Conditions d'éligibilité du président de la république et démocratie en Afrique subsaharienne

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UNIVERSITE PARIS 1 PANTHEON-SORBONNE

Département Études internationales et européennes

CONDITIONS D'ELIGIBILITE

DU PRESIDENT DE LA

REPUBLIQUE ET DEMOCRATIE

EN AFRIQUE SUBSAHARIENNE

Eveline RODRIGUES PEREIRA BASTOS
Dirigé par Alix TOUBLANC

Master 2 Recherche Droits africains

2011-2012

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« L'Université Paris 1 n'entend donner aucune approbation aux opinions émises dans les mémoires. Ces opinions doivent être considérées comme propres à leurs auteurs ».

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Remerciements

Je souhaiterais adresser mes remerciements au professeur Alix TOUBLANC, professeur de droit constitutionnel et directrice du Master 2 droits africains à l'Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, pour son aide et ses conseils avisés qui ont permis l'élaboration de ce mémoire.

Je voudrais adresser mes remerciements à mes camarades du Master 2 droits africains, qui se sont montrés toujours solidaires à mon égard et présents en cas de difficultés.

J'adresse toute ma gratitude à ma famille et à mes amis pour leur soutien et encouragements tout au long de l'élaboration de ce mémoire.

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Abréviations

- ACP : communauté Afrique-Caraïbe-Pacifique

- CEDEAO : communauté économique des États d'Afrique de l'ouest

- CEE : communauté économique européenne

- LGDJ : librairie générale de droit et de jurisprudence

- ONU : organisation des nations unies

- UA : union africaine

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SOMMAIRE :

INTRODUCTION 5

PARTIE I : LE DROIT POSITIF DES CONDITIONS D'ÉLIGIBILITÉ ENTRE VISÉES

DÉMOCRATIQUES ET RÉALITÉS ANTIDÉMOCRATIQUES 13

CHAPITRE 1 : LE DROIT POSITIF DES ÉTATS AFRICAINS ORIENTÉ VERS LA RECHERCHE QUALITATIVE

EN MATIÈRE DE CANDIDATURE PRÉSIDENTIELLE 14
CHAPITRE 2 : LA LIMITATION DU NOMBRE DE MANDATS, INSTRUMENT DE LA VOLONTÉ DE

LIMITATION DU POUVOIR 25

PARTIE II : DES CONDITIONS D'ÉLIGIBILITÉ LIMITÉES DANS LEUR MISSION PAR

LE PROBLÈME DE LEUR INSTRUMENTALISATION 35

CHAPITRE 1 : LES FORMES ANCIENNES ET NOUVELLES DE L'INSTRUMENTALISATION DES

CONDITIONS D'ÉLIGIBILITÉ 36
CHAPITRE 2 : LES FAILLES DU CONSTITUTIONNALISME AFRICAIN FAVORISANT LE DÉTOURNEMENT

DES CONDITIONS D'ÉLIGIBILITÉ 45

PARTIE III : L'EXISTENCE DE FREINS À L'INSTRUMENTALISATION DES

CONDITIONS D'ÉLIGIBILITÉ ? 54

CHAPITRE 1 : LE CONTRÔLE DU JUGE CONSTITUTIONNEL DANS L'ÉLABORATION ET L'APPLICATION

DES CONDITIONS D'ÉLIGIBILITÉ 55

CHAPITRE 2 : L'EXISTENCE DE SANCTIONS DES DÉTOURNEMENTS DES CONDITIONS D'ÉLIGIBILITÉ ? 71

CONCLUSION GENERALE 79

BIBLIOGRAPHIE 82

TABLE DES MATIÈRES : 88

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Introduction

« Au début des années quatre-vingt-dix, l'Afrique noire a connu de profondes aspirations politiques, économiques, sociales. Ces mouvements ont eu pour conséquences la chute des régimes monolithiques de parti unique et l'avènement du renouveau démocratique avec la restauration du multipartisme et la résurgence des élections libres et compétitives¹ ». Les mouvements contestataires des régimes de parti unique se sont réunis au sein d'immenses conférences nationales regroupant « paysans, travailleurs de tous ordres, cadres de l'administration, partis et sensibilités politiques, associations de développement, organisations non gouvernementales, représentants de cultes, sans oublier des personnalités ayant exercé sur le plan national ou international des fonctions de premier plan² ». Au sein de ces grands rassemblements, on trouvait toutes les forces vives de la nation, réunies dans le but de repenser les fondements de l'union de ses membres à travers l'édiction d'un projet de Constitution. Le constitutionnalisme né de ces conférences nationales africaines semble marquer une rupture avec le passé, rupture avec la volonté, pendant la période du « parti unique », de faire taire l'expression de la pluralité des voix composant les sociétés africaines. Ainsi, la réintroduction du multipartisme³ impliqua notamment la nécessité de réorganiser les règles de la compétition politique, afin qu'elles puissent garantir le respect de la volonté du peuple.

