenus par un organisme public dans l'exercice de ses
fonctions et quelque soit la forme de ces documents : écrite,
graphique, sonore, visuelle, informatisée ou autre112(*). Il s'agit des organismes
publics suivants : les ministères et organismes
gouvernementaux ; les municipalités et organismes qui en
relèvent, les communautés urbaines et leur organismes, les
municipalités régionales de comté, les organismes
scolaires et les établissements de santé ou de services
sociaux113(*). Il s'agit
par exemple des commissions scolaires, les collèges privés
subventionnés, les cégeps, les universités; les centres
hospitaliers, les centres d'accueil, les centres de jeunesse. Ces organismes
publics sont au nombre d'environ 3500114(*).
Ces documents peuvent être repérés
grâce à une liste de classement que chaque organisme est tenu de
maintenir à jour. Chaque organisme dispose d'un responsable de
l'accès aux documents et à la protection des renseignements
personnels. Leurs noms figurent dans un répertoire, tenu à jour
par une commission dénommée Commission d'Accès aux
Informations (CAI) et disponible sur son site Internet. Le droit d'accès
ne porte que sur des documents dont la communication ne requiert ni calcul, ni
comparaison de renseignements.115(*)
La loi fixe les restrictions116(*) au principe d'accès aux documents. Elles se
retrouvent à la section II (articles 18 à 41) et portent sur six
catégories de documents. Il s'agit : des renseignements ayant des
incidences sur les relations intergouvernementales ; les renseignements
ayant des incidences sur les négociations entre organismes
publics ; les renseignements ayant des incidences sur
l'économie117(*) ; les renseignements ayant des incidences sur
l'administration de la justice et la sécurité publique ;
les renseignements ayant des incidences sur les décisions
administratives ou politiques ; les renseignements ayant des incidences
sur la vérification.
Il faut aussi souligner que l'article 53 de loi pose les
restrictions, en ce qui concerne la protection des renseignements personnels.
Il précise que «les renseignements nominatifs sont confidentiels,
à moins que leur divulgation ne soit autorisée par la personne
qu'ils concernent. S'il s'agit d'un mineur, cette autorisation peut être
donnée par le titulaire de l'autorité parentale».
En général, la loi québécoise
traite les documents des organismes en leur accordant l'un des quatre statuts
suivants118(*) :
Ø Documents dont la communication est interdite
Dans cette catégorie, se trouvent les documents
visés à l'article 33119(*). L'interdiction de communiquer ces documents est
d'une durée de 25 ans à compter de leur date.
Ø Documents dont la communication est à la
discrétion des détenteurs
Ils sont identifiés comme n'étant pas
susceptibles d'être communiqués, sauf si leur détenteurs
consentent à le faire. Il s'agit par exemple : des notes
personnelles inscrites sur un document, esquisses, ébauches et
brouillons, notes préparatoires ou autres documents de même
nature, décrets dont la publication est différée,
documents industriels appartenant à un organisme public,
décisions du Conseil Exécutif, documents du Cabinet du
président de l'Assemblée nationale ou d'un membre du bureau,
produits par lui-même ou par un service de l'Assemblée....
Ø Documents dont la communication comporte un
«risque vraisemblable»
La loi a prévu que les détendeurs du document
peuvent refuser sa communication lorsqu'il présente «un risque
vraisemblable120(*)». Ce risque doit être identifié
par l'organisme. Il doit motiver le refus de communication en expliquant le
risque. C'est le cas par exemple des documents contenants des informations
destinées à faciliter la perpétration d'infractions, des
renseignements techniques sur les armes ou portant sur la
vulnérabilité de certains bâtiments, ou sur la
sécurité des individus...
Ø Documents dont la communication est assujettie au
consentement d'un tiers
Il s'agit principalement des documents portant sur la vie
privée des personnes. Leur communication est interdite en vertu du
droit à la protection de la vie privée. Il s'agit aussi des
secrets industriels ou des renseignements de nature commerciale, technique ou
syndicale provenant d'un tiers121(*).
En ce qui concerne l'accès aux documents proprement
dits, le demandeur, sous la loi québécoise, adresse une demande
écrite ou orale au responsable d'accès de l'organisme public qui
détient le document. Celui-ci a un délai de 20 jours pour
répondre, avec une prolongation de 10 jours si nécessaire.
L'absence de réponse de sa part équivaut à un refus.
L'accès à un document est gratuit. Toutefois,
des frais n'excédant pas le coût de sa transcription, de sa
transmission ou de sa reproduction peuvent être exigés par
l'organisme qui doit en indiquer préalablement le montant approximatif
au demandeur.
En cas de refus, le demandeur peut saisir par écrit,
dans un délai de 30 jours, une instance dénommée
Commission d'Accès aux Informations (CAI) pour en demander
révision. Il y joint sa demande initiale et la réponse de refus
du responsable d'accès. Cet organisme joue un rôle fondamental
dans l'accès aux documents administratifs.
B- La Commission d'Accès aux
Informations et l'application de la loi
La Commission d'Accès aux Informations (CAI) a
été créée afin de surveiller le respect et
l'application de la loi (article 103). La CAI est aussi une sorte de tribunal
administratif. Elle est composée de commissaires nommés pour cinq
(5) ans par l'Assemblée nationale.
Après saisine, le CAI doit rendre sa décision
dans un délai de six (6) mois. Les parties plaident leur cause devant un
des cinq commissaires. Le commissaire prend l'affaire en
délibéré et rend une décision environ un mois plus
tard, après la comparution des parties. Une partie peut aller en appel
devant la Cour du Québec.
Selon Carole Wallace, une ancienne commissaire à la
CAI, «Si un organisme public ou un ministère décide qu'il ne
veut pas donner accès à certains documents, il peut facilement
embourber l'affaire devant les tribunaux pendant cinq ans et même sept
ans....Ce sont les dossiers chauds, ceux qui comptent et qui font couler
beaucoup d'encre, bref les dossiers politiques qui se retrouvent ainsi pris
dans les méandres de l'appareil judiciaire122(*)».
Depuis sa création, la CAI a rendu plusieurs
décisions qui constituent sa jurisprudence. Elle a permis
d'établir que certains documents sont accessibles. Par exemple, les
procès verbaux de municipalités, les bilans financiers
adoptés, diverses analyses rédigées par les
employés dans des consultations, ....
Mais le bilan n'est pas si prestigieux quant à la
finalité de la loi. Selon les conclusions tirées des
enquêtes d'un journaliste canadien Rod Macdonel123(*), «lorsqu'un dossier se
retrouve devant la Cour du Québec, les délais s'allongent, et les
juges qui sont appelés à revoir les décisions de la CAI
retiennent presque toujours le point de vue du gouvernement contre celui des
citoyens et des journalistes. Depuis 1995, dans 27 causes sur 31, soit 78% des
cas, la cour du Québec a acquiescé à la demande du
gouvernement. Lorsqu'un citoyen présente la même demande, il ne
gagne que trois (3) fois sur onze (11), soit dans 27 % des cas. La situation
est toute aussi déséquilibrée dans les jugements. La Cour
a depuis 1995, renversé à 87% des décisions de la CAI
favorables à la divulgation des documents, soit 18 causes sur
23».
Selon les propos du journaliste Jean PARE124(*), père de la loi et
directeur de journal, « le traitement que les fonctionnaires ont fait
subir au projet de loi, l'ont tellement dégoûté qu'il
recommande aux journalistes de ne pas perdre leur temps à utiliser cette
loi 125(*)».
Ce qui a amené la Fédération Professionnelle des
Journalistes du Québec (FPJQ) à affirmer : «Les
interprétations de la loi par la Cour du Québec sont en train de
la vider de sa substance. A l'encontre des intentions de départ du
législateur, la Cour du Québec s'oppose à la transparence
de l'administration publique et ridiculise les efforts de la CAI lorsque
celle-ci cherche à la garantir 126(*)».
Une autre insuffisance de la loi demeure sa
méconnaissance par les hommes des médias. En effet, les
statistiques de la CAI ont révélé, qu'au cours de
l'année 1995-1996, sur 1059 demandes, seulement 20 provenaient des
journalistes, soit 2% de toutes les demandes. Les plus gros utilisateurs sont,
par ordre décroissant, les citoyens avec 289 demandes, les syndicats
(98), les entreprises (43), les groupes de pression (4), les journalistes (20),
les avocats (12) et les élus (11).
Il apparaît dès lors que les insuffisances de
l'application de cette loi se retrouvent d'une part dans sa
«judiciarisation» par les avocats ou certains organismes qui obligent
les journalistes à utiliser la loi pour obtenir n'importe quel document
ou qui vont en appel pour enliser le dossier. D'autre part, il y a la
méconnaissance par les journalistes de la loi bien qu'ils soient les
premières personnes concernées par son utilisation. Ils croient
à tort que son utilisation est compliquée et qu'il faut se faire
représenter par un avocat127(*).
Le Bénin n'est pas encore face à ces situations
malheureuses. L'idée de création de sa loi d'accès suit
son chemin et il est important qu'elle évite de tomber dans les erreurs
de la France et du Québec.
Chapitre II : VERS UNE LOI
D'ACCES A L'INFORMATION ADMINISTRATIVE AU BENIN
Aux Etats Unis, la doctrine du «droit de savoir» a
permis aux citoyens et aux journalistes, à travers la loi sur
l'information (Fredon of Information Act FOIA) renforcée par le Sunshine
Act, la loi fédérale sur l'accès du public aux
assemblées, de contrôler la gestion des affaires publiques. En
Suède, c'est par la loi fondamentale qu'il est permis à tout
citoyen et même aux étrangers de prendre connaissance des
informations et documents détenus par les services publics. En France,
nombre d'informations détenues par les administrations sont à la
libre disposition de toute personne, physique ou morale grâce à la
loi du 17 juillet 1978. Au Québec au Canada, «la loi sur
l'accès aux documents des organismes publics» donne aux citoyens et
aux personnes qui résident au Canada un droit d'accès à
l'information dans les dossiers de l'Administration publique.
Au Bénin, malgré l'affirmation par la
Constitution du 11 décembre 1990 et les textes sur la liberté
d'expression qui consacrent le «droit à l'information», les
journalistes et les citoyens sont éconduits quotidiennement par les
fonctionnaires de l'Etat.
