Fonctionnalité des entités territoriales décentralisées en RDC. Analyse appliquée à la chefferie de Bukumu au Nord- Kivu

Chap. II. ETAT DE SAVOIR SUR LA DECENTRALISATION EN RDC

Comme nous l'avons souligné, précédemment la décentralisation ne constitue pas, en RDC, une nouvelle donne. Plusieurs tentatives dans l'histoire politico administrative du pays n'ont pas eu des résultats satisfaisants. A partir de l'accession du pays à l'indépendance, nous pouvons retenir quatre phases importantes de l'évolution de l'administration territoriale :

1. De 1960 à 1966 : phase de tâtonnement dans le fédéralisme ;

2. De 1966 à 1977 : phase de forte centralisation ;

3. De 1977 à 1982 : période des réformes sur la décentralisation territoriale ;

4. De 1982 à 1990 : l'expérience de la décentralisation territoriale dans le cadre d'un système de parti unique ;

5. De 1990 à 1997 : l'expérience Zaïroise de la décentralisation dans un paysage politique pluraliste (transition multipartiste) ;

6. De 1997 à nos jours : la période difficile à qualifier à cause de la présence de troupes d'occupation et plusieurs administrations rebelles se partageant le territoire national, chaque partie étant organisée et administrée de la façon particulière^37(*).

Par ailleurs, il est à noter que la constitution du 18 février 2006 a prévue la décentralisation administrative après l'élaboration d'une loi portant fixant ses modalités d'application mais qui malheureusement demeure encore lettre morte.

II.1. SOUS LA 1ère REPUBLIQUE

Cette période est caractérisée par des crises institutionnelles graves. C'est la période d'une évolution désordonnée au niveau de chaque province sans coordination d'ensemble au niveau national^38(*).

Elle constitue la phase du rétablissement de l'autorité de l'Etat sur l'ensemble du territoire nationale et se caractérise par une forte centralisation des pouvoirs. C'est à cette période qu'en vertu de la loi du 27 avril 1962. La première province fut crée est celle du Nord - Katanga suivie de 15 autres en date du 14 Août 1962.

En 1963, les autres provinces furent instituées (la province du moyen Congo, et le haut Congo, du Kivu central, du Lualaba et du Katanga oriental). Par ailleurs, on peut signaler que le statut de la ville de Léopold - ville fut fixé le 10 octobre 1962.

II.2. SOUS LA 2ème REPUBLIQUE

Cette période est caractérisée par l'acheminement progressif vers la décentralisation effective des responsabilités au profit de l'administration locale.

II.2.1. Ordonnance loi n°82/006 du 25 février 1982

On peut donc affirmer qu'avant 1982, la décentralisation n'avait jamais été générale ou totale. Elle a été appliquée e façon partielle et sélective en faveur presque des mêmes circonstances territoriales touchant ainsi quelques îlots seulement sur l'ensemble du territoire national. Les autres entités territoriales n'ont connu en réalité qu'une centralisation assortie d'une déconcentration plus au moins large.

C'est dans ce contexte que le comité central du mouvement populaire de la révolution (MPR), lors de sa deuxième session ordinaire de mars en juin 1981, a décidé de relancer le programme de la décentralisation.

La Ratio legis^39(*) de la loi n°82/006 du février 1982

La loi n°82/006 du 25 février dite loi VUNALAWE trouve sa justification ou mieux sa raison d'être dans les 4 discours du président du mouvement populaire pour la révolution du 01/07/1977, du 25/07/1987, du 19/11/1980 et celle du 26 mars 1981. Quatre innovations majeures président à cette justification dont deux nous intéressent dans ce travail :

- Après une analyse approfondie de la vie politique, économique, sociale et culturelle du Zaïre, le président fondateur du MPR, président de la République, est arrivé à la conclusion que si la décentralisation de pouvoir était une nécessité politique dans un premier temps pour rétablir l'autorité de l'Etat, pacifier le papys, assumer la cohésion nationale et l'intégrité du territoire un centralisation très fortes et trop durable risquait à la longue d'asphyxier le système politique, administratif et économique du pays ;

- En plus du risque d'asphyxie, le chef de l'Etat a constaté par ailleurs que la participation du peuple aux activités du parti déclinait, que la voix du peuple était étouffée et qu'il fallait lui redonner la parole.