Si on analyse attentivement le choix politique fait par le nouveau constituant, on peut néanmoins relativiser l'impression de rupture. En effet, les États africains ont tous adopté un modèle démocratique bien particulier, le modèle démocratique occidental, et s'inscrivent ainsi dans la continuité du fait colonial. Si toute démocratie se définit comme un régime politique dans lequel le pouvoir est détenu par le peuple, le modèle démocratique occidental a la spécificité de constituer un « mode de régulation politique

¹ El Hadj Omar Diop, Partis politiques et processus de transition démocratique en Afrique noire, Paris, Publibook, 2006, p. 23.

² Conférence nationale du Bénin, Rapport général de synthèse de la Conférence des Forces vives de la nation, Cotonou, 1990, 16 p dans Fabien Eboussi Boulaga, Les Conférences nationales en Afrique noire, une affaire à suivre, Paris, Karthala, 2009, p. 180.

³ Le multipartisme était reconnu par la plupart des constitutions africaines sans pour autant être appliqué dans les faits.

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dominant imposé à l'humanité tout entière par la colonisation⁴ », et cela au nom d'une théorie universaliste selon laquelle toutes les sociétés humaines devraient tendre vers un progrès commun, ici assimilé à celui des nations occidentales⁵. Cette démocratie, loin d'être universelle en réalité, est caractéristique du mode de pensée occidental. En effet, elle repose notamment sur le principe de l'« individualisme libéral », une doctrine « qui postule la primauté de l'individu sur la collectivité sociale et qui pose, en effet, que les parties (les individus) sont logiquement et ontologiquement antérieures au tout (le groupe social)⁶ ». Les constituants africains ont donc opté pour une doctrine qui semble éloignée, voire même aux antipodes, des structures et modes de pensée traditionnels africains, lesquels se caractérisent plutôt par l'indissociabilité entre groupe et individus et dans lesquels le groupe prime nécessairement l'individu⁷. Ce choix de poursuivre l'intégration, au sein des sociétés africaines, d'un modèle démocratique reposant essentiellement sur la représentation du peuple par des personnes élues nécessita que soient définies et posées « les questions relatives à la limitation du mandat des élus, à l'organisation périodique d'élections libres, régulières et transparentes, aux mécanismes de gestion du contentieux électoral, au statut des partis politiques, au statut de l'opposition et à la régularité du jeu politique⁸ ».

Au coeur du dispositif normatif régissant l'organisation de la compétition électorale, les conditions d'éligibilité tiennent une place importante puisqu'elles en conditionnent l'accès. L'éligibilité est définie par le Lexique de droit constitutionnel comme étant l'« aptitude légale d'une personne à se porter candidate en vue d'une élection⁹ ». Les dispositions instaurant des conditions d'éligibilité vont donc réglementer l'accès à la

⁴ Mbog Bassong, Les fondements de l'État de droit en Afrique précoloniale, Paris, L'Harmattan, 2007, p. 11.

⁵ Cette thèse déterministe est notamment développée par Emmanuel Kant dans son ouvrage Idée d'une histoire universelle d'un point de vue cosmopolitique ».

⁶ Boniface Kabore, « L'universel démocratique et ses adaptations socio-culturelles : considérations casuistiques », Political Philosophy, 1998, non paginé.

[Réf. du 26 août 2012]. Format html.

Disponible sur : http://www.bu.edu/wcp/Papers/Poli/PoliKabo.htm.

⁷ Voir Raymond Verdier, « L'ancien droit et le nouveau droit foncier de l'Afrique noire face au développement », in John. N. Hazard (dir.), Le droit de la terre en Afrique (au Sud du Sahara), Paris, G.-P. Maisonneuve et Larose, 1971, p. 67-88. Selon l'auteur, le droit africain se caractérise par le fait que l'homme n'acquiert sa personnalité juridique que dans le groupe et, à l'inverse, n'existe pas en tant qu'individu isolé.

⁸ El Hadj Omar Diop, Partis politiques et processus de transition démocratique en Afrique noire, op. cit., p. 36.