Cependant, depuis 2000, la volonté politique semble
avoir mesuré la gravité de ces comportements sur le
développement de la démocratie et du pays. Ainsi, s'achemine t-on
au Bénin vers une loi sur l'accès aux documents administratifs.
Le processus est en cours et il mérite d'être décrit
(Section II). Auparavant, il importe d'analyser les initiatives menées
en vue de rendre l'administration publique béninoise transparente,
grâce à certaines actions permettant l'accès à
l'information administrative, même si au plan pénal, la
publication de documents administratifs présente quelques risques
juridiques. (Section I).
SECTION I : LES EFFORTS VERS
LA TRANSPARENCE ADMINISTRATIVE ET LES CONSEQUENCES DE L'ACCES AUX DOCUMENTS
ADMINISTRATIFS EN MATIERE DE DELITS DE PRESSE
La définition des
réglementations, de conditions claires et précises qui
réduisent l'opacité dans la gestion des deniers de l'Etat, source
de corruption appelle à la prise de nouvelles initiatives. Dans ce
cadre, le Gouvernement du Bénin a pris, depuis quelques années,
certaines mesures allant dans le sens de réduire l'opacité qui
entoure le fonctionnement de l'administration publique. Si la loi sur
l'accès aux informations publiques reste à prendre, certains
efforts allant dans le sens de l'amélioration des rapports entre
l'administration et les usagers ont été fournis (Paragraphe 1).
Toutefois, l'accès du journaliste aux documents administratifs et leur
exploitation présentent quelques risques juridiques en matière
pénale (Paragraphe 2).
Paragraphe 1 : Les initiatives
pour favoriser l'accès à l'information officielle
L'une des initiatives les plus importantes du Gouvernement en
matière de facilitation d'accès à l'information est
l'instauration des manuels de procédures dans toutes les
administrations.
A- Les manuels de
procédures
En sa séance du Conseil des Ministres du 30 Octobre
1996, le Chef de l'Etat du Bénin a « instruit tous les
responsables des départements ministériels d'élaborer des
guides des usagers et des manuels de procédures en vue de mettre
à la disposition du public, des informations utiles pour
bénéficier des prestations de l'Administration dans des
délais précis et pour éviter que l'ignorance des uns ne
soit plus exploitée par les autres»128(*).
Ainsi, sous la présidence de la Cellule de la
Moralisation de la Vie Publique129(*), un ouvrage composé de cinq (05) volumes a
été élaboré pour mettre à la disposition des
usagers, des guides pratiques des différents structures et services de
l'Administration.
A travers cet ouvrage, l'usager connaît désormais
ses droits et devoirs, les conditions qu'il doit remplir pour
bénéficier d'une prestation de l'Administration ainsi que le
délai prescrit pour qu'une suite lui soit donnée.
Pour une prestation déterminée, l'ouvrage
mentionne les pièces prévues par la loi et autres textes en
vigueur. Il mentionne aussi le temps suffisant pour que l'Administration
étudie la demande de l'usager et pour lui donner une suite qui peut
être soit le rejet, soit la satisfaction de la demande. Ce temps peut
être fixé par la loi ou les textes réglementaires en
vigueur ou résulter de la pratique quotidienne de la structure
administrative concernée.
Le non respect de cet engagement est sanctionné par les
dispositions du décret N° 2000-616 du 07 décembre 2000
portant organisation des relations entre les services de l'Administration et
les usagers. Ce décret permet de régler rapidement les
dysfonctionnements de l'Administration.
Au terme du décret, «Tout dépôt de
requête donnant lieu à l'une des prestations figurant dans le
guide des usagers, doit être immédiatement suivi de la
délivrance d'un récépissé portant les mentions
ci-après : date de dépôt, coût de l'acte,
délai de réponse130(*)».
En définitive, le guide des usagers est l'engagement
que prend l'Administration de satisfaire l'usager s'il remplit les conditions
figurant dans le guide. Seulement, peu de Béninois sont au courant de
ces manuels et leur prix d'achat prohibitif n'a pas permis à beaucoup de
personnes de se les approprier.
B - Les initiatives
secondaires
Jusqu'à une certaine époque, le Journal Officiel
(J. O) du Bénin ne paraissait plus. Le journaliste ayant
déjà des difficultés pour se procurer la moindre loi ou le
moindre texte officiel, l'absence de ce journal ou sa parution
irrégulière venait en ajouter aux difficultés
d'accès à l'information. C'est pour pallier cette situation que
des mesures ont été prises pour rendre le J. O béninois
effectif. Sa parution est désormais régulière.
Ensuite, dès 1999, année de sa nomination, le
nouveau ministre de la communication a tenté aussi de pallier ce
déficit d'information du public. Il a instauré une rencontre
hebdomadaire dénommée «Point de presse» avec les
journalistes. Elle se tient chaque jeudi, et constitue une occasion pour les
journalistes d'écouter la version du gouvernement sur les sujets
d'actualités nationales ou internationales. Le ministre concerné
par un dossier de l'actualité peut être sollicité. Mais ces
rencontres ont tout l'air d'une séance de propagande politique et
constitue une tribune de réplique à l'opposition. Le discours
politique et non technique qui y est livré ne permet pas d'y voir un
début de solution aux blocages des informations officielles par les
fonctionnaires.
Il est aussi utile de mentionner l'aide de l'Etat à la
presse. En effet, depuis 1997, le gouvernement inscrit annuellement dans la loi
des finances un montant de trois cent millions de francs CFA (300 000 000) au
titre de l'aide de l'Etat à la presse. L'article 8 de la constitution
dispose : «L'Etat (...) assure à ses citoyens l'égal
accès, à la santé, à l'éducation, à
la culture, à l'information, à la formation professionnelle et
à l'emploi». Le droit à l'information s'analyse ainsi comme
un droit au même titre que l'éducation et la santé. Ces
fonds, depuis six (6) ans, ont servi à organiser des formations à
l'intention des journalistes, à équiper les organes de presse et
à procéder à des études pour le
développement de la presse au Bénin. Mais, cette initiative est
loin d'avoir donné les moyens aux journalistes pour
«pénétrer l'administration publique».
Par ailleurs, un projet de «loi relative à
l'information et à la communication» a été
envoyé à la Commission nationale de Codification. Il a
passé quatre années (4 ans) au niveau de cette institution. Ce
projet de loi apparaît comme une fusion de la loi de 1960 et la loi de
1997. Après le travail de la Commission, le projet est envoyé aux
différentes institutions pour avis, avant son envoi à
l'Assemblée nationale. La HAAC à laquelle doit être soumis
tout projet de loi sur la presse a donné son avis le 19 avril 2004 sur
le projet. Cependant, ce projet de loi n'a pas fait mention d'une disposition
spéciale sur l'accès des journalistes aux sources d'informations
publiques. C'est une autre loi qui est prévue à cet effet :
la loi sur l'accès aux sources publiques d'informations. Elle sera
abordée dans la dernière session de ce chapitre.
Enfin, il faut mentionner, qu'actuellement au Bénin, se
déroule un débat sur l'institution d'un Médiateur de la
République. Celui-ci, selon les attributions qui seront les siennes,
sera chargé d'améliorer les relations entre les usagers et
l'administration. Le projet de loi instituant le médiateur a
été adopté par le Gouvernement en la séance du
Conseil des ministres du 28 avril 2004, pour son envoi à
l'Assemblée nationale. Malgré ces initiatives, le journaliste
n'échappe pas toujours aux risques de divers procès s'il
accède aux informations administratives et les publie. Plusieurs
exemples existent au delà du Bénin.
Paragraphe 2 : L'accès
aux documents et ses conséquences juridiques en matière
pénale
Si l'accès aux documents officiels peut être
d'une utilité considérable pour le journaliste, il convient de
retenir que le journaliste n'a pas pour vocation de publier les
communiqués et les documents officiels. En cela, il est
nécessairement amené à diffuser des informations et
documents confidentiels. Ce qui l'expose à certains délits :
le recel de document (A) et le recel de violation du secret professionnel
ou du secret de l'instruction (B).
A- Le recel de document
administratif
Le journaliste n'est pas soumis à l'obligation du
secret professionnel dans la publication de ces documents. Aussi, n'est-il pas
lié par le secret de l'instruction à l'occasion de la publication
des photocopies de procès verbaux ou des dossiers d'instruction. La loi
a bien défini les personnes liées par le secret de
l'instruction131(*).
Certes, l'article 38 de la loi de 1881 a interdit la reproduction des
pièces d'un dossier de l'instruction , sauf «demandes
écrites du juge chargé de l'instruction ». Ensuite, en
vertu des articles 47 et 48 de la loi, cette interdiction ne peut être
invoquée par les parties, car seul le ministère public est
habilité à en poursuivre l'application.
Or les documents ou informations à l'instruction de
l'enquête, étant pénalement protégés, le
journaliste bien que n'étant pas cité parmi ces personnes
liées par le secret de l'instruction, court le risque d'une action en
justice sous le coup du délit de recel ou de complicité de recel
de documents administratifs. Pis, s'il présente le document comme preuve
de ses écrits, il est poursuivi du chef de recel de documents
administratifs. Le journaliste béninois court quotidiennement ce
risque. Ce qui amène le président de l'ODEM du Bénin M.
François AWOUDO, à déclarer que : «il y a une
contradiction entre le droit des médias qui privilégie la preuve
des faits et le code pénal qui punit en cette matière la
détention de la preuve132(*) ». Pourtant, ce délit mérite
quelques éclaircissements dans le contexte du droit béninois des
médias.
Est-ce que le fait de publier les informations ou des
documents pénalement protégés constitue t-il un
délit de recel ? Les premières décisions des
juridictions françaises allaient dans l'affirmative. Ainsi constituait
le délit de recel d'information le fait «pour un journaliste
d'utiliser le contenu des procès-verbaux d'auditions établis en
cours d'enquête de crime flagrant et concernant une procédure en
cours, en vue de leur diffusion et de leur publication133(*)». Or ces
décisions souffraient de deux insuffisances : le délit de
recel doit porter sur une chose. Ce que l'information diffusée n'est
pas. Ensuite, le receleur doit être en détention de la chose. Ce
qui est difficile à prouver pour un document exploité et non
publié en fac-similé ; à moins d'une perquisition
dans les locaux du journal. Ce qui est une autre violation du droit de la
presse ; les sources d'information du journaliste étant
protégées par la loi134(*).
