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La soutenabilité de la dette du Cameroun( Télécharger le fichier original )par Pierre Alain YOUMBI Université de Douala - DEA en Economie Monétaire et Bancaire 2006 |
II - L'Initiative PPTELa question du poids de la dette, comme nous l'avons vu précédemment est fondamentale. Un surendettement compromet la croissance à long terme ainsi que la capacité à se développer et à lutter contre la pauvreté. C'est l'allègement du poids de la dette des PVD en vue de la rendre soutenable qui a présidé à la mise en oeuvre de l'IPPTE. Avant de présenter ses principales articulations et ses conséquences, nous avons estimé judicieux d'interroger pour comprendre les causes et la justification de l'initiative en faveur des PMA. A - Les origines Les causes les plus significatives sont à chercher dans l'apparition dans les années 80 d'une crise récurrente de la dette qui n'a reçu jusqu'en 1996 que des thérapeutiques inappropriées. Il est question de mettre en lumière les facteurs qui n`ont pas permis d'assurer la réussite des politiques de stabilisation et d'aménagement de la dette. 1- La crise de la dette. Le concept de soutenabilité de la dette a été conçu pour faire face à la crise de la dette que traversait la plupart des PVD. Les causes ou les déterminants de cette crise ont fait l'objet d'une vaste littérature. D'après McFADDEN et al29(*). (1985), on parle de crise lorsque l'une des trois conditions est remplie :
BERG et SACHS30(*) (1988) situent l'origine de la crise dans la répartition inéquitable des revenus, dans l'absence d'ouverture commerciale et dans les fortes pressions politiques conduisant à un endettement excessif. DETRAGIACHE et SPILIMBERGO31(*) (2000) étudient l'importance des facteurs de liquidité tels que la dette à court terme, le service de la dette, le niveau des réserves internationales dans la prédiction des crises de la dette. Selon ces critères, le Cameroun a subit en 1979 et en 1985 les contrecoups d'une crise de la dette. REINHART, ROGOFF et SAVASTANO32(*) (2003) mettent l'accent sur le rating qui mesure la perception par les investisseurs institutionnels de la probabilité de l'occurrence d'une crise de la dette. Nous rappelons que le rating est construit à partir de l'historique de la stabilité macroéconomique du pays et des remboursements et du poids de l'encours global de la dette. AART KRAAY et NEHRU VIKRAM33(*) (2003) à la suite de McFADDEN fixent les seuils de déclenchement de la crise à 5% du montant de l'encours pour les arriérés de paiements et à 50% pour le niveau d'engagement du quota prévu pour le pays par le FMI. Ils montrent également que la crise de la dette a été favorisée par le poids de l'encours, la faiblesse des politiques et la qualité des institutions (gouvernance), les faibles taux de croissance réels et l'impact des chocs externes (taux de change réel, terme de l'échange). L'application de l'approche de AART KRAAY et NEHRU VIKRAM sur le Cameroun révèle qu'entre 1987 et 2000, les indicateurs de la crise de la dette ont été de 10% pour le ratio arriérés sur le stock de la dette et de 22% d'utilisation de son quota. D'après FAMBON34(*) (2002), l'actuelle crise de la dette Camerounaise est l'aboutissement d'un long processus d'incubation. Ses racines sont pour une large part ancrées dans la structure de l'économie mondiale moderne. Les effets positifs de la croissance économique soutenue et régulière, imputables à l'expansion de la production agricole exportable, au développement des activités forestières et des industries de substitution à l'importation et à la mise en exploitation des ressources pétrolières à partir de 1978, seront contrariés par un ensemble de facteurs :
Au commencement de la crise, le gouvernement n'a pas immédiatement réagit par un ajustement de sa demande interne et une rationalisation de sa gestion. Au contraire, l'endettement a été maintenu en vue d'achever certains projets jugés prioritaires et d'entretenir les dépenses difficilement réductibles. La conjonction de tous ces facteurs a contribué à l'aggravation du poids de l'endettement du pays. Les arriérées de règlement commencent à s'accumuler. En 1997, le taux de remboursement35(*) moyen pondéré du Cameroun est non seulement inférieur à 50% du montant contractuel, mais il est le plus faible des PPTE.
