Partie II
PROBLEMATISATION DE LA RECHERCHE
2.1- REVUE DE LITTERATURE
La participation des bénéficiaires au processus
de développement fait l'objet de plusieurs débats et
études en Afrique et dans tout le monde. Ainsi, elle préoccupe
bon nombre de chercheurs et institutions qui ont mené des investigations
et études spécifiques dans le domaine en vue de cerner le contour
de la question et de redynamiser les moyens et stratégies mis en place
pour promouvoir le développement.
La nécessité de la communication dans la
gestion
La FAO (1994), se propose de développer le concept de
communication pour le développement en l'illustrant par des exemples
concrets issus d'expériences personnelles visant à montrer
comment les méthodes et techniques de communication peuvent servir de
base à l'atteinte des objectifs du développement. Il s'agit des
dispositions qui doivent être adoptées par les décideurs et
les planificateurs pour que la communication joue pleinement son rôle.
Ainsi, dans son rapport « la communication pour un
développement à dimension humaine », elle montre
toute l'importance de la communication qui devra être conçue comme
un secteur transversal, au même titre que l'éducation, la
formation ou la planification. Elle doit être observée dans tous
les secteurs de la vie économique où la participation populaire
est indispensable. Selon la FAO, le rôle de la communication est
décisif pour promouvoir un développement qui prenne en compte la
dimension humaine dans le climat de changement social. En effet,
l'évolution du monde vers plus de démocratie, de
décentralisation et l'introduction de l'économie de marché
crée des conditions favorables pour que les populations deviennent les
principaux acteurs du changement. Il est alors essentiel de susciter leur
participation et leur capacité d'initiative. La communication a un
rôle central à jouer dans ce domaine dans ce cas. Elle est une
source de motivation au développement. Malheureusement, la FAO a
montré que la communication est encore sous-utilisée dans
beaucoup de pays africains. Elle doit être cependant en amont et en aval
de toutes les actions de l'Etat ou des institutions de développement.
D'où, la FAO privilégie, primo une politique
générale de communication qui, prenant de façon
participative en compte les besoins des populations, doit établir la
formulation de tout programme de développement concernant les
communautés rurales et exprimer les objectifs et les plans
stratégiques de réalisation. Secundo, la création d'une
nouvelle législation : les interrelations entre ministères,
institutions et ONG et la définition de leurs attributions respectives
en matière de communication pour le développement devront faire
l'objet de dispositions juridiques et d'une réglementation
spécifique. Tertio, elle propose un cadre institutionnel
approprié pour la coordination logistique et organisationnelle des
activités de communication. Quarto, elle préconise une autonomie
financière des services ou structures de communication en vue d'un
d'autofinancement.
De grands ateliers se sont tenus aussi sur la communication
dans la gouvernance pour mettre en relief sa place déterminante.
Ainsi, des premières journées de la commune
africaine, dénommées « Africités
98 » tenues du 26 au 31 janvier à Abidjan (Côte
d'Ivoire), il ressort certaines décisions stratégiques. Au cours
de cette rencontre, plus d'un millier de participants dont plus de 300 maires,
des ministres, des directeurs de services techniques, des experts, des
représentants d'agences internationales de coopération, des
chercheurs et des communicateurs ont réfléchi sur la plupart des
problèmes de la gouvernance municipale. Des débats enrichis
d'avis d'experts et nourris de leçons de l'expérience
régionale et internationale ont été menés sur les
quatre sujets suivants et ce, par ateliers :
- la priorité entretien ;
- les enjeux de la communication locale en Afrique ;
- des villes et des régions solidaires dans un monde
solidaire ;
- la ville africaine : un marché
émergent.
A l'issue de réflexions fournies lors de chacun des
ateliers, des différentes mesures ont été prises pour
l'amélioration de la qualité de gestion au niveau local. Pour le
compte de l'atelier sur « les enjeux de la communication locale en
Afrique », un accent particulier est mis sur la
nécessité de considérer la communication comme un outil de
développement. Outre un appel à une coopération plus
étendue entre médias et collectivités locales, et en
faveur d'un échange permanent et simple entre municipalités et
administrés, les participants de cet atelier ont insisté sur
l'impératif rôle de la communication locale : celle-ci doit
constituer un outil d'accompagnement et d'explication des politiques
municipales et favoriser au niveau des différents acteurs un sentiment
d'appartenance.