Il a fallu un arrêt de la chambre criminelle de la Cour
de Cassation française pour mettre finalement un terme à cette
anomalie : la Cour a écarté le délit de «recel
d'information» qui avait été retenu contre le journal, pour
celui de «recel de document».
En effet, par un arrêt en date du 3 février 1995
qui est intervenu dans la procédure qui opposait le «Canard
Enchaîné» à M. Jacques Calvé, en raison de la
publication par le journal des avis d'imposition de ce PDG de Peugeot, la Cour
a clairement distingué entre la publication de documents, qui est
susceptible de constituer le délit de recel et la publication de
l'information qui elle, ne l'est pas. Les documents sont donc des choses au
sens où l'article 321 du code pénal qui porte sur le recel
l'entend. La détention, la diffusion de photocopie de
procès-verbaux d'un dossier d'instruction, d'avis d'imposition, ou
d'autre documents couverts par un secret pénalement
protégé, sont donc susceptibles de faire l'objet de poursuite
pour recel. Or seule une perquisition dans les locaux du journal peut prouver
la détention de ces documents.
Qu'en est-il des cas où le journaliste, couvert par la
protection de la source d'information, détient des informations qui ne
peuvent provenir que des sources qui sont liées par le secret
professionnel, de l'obligation professionnelle ou du secret de
l'instruction?
B- Le recel de violation de
secret professionnel et du secret de l'instruction
En ce qui concerne le délit de recel de violation du
secret professionnel ou du secret de l'instruction, il est
caractérisé par la publication des documents et les certitudes
sur l'origine desdits documents. Ainsi, le juge a retenu par exemple dans
l'affaire Paris Match / Photos135(*) dans laquelle les journalistes ont publié
à maintes reprises des photos provenant des services de
l'identité judiciaire ou de la gendarmerie d'Evreux (photos prises lors
d'enquêtes judiciaires) que le «fait que le journaliste connaisse
l'origine frauduleuse de l'objet qu'il détient est suffisant pour
retenir ce chef». Le juge ne pouvait pas trouver les preuves sur la
culpabilité de tel ou tel fonctionnaire de l'administration dans la
communication du document, il a eu l'intime conviction que «la
communication des documents ne pouvait avoir lieu que parce qu'il y a eu
infraction». Il retient donc le délit de recel de violation du
secret de l'enquête contre les journalistes136(*).
Dans l'affaire Canard Enchaîne c/ Jean
Calvé137(*), il a
été établi que «seul un fonctionnaire des services
fiscaux,- qui a violé ainsi le secret professionnel -peut avoir
divulgué les avis d'imposition de M. Calve aux journalistes ».
Ce qui a amené le juge à condamner le journal pour recel de
violation du secret professionnel138(*).
C'est seulement l'arrêt de la Cour Européenne
(Fressoz et Roire c/France) intervenu le 21 janvier 1999 qui a permis aux
journalistes de «s'en sortir». La Cour reconnaît aux
journalistes toute liberté pour décider «s'il est
nécessaire ou non de reproduire le support de leur information pour en
assurer la crédibilité». Mais, l'arrêt ne remet pas en
question l'infraction de recel de photocopies. «La Cour ne s'est pas
déterminée par rapport à l'infraction, mais par rapport
à l'information publiée»139(*). Le débat reste entier.
Ces exemples montrent que si le journaliste
n'était pas condamné pour diffamation puisqu'il avait
apporté la preuve de la vérité des faits diffamatoires, il
l'était pour recel de secret, le tout aboutissant à la
substitution d'une infraction par une autre. On peut cependant noter la
position douce, de la Cour Européenne, qui «en matière de
liberté de la presse semble systématiquement privilégier
cette liberté aux dépends des autres exigences, y compris les
droits d'autrui comme peuvent l'être le respect de la vie privée
ou la réputation d'un individu140(*)». Mais le Bénin ne disposant pas d'un
juge régional141(*) « large» à l'instar de la
Cour européenne, l'on peut se demander si l'avènement au
Bénin d'une loi d'accès peut éviter aux journalistes de
tomber dans ces pièges juridiques relatifs aux recels de documents.
SECTION II : UNE LOI BENINOISE
D'ACCES AUX INFORMATIONS ADMINISTRATIVES
Dans le but de rendre l'administration transparente et
d'instaurer une bonne gouvernance à l'échelon national, un
processus est actuellement engagé pour la mise en place d'une loi
d'accès aux sources publiques d'informations. Le processus est
actuellement en cours (Paragraphe I). Cependant pour parvenir à
l'adoption et à l'efficience d'une telle loi, plusieurs obstacles
doivent être levés (Paragraphe II).
Paragraphe 1 : Un processus
engagé
Par décret du 12 mars 2002, le Gouvernement du
Bénin a lancé le processus devant aboutir à l'adoption
d'une loi relative à l'accès aux sources publiques d'information.
Avant de connaître l'étape à laquelle se trouve ce
processus et ses perspectives, il importe de faire sa genèse.
A- Les origines du processus
L'initiative de la future loi béninoise d'accès
à l'information remonte à l'an 2000. Elle a été
l'aboutissement de plusieurs rencontres, tant entre les acteurs de la presse
eux-mêmes qu'entre les partenaires au développement du
Bénin, les autorités politiques et les acteurs de la presse. La
rencontre la plus marquante est le «Séminaire sur l'accès
aux sources publiques d'informations» organisé du 31 janvier au 3
février 2000 au Bénin par l'Agence Canadienne de
Développement Internationale et le Ministère béninois de
la Culture et de la Communication. Entre autres recommandations, le
séminaire a proposé de «créer une commission
ad'hoc pour l'élaboration d'un avant-projet de loi sur l'accès
aux sources publiques d'informations, de doter les ministères en
ressources humaines suffisantes pour la réorganisation et la gestion des
archives et du fonds documentaire»...
Pour rendre concrets ces engagements, le Gouvernement a pris
le décret N° 2002-0112 du 12 mars 2002 portant création,
attribution et composition du Comité National chargé de
l'élaboration de l'avant-projet de loi relative à l'accès
aux sources publiques d'information. Ce comité est
composé142(*)
comme suit : le directeur du cabinet du ministre de la Communication
(président), le conseiller technique à l'information du ministre
(Premier vice-président), un représentant du ministre de la
justice (deuxième vice-président), un représentant du
ministre de la communication et un représentant des associations
professionnelles des journalistes (rapporteur).
Les autres membres sont : un représentant du
ministre d'Etat chargé de la coordination de l'action gouvernementale,
un représentant de chacun des ministères suivants :
défense nationale, finances, fonction publique, intérieur et
sécurité, affaires étrangères ; deux
représentants du ministre de la communication, le directeur de la presse
écrite, le directeur de la presse audiovisuelle, le directeur du Centre
de documentation des services de l'information, le directeur de la
Documentation et de l'administration du réseau Internet du Gouvernement,
le directeur de la Cellule de promotion de l'action gouvernementale ; cinq
représentant des associations professionnelles du secteur de
l'information ; deux représentants de la société
civile.
B- L'étape actuelle et les
perspectives de la loi
Le Comité national qui sera mis sur pied aura pour
tâche de conduire le processus jusqu'à l'adoption de la «Loi
d'accès aux documents ou informations administratifs» ou
probablement vers «La loi sur l'accès aux sources publiques
d'informations». Il semble à ce dernier niveau que tel que
formulée,- l'appellation «sources d'information» est
liée au journalisme, - la future loi se dirige vers une discrimination
entre le journaliste et le citoyen. Ce qui sera une violation des droits de
l'homme. Car le journaliste et le simple citoyen ont accès au même
titre aux informations ou documents administratifs. Le contraire, sera comme
l'a relevé F. Jongen, ainsi rapporté «autoriser le
journaliste à en savoir plus qu'un citoyen ordinaire ; ce qui
serait contraire à la nature même du métier de journaliste,
puisqu'il doit informer et non retenir l'information : un journaliste doit
donc tout savoir de ce que tout le monde doit savoir, mais pas plus ;
puisque son métier consiste à favoriser la publicité de
tout ce qui doit être publié143(*)».
Le chronogramme du processus prévoit la réunion
du Comité national d'élaboration de l'avant projet et sa mise en
place. Le comité sollicitera ensuite un «cabinet» pour
l'étude de l'avant projet de loi (collecte des informations,
définition de la nature de la loi, buts poursuivis, cibles à
atteindre...). Le travail du cabinet sera soumis à la Commission
nationale de codification qui va se pencher sur le texte à adopter. Le
texte sera soumis à la HAAC, puis à la Cour
constitutionnelle144(*).
Il sera introduit ensuite en Conseil des ministres pour adoption et
transmission à l'Assemblée nationale pour le vote. Jusqu'au mois
d'avril 2004, tous les représentants des associations professionnelles
ne figurent pas encore dans le Comité national d'élaboration de
l'avant-projet. Ce qui montre que le comité n'existe pas encore ou bien,
il est en train d'être constitué. A ce rythme145(*), il existe des risques de
retard de l'avènement de la loi.
La loi n'étant pas encore votée, il est
important d'éviter les confusions et les confrontations avec les
dispositions existantes qui ont institué un régime de
communication différent. Le comité pourra également se
pencher sur la composition de la Commission d'accès qui devrait
comprendre, outre un nombre raisonnable de fonctionnaires (de
l'Exécutif), un nombre plus élevé de journalistes et de
membres des associations des droits de l'homme, des représentants de la
société civile. Ce que la France et le Canada n'ont pas pris en
compte.
Par ailleurs, la désignation du responsable à
l'accès dans les services doit se faire parmi un cadre supérieur
et non pas un cadre moyen, au risque de vulgariser la loi, à cause des
violations inconscientes qui pourraient intervenir ; sources de recours
intempestives des usagers. Le préalable à ce fait est de rendre
les modalités d'accès simples à cause du niveau
d'alphabétisation du pays. Il faut également rendre souple les
mécanismes de régulation afin d'éviter la
«judiciarisation» de la procédure.
Cependant, la loi sur l'accès aux informations
administratives du Bénin n'aurait pas sa pleine efficacité tant
que la presse béninoise sera toujours confrontée à ses
multiples problèmes déontologiques et matériels.
Paragraphe 2 : Les obstacles
à lever
Pour que la loi sur l'accès aux sources publiques
d'informations puisse atteindre ses objectifs et profiter aux journalistes, il
importe de lever certains obstacles. Ce qui nécessite des reformes
nécessaires au niveau de certaines lois et un changement de comportement
du citoyen, du fonctionnaire et du journaliste.