2 - Les limites des politiques d'ajustement et d'aménagement de la dette Les programmes de stabilisation du FMI ont eu pour ambition de sortir les pays en crise du cercle vicieux de la dette. Leur application est la condition nécessaire à tout accord de réaménagement. Ils ont été mis en place à la suite d'une rupture des grands équilibres internes, dont le déséquilibre de la balance de paiements est le reflet, pour conduire au raffermissement de la capacité de remboursement du pays emprunteur. Le programme s'articule autour des mesures :
L'efficacité de telles mesures est hypothétique pour plusieurs raisons :
Dans le processus de recherche des solutions à la crise d'endettement, le Cameroun a eu à bénéficier de plusieurs types de aménagement de sa dette tels que la conversion de dettes36(*) (ces opérations ont eu lieu avec la France pour 41,4 milliards de FCFA37(*) en application des résolutions du sommet France Afrique tenu à Libreville en 1992), le rééchelonnement38(*) (d'après le tableau n°3, le Cameroun est passé six fois au Club de Paris, les créanciers privés réunis au sein du club de Londres ont eu en 1992, à rééchelonner un montant de 90 milliards de F CFA de l'encours de la dette privée), le refinancement39(*), le rachat des dettes40(*), le reprofilage des dettes41(*) et les annulations d'échéances consolidées (75 millions de $ en Avril 1991 par les États Unis), de l'encours APD (en janvier 1994 par la France) et de 5% des intérêts sur le principal (en 1990 par la France). Le tableau suivant synthétise les accords de restructuration de la dette publique bilatérale (créances d'APD contractées à des taux concessionnels et des créances commerciales à garantie publique non APD) du Cameroun au Club de Paris42(*) réservé aux créanciers publics. Tableau 3: Passage du Cameroun au Club de Paris.
Source : ACDE / Club de Paris p. 17 L'aménagement de la dette est devenu pour les pays débiteurs le dernier recours pour faire face à la crise d'endettement. En règle générale, il permet temporairement d'aider un pays à faire face à une grave crise de liquidité. Si l'avantage est indéniable à court terme pour le pays débiteur, on s'accorde avec BEKOLO EBE43(*) (1985) pour reconnaître que cette facilité, pour plusieurs raisons, n'est pas une solution durable au problème de la dette des PVD :
Malgré ces initiatives, la viabilité extérieure et la croissance durable demeurent une perspective toujours lointaine. Pour rétablir la solvabilité à l'égard des créanciers, le Cameroun sera, admis en 2000 à l'IPPTE. B- Présentation et appréciation Pour pallier les insuffisances des mesures jusque là prises, le FMI et la BM vont proposer un programme de réduction de la dette en fin de l'année 1996 reposant sur une évaluation de la soutenabilité de la dette des pays concernés. C'est la naissance de l'IPPTE originelle qui sera renforcée en 1999. 1 - L'initiative originelle L'utilisation totale des mécanismes traditionnels de rééchelonnement et d'annulation (termes de Toronto en 1988 avec 33% de la VAN de la dette éligible, Londres en 1991 avec 50%, Naples en 1994 avec 67%, Lyon en 1996 avec 80% de réduction) accompagnés de l'apport de financement concessionnel et la poursuite des politiques économiques saines n'ont pas été suffisantes pour atteindre un niveau de dette soutenable dans un délai raisonnable. Les bailleurs de fonds suite aux recommandations du G7 de Lyon en 1996 ont mis en route l'initiative PPTE dont le but principal était de restaurer durablement la solvabilité des pays bénéficiaires, en annulant par des mesures exceptionnelles, la part de leur dette extérieure dépassant un niveau considéré comme soutenable. L'appartenance à la catégorie des PMA a l'avantage d'ouvrir l'accès à des