⁹ Pierre Avril, Jean Gicquel, Que sais-je ? Lexique de droit constitutionnel, Paris, PUF, 2003, p. 49.

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compétition électorale, en posant des restrictions à cet accès. La nécessité de telles restrictions est liée à l'importance de la fonction à laquelle elles s'appliquent. Ainsi, plus la fonction est importante, plus on constate que les conditions d'éligibilité y sont restrictives. La fonction présidentielle, dans la mesure où elle est placée à la tête du pouvoir exécutif, a une importance capitale. Le pouvoir exécutif se présente, au sein de l'État, comme « l'ensemble des organes gouvernementaux et administratifs qui sont non seulement chargés de la mise en oeuvre des lois mais aussi de définir la politique de la nation et qui possèdent une prépondérance de fait dans l'initiative législative¹⁰ ».

Un constitutionnalisme fortement présidentialiste

Le constitutionnalisme africain se caractérise par son attrait pour les exécutifs forts centrés autour de la personne du président de la République¹¹. Comme le font remarquer justement André Cabanis et Michel Louis Martin, dans leur ouvrage Le constitutionnalisme de la troisième vague en Afrique francophone : « Si, aujourd'hui, l'exercice de la fonction suprême a, d'une manière générale, perdu la connotation autoritariste, surtout sous les formes sultanistes et prétorianisées, qu'il revêtait jusqu'à une époque récente, les transitions politiques amorcées au tournant des années 1990 ne semblent pas avoir beaucoup modifié cette prépondérance au sein de l'espace politico-institutionnel¹² ».

D'ailleurs, à partir de l'expression de Michel Debré, selon laquelle le président de la République serait « la clé de voûte » du régime politique français, Frédéric Joël Aivo établit l'idée selon laquelle « cette réalité de la fonction présidentielle propre au départ à la pratique gaullienne du pouvoir, s'est progressivement étendue à plusieurs États francophones d'Afrique noire qui, comme la France, se sont inscrits dans la même logique institutionnelle¹³ ». C'est alors la question du mimétisme constitutionnel africain, dans son option pour la « présidentialisation du régime politique¹⁴ », qui est décrite. Cette affection pour le présidentialisme ne touche pas seulement les États

¹⁰ Charles Debbasch, Yves Daudet, Lexique de termes politiques, Dalloz, 2^e éd., 1978, p. 113.

¹¹ Ismaïla Madior Fall, Le pouvoir exécutif dans le constitutionnalisme des États d'Afrique, Paris, L'Harmattan, 2008, p. 14.

¹² André Cabanis et Michel Louis Martin, Le constitutionnalisme de la troisième vague en Afrique francophone, Louvain-La-Neuve, Bruylant-Academia, 2010, p. 59.

¹³ Frédéric Joël Aivo, Le président de la République en Afrique noire francophone : genèse, mutation et avenir de la fonction, Paris, l'Harmattan, 2007, p. 45.

¹⁴ El Hadj Omar Diop, Partis politiques et processus de transition démocratique en Afrique noire, op. cit., p. 36

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francophones ; il s'agit d'une tendance que l'on retrouve de façon globale sur l'ensemble du continent. Stéphane Bolle définit le présidentialisme comme étant « une configuration institutionnelle particulière, où le président de la République - en droit et/ou en fait - concentre l'essentiel de l'autorité, au détriment des autres pouvoirs¹⁵ ». Les Constitutions africaines actuelles se caractérisent notamment par l'importance des prérogatives laissées au président de la République et la faiblesse des dispositions prévoyant l'engagement de sa responsabilité.

Une prééminence présidentielle nécessitant l'élaboration de conditions d'éligibilité favorisant la « bonne gouvernance »

Parce qu'elle se trouve au coeur des régimes politiques africains, l'institution du président de la République nécessite que les règles d'accès à sa fonction soient élaborées avec soin. Une idée qui n'a pas échappé au constituant africain lorsque le continent a connu sa vague de démocratisation, apportée par les conférences nationales. En effet, de nouvelles conditions sont alors apparues, afin de répondre aux objectifs de démocratisation voulus par les conférences nationales. De plus, comme l'indiquent Cabanis et Martin, « Ayant voulu renouer avec l'idée de gouvernance démocratique et d'État de droit, que ce soit par la conviction idéologique ou par volonté de paraître partager le système de valeurs dominant et donc de se voir insérées dans la communauté internationale, les sociétés politiques et civiles africaines ne pouvaient éviter de donner toute sa signification et son effectivité au fait constitutionnaliste, ce qui implique non seulement un régime de limitation des pouvoirs et de protection des droits du citoyen, mais encore l'idée de la supériorité de ce régime comme fondement du pouvoir et de l'action de l'État¹⁶ ». Il a fallu mettre à contribution les conditions d'éligibilité du président de la République, afin d'atteindre des objectifs de « bonne gouvernance » jugés indispensable au développement des États africains. Cette notion de « bonne gouvernance » a été théorisée par la Banque mondiale. L'institution a, dans un premier temps, développé une définition purement économiste de la notion, celle-ci