A- Les réformes dans le
secteur des médias
En ce qui concerne le secteur des médias, les Etats
Généraux de la Presse Béninoise (EGPB)146(*) tenus du 18 au 23 mai 2002,
ont tracé les grands axes des réformes à
entreprendre147(*).
Elles concernent : «la codification du droit des
médias au Bénin, qui tiendra compte, notamment, de la souplesse
des peines, de l'incompatibilité de l'exercice cumulé des
fonctions de journaliste et d'attaché de presse et de la
nécessité d'un régime fiscal spécial pour la
presse ; l'adoption d'une loi d'accès aux sources publiques
d'informations ; le regroupement de la multitude d'associations
professionnelles en deux unions (Union des professionnels des médias et
l'Union des Responsables et Promoteurs d'Organes de presse) ; la mise en
place à court terme d'un Fonds d'aide à la presse
privée ; la création d'une école de journalisme pour
rehausser le niveau des nouveaux arrivants et le perfectionnement de ceux qui
exercent le métier de journaliste ; la mise en place d'une
commission paritaire, présidée par l'ODEM, composée de
professionnels et responsables des médias assistés de
représentants d'institutions intervenant dans le secteur des
médias pour l'attribution des cartes de presse afin d'assainir la
corporation ; la signature dans un bref délai de la convention
collective pour une amélioration des conditions d'existence du
journaliste et l'assainissement des relations patrons de presse / journalistes,
la révision à la hausse de l'enveloppe de l'aide de l'Etat
à la presse privée...»148(*).
Pour ce qui concerne la codification du droit des
médias béninois, il s'agira de moderniser certaines dispositions
de la législation actuelle, les mettre en cohérence avec les
différents textes et le contexte actuel d'accès aux documents
administratifs. L'idéal serait d'aboutir à un texte unique sur la
presse.
Pour l'accès au métier de journalisme, la
commission paritaire envisagée pourra redéfinir les conditions
d'attributions de la carte de presse afin d'assainir un tant soit peu cette
profession envahie par des personnes de tout acabit dont : les
«maîtres-chanteurs», les transitaires, les cuisiniers....
Par ailleurs, en ce qui concerne les conditions de vie
difficile des journalistes, les EGPB ont décidé de
l'accélération du processus d'adoption de la Convention
Collective des journalistes. Selon M. Agapit Napoléon MAFORIKAN,
Président du suivi de ces Etats Généraux, le projet de
Convention est déjà au niveau de la Direction du travail pour
étude, après avoir été soumis à tous les
professionnels et patrons de presse. Il précise que : «La
balle est désormais dans le camp de l'Exécutif149(*)».
Le décret sur les archives mérite
également d'être revu dans le sens d'une modernisation et d'une
adaptation au nouveau contexte de droit d'accès aux documents
administratifs. L'idéal serait d'aboutir à une loi. Les longs
délais d'accès méritent d'être revus. Dès
lors, il faut envisager l'adoption d'une loi sur les archives qui doit imposer
à chaque ministère le modèle de classement des documents,
de manière à permettre la mise à jour et le
repérage facile en cas de demande. L'expérience canadienne en la
matière mérite d'être suivie.
Cependant, l'objectif recherché, à savoir
l'accès des journalistes aux informations publiques, ne pourrait
être atteint du fait uniquement de l'avènement des lois. Il faut
un changement de comportements à plusieurs niveaux.
B- La
responsabilité collective
L'expérience de la loi française a
montré que, malgré son existence depuis 25 ans, des
fonctionnaires continuent de faire des retentions d'informations publiques.
Cela démontre qu'à coté de la loi, il faut, comme l'a
souligné, le rapporteur général de la CADA,
« promouvoir une politique volontariste de communication et
d'information des usagers, développée ministère par
ministère, service par service».
Les technologies nouvelles grâce aux sites Internet
tels que «legifrance », vie-publique.fr»,
«service-public.fr», «cada.fr» ont contribué au
succès de la loi française sur l'accès à
l'information. Le Bénin peut envisager aussi des portails juridiques de
cette nature pour permettre aux citoyens de connaître les
procédures à utiliser pour accéder à l'information
ou pour engager une plainte contre l'agent de l'Etat qui refuse de communiquer
une information. Une forte publicité, devrait être
envisagée au risque d'amener les citoyens à adopter une attitude
de passivité comme les journalistes canadiens. Cela est d'autant plus
nécessaire, dans la mesure où, les guides des usagers
élaborés avec la Cellule de moralisation de la vie publique n'ont
pas été efficaces, à cause de l'absence de
publicité. Il faudrait afficher dans tous les services les
procédures pour accéder aux documents ou informations. ;
tout en les appuyant par une forte médiatisation.
La volonté politique doit être poursuivie. Car
il est arrivé des fois où des plus hautes autorités de
l'Etat ont limogé leur collaborateur parce qu'ils auraient fourni des
informations aux journalistes150(*). Chaque responsable politique et administratif
devrait se départir de cet esprit qui met ses collaborateurs dans un
état de méfiance permanente vis-à- vis de la presse.
C'est dans cette perspective que l'Exécutif pourrait
laisser les professionnels des médias tracer les grandes lignes des
textes sur la presse. La procédure pour aboutir à une loi est
double au Bénin : proposition de loi par le parlement ou projet de
loi par le Gouvernement. La HAAC ou les professionnels des médias
peuvent dès lors prendre, parallèlement, par le biais du
Parlement (ou par le biais d'un député convaincu de l'enjeu)
pour introduire une proposition de loi. Car, les expériences
antérieures au Bénin, ont montré que le renforcement de la
liberté de presse n'est pas partagé par tous ; à en
juger par la loi de 1997 dont les dispositions pénales sont plus
renforcées que celles de la loi de 1960.
Quant à la justice, son regain de fermeté et la
rigueur dont elle fait usage sur la presse pourra être
atténuée dans le sens d'une appréciation «cas par
cas» des faits, avec comme objectif la préservation de
«l'intérêt public» et «l'intérêt du
public». Certes, la justice du Bénin n'a pas encore connu un
délit de presse portant sur le recel de documents administratifs pour
faire subir la rigueur de la loi au journaliste béninois, à
l'instar de leurs confrères occidentaux. L'avènement de la loi
d'accès devrait certainement rendre plus improbable cette
éventualité.
La société civile a aussi un rôle
essentiel à jouer dans l'avènement et l'application d'une loi
d'accès aux informations administratives. Sa constante pression devrait
faire aboutir le processus en cours. Malheureusement, le sujet semble
être aujourd'hui la préoccupation des seuls journalistes.
Conclusion
La liberté de communication des pensées et des
opinions et son corollaire du droit à l'information est l'un des droits
les plus précieux de l'Homme. Elle est le fondement de la
démocratie. Les textes internationaux, régionaux et nationaux
l'ont consacrée et réaffirmée.
Au Bénin, la Constitution du 11 décembre 1990,
les lois de 1960 et de 1997 sur la presse, les lois organiques sur la HAAC et
le code de déontologie des journalistes ont consacré cette
liberté d'expression. Le droit à l'information y a
été énoncé. La loi organique sur la HAAC a
autorisé l'accès aux sources publiques d'informations.
Ainsi donc au Bénin, la Constitution et les lois
reconnaissent le droit à l'information et en organisent l'exercice.
Seulement, dans la pratique, ce droit est loin d'être respecté,
car il existe plusieurs obstacles à l'accès du journaliste
à l'information, principalement l'information administrative.
Ces obstacles sont d'ordre juridique, administratif,
politique, économiques, et culturel. Les limites de l'accès
à l'information administrative sont si contraignantes que les
journalistes préfèrent éviter le risque d'une
investigation à cause des procès en diffamation, et surtout des
procès portant sur le recel de documents administratifs.
Fort heureusement, la jurisprudence, en l'occurrence celle de
la Cour Européenne des Droits de l'Homme a quasiment érigé
le droit à l'information en «droit supérieur» à
tous les autres. S'il doit exister donc des restrictions à ces droits
citoyens, elles ne peuvent être conçues que comme des exceptions.
C'est dans cette perspective que la Cour Européenne insiste sur
« les limites très strictes qui doivent être
apportées aux libertés publiques et qui doivent être
proportionnées et limitées dans leur portée à ce
qui est nécessaire dans une société démocratique
pour la sauvegarde de l'intérêt général ».
Ce qui veut dire que les limites de l'exercice de ces droits doivent être
maniées avec beaucoup de précautions.
Comme l'a souligné Marion JACQUELIN :
« S'il est normal qu'on interdise la publication par voie de presse
de certaines informations relatives à la défense nationale ou
encore à la protection de la vie privée des individus, encore
faut-il que ces restrictions soient des exceptions et par conséquent
rares 151(*)».
Car, ce droit à l'information, comme l'a précisé TRUDEL P.
est un «droit fondamental lié à la démocratie»,
et «il ne peut y avoir de démocratie véritable sans citoyens
pleinement et objectivement informés152(*) ».
L'accès à l'information administrative
apparaît aujourd'hui donc comme une garantie essentielle du droit du
public à l'information dans une démocratie moderne. Il est la
condition d'une transparence de l'action administrative et du contrôle de
l'action administrative par les administrés autant qu'il est la
condition d'un renforcement de la démocratie participative.
La France l'a élevé au panthéon des
libertés publiques. D'aucuns y voient l'avènement d'une nouvelle
liberté publique, et d'autres l'avènement d'une
«démocratie administrative153(*)». Ces libertés nouvelles, comme l'a
remarqué la rapporteuse générale de la CADA,
« sont consubstantielles aux progrès de la démocratie
dans une époque où le partage du pouvoir suppose le partage du
savoir ; où le droit au savoir est le préalable à
l'exercice des autres droits154(*) ».
Cette réalité a été prise en
compte par la plupart des pays occidentaux, qui se sont dotés de lois
d'accès aux documents administratifs ou ont adopté de nouveaux
textes pour moderniser leur administration en ce sens155(*).
Aujourd'hui, le Bénin, tente aussi de suivre le chemin
des pays qui ont consacré le droit à l'information
administrative. Un Comité national pour l'élaboration d'un
avant-projet de loi sur l'accès aux sources publiques d'informations est
en train d'être mis sur pied. L'initiative mérite d'être
saluée. La presse qui joue un rôle fondamental dans le
renforcement de la démocratie connaîtra un nouveau dynamisme avec
cette loi. Mais le chemin pour y parvenir est loin, car plusieurs obstacles se
retrouvent sur son chemin.