Comme on le voit, toutes les entités territoriales de grandes importances sont décentralisées. Et on peut donc affirmer que la décentralisation territoriale de 1982 est, sans aucun doute, la plus importante qui ont connu l'histoire de ce pays. Dorénavant, à côté des intérêts généraux dont l'Etat a la charge, cette législation sur la décentralisation territoriale prévoit l'existence des intérêts publics spécifiquement différents en raison de l'étendue de leur champs d'application territoriale, que sont les intérêts régionaux, urbains et locaux à la gestion desquels la loi à pourvu des organes locaux.^40(*)

A la différence des anciennes législations sur l'organisation territoriale et administrative de l'Etat, l'ordonnance loi n°80-006 du 25 février 1982 portant l'organisation territoriale et administrative de la république institue la décentralisation territoriale dans les milieux tant urbains que ruraux. Car, comme l'affirme le chef de l'Etat, dans son discours, cette décentralisation territoriale est conçue comme « une stratégie visant en rapprocher les militantes et militants de l'administration en vue de mieux organiser le développement de leurs entités^41(*).

Pour ce faire, la loi sur la décentralisation territoriale de 1982, reconnaît à chaque ETD une compétence générale de principe pour ses affaires locales, d'une part, et établit une liste des matières qui, dans chaque domaine (administratif, économique, social, culturel,...) relevant de la compétence de l'ETD et de celle qui restent gérés par le pouvoir central d'autre part. Elle procède donc à une répartition. Des compétences ou des tâches étatiques entre l'Etat et ses éléments.

En effet, le pouvoir de délibérer sur les affaires locales est attribué à chaque échelon à un organe délibérant : une assemblée régionale au niveau de région et de la ville de Kinshasa, et un conseil au niveau des autres ETD.

Ce même organe exerce également un pouvoir de contrôle sur la gestion de l'autorité exécutive régionale ou locale.

A côté de l'organe délibérant, chaque ETD est dotée d'un organe chargé d'exécuter les décisions régionales ou locales et de gérer quotidiennement les affaires les concernant. A ce niveau, la loi a choisi d'attribuer ces rôles aux organes traditionnellement chargés de représenter en région le pouvoir exécutif. Plutôt que de prévoir un organe nouveau, la loi attribue à ces organes existants une deuxième qualité, réalisant ainsi un dédoublement fonctionnel. De la sorte, le gouverneur de la région, le commissaire de zone et le chef de collectivité on désormais cette double qualité d'être à la fois organe régional ou local du pouvoir central et organe propre de l'entité territoriale décentralisée (ETD).

La République du Zaïre étant toujours un Etat unitaire, même si elle est décentralisée, l'unité nationale et l'ordre légal doivent continuer d'être garantis. C'est à ce titre que la loi reconnaît au pouvoir central la possibilité de contrôler tous les organes fonctionnant aux différents niveaux du territoire national.

Ce contrôle peut être, selon le cas, un contrôle hiérarchique, un contrôle de tutelle, qui s'exerce aussi bien sur les organes des ETD que sur les actes, ou un contrôle juridictionnelle se traduisant par des recours introduits par les administrés contre les actes des autorités administratives auprès des juridictions compétentes.

1. Les innovations apportées par la loi de la décentralisation territoriale de 1982

La loi de 1982 est marquée par une série des innovations importantes : les unes de fond et les autres techniques.

a). Les innovations de fond

Les innovations de fon strictement relatives à l'organisation territoriale et administrative sont :

· La 1^ère innovation de fond réside dans le fait que la décentralisation administrative de 1982 peut être qualifiée de totale et générale. En effet, elle embrassa toutes les entités territoriales de grande importance aussi bien dans les agglomérations urbaines que dans les milieux ruraux. Et le tout dans une législation unique supprimant ainsi la dualité héritée de l'époque coloniale et qui a persisté depuis le décret du 12 janvier 1923 sur les districts urbains ;

· La 2^ème innovation de fond repose sur l'instauration des assemblées régionales et locales au niveau du toute les cinq ETD : région, ville zone urbaine, zone rurale et les collectivités. Ces assemblées régionales et locales ont chacune à leur niveau une double mission : celle d'organe délibérant et celle d'organe de contrôle permanant de la gestion de l'autorité régionale ou locale ;

· Le 3^ème innovation consiste dans le fait que le pouvoir d'organiser toutes les entités territoriales relève désormais de la compétence exclusive du président de la République qui, en vertu de l'article 39 de la constitution, est les garant de l'intégrité du territoire national. Ainsi donc le commissaire d'Etat (ministre) à l'administration du territoire n'a plus le pouvoir d'organiser les entités territoriales de base (ETD) tel que les collectivités, les cités, les quartiers, les groupements et les localités ;

· La 4^émé innovation de fond concerne l'instauration des nouvelles entités territoriales par rapport à la législation extérieure depuis la reforme du 10 Avril 1967 à savoir : ville, groupement, quartier et localité dans sa nouvelle conception.