Centrés sur les deux conditions nécessaires
relatives à la communication à savoir : le
développement de la citoyenneté, d'un sentiment d'appartenance
à la cité, et la promotion d'une image positive de la ville, les
débats constituent un cadre privilégié de vives
discussions entre les dirigeants d'une part, les journalistes et les
professionnels des médias d'autre part, en vue d'établir une
nette distinction entre les concepts de communication et de propagande. Ainsi,
la communication ne doit pas être prise pour une politique autonome qui
se substituerait aux actes concrets ou pallierait artificiellement l'absence de
politiques réelles. Elle ne doit pas être pour les dirigeants
locaux, une occasion d'abus de la démocratie pour flatter les passions
populaires ou pour développer la subtilité démagogique
afin de parvenir à leurs fins politiques. Elle doit être en accord
avec l'image vécue par la population dans le but de donner plus de
confiance aux partenaires techniques et financiers. D'où la recherche
d'harmonie entre la réalité promue (le dire) et celle
vécue (le faire) nécessitant une implication tous les acteurs
locaux.
C'est dans cette optique qu'il est utile d'évoquer
l'atelier de la coopération maghrébine des villes et
municipalités sur la bonne gouvernance.
En effet, tenu du 18 au 19 octobre 2012, l'atelier porte sur
le thème « communication locale, un outil
d'amélioration de la gouvernance locale » pour montrer
toute l'importance de la communication dans la gestion communale. Il en ressort
que pour être réel et durable, le développement local est
une oeuvre collective impliquant plusieurs acteurs. Le seul moyen par lequel
ces acteurs peuvent s'expliquer leurs rôles puis se confier les uns les
autres est la communication. La gouvernance locale suppose le respect des
principes de participation, de transparence, de responsabilisation, de
primauté du droit, d'efficacité et d'équité. Il en
jaillit comme conséquences la mobilisation, l'implication, la
crédibilité, la disponibilité, et l'efficience en vue
d'éclore le développement local et le changement social.
D'où, la communication est au coeur de la gouvernance.
La gestion participative
Dans le bulletin intitulé «
financer la décentralisation rurale : Taxes
et impôts à l'échelle locale au Bénin, Burkina Faso
et Mal », Bako-Arifari, Dicko, Doevenspeck, Sanou et Singer
(2004) insistent sur le fait que la décentralisation fiscale doit
être au coeur de toute gestion décentralisée. Ainsi, pour
assurer le fonctionnement de la collectivité et exécuter le plan
de développement communal, les communes doivent mobiliser des ressources
financières locales. Le volume à mobiliser est fonction des
ambitions de développement de la commune, des procédures de
contrepartie concernant les investissements, des subventions disponibles, de la
capacité et de la volonté des populations des communes à
participer par le paiement des taxes et impôts ou de contributions
occasionnelles. Mais, en Afrique de l'Ouest, selon Bako-Arifari et al (2004),
le recouvrement des taxes et impôts au niveau local a
généralement été faible en raison du manque de
volonté des populations de payer. La coercition est souvent le principal
moyen utilisé pour les y contraindre. Cependant, la volonté de la
population de confier une partie de ses ressources à la commune,
affirment ces auteurs, est fonction de l'importance qu'elle accorde aux
activités proposées et de la transparence de la gestion
financière de la commune. Alors, « c'est donc de plus
en plus aux collectivités locales qu'il appartient de
répondre à la demande, sans cesse croissante d'équipement
collectif [...] car les collectivités locales, en dépit de leurs
faiblesses et leur manque de ressources financières, sont mieux
placées que quiconque pour répondre aux besoins
locaux ». (Banque Mondiale, 2002)
Le magazine trimestriel d'information sur la
décentralisation et la déconcentration intitulé