Les Etats Généraux de la Presse
Béninoise ont balisé le chemin en ce qui concerne le secteur des
médias. Il revient aux intellectuels et surtout aux acteurs politiques
de se convaincre de l'utilité de l'accès de l'information
administrative aux citoyens et aux journalistes pour faire aboutir à
brève échéance, et à bon terme, le processus de la
«loi béninoise d'accès aux informations
administratives».
Il n'en demeure pas moins vrai que l'introduction des
nouvelles technologies de la communication dans l'administration
(administration électronique, gouvernement, administration en
réseau...) soit une donnée susceptible d'influencer156(*) positivement ou
négativement cette «démocratie administrative», comme
il en serait aussi pour le fait que la presse soit plus portée vers les
informations confidentielles qu'officielles.
BIBLIOGRAPHIE
OUVRAGES GENERAUX
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Pagination multiple.
HOUINATO (Eloïse) et LEGONOU (Yvette Christiane) ;
Le journaliste et l'accès aux sources publiques d'informations au
Bénin ; Mémoire de formation de fin de cycle II à
l'ENA ; Filière : gestion des entreprises de presse ;
1999-2000 ; 66 p.
YAKA (Enock) et GNANVI (Pothin) ; Les conditions de
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REVUES ET AUTRES DOCUMENTS
Actualités juridiques de Droit Administratif
Gazette du Palais.
Dalloz.
Revue de Droit public.
Actes et communications des états
généraux de la presse béninoise (novembre 2002).
Séminaire sur l'accès aux sources publiques
d'informations : actes et documents ; (Ministère de la Culture
et de la Communication et l'Agence Canadienne de Développement
Internationale) ; 31 janvier au 03 février 2000.
Agendas de la presse béninoise.
Recueil des décisions et avis de la HAAC.
Actes du séminaires : «Le Bénin et les
conventions internationales relatives aux droits de l'Homme, Cotonou, CODIAM du
02 au 03 mai 2002 ;
Résultats de l'enquête sur les services
d'information et de documentation (SID) dans les organes de presse au
Bénin » ; réalisé par ZOGO Francis
Marie-José et ZANTOU Pascal ; sous la dir. du
Ministère de la Culture et de la Communication, Centre de
Documentation des Services de l'Information ; 1999 ; 38 p.
Les Cours DUDF
TEXTES JURIDIQUES
Constitution du Bénin du 11 décembre 1990
Loi 60-12 du 30 juin 1960 sur la liberté de presse
Loi N°97-010 du 20 août 1997 portant
libéralisation de l'espace audiovisuel et dispositions pénales
spéciales relatives aux délits en matière de presse et de
communication audiovisuelle en République du Bénin
Loi organique N° 92-021 du 21 août 1992 relative
à la HAAC.
Loi organique 93-018 portant amendement de la loi organique
92-021 du 21 août 1992 relative à la HAAC.
Loi N°86-013 du 26 février 1986 portant statut des
Agents Permanents de l'Etat béninois
Code de la police béninoise
Code pénal béninois
Code de procédure pénale du Bénin
Code de déontologie de la presse béninoise
Ordonnance n°69-22 PR/MJL du 4 juillet 1969 tendant
à réprimer certains actes de nature à troubler la paix
publique, la propagation, la publication, la diffusion et la reproduction de
fausses nouvelles.
Décret N° 90-384 du 04 décembre 1990
portant attribution et fonctionnement des Archives Nationales.
Décret N° 2002-0112 du 12 mars 2002 portant
création, attributions et composition du Comité national
chargé de l'élaboration de l'avant-projet de loi relative
à l'accès aux sources publiques d'information.
Décret N° 2000-616 du 07 décembre 2000
portant organisation des relations entre les services de l'administration et
les usagers.
Code pénal français
Code de procédure pénale français
Loi N°78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures
d'amélioration des relations entre l'administrations et le public et
diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal.
Loi du 29 juillet 1881 sur la liberté d'expression
fixant les principales dispositions en matière de publication
Loi N°49-956 du 16 juillet 1949 sur les publications
destinées à la jeunesse
Loi canadienne sur l'accès aux documents des organismes
publics et sur la protection des renseignements
personnels.
SITE WEB
www.unhchr.ch/french/
www.droit.francophonie.org
www.mediabénin.org
www.cada.fr
www.cai.gouv.qc.ca/fra
www.haac-bénin.org
www.moralisation.gouv.bj/
www.sweden.se
www.membres.lycos.fr/egpb/
www.europa.eu.int/
www.snes.edu/memos
ANNEXES
v DECRET N° 2000-616 DU 07 DECEMBRE 2000 PORTANT
ORGANISATION DES RELATIONS ENTRE LES SERVICES DE L'ADMINISTRATION ET LES
USAGERS.
v LOI 60-12 DU 30 JUIN 1960 SUR LA LIBERTE DE PRESSE
(voir Agenda de la presse béninoise 2003)
v LOI N°97-010 DU 20 AOUT 1997 PORTANT
LIBERALISATION DE L'ESPACE AUDIOVISUEL ET DISPOSITIONS PENALES SPECIALES
RELATIVES AUX DELITS EN MATIERE DE PRESSE ET DE COMMUNICATION AUDIOVISUELLE EN
REPUBLIQUE DU BENIN (voir Agenda de la presse béninoise
2003)
v LOI ORGANIQUE N° 92-021 DU 21 AOUT 1992
RELATIVE A LA HAAC. (voir Agenda de la presse béninoise
2003)
v LOI ORGANIQUE 93-018 PORTANT AMENDEMENT DE LA LOI
ORGANIQUE 92-021 DU 21 AOUT 1992 RELATIVE A LA HAAC. (Voir Agenda de
la presse béninoise 2003)
TABLE DES MATIERES
AVANT PROPOS
3
PREMIÈRE PARTIE : LA LIBERTE DE PRESSE ET LE
DROIT A L'INFORMATION ADMINISTRATIVE
7
CHAPITRE I : LA LIBERTE DE PRESSE ET LE DROIT A
L'INFORMATION : UN PRINCIPE UNIVERSEL RECONNU PAR LE BENIN
9
SECTION I : LE CARACTERE UNIVERSEL DE LA
LIBERTE DE PRESSE ET DU DROIT DU CITOYEN A L'INFORMATION
9
PARAGRAPHE 1 : UNE NOTION UNIVERSELLE GARANTIE
PAR LES INSTRUMENTS INTERNATIONAUX
9
A- LES TEXTES INTERNATIONAUX ET
RÉGIONAUX
9
B- DE L'UNIVERSALITÉ DES NOTIONS DE
LIBERTÉ DE PRESSE ET DU DROIT À L'INFORMATION
11
PARAGRAPHE 2 : UNE NOTION UNIVERSELLEMENT
LIMITÉE
13
A - LE CADRE GÉNÉRAL DES LIMITES
CONVENTIONNELLES
13
B- LES DÉLITS DE PRESSE DANS LA
LÉGISLATION FRANÇAISE
14
SECTION II : LE DROIT A L'INFORMATION ET LE
REGIME JURIDIQUE DE LA LIBERTE DE PRESSE AU BENIN
16
PARAGRAPHE 1 : LES INSTRUMENTS JURIDIQUES DE
PROTECTION DE LA LIBERTÉ DE PRESSE ET DU DROIT À
L'INFORMATION
16
A- LES DISPOSITIONS À VALEUR
CONSTITUTIONNELLE
16
B - LES LOIS SPÉCIFIQUES SUR LA PRESSE ET LE
CODE DE DÉONTOLOGIE
17
PARAGRAPHE 2 : LES STRUCTURES DE PROTECTION DE
LA LIBERTÉ DE PRESSE ET DU DROIT À L'INFORMATION AU
BÉNIN
19
A- LES INSTITUTIONS À CARACTÈRE
PUBLIC
19
B - LES INSTITUTIONS À CARACTÈRE
PRIVÉ
21
CHAPITRE II : L'INFORMATION ADMINISTRATIVE AU
BENIN : LES DIFFICULTES D'ACCES
24
SECTION I : LES OBSTACLES AU NIVEAU DE
L'ADMINISTRATION
24
PARAGRAPHE 1 : LE SECRET PROFESSIONNEL ET
L'OBLIGATION DE DISCRÉTION PROFESSIONNELLE
24
A- LE SECRET PROFESSIONNEL
24
B- L'OBLIGATION DE DISCRÉTION
PROFESSIONNELLE
25
PARAGRAPHE 2 : LA LÉGISLATION SUR LES
ARCHIVES
26
B - L'ACCÈS AUX ARCHIVES NATIONALES
27
SECTION II : LES OBSTACLES SPECIFIQUES A LA
PRESSE
28
PARAGRAPHE 1 : LES DISPOSITIONS LÉGALES
RESTRICTIVES DE LA LIBERTÉ DE PRESSE AU BÉNIN
28
B- LES LIMITES RELATIVES AUX LOIS SUR LA PRESSE
29
A- LES PRESSIONS POLITIQUES, ÉCONOMIQUES ET
CULTURELLES
31
B- LES CONDITIONS DE TRAVAIL
33
SECONDE PARTIE :
35
L'ACCES A L'INFORMATION ADMINISTRATIVE : DROIT
CITOYEN
35
CHAPITRE I : FONDEMENTS ET CONCRETISATION DE
L'ACCES DE LA PRESSE A L'INFORMATION ADMINISTRATIVE
37
SECTION 1 : LA TRANSPARENCE ADMINISTRATIVE ET
LE RENFORCEMENT DE LA DEMOCRATIE
37
PARAGRAPHE 1 : LA TRANSPARENCE
ADMINISTRATIVE
37
A- LES JOURNALISTES ET L'ADMINISTRATION
BÉNINOISE
38
B- LE JOURNALISTE ET L'INTÉRÊT
PUBLIC
39
PARAGRAPHE 2 : LE RENFORCEMENT DE LA
DÉMOCRATIE
40
A - LA PRESSE ET LA PARTICIPATION AUX AFFAIRES
PUBLIQUES
40
B- LES ACTEURS POLITIQUES ET LE JOURNALISTE
41
SECTION II : CONCRETISATION DU DROIT A
L'INFORMATION ADMINISTRATIVE : CAS DE LA FRANCE ET DU CANADA
42
PARAGRAPHE 1 : LE MODÈLE
FRANÇAIS
42
A- LA LOI D'ACCÈS AUX DOCUMENTS
ADMINISTRATIFS
42
B- LA CADA ET L'APPLICATION DE LA LOI
44
PARAGRAPHE 2 : LE MODÈLE CANADIEN
45
A- LA LOI SUR L'ACCÈS AUX DOCUMENTS DES
ORGANISMES PUBLICS
46
B- LA COMMISSION D'ACCÈS AUX INFORMATIONS ET
L'APPLICATION DE LA LOI
48
CHAPITRE II : VERS UNE LOI D'ACCES A
L'INFORMATION ADMINISTRATIVE AU BENIN
50
SECTION I : LES EFFORTS VERS LA TRANSPARENCE
ADMINISTRATIVE ET LES CONSEQUENCES DE L'ACCES AUX DOCUMENTS ADMINISTRATIFS EN
MATIERE DE DELITS DE PRESSE
50
PARAGRAPHE 1 : LES INITIATIVES POUR FAVORISER
L'ACCÈS À L'INFORMATION OFFICIELLE
50
A- LES MANUELS DE PROCÉDURES
51
B - LES INITIATIVES SECONDAIRES
51
PARAGRAPHE 2 : L'ACCÈS AUX DOCUMENTS ET
SES CONSÉQUENCES JURIDIQUES EN MATIÈRE PÉNALE
53
A- LE RECEL DE DOCUMENT ADMINISTRATIF
53
B- LE RECEL DE VIOLATION DE SECRET PROFESSIONNEL ET
DU SECRET DE L'INSTRUCTION
54
SECTION II : UNE LOI BENINOISE D'ACCES AUX
INFORMATIONS ADMINISTRATIVES
55
PARAGRAPHE 1 : UN PROCESSUS ENGAGÉ
55
A- LES ORIGINES DU PROCESSUS
55
B- L'ÉTAPE ACTUELLE ET LES PERSPECTIVES DE
LA LOI
56
PARAGRAPHE 2 : LES OBSTACLES À LEVER
57
A - LES REFORMES DANS LE SECTEUR DES MEDIAS
57
B- LA RESPONSABILITÉ COLLECTIVE
59
BIBLIOGRAPHIE
63
ANNEXE
67
SONON STEPHANE : Juriste et Documentaliste, a
été Journaliste
Contact : 07 BP 16 Cotonou - Bénin : (229) 32
10 58 - (229) 033435
E-mail : stesonon@yahoo.fr
* 1 TUDESQ
André-Jean ; Les médias en Afrique ;
Paris :Ellipses,1999 ; p. 51
* 2 Les années 90
marquent le début du renouveau démocratique dans plusieurs pays
d'Afrique avec la tenue des conférences nationales, les tables rondes,
les forums nationaux. Ce qui a permis la démocratisation des
institutions, l'avènement d'une presse libre et plurielle,
l'organisation d'élections libres dans certains pays, avec le
départ de certains anciens Chefs d'Etat.