¹⁵ Stéphane Bolle, « Le régime présidentiel : cache-sexe du présidentialisme ? », La Constitution en Afrique, 2007, non paginé.

[Réf. du 11 juin 2012]. Format HTML.

Disponible sur : http://www.la-constitution-en-afrique.org/article-12777017.html.

¹⁶ André Cabanis et Michel Louis Martin, Le constitutionnalisme de la troisième vague en Afrique francophone, op. cit., p. 7.

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renvoyant « à une gestion économiquement saine, transparente, et efficace des deniers publics. Cette conception est dite technico-gestionnaire, parce que mettant en avant le seul critère d'efficacité des modes de gestion économique sans considération aucune de l'environnement socio-politique dans lequel s'inscrivent ces modes de gestion¹⁷ ». Cependant, à partir des années quatre-vingt-dix, la Banque mondiale va faire évoluer la notion en lui ajoutant une dimension politique. La « bonne gouvernance », c'est désormais le respect de la démocratie et de l'État de droit comme composante indispensable au développement économique et social d'un État. La bonne gouvernance, dans son sens politico-économique, devient dès lors une condition à l'attribution de l'aide financière à un État. Lorsque l'on considère cette approche de l'aide au développement, elle nous semble problématique pour deux raisons. Tout d'abord, dans la mesure où la Banque mondiale est la seule à apprécier l'existence ou non de la « bonne gouvernance », elle soumet nécessairement l'État considéré à une forme d'arbitraire. Ensuite, cet arbitraire est aggravé par le fait que les critères d'appréciation de la bonne gouvernance reposent uniquement sur le modèle occidental de démocratie et d'État de droit, ce qui consacre une sorte de droit d'ingérence à l'institution dans les affaires de l'État sollicitant une aide. On peut dès lors légitimement se demander si l'institution a pour objectif de conférer une aide au développement économique des États dits « en développement », ou si elle vise à imposer un modèle politique en leur sein.

Quoi qu'il en soit, les États africains se sont, dans le but d'atteindre ces objectifs de « bonne gouvernance », dotés de nouvelles conditions d'éligibilité faisant leur apparition dans le constitutionnalisme africain. Ont été ajoutées, par exemple, des conditions censées garantir l'existence d'aptitudes et ou compétences nécessaires à l'occupation de la fonction, ainsi que, par exemple des conditions de résidence drastiques, la multiplication des régimes d'incompatibilité, etc. À côté de ces conditions, on met en place une disposition phare dans le néo-constitutionnalisme africain : il s'agit de la limitation du nombre de mandats. En effet, cette disposition, limitant la rééligibilité des personnes ayant déjà tenu la fonction de président de la

¹⁷ Abdourahmane Diallo, Problématique de la gouvernance en République de Guinée et l'appui de la Banque mondiale.

[Ressource électronique] - Université Sonfonia de Conakry, 2009. Non paginé. [Réf. du 11 juin 2012] Format HTML.

Disponible sur : http://www.memoireonline.com/05/09/2070/m_problematique-de-la-gouvernance-en-Republique-de-Guinee-et-lappui-de-la-Banque-mondiale.html

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République, a comme but d'opérer un bornage de l'exercice du pouvoir. Ismaïla Madior Fall estime que « les nouveaux systèmes constitutionnels se sont employés à restaurer l'idée de mandat telle qu'elle est connue dans la tradition démocratique et républicaine. Cette restauration se réalise d'abord et avant tout par la limitation du mandat dans le temps. Il se réalise ainsi le passage d'un mandat longtemps dévoyé dans un sens « monarchique » à un mandat réhabilité dans une perspective démocratique et républicaine¹⁸ ».