facilités commerciales et à des financements extérieurs concessionnels et l'inconvénient de ne pas donner accès aux flux de financements extérieurs du marché. A partir du sommet du G7 de Naples, les réductions accordées portent désormais sur l'encours de la dette et non plus seulement sur son service. La dette éligible est la dette bilatérale publique et à garantie publique (créances publiques bilatérales qui ne relèvent pas de l'APD, dettes contractées par les institutions publiques ou parapubliques, les états fédérés et les municipalités, dettes contractées par le secteur privé mais garantie par l'État) précédent le CUT-OFF (31 décembre 1988 pour le Cameroun) qui est la date à laquelle un pays recourt pour la première fois au Club de Paris pour solliciter le rééchelonnement de sa dette. L'initiative PPTE proprement dit est un processus en trois étapes constitué du point de décision, de la période transitoire ou intérimaire et du point d'achèvement (Cf. pour plus de détails, le tableau n° 4. Cette initiative a fait l'objet de nombreuses critiques portant sur :
La sensibilité à ces critiques a conduit à un réaménagement substantiel du dispositif originel et une évolution vers une initiative renforcée pour l'allègement de la dette des PPTE. 2- L'initiative renforcée En juin 1999, les pays du G7 réunis à Cologne ont décidé de procéder à un allègement significatif de la dette des pays les plus pauvres en rendant plus généreuse (abaissement des seuils) et plus rapide (réduction des délais) l'initiative originelle. Elle ne modifie pas la logique de cette initiative qui repose sur l'idée de réduire la dette des pays pauvres de manière à la rendre supportable. Ils agissaient ainsi sous la pression d'une campagne mondiale lancée sous l'initiative d'ONG, des organisations religieuses, des milieux universitaires et de la société civile qui réclamait l'annulation pure et simple. L'une des innovations réside dans la participation intégrale des créanciers multilatéraux, en l'occurrence le FMI, la BM, les Banques régionales de développement, qui à la suite du Sommet de Cologne en juin 1999 ont fini par remettre en cause le principe d'intangibilité des créances multilatérales qui veut que ces créances restent indiscutables, sans possibilité de rééchelonnements ou d'annulations. Une autre flexibilité apportée par les IBW46(*) dans le cadre de l'IPPTE renforcée est le TOPPING UP qui donne la possibilité, à la fin du processus, de réévaluer le montant de l'allègement dans des cas où les effets pervers des chocs exogènes n'ont pas permis de réaliser les performances attendues. C'est une démarche au cas par cas qui ne prend pas en compte les dérapages budgétaires résultant de la mauvaise gouvernance, des emprunts inopportuns ou du non respect des principales prescriptions des politiques de stabilisation et de réduction de la pauvreté. Pour bénéficier de cette nouvelle initiative, les conditions suivantes doivent être remplies :
Avoir un encours de la dette toujours insoutenable une fois épuisés tous les mécanismes traditionnels d'allègement de la dette à savoir les termes de Naples ;
La date de la fin du processus est désormais flottante. Elle dépend actuellement de la conformité du pays aux conditions prédéfinies et approuvées (respect du programme financier, réalisation d'actions de développement). Le Cameroun n'a pas été retenu dans l'initiative PPTE originelle en 1996. Ses performances économiques et financières jugées satisfaisantes durant les trois années de la FASR (1997-2000) appuyés par le FMI et la BM n'ont pas été suffisantes pour permettre à sa dette d'être soutenable. Il a été déclaré éligible à l'initiative des PPTE par décision des Conseils d'Administration du FMI et de la BM en