* 3 DERIEUX Emmanuel ;
« l'intérêt public en droit français de la
communication » in DERIEUX Emmanuel ,TRUDEL
Pierre ; L'intérêt public, principe du droit de la
communication francais et Québécois : actes du colloque
franco-quebécois 19, 20 et 21 septembre 1994 ;
Paris :Victoires Editions,1996 ; p.7
* 4 BUMSTEAD Richard A.
«Le droit de savoir » in; Une presse libre;Washington :
United State Information Agency ; P.16
* 5 Hans-Gunnar AXBERGER in
« Libre accès aux documents officiels »
www.sweden.se
* 6 Nous ne faisons pas une
différence entre documents administratifs, informations administratives,
documents des organismes publics et sources publiques d'informations.
* 7 Le rapport 2002 de
« Reporters sans frontières » sur le respect de la
liberté de presse, a classé le Bénin
21ème dans le monde et 1er en Afrique.
* 8 Pour les organes qui
paraissent régulièrement , voir :www.mediabenin.org
* 9 PINTO Roger ; La
liberté d'information et d'opinion en droit international ;
Paris : Economia,1984 ; p.28
* 10 PINTO Roger ; La
liberté d'information et d'opinion en droit international ;
Paris : Economia,1984 ; p.34
* 11 Les rapporteurs sont
souvent nommés pour enquêter sur l'état de la
liberté d'information dans certains pays. La Commission des affaires
sociales du Conseil Economique et Social, a en 1960 et 1961, proposé un
projet de déclaration sur la liberté de l'information, à
soumettre à l'Assemblée générale pour adoption,
ainsi qu'un projet de Convention sur la liberté d'information. Ces
textes n'ont jamais été adoptés.
* 12 Résolution
1994/40 du 3 mars 1995
* 13 Cour Européenne
des droits de l'homme, Arrêts du 26 novembre 1991 Sunday Times
c/Royaume-Uni n°2 et Observer et Guardian c/ Royaume-Uni » G.
Cohen-Jonathan, légipresse N°88, janvier -février 1992, VI,
droit européen.
* 14 Gazette du Palais
1996 ; D. pp 144 et suivants: « Le droit du citoyen à
l'information dans la jurisprudence de la CEDH ».
* 15 HOEBEKE
Stéphane, MOUFFE Bernard ;Le droit de la presse : presse
écrite, presse audiovisuelle, presse électronique ;
Bruxelles : Bruylant-Academia AB, 2000 ; p. 70
* 16 CABRILLAC Remy,
FRISON-ROCHE Marie-Anne, REVET Thierry (Sous la dir. de ) ; Droits et
libertés fondamentales ; Paris : Dalloz, 1997 (« La
liberté d'expression » par Patrick WACHSMANN ; p. 282)
* 17 C.C. 29 juillet
1994 , loi relative à l'emploi de la langue française
* 18 C.C. 18 janvier 1995,
loi d'orientation et de programmation relative à la
sécurité
* 19 DURIEUX
Emmanuel ; Droit de la Communication, 2eme édition, Paris :
LGDJ, 1994, « le principe du droit à
l'information », p.39
* 20 DURIEUX
Emmanuel ; ibidem ;p.40
* 21 TRUDEL Pierre, BOUCHER
Jacques, PIOTTE René, BRISSON Jean Maurice ; Le droit à
l'information ;Montréal :PUM, 1981
* 22 MARION Jacquelin ;
La protection des sources des journalistes ; Paris :CFPJ, 2000 ;
p.27
* 23 TRUDEL Pierre ;
« Le droit à l'information et le processus
démocratique », extrait d'une communication
présentée lors du séminaire de février 2000 au
Bénin.
* 24 HOEBEKE
Stéphane, MOUFFE Bernard ;Le droit de la presse : presse
écrite, presse audiovisuelle, presse électronique ;
Bruxelles : Bruylant-Academia AB, 2000 ; p. 70
* 25 HOEBEKE
Stéphane, MOUFFE Bernard ; ibidem ; p. 74
* 26 La convention
d'Århus signée par la Communauté européenne et ses
États membres en 1998, et entrée en vigueur depuis le 30 octobre
2001 rentre dans ce cadre. C'est une convention qui vise à assurer
l'accès du public à l'information sur l'environnement
détenue par les autorités publiques; favoriser la participation
du public à la prise de décisions ayant des incidences sur
l'environnement; et enfin étendre les conditions d'accès à
la justice en matière d'environnement.
* 27 Terme
énoncé en 1969 par J. D'Arcy, Revue de l'Union européenne
de radiodiffusion, nov. 1969 et considéré par son auteur comme
« un concept a venir toujours en voie de gestation(in « Le
droit de l'homme à la communication : Revue Française de
communication, n°3, été 1978)
* 28 PINTO Roger ; la
liberté d'information et d'opinion en droit international ;
Paris : Economia,1984 ; p. 19
* 29 Voir arrêts CEDH, 28
mars 1990, Groppera Radio AG c/Suisse, Série A N°173
* 30 Article 13-V de la
convention américaine de 1969
* 31 Voir les articles 38 et
suivants du code pénal français et 378 du code béninois
* 32DUPEUX Jean-Yves,
LACABARATS Alain (sous la dir.) ; Liberté de presse et droits de
la personne ; Paris :Dalloz, 1997 (« la publication
d'informations interdites dans le procès pénal » par
Jean-Yves MONFORT, p. 110)
* 33 La loi N°49-956 du
16 juillet 1949 sur les publications destinées à la jeunesse
comportent également des dispositions relatives à l'atteinte
à la protection des mineurs.
* 34 DUPEUX Jean-Yves,
LACABARATS Alain (sous la dir.) ; ibidem ; P.110
* 35 CABRILLAC (Remy),
FRISON-ROCHE (Marie-Anne), REVET (Thierry) (Sous la dir. de ) ; Droits et
libertés fondamentales ; Paris : Dalloz, 1997 (« La
liberté d'expression » par Patrick WACHSMANN ; p. 302)
* 36 Le code de
procédure pénal et le code général de impôts
par exemple
* 37 Articles 378 du code
pénal français et L. 103 du livre des procédures
fiscales.
* 38 Voir à ce propos
le chapitre sur les recels de documents administratifs
* 39 Il faut toutefois
préciser que l'obligation de respecter le caractère pluraliste
des courants de pensée et d'opinion, à laquelle sont soumis les
médias, et qui constitue aussi d'ordinaire une restriction, est prise
ici dans son sens positif.
* 40 IDHPD-DQ, PNUD, KONRAD
ADENAUER STIFTUNG ;Actes du séminaire: Le Bénin et les
conventions internationales relatives aux droits de l'homme »,
Cotonou, mai 2002 ; p. 26
* 41 Cette loi est venue
remplacée la loi française du 29 juillet 1881 sur la presse en
vigueur au Dahomey jusque là. La loi de 1960 a été
modifiée par la loi 61-10 du 20 février 1961 en ces articles 21,
47 et 49 ; puis par l'ordonnance 69-12 PR/MJL du 29 mai 1969,
complétant et modifiant l'article 8 de la loi 60-12 du 30 juin 1960 sur
la liberté de la presse. L'article en question est relatif au
dépôt légal.
* 42 Articles 5 et 6 de la
loi de 1960
* 43 ODEM ; Etude sur
l'état des médias au Bénin : 1988-2000 ;
Friedrich Ebert Stiftung ; P58.