La Territoriale met accent sur les principes de la
gouvernance locale consignés dans la charte de la gouvernance locale au
Bénin mise en vigueur en 2011. En effet, pour une réelle
promotion du développement local et de la démocratie à la
base, le respect strict de ces règles doit être de mise dans les
espaces communaux et municipaux. Il s'agit de la légalité
et/ou la primauté du droit ; la participation des citoyens
organisés ou non au processus de prise de décisions ; la
transparence dans le partage de l'information impliquant une ouverture de
procédures de gestion de prise de décisions ;
l'efficacité et l'efficience des décisions et actions des
autorités locales ; l'équité, l'égalité
et l'impartialité dans le traitement des cas similaires ;
l'obligation de compte rendu des élus à leurs mandants et des
fonctionnaires communaux à leurs hiérarchies, la
responsabilisation ou l'imputabilité des élus et fonctionnaires
communaux et enfin la prise en compte de la dimension genre. Ces règles
visent, en somme, la gestion saine des affaires publiques pour une
réussite effective du processus de décentralisation amorcé
au Bénin. Ce magazine d'information y met un accent particulier dans le
but de rappeler et de repréciser aux différents acteurs de la
gouvernance locale leurs rôles et missions, afin de les ramener à
l'ordre. Ces principes constituent la ligne directrice de toute gestion. Ils
n'ont pas mis en marge l'aspect de la participation et d'implication des
citoyens. En effet, la reddition de comptes de la gestion, la participation des
citoyens au processus de prise de différentes décisions et aux
diverses phases des projets de développement doivent être une
activité quotidienne dans la gestion.
Dans «un aperçu sur la décentralisation
fiscale et les finances locales en Afrique francophone« Boko (2008),
souligne les difficultés des collectivités locales en
matière de la décentralisation fiscale. Après son
étude sur la relation qui existe entre l'autonomie fiscale des
Administrations locales et le solde budgétaire ainsi que la taille
financière du gouvernement central, l'auteur parvient à cette
conclusion : la mise en application de la décentralisation fiscale
en Afrique francophone est handicapée par plusieurs obstacles. D'abord
l'économiste Boko montre l'étroitesse de la base des recettes des
administrations locales. Ensuite, les systèmes de gestion
financière au niveau local ne remplissent pas les normes internationales
et demeurent inadéquats vis à vis des responsabilités
accrues qui accompagnent la décentralisation. Enfin, le chercheur
affirme que les systèmes de contrôle (audit interne et externe)
sont encore très faibles. Il relève aussi le problème de
la faiblesse d'accès du public à l'information qui est d'ailleurs
un efficace outil de contrôle de la gouvernance. D'où
l'inexploitation du capital humain et social.
Après avoir exposé le rôle du gouvernement
dans l'application d'une politique de la décentralisation fiscale, Boko
débouche sur la responsabilité des communes vis-à-vis de
leurs citoyens. Les communes doivent procéder à
l'élaboration d'une planification stratégique qui permet aux
autorités locales, en concertation avec la population, de définir
une vision, d'identifier les objectifs stratégiques á atteindre,
de développer un plan d'action, d'allouer les ressources
nécessaires á la réalisation des objectifs et d'identifier
les rôles et contributions de chaque partie prenante. Elles doivent
également et surtout procédé à une planification
opérationnelle qui est un plan de mobilisations des ressources locales
qui permet d'orienter les communautés locales vers une meilleure
exploitation des techniques d'émission et de recouvrement mises à
leur disposition par la loi relative aux finances locales. Aussi les
compétences de l'administration fiscale et les capacités de
gestion des communes doivent-elles être renforcées pour mieux
exécuter les objectifs d'une planification opérationnelle.
La communication pour la participation
populaire
Dans son article information et participation populaire au
développement, Adotevi (1984) fait cas de cette participation qui
doit être sous-tendue par une information régulière des
populations cibles. Il s'inscrit alors dans une logique africaine de
participation et d'information populaire. En effet, le
sous-développement suppose une organisation particulière. Cette
organisation doit prendre en compte tous les éléments
susceptibles de promouvoir le développement, considéré
comme une activité dont l'objet est la mise en oeuvre de toutes les
potentialités humaines, financières, matérielles et
naturelles. Parlant des potentialités, l'auteur met l'accent sur la
valorisation de toutes les couches constituant la population qui doivent
être considérées comme le moteur et la
finalité du changement. (Adotevi, 1984, 401p). L'auteur propose
une politique persuasive sous-tendue par l'information et la
communication au détriment de la méthode
contraignante : « Sans une information correcte,
reçue et rendue par la population concernée, tout projet de
développement est voué à
l'échec.... cette information doit précéder
l'action, se maintenir pendant son exécution et se poursuivre
après, si l'on veut que la participation des populations soit effective
et active » (Adotevi, 1984, 403p). Le rôle capital de
cette information est de mettre la population au centre de tout le processus de
développement et de lui montrer qu'elle est une unité en
évolution, une « communauté
économique » en croissance. L'information participe de la
prise de conscience de la population par rapport à ses rôles et
missions pour la réalisation des objectifs pour lesquels des
investissements se font dans le milieu. Mais comment informer les
populations ? Par quels mécanismes peut-on le faire ?
Parmi les nombreux moyens de communication existant, Adotevi
privilégie la radio, la télévision et la presse
quotidienne qui pourront permettre d'expliquer, de clarifier et de faire des
comptes rendus fidèles aux populations. Ces moyens permettront à
l'ensemble des citoyens de se rendre à l'évidence de ce que le
gouvernement, chaque commune ou village réalise dans le cadre de la
promotion de son développement pour que « ça
change » ou pour que « ça ne change
pas », afin d'en prendre appui. Ces instruments loin de
constituer un réseau de propagande et de démagogie pour les
gouvernants, doivent s'utiliser pour maintenir l'éveil de la population
à l'égard de leurs problèmes ou pour des comptes rendus
objectifs et fidèles.
Ce chercheur débouche enfin sur la notion de la
« presse rurale ». En effet, l'information ne doit pas
être seulement verticale ou à sens unique ; elle doit aussi
partir de la base au sommet. La presse rurale constitue l'indéniable
canal à travers lequel les acteurs-cibles pourront exprimer et faire
parvenir leurs besoins, problèmes et initiatives aux dirigeants. A cet
effet, l'alphabétisation fonctionnelle jouera un rôle
prépondérant.
De même, dans son ouvrage intitulé «La
décentralisation entre risques et espoirs« Dehoumon (2006) a
fait une analyse du processus de décentralisation
déclenché au Bénin depuis 2003. Selon lui, la
décentralisation considère les collectivités locales comme
des espaces d'un développement économique et social devant
nécessairement passer par l'esprit d'initiatives, la
responsabilité et la maximisation de l'utilisation des
potentialités locales. Mais ce changement social et économique ne
peut s'éclore sans la participation citoyenne qui est un principe
capital du processus de décentralisation. Selon l'auteur, c'est un
garant pour la promotion du développement politique et
économique ; développement politique dans le sens de
l'approfondissement de la démocratie à la base et
développement économique en ce que la décentralisation
vise le changement social et l'amélioration des conditions d'existence.
Il n'y a donc pas de démocratie locale si le citoyen n'exerce, ni ne
jouit de sa liberté de pensée, d'expression et de participation
au processus de prise de décisions puis de son droit de contrôle
permanent de la gestion des dirigeants communaux. S'appuyant sur la
première expérience de l'exercice du pouvoir
décentralisé, Dehoumon essaie de situer la faille de la froide et
passive relation qui se tenait entre les responsables locaux et les
populations: les dirigeants et les citoyens ne sont pas préparés
ou formés au mode de gouvernance de la décentralisation. Les
citoyens dans un contexte africain sont comme un ensemble d'individus qui se
considèrent comme de simples bénéficiaires des projets ou
actions orientées à leur intention. C'est un monde à part,
très exigeant qui ne réclame que ses droits, se souciant
très peu de ses devoirs. Alors, il leur faudra une formation, une
éducation et une sensibilisation particulières et
répétées afin qu'ils aient la « conscience
civique » de leurs rôles dans la reconstruction de
l'édifice communal. Selon cet auteur, ceci n'est possible qu'en
résorbant le problème de communication noté au niveau des
administrations locales. En effet, la communication, dans un système de
démocratie locale est une réorganisation des échanges au
sein de la société dans le sens d'une reconnaissance de
l'individu, considéré non plus comme un spectateur passif de
développement, mais plutôt comme un acteur impliqué et
responsabilisé. « Lorsque le citoyen n'est pas
impliqué dans la gestion municipale, il vivra deux choses : les
réalisations et des rumeurs et toute initiative qui lui est
étrangère provoque de sa part un rejet, ou, pour le moins, son
indifférence ». Dehoumon (2006). Sa participation ou son
information sur n'importe quelle décision influant ou concernant sa vie
s'avère indispensable. C'est alors une source de motivation.
Au chapitre de « Gouvernement et
transparence » de l'ouvrage intitulé « Le
droit d'informer : le rôle des médias dans le
développement économique », Stiglitz (2005) met
l'accent sur le rôle de l'information dans la gouvernance. En effet,
comme les dirigeants d'une entreprise et ses actionnaires, il doit être
observé un courant d'information entre les gouvernants et ceux qu'ils
sont censés servir, gage d'une transparence dans la sphère
publique. Il s'agira d'une nouvelle base de relations entre les gouvernants et
les gouvernés, relations qui reposent sur les principes mêmes du
processus démocratique. « Dans toutes les
sociétés démocratiques, les citoyens ont le droit
d'être informés, d'exprimer leur opinion, de savoir ce que fait le
gouvernement, pourquoi il le fait, et d'en débattre ».
(Stiglitz, 2005). Une gestion empruntant ce modèle est disposée
à la transparence et à l'ouverture. L'ouverture est un
élément essentiel du contrôle qu'exerce le peuple sur son
gouvernement, une véritable clé de voûte des processus
démocratiques mais à laquelle tout secret ou secret de tous
genres «fait obstacle''.
Pour ce faire, les médias ont un rôle capital
dans l'accessibilité et la mise à disposition d'informations aux
populations. L'information des citoyens n'est possible que grâce aux
médias qui jouent un rôle déterminant dans la compilation,
la diffusion ou la communication des données informationnelles. Il
s'agit de médias auxquels le législatif ou le
réglementaire accorde un cadre bien approprié.
Amadou (2008), à travers son mémoire de fin
d'année de maîtrise en Sciences et Techniques des Actions
Socio-Educatives intitulé « La problématique de la
communication dans la gouvernance locale au Bénin: le cas de la commune
de Savé » s'intéresse à la question de
participation et d'information communautaire dans les communes. A travers cette
étude, il a étudié les rapports qui existent entre les
élus locaux et les citoyens d'une part et l'importance qu'accordent les
responsables à la communication sur la gestion des affaires publiques
d'autre part.
En ce qui concerne les rapports entre les dirigeants et les
citoyens, les résultats de ses travaux ont permis de constater que les
difficultés de la mise en oeuvre de la décentralisation à
sont liées d'une part au faible taux des populations ayant conscience de
leurs rôles et contribution au développement de la localité
et au très faible niveau d'implication de ces dernières dans la
gestion de leurs affaires ; soit un pourcentage de 95,31% en sont
laissés en marge. Il est parvenu à la conclusion selon laquelle
les relations entre administration locale et population sont
caractérisées par une absence de solidarité agissante, un
défaut de considération et d'implication des citoyens.
Pour analyser le degré de la mise en oeuvre de la
communication dans la gouvernance, l'auteur, après avoir
interrogé les élus locaux et les populations, a soulevé
certaines insuffisances dont la gestion unilatérale,
l'incrédibilité des responsables et le déficit
d'information. Des séances d'information ne sont pas
périodiquement organisées dans la commune, de même la
reddition de comptes des séances du conseil communal n'est pas
effective. Les populations en conséquence n'ont aucune idée de
la gestion financière des ressources fiscales, ce qui est d'ailleurs un
handicap pour la relation entre les citoyens et les dirigeants de la commune de
Savè. Tout ceci veut dire qu'en réalité, les citoyens sont
en marge de la gestion quotidienne de leur localité contrairement aux
dispositions de la loi.
Ainsi tous ces fondements et idéologies donnent aux
collectivités la plus lourde des responsabilités en
matière de stratégie de développement. C'est dire que la
participation, l'imprégnation des collectivités dans la gestion
locale se pose et s'impose de nos jours à la conscience de tous les
gouvernants.
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