date du 21 décembre 2000. Cette éligibilité fait bénéficier d'une remise du service de sa dette d'un montant de 1,260 milliards de $ suivi d'un rééchelonnement de sa dette extérieure au Club de Paris aux conditions fixées à Cologne. Outre l'allègement de sa dette, le Pays a obtenu auprès du FMI une FRPC d'un montant de 144 millions de $ destiné au financement de son programme économique et financier pour la période allant du 1er octobre 2000 au 30 septembre 2003. Avec cet instrument, le gouvernement s'engage dans des reformes dites de deuxième génération qui mettent l'accent sur la réduction de la pauvreté et la bonne gouvernance. Les secteurs devant bénéficier de ces ressources additionnelles sont ceux retenus dans la DSRP. La DSRP du Cameroun, approuvée par les IBW en fin juillet 2003, s'articule autour de sept points :
Le tableau qui suit présente en raccourci les grandes articulations des IPPTE. Tableau n° 4 : Les étapes du processus PPTE
ADMISSION À L'INITIATIVE
Source: ABREGO Lisandro, ROSS Doris (2001), p.44 / ACDE (2004), p.15 * 29 McFADDEN D, ECKHAUS R. et al. (1985) Is there life after debt? An econometric analysis of the credit worthiness of developing countries, World Bank. * 30 BERG Andrew, SACHS Jeffreys (1988), The debt crisis : A structural explanation of country performance, Journal of Development Economics, 29(3), pp.271-306 * 31 DETRAGIACHE Enrica, SPILIMBERGO Antonio (2000), Crises and liquidity: Evidence and interpretations, IMF, August, p.22 * 32 REINHART Carmen, ROGOFF Kenneth, SAVASTANO Miguel (2003), Debt intolerance, Brooking papers on economic activity. * 33 KRAAY Aart, NEHRU Vikram, (2003), When is debt sustainable? IMF, Research workshop. p.41 * 34 FAMBON Samuel (2002), Endettement du Cameroun : Problèmes et solutions, UNU / WIDER Discussion pages n° 2002/48. p.12 * 35 World Bank (1999), Global Development and finance, Washington DC * 36 C'est une technique d'allègement qui se traduit par des conversions en nature, en aides, en espèces, en prise de participation, en fonds de développement ou en monnaie locale. Elle implique souvent la cession de la dette par un pays créancier à un organisme sans but lucratif, qui en retour, vend la dette au pays débiteur, en échange d'une contrepartie utilisée pour des projets dans le pays concerné. * 37CAA (2003), Rapport de l'Atelier national sur la stratégie de désendettement durable du Cameroun, 20 octobre - 1er novembre 2003, Yaoundé, p12. * 38 Il consiste en un ajournement d'un stock d'arriérés à une date donnée ou de charges relatives aux engagements de la dette extérieure bilatérale. Les rééchelonnements sont assortis de nouvelles conditions de remboursement différentes de celles d'origine. * 39 Le pays débiteur reçoit les devises nécessaires pour assurer les divers règlements aux dates arrêtées à l'origine, grâce à de nouveaux prêts que financent les créanciers. Cette opération concerne les créances commerciales bancaires et non bancaires. * 40 Ils consistent pour le débiteur à racheter au comptant la totalité ou une partie de sa dette extérieure, non pas à sa valeur nominale, mais à une valeur de marché incluant une décote * 41 Les créanciers multilatéraux ne sont pas tenus d'accorder des rééchelonnements de dettes. Cependant, au regard d'importants arriérés que le Cameroun avait accumulés vis-à-vis de ces créanciers (Banque Islamique de Développement, Fonds International pour le Développement Agricole, Banque Arabe pour le Développement Économique en Afrique, Banque de Développement des États de l'Afrique Centrale), ceux-ci lui ont accordé des réaménagements d'échéanciers de dettes pour une période comprise entre 3 et 7 ans. * 42 Les 19 pays suivants sont membres permanents du Club de Paris :Allemagne, Australie, Belgique, Canada, Danemark, Espagne, Etats Unis, Finlande, France, Irlande, Italie, Japon, Norvège, Pays Bas, Royaume Uni, Russie, Suède, Suisse. Les pays suivants ont participé en tant que créanciers à certains accords du Club de Paris : Afrique du Sud, Argentine, Brésil, Corée, Emirats Arabes Unis, Israël, Koweït, Mexique, Maroc, Nouvelle Zélande, Portugal, Trinité et Tobago, Turquie. * 43 BEKOLO EBE (1985), op. cit. p.303 * 44 Intérêts appliqués aux montants rééchelonnés. Ce taux d'intérêt est défini dans les accords bilatéraux du Club de Paris au cas par cas. * 45 Il s'agit des intérêts courus sur les arriérés. Ils comprennent habituellement le taux d'intérêt d'origine du crédit auquel est ajouté une pénalité. * 46 IMF/IDA (2002) The enhanced HIPC initiative and the achievement of long-term external debt sustainability, p.24 |
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Le
montant des arriérés de paiement (en principal et en
intérêt) représente une proportion importante
(environ 10%) du stock de la dette ;
Le pays
recourt au Club de Paris ou aux créanciers bilatéraux pour
solliciter des allègements sous forme de rééchelonnement
ou d'annulation de la dette ;
Le pays
recourt au FMI pour le rééquilibrage de la balance de paiements
à travers des financements non concessionnels prévus par les
Stand by Arrangement / Extended Fund Facilities.
Le
déficit presque chronique du solde des paiements courants de 1977
à 1986 ;
Les
effets des chocs exogènes consécutifs à la
détérioration des termes de l'échange, à
l'étroitesse de la base productive, à la forte proportion de
l'importation des biens et services de première nécessité
destinés à la consommation et à l'investissement, à
la chute des cours du pétrole à 10 $ le baril en 1986 contre 27 $
en 1985 et à la chute des cours du $ à partir de 1985 ;
Le
déficit et les mauvaises performances des entreprises publiques et
parapubliques ont obligé l'Etat à consentir des concours
financiers importants en terme de subvention de l'ordre de 150 milliards de
FCFA en 1993 (équivalent de 50% des recettes
pétrolières totales et 18% des dépenses publiques
totales) ;
La croissance vertigineuse des taux d'intérêts réels
sur le marché international. Ils sont passés des niveaux
très faibles, voire négatifs dans les années 70 à
des taux dépassant 9% au début des années 80.
de
politiques monétaires (contrôle et restriction du
crédit bancaire, levée de toute mesure de contrôle de
change, dévaluation...) ;
de politiques budgétaires (restriction des dépenses
publiques, élargissement de l'assiette de l'impôt, gel des
salaires, levée de tout contrôle des prix...) ;
visant
une plus grande libéralisation de l'économie (levée
des restrictions aux importations, encouragement des investissements
extérieurs, réduction de la taille du secteur
public...) ;
Le
contrôle de crédit s'est traduit par un accroissement des taux et
une diminution de l'incitation à investir ;
La
réussite d'une dévaluation suppose d'une part une
élasticité très forte de la demande au prix et d'autre
part, l'existence des capacités de production disponibles permettant un
accroissement rapide de la production dans le secteur d'importation et une
adaptation du secteur productif pour répondre aux variations des prix
sur le marché. Etant donné la rigidité des structures et
les longs délais d'ajustement, les effets bénéfiques ont
été très faibles ; 
Une
accentuation du chômage lié à la contraction de la demande
interne, à l'accroissement des coûts de production et à
l'absence d'ouverture des marchés extérieurs ;
La
liberté de transfert s'est traduite à terme par un reflux
important de fonds qui n'ont pas manqué à nouveau d'exercer de
fortes pressions sur la balance des paiements.