* 44 Il s'agit du professeur
Maurice AHANHANZO GLELE dans une communication intitulée :
« Le droit à l'information et vie démocratique au
Bénin : l'accès à l'information »,
présentée lors d'un séminaire organisé en
février 2000 au Bénin.
* 45 La loi 60-10 n'est pas
abrogée par la loi de1997. Les deux lois prévoient des causes
différentes sur les cas d'ouverture de la procédure en
matière de saisie administrative conservatoire de l'organe
d'information. La première loi reconnaît cette prérogative
au ministre de l'intérieur alors que la seconde loi l'attribue à
la HAAC. Il en est de même du dépôt légal .
* 46 Les organes de presse
publics sont régis par le décret 99-315 du 22 juin 1999 portant
approbation des statuts de l'ORTB, le décret 97-522 du 23 octobre 1997
portant approbation des statuts de l'ONIP, l'arrêté
ministériel n°22/MCC/CAB/SG/DA/ABP/SA du 8 juin 1999 fixant les
attributions, l'organisation et le fonctionnement de l'Agence Bénin
Presse. Or, sur la base de la loi de 1997 et la loi organique sur la HAAC,
c'est cette institution qui procède à la désignation pour
nomination par le Gouvernement, des responsable de ces organes. Ce que les
textes de base de ces organes n'ont pas prévu.
* 47 L'article 16 nouveau de
la loi organique de la HAAC dispose que la HAAC est composé de neuf
membres désignés à raison de trois par le Président
de la République, (un communicateur, un juriste, une personnalité
de la société civile) trois par le Bureau de l'Assemblée
nationale (un communicateur, un juriste, une personnalité de la
société civile) et trois par les professionnels des médias
(un technicien des télécommunications, un journaliste de la
presse écrite, un journaliste de la presse audiovisuelle).
* 48 Les décisions
ont porté sur l'accès équitables des partis politiques,
des associations et des citoyens aux médias publics, la
réglementation de la carte de presse au Bénin, la
réglementation des temps d'antenne pour les compagnes
électorales, la délivrance d'autorisation d'émettre pour
les radios et télévisions privées, la suspension
d'émission ou d'organe, des mises en garde et rappel à l'ordre
aux organes de presse etc. Elles constituent aussi un cadre normatif du
droit des médias au Bénin.
* 49 Les décisions de
la HAAC sont publiées dans les «Recueils des actes et
décisions de la HAAC » ou sur son site :
http://www.haac-benin.org/
* 50 A propos des aspects
positifs et des insuffisances de la HAAC, voir l'ouvrage «ADJOVI
Emmanuel ; Les instances de régulation des médias en
Afrique de l'Ouest : le cas du Bénin ; Karthala - FES,
2003 ; 278 p.
* 51 Décret
N°2001/444/ du 05 novembre 2001 portant attribution, organisation et
fonctionnement du Ministère de la Communication et de la Promotion des
Technologies Nouvelles.
* 52 Infra P. 64
* 53 ODEM ; Etude sur
l'état des médias au Bénin : 1988-2000 ;
Friedrich Ebert Stiftung ; P. 39
* 54 Le 3 mai marque la
journée internationale de la liberté de presse
* 55 ODEM ;
L'Observatoire de la Déontologie et de l'Ethique dans les
Médias : textes fondamentaux et communiqués ;
Cotonou : Odem, 2000 ; 153 p.
* 56 Source : Agenda de
la presse et de la communication du Bénin 2003 ; P 17.
* 57 DUSSAULT René,
BORGEAT Louis ; Traité de droit administratif ;2eme éd.
Tome 1 ; Québec :PUL,1984 ; p.20
* 58 Article 378 du code
pénal
* 59 Loi 90-010 du 20
août 1997 portant statut spécial des personnels de la police
nationale .
* 60 Les codes de
procédure pénale et civile prévoient les dispositions
conséquentes.
* 61 Terme consacré
par l'Etat béninois pour désigner les fonctionnaires en situation
permanente dans l'administration publique par opposition aux Contractuels.
* 62 Loi N°86-013 du 16
février 1986 portant statut général des Agent Permanents
de l'Etat en République Populaire du Bénin.
* 63 Cet article consacre
dans la Constitution béninoise, le principe de la
« baïonnette intelligente », permettant aux forces de
l'ordre de pouvoir, sans être sanctionnées, désobéir
à un supérieur hiérarchique dont l'ordre viole ou est
contraire aux droits de l'homme.
* 64 Le décret 84-300
du 30 juillet a créé le Centre des archives nationales,
transformé aujourd'hui en Direction des archives nationales.
* 65 Article 35 du
décret 90-384 du 4 décembre 1990 portant attributions,
organisation et fonctionnement des Archives nationales.
* 66 Le Conseil National
des Archives est prévu par l'article 15 du décret et est
chargé de proposer la politique nationale en matière de gestion
des archives et d'en suivre la mise en oeuvre. Il est composé d'une
douzaine de membres dont le chef du gouvernement ou son représentant, le
représentant de chaque ministère, de l'association des
archivistes, de journalistes,...
* 67 article 27 du
décret sur les archives
* 68. Plusieurs
décisions de la Haac portant sur la suspension d'émissions ou
rappelant à l'ordre des organes de presse ont pour fondement ces cas.
Ces restrictions se retrouvent également dans le code de
déontologie.
* 69 Il n'y a jamais eu une
décision de la HAAC en l'espèce.
* 70 Le juge peut
déroger à ces restrictions en autorisant les publications. Quant
aux jugements, ils peuvent être publiés d'office.
* 71 Article 93
* 72 Article 94
* 73 Depuis 1990, plusieurs
journalistes ont été condamnés à des peines de
fermeté. Le dernier journaliste arrêté est Jean Baptiste
HOUNKONNOU, condamné par le tribunal de Parakou le 16 février
2004 pour diffamation. Il a bénéficié le 27 avril 2004,
d'une libération provisoire, sous la pression des associations
professionnelles. Au début du renouveau démocratique (1988-1992),
les juges semblent avoir fait une option pédagogique en évitant
de prononcer de condamnations sévères qui pourraient
étouffer la liberté de presse fraîchement conquise. Mais
à partir de 1992, la fermeté est revenue avec l'émergence
des quotidiens privés, et devant les dérives et la
désinvolture des journalistes qui ne se présentent pas aux
audiences en diffamation.
* 74 Infra p. 63
* 75 L'article 32 de la loi de
1960 sur la presse édicte en son alinéa b :
« La vérité des faits diffamatoires peut toujours
être prouvée sauf (...) lorsque l'imputation se
réfère à des faits qui remontent à plus de dix
ans ». Mais l'article 89 de la loi de 1997 qui a repris les
mêmes stipulations, a enlevé la disposition relative aux faits
remontant à 10 ans.
* 76 AGOSSA,
Césaire ; Le journalisme d'investigation au Bénin ;
mémoire de fin de formation du cycle 2 de l' ENA, 1998-2000 ; p.
40
* 77 Programme d'Ajustement
Structurel
* 78 Caisse Autonome
d'Amortissement
* 79 Il s'agit de l'Agence
Proximité. Elle n'est pas une agence d'information comme les agences
internationales. Elle réalise des enquêtes et reportage sur le
terrain.
* 80 ODEM ; Etude sur
l'état des médias au Bénin : 1988-2000 ;
Friedrich Ebert Stiftung ; P.98
* 81 ODEM ;
ibidem ; p. 105
* 82 YAKA Enock et GNANVI
Pothin ; Les conditions de travail et d'exercice des journalistes de la
presse écrite privée au Bénin ; mémoire de
formation de fin de cycle II à l'ENA ; Filière :
gestion des entreprises de presse, décembre 2000
* 83 AGOSSA,
Césaire ; Le journalisme d'investigation au Bénin ;
mémoire de fin de formation du cycle 2 de l' ENA, Filière :
gestion des entreprises de presse,1998-2000 ; p. 35
* 84 ZOGO, Francis
Marie-José, ZANTOU Pascal ; « Résultats de
l'enquête sur les services d'information et de documentation (SID) dans
les organes de presse au Bénin » ; Ministère de la
Culture et de la Communication, Centre de Documentation des Services de
l'Information ; 1999 ; p.2.
* 85 BADOU
Jérôme Adjakou ; « Fusion des législations
sur les médias au Bénin : approches et
possibilités » ; communication présentée
aux Etats généraux de la Presse Béninoise.
* 86 Infra p. 61
* 87 L'enseignement est
obligatoire dans la plupart des constitutions. Au Bénin, cette
obligation figure à l'article 13.
* 88 Entretiens avec un
journaliste, responsable d'une association professionnelle
* 89 Devant l'interdiction
de publication d'un article ordonnée par la Cour britannique, contre
Sunday Times à propos d'une affaire pendante devant les tribunaux (la
consommation d'un médicament par des femmes enceintes a fait
naître des enfants mal formés.; d'où la poursuite du
producteur par les victimes), et sur la demande de la
société Distillers mise en cause dans une première
parution par le journal, la Cour européenne, « tout en
approuvant que l'injonction de la Cour britannique répondait à un
but légitime au regard de l'article 10 (2), à savoir la garantie
de l'autorité du pouvoir judiciaire, a conclu que , vu les circonstances
de la cause, l'ingérence ne correspondait pas à un besoin social
assez impérieux pour primer l'intérêt public s'attachant
à la liberté d'expression. Cette ingérence n'était
donc pas proportionnée au but légitime poursuivi, ni partant
nécessaire dans une société démocratique, pour
garantir l'autorité du pouvoir judiciaire ».
* 90 Article 52 de la
Constitution
* 91 HOEBEKE
Stéphane, MOUFFE Bernard ;Le droit de la presse : presse
écrite, presse audiovisuelle, presse électronique ;
Bruxelles : Bruylant-Academia AB, 2000 ; p.77
* 92 ODEM ; Etude sur
l'état des médias au Bénin : 1988-2000 ;
Friedrich Ebert Stiftung ; P. 161
* 93 Infra p. 60
* 94 FRERE
Marie-Soleil ; Presse et démocratie en Afrique francophone :
les mots et les maux de la transition au Bénin et au Niger ;
Paris : Karthala, 2000 ; p.484
* 95 La presse a
titré que les « obsèques d'un ancien président
ont coûté le milliard ». Le chiffre que des officiels
ont officieusement avancé n'étaient pas loin de ce montant.