Le développement des conditions d'éligibilité conduit de fait à encadrer toujours un peu plus le choix des électeurs. Néanmoins, les conditions d'éligibilité vont opérer un encadrement bénéfique du suffrage¹⁹. La logique est celle de la création de garde-fous, de protection du peuple contre lui-même et sa capacité à élire une personne s'éloignant des standards démocratiques établis par la Constitution. En effet, les conditions d'éligibilité conçues pour garantir la « bonne gouvernance » vont imposer des restrictions visant à sélectionner des candidats qui seront à même de bien appliquer les règles démocratiques posées par la Constitution. Ainsi, certains constituants ont, par exemple, ressenti le besoin d'imposer comme condition aux futurs candidats de savoir lire et écrire²⁰. La limitation du nombre de mandats protège, quant à elle, de la réélection systématique de la même personne à la tête de l'État.

L'intérêt de l'étude du rôle des conditions d'éligibilité du président de la République

On perçoit aisément les enjeux démocratiques attachés à l'élection du président de la République. Ce sont ces enjeux qui fondent l'intérêt de l'étude de la question. En effet, une vingtaine d'années après l'édiction de nouvelles conditions d'éligibilité et leur assignation d'une mission de favorisation de la démocratie, l'heure est arrivée de faire un bilan de l'évolution de ces conditions quant à leur rôle initial. La recherche des éléments permettant de favoriser ce rôle et des éléments constitutifs d'obstacles à celui-ci est primordiale afin de mener une étude Sur l'étendue de leurs impacts, aujourd'hui, sur les démocraties africaines.

¹⁸ Ismaïla Madior Fall, Le pouvoir exécutif dans le constitutionnalisme des États d'Afrique, op. cit., p. 163.

¹⁹ Pour l'élection des présidents africains, le suffrage le plus largement répandu est le suffrage universel direct.

²⁰ L'article 28 de la Constitution sénégalaise du 22 janvier 2001 prévoit, quant à elle, précisément que le futur candidat doit « savoir écrire, lire et parler couramment la langue officielle ».

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La présentation des différentes dispositions électorales concernant l'accès à la candidature présidentielle n'est pas dépourvue de nécessité. Même si l'on sait qu'en Afrique, le mode d'accession au pouvoir n'est pas toujours démocratique et que l'ordre constitutionnel n'est pas toujours respecté, il existe un mouvement global allant dans le sens de l'abandon progressif de la violence, au profit de la conquête politique par les urnes. De plus, il est juste de dire que « si les changements constitutionnels ne sauraient subsumer les réalités politiques ou en être le principe directeur, ils ne sont pas pour autant sans effet sur les comportements des classes politiques. Ce type de norme, du moins lorsqu'elle consacre le libéralisme et le pluralisme, est un préalable, quand bien même elle n'en serait pas consubstantielle, à l'instauration d'un État de droit, quel que soit par ailleurs le poids des autres facteurs, économiques, sociologiques et internationaux participant également à sa formation. Et si des asynchronies entre les textes et la réalité s'observent, elles ne peuvent prendre trop d'ampleur, sauf à susciter un opprobre que peu de pays sont en mesure de s'autoriser sans conséquence, du moins dans le contexte actuel de la globalisation de la norme démocratique et de l'exigence de « bonne gouvernance »²¹ ».

La problématique

Dans un contexte d'inflation constante des révisions constitutionnelles, le texte fondamental, en Afrique, fait bien souvent l'objet d'une instrumentalisation au profit des intérêts politiques des dirigeants. Karim Dosso affirme que « la constitution qu'on avait très tôt sacralisée, fétichisée, en Afrique est devenue un texte ordinaire voire banal²² ». En effet, le texte constitutionnel se trouvant au sommet de la hiérarchie des normes, il ne devrait pas pouvoir être révisé aussi facilement qu'une loi ordinaire, ni faire l'objet de modifications trop fréquentes. Néanmoins, c'est la situation que l'on constate sur le continent africain, depuis la création des Constitutions issues de la vague démocratique. Dans ce contexte, on peut légitimement s'interroger sur ce qui est advenu, au fil du temps, de ces conditions d'éligibilité censées promouvoir une gestion démocratique du pouvoir. La pratique généralisée de l'instrumentalisation de la Constitution, et plus spécifiquement des conditions d'éligibilité, a généralement pour

²¹ André Cabanis et Michel Louis Martin, Les Constitutions d'Afrique francophone, évolutions récentes, Paris, Karthala, 1999, p. 10.

²² Karim Dosso, « Les pratiques constitutionnelles dans les pays d'Afrique noire francophone : cohérences et incohérences », Revue française de droit constitutionnel, n° 90, 2012, p. 17.

but d'écarter un adversaire politique de la compétition électorale ou de se maintenir au pouvoir. Les recours à l'instrumentalisation