Le
rééchelonnement entraîne avec lui des coûts
supplémentaires pour le débiteur, coûts qui peuvent
être à l'origine de nouvelles crises. Les dettes
aménagées sont soumises à des charges
supplémentaires (intérêts moratoires eux-mêmes
fixés en fonction des taux en vigueur sur le marché) qui
viennent s'ajouter à celles que doit supporter le pays ;
Les
contraintes des PAS, des durées d'amortissement et de consolidation
généralement courtes, des délais nécessaires
à la reconstitution des réserves ainsi que ceux de reprise des
règlements aux créanciers ont provoqué un ralentissement
de la croissance et une contraction du volume des investissements
(suppression des subventions, politique de revenus...) ;
L'aménagement ne suspend pas les règlements des
intérêts (intérêts moratoires,
intérêts sur la consolidation44
L'aménagement produit un effet de signalisation auprès des
milieux financiers quant à la crédibilité et la
réputation du pays bénéficiaire. Il conduit à une
appréciation moins favorable du risque présenté par le
débiteur et donc, à un accroissement du spread qui s'ajoute au
taux de base ;
Le
caractère répétitif des demandes et des fréquences
de négociation est révélateur des limites de cet
instrument à constituer une solution durable à la crise de la
dette.
La
révision des critères de performance ; notamment la
définition de la durabilité (trois ans de l'entrée
dans l'initiative au point de décision et trois ans encore du point de
décision au point d'achèvement) et le niveau
élevé des seuils de soutenabilité ;
Le raccourcissement de la période probatoire ;
La prise
en compte des facteurs exogènes de vulnérabilité tels que
la variabilité des exportations et le traitement adéquat de la
charge fiscale et des indicateurs fiscaux du poids de la dette ;
L'importance du service de la dette extérieure fait qu'il n'y ait pas de
ressources à allouer aux dépenses de réduction de la
pauvreté ;
La
longueur de la durée prévue avant l'allègement de la dette
qui ne peut intervenir qu'au point d'achèvement.
Être très pauvre i.e. être éligible aux ressources
concessionnelles du FMI dans le cadre de la FRPC (qui a
succédée à la FASR) et de la BM accordée par
l'intermédiaire de l'AID (les fonds de l'AID sont
réservés aux pays dont le revenu par tête est
inférieur à 875 $ en 2002. Le revenu par habitant au Cameroun est
de 585 $) ;
Avoir
suivi avec succès pendant au moins trois ans, un programme de
stabilisation macroéconomique et de reformes structurelles et sociales
dans le cadre de la FRPC du FMI contribuant à la réduction de la
pauvreté et favorisant la croissance soutenue ;
Avoir
présenté un DSRP au moins intermédiaire aux IBW (la
DSRP intermédiaire du Cameroun a été remise aux bailleurs
de fonds en Août 2000) ; 
Atteindre le point de décision pour commencer le processus
d'allègement qui devient irrévocable au point
d'achèvement. Entre la prise de décision et la fin du processus,
il est prévu un allègement intérimaire qui permet au
coût du service d'être réduit afin de
libérer les ressources permettant d'accroître les
dépenses consacrées à la réduction de la
pauvreté. 
La
consolidation du cadre macroéconomique pour la croissance
(stabilité macroéconomique, développement des
incitations à l'investissement) ;
Le renforcement de la croissance par la diversification de
l'économie vers les secteurs autres que pétroliers
(transport, services, secteurs agricole et industriel...) ;
La dynamisation du secteur privé par la promotion du partenariat
privé - public, l'amélioration du rôle régulateur
de l'Etat, le renforcement de l'Etat de droit et de la sécurité
judiciaire et juridique des investissements ;
La
réhabilitation et le développement des infrastructures, la
valorisation des ressources naturelles, l'amélioration de l'offre
d'énergie électrique ainsi que l'accès à l'eau
potable et la préservation des différents
écosystèmes ;
L'accélération de l'intégration régionale dans le
cadre de la CEMAC (harmonisation et coordination des politiques
économiques pour assurer une certaine compétitivité de la
zone par rapport au reste du monde) ;
Le renforcement des ressources humaines et des secteurs sociaux
(éducation formation, santé...) ;
L'amélioration de la gouvernance par l'assainissement du circuit
des dépenses publiques, la reforme du système de passation des
marchés et la lutte contre la corruption.