* 96 La loi est votée
et elle reconnaît un statut spécifique à l'opposition.
Mais, elle n'est pas encore mise en application à cause de l'absence du
décret d'application
* 97 TUDESQ
André-Jean ; Les médias en Afrique ;
Paris :Ellipses,1999 ; p. 51
* 98 En fonction des
intérêts de son « bailleur », un organe de
presse peut publier des informations pour blanchir un individu ou un homme
politique dénoncé ou accusé (par des
révélations) de malversation ou de corruption par les autres
organes.
* 99 La France dispose aussi
d'une loi dite « Informatique et Libertés ». Il
s'agit de la loi N° 78-17 du 6 janvier 1978 qui demeure le premier des
nombreux textes assurant de nouveaux droits aux administrés et visant
à améliorer les relations entre l'administration et les
administrés. Elle réglemente la création de fichiers
publics et privés, en reconnaissant aux individus un droit
d'accès aux données nominatives les concernant. Une Commission
Nationale Informatique et Libertés (CNIL) garantit le droit
d'accès et de rectification aux citoyens et veille à
l'application de cette loi.
* 100 Il s'agit d'une des
retouches de la loi par la loi 79-587 du 11 juillet 1979 qui est venue
préciser les règles d'accès aux informations couvertes
par le secret de la vie privée ou le secret des affaires.
* 101 C'est un
décret du 28 avril 1988 relatif à la procédure
d'accès aux documents administratifs, qui a raccourci ce délai
à un mois. Le texte original de 1978 avait prévu 2 mois. Le
décret a apporté en outre certaines précisions qui
manquaient jusque -là., quant aux conditions, modalités et
délai de recours contre un refus de communication.
* 102 ; DERIEUX
Emmanuel ; ibidem ; p. 269
* 103 T. A. Paris, 3
octobre 1980, AJDA 1981 p. 151 ; C. E. 19 février 1982, dame
Commaret, Rec.,p.78 ; C.E, 20 février 1985, dame Audebert, Rec., p.
51.
* 104 Un membre du Conseil
d'Etat, Président ; deux magistrats (Cour de Cassation et Cour des
comptes) ;un député et un sénateur ; un
représentant du Premier Ministre ; un membre du Conseil
régional ou du conseil municipal ; un professeur de l'enseignement
supérieur ;le Directeur général des Archives de
France ; le Directeur de la Documentation française.
* 105 PUYBASSET
(Michèle) ; « Le droit à l'information
administrative » AJDA, 14 juillet 2003 P.1308
* 106 PUYBASSET
(Michèle) ; ibidem.
* 107 AJDA 2002, p. 691
* 108 www.cada.fr
* 109 BOISSARD
(Sophie) ; Le droit d'accès aux documents administratifs depuis
l'intervention de la loi du 12 avril 2000 ; AJDA du 14 juillet 2003 ;
p. 1315
* 110 Le code
électoral, le livre des procédures fiscales, le code de
l'urbanisme, le code général des collectivités locales,...
avaient leur propre logique de fonctionnement.
* 111 BOISSARD
(Sophie) ; Le droit d'accès aux documents administratifs depuis
l'intervention de la loi du 12 avril 2000 ; AJDA du 14 juillet 2003 ;
p. 1314
* 112 Article 1 de la loi
d'accès
* 113 Article 3
* 114
www.cai.gouv.qc.ca/fra
* 115 Article 15
* 116 La plupart de ces
restrictions ont cependant un caractère facultatif.
* 117 Un organisme public
peut refuser de communiquer un secret industriel qui lui appartient. Si
l'organisme public est constitué à des fins industrielles ou
commerciales, il peut refuser de communiquer un tel renseignement lorsque sa
divulgation peut nuire à sa compétitivité (article
22).
* 118
RENAUD Y., TRUDEL P., MOLINARI P. A.; Accès aux documents des
organismes publics et protection des renseignements personnels ; loi et
annotations, règlement d'application, directives et politique de la
commission, loi ou extraits des lois ; 1ère
éd. ; Québec : 1989 - 90 ; p. 10
* 119 Il s'agit des
communications du Conseil exécutif à l'un de ses membres, ou
entre ses membres ; les recommandations du Conseil du trésor ou
d'un comité ministériel au conseil exécutif, et
réciproquement ; les analyses effectuées au sein du
ministère du Conseil exécutif ou du secrétariat du Conseil
du trésor et portant sur une recommandation ou une demande faite par un
ministre, un comité ministériel, ou un organisme public ;
les mémoires ou comptes rendus des délibérations du
conseil exécutif ou d'un comité ministériel ; une
liste de titres de documents comportant des recommandations au Conseil
exécutif et au Conseil du trésor, l'ordre du jour d'une
réunion du Conseil du trésor ou d'un comité
ministériel...
* 120 Les articles 19, 20,
21, 22, 27, 32, 41 prévoient les situations dans lesquelles le
détenteur du document ou de l'information peut refuser la communication
pour cause de « risque vraisemblable».
* 121 Articles 23-24
* 122 Propos cité
par OUIMET Michèle, journaliste canadienne, dans une
communication : « la loi sur l'accès à
l'information au Québec », lors du séminaire de
Cotonou.
* 123 Journaliste à
la Gazette ; Article paru dans la revue le 30, CIRCA 1997
* 124 C'est Jean
Paré qui a rédigé la loi à la demande du
journaliste, premier ministre de l'époque, René
Lévesque
* 125 OUIMET
(Michèle) ; « la loi sur l'accès à
l'information au Québec » ; communication
présentée lors du séminaire de Cotonou. ; Ces propos
de Jean PARE sont cités dans la communication.
* 126 Ibidem
* 127 OUIMET
Michèle ; ibidem.
* 128 http:
www.moralisation.gouv.bj/guide.htm
* 129 La Cellule de la
Moralisation de la Vie Publique est une structure mise en place par le
Président de la République afin de lutter contre la corruption.
Elle est dirigée par un conseiller du Chef de l'Etat chargé de la
moralisation de la vie publique.
* 130 Article 2
* 131 Hormis les cas
visés par l'article 378 du CPP qui concerne le secret professionnel,
sont tenus au secret de l'instruction : les personnes qui concourent
à la procédure d'enquête ou d'instruction à
savoir : les magistrats, les officiers et agents de police judiciaire, les
experts et le greffe.
* 132 Entretiens avec le
Président de l'ODEM
* 133 Arrêt du 10
décembre 1991, 11è chambre de la Cour d'appel de Paris
* 134 L'article 109 al 2 du
code de procédure pénale français dispose :
« Tout journaliste entendu comme témoin sur des informations
recueillies dans l'exercice de son activité est libre de ne pas en
révéler l'origine ».
* 135 Il s'agit de la photo du
criminel surnommé le « Japonais cannibale ». Les
deux autres photos publiées par le journal concernent respectivement la
mort de Jacques MESRINE et de Germain DESCOMBES.
* 136 Cass. Crim, 13 mai
1991
* 137 L'affaire est
relative à la publication par le Canard enchaîné des avis
d'imposition du directeur de Peugeot Jean Calvé alors que les ouvriers
de l'usine était en grève. Le fac-similé de trois
documents d'avis d'imposition affiche que M. Calvé s'est accordé
une augmentation de 45,9% au cours des deux dernières années
alors qu'il venait de refuser au nom de la rigueur salariale une augmentation
de 1,5% à ses employés.
* 138 Cass. Crim., 3 avril
1995
* 139 JACQUEMIN
Marion ; La protection des sources des journalistes ; Paris :
CFPJ éditions, 2000 ; p. 95
* 140 FAVOREU Louis,
GAIA Patrick, GHEVONTIAN Richard ; Droit des libertés
fondamentales ; 1er éd. ; Paris : Dalloz,
2000 ; p. 420.
* 141 Grâce au protocole
signé à Ouagadougou le 9 juin 1998 et relatif à la Charte
africaines des droits de l'Homme et des Peuples, l'Afrique s'est aussi
dotée d' une Cour Africaine des droits de l'Homme et des Peuples. Elle
est devenue opérationnelle seulement en janvier 2004.
* 142 article 2 du
décret N° 2002-0112 du 12 mars 2002 portant création,
attribution et composition du Comité National chargé de
l'élaboration de l'avant-projet de loi relative à l'accès
aux sources publiques d'informations.
* 143 HOEBEKE
Stéphane, MOUFFE Bernard ; Le droit de la presse : presse
écrite, presse audiovisuelle, presse électronique ;
Bruxelles : Bruylant-Academia AB, 2000 ; p. 74
* 144 La HAAC doit donner
son avis sur tous les projets de loi relatifs à l'information ou
à la communication. La cour constitutionnelle statue d'office sur toutes
les lois relatives aux droits fondamentaux et aux libertés publiques.
* 145 La «loi sur
l'information et la communication » a passé quatre
années à la Commission de codification. Jusqu' à
maintenant, elle n'est pas encore envoyée à
l'Assemblée.
* 146 voir les documents
des assises sur : http://membres.lycos.fr/egpb/
* 147 Les Etats
généraux de la Presse Béninoise ont défini les
actions principales à mener dans divers domaines et ont établi un
échéancier (3 mai 2003) pour leur réalisation. Elles sont
regroupées dans un document intitulé "Les seize
chantiers" de la presse béninoise, qui est la feuille
de route du Comité de suivi désigné aux termes des
états généraux de la presse.
* 148Extraits du
«Rapport de synthèse des états généraux de la
presse béninoise » ; http://membres.lycos.fr/egpb/
* 149 Entretiens
* 150 L'actuel Chef de
l'état a limogé son attaché de presse et un aide de camp
en 1998. La presse a affirmé qu'ils ont été limogé
à cause de leur collaboration avec un organe de presse.
* 151 JACQUELIN Marion;
ibidem ; p.28.
* 152 de CHAZOURNES
Laurence Boisson ; « Les libertés personnelles : les
libertés du for externe » (cours DUDF )
* 153 Le Masurier J.,
«Vers une démocratie administrative : du refus d'informer au
droit d'être informé", RDP 1980, pp 1239-1269
* 154 AJDA du 14
juillet 2003: ibidem ; p.1307
* 155 www.europa.eu.int/
* 156 ROBINEAU-ISRAEL
Aurelie, LASSERRE Bruno ; « Administration
électronique et accès à l'information
administrative » ; AJDA du 14 juillet 2003 ; p. 1325
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