La notion nouvelle des villes s'applique, aux termes de la loi sur la décentralisation territoriale, aux chefs-lieux des régions et à toutes entités urbaines suffisamment importante à la quelle le président de la République confère par voie d'ordonnance les statuts des villes sur base des critères légaux bien définis et précis.

La cité apparaît comme une entité administrative, mais sous une conception nouvelle, celle de chef lieu de sous région ou zone rurale ou encore comme toute agglomération urbaine à forte concentration ouvrière et démographique ayant une population d'au moins 15 000 habitants.

De même, le groupement réapparait dans l'organisation territoriale comme subdivision administrative de la collectivité. Il est clairement défini comme étant « toute communauté traditionnelle organisée sur base de la coutume et érigée en circonscription administrative sous l'autorité d'un chef coutumier reconnu et investi par l'Etat ». Le groupement remplace ainsi de façon uniforme la localité dans son ancienne conception de subdivision administrative de la collectivité.

La localité en tant qu'entité territoriale reste donc maintenue. Mais, elle devient une subdivision administrative du groupement. Elle est définie comme étant « toute communauté traditionnelle organisée sur la base de la coutume ou des usages locaux et dont l'unité et la cohésion interne sont principalement sur les liens de la solidarité clanique ou parentale ».

Enfin, le quartier en tant qu'entité territoriale, réparait comme subdivision administrative de la zone urbaine ou de la cité. Ainsi donc, disparaît dans les agglomérations urbaines, la localité en tant que subdivision administrative de la zone urbaine.

b) Les innovations techniques

Les innovations techniques sont au nombre de trois :

Ø La présentation des textes : pour une meilleure compréhension de la nouvelle organisation, la loi sur la décentralisation territoriale de 1982, donne la définition du contenue et du régime juridique de chacune des entités territoriales ; de la région à la localité. Ceci est une nouveauté importante du point de vue de la logistique, car toute reforme territoriale sérieuse doit refléter un souci de clarté en définissant avec précision les notions des bases ;

Ø La répartition des compétences entre le conseil exécutif (gouvernement) et les ETD : le principe de partage de compétence est ici une innovation importante, car reconnu comme circonscriptions des développements économiques, les ETD se voient dotées de pouvoir suffisant et ressources nécessaires qui les rendent aptes à accomplir leurs tâches. En effet, la loi sur la décentralisation de 1980, reconnait une compétence de principe au profit de chaque entité pour ses affaires locales. Ainsi, établit-elle une liste énumérant dans chaque domaine les matières relevant des compétences reconnues respectivement l'autorité exécutive centrale et les ETD ;

Ø L'unification de la législation sur l'administration territoriale : avant 1982 la législation sur l'administration territoriale s'est toujours caractérisée par une dualité entrainant une discrimination entre les agglomérations urbaines et les milieux ruraux. La loi sur la décentralisation territoriale de 1982 met fin à cette dualités en édictant une législation unique régissant aussi bien les agglomérations urbaines que les milieux ruraux, le tout reposant sur une conception uniforme et cohérente^42(*)

* ³⁷Faustin TOENGANO LOKUNDO, Partis politiques et décentralisation territoriale en RDC, cas de la province orientale avant et après l'ajustement politique de 1990, thèse de doctorat, UNIKIS, 2003, p.98

* ³⁸ VUNDUAWE TE PEMEKO F, Dynamique de la décentralisation territoriale en RDC, in Congo Afrique, XI, VIIIème année, n°432, février 2009, p.107

* ³⁹ GUILIEN (R.) et VINCENT (J). Lexique des termes juridiques, Paris, 13^e éd. Paris, Dalloz, 2001, p.459

* ⁴⁰ VUNDUAWE te PEMEKO « Dynamique de la décentralisation territoriale en RDC » in Congo Afrique. Op.cit, p.110

* ⁴¹ MOBUTU SESE SEKO, Discours prononcé à l'ouverture solennelle du Congrès du MPR, in manifeste de la N'SELE 1983, p.5

* ⁴² VUNDUAWE et PEMEKO (F) In Congo Afrique. Op.cit., N°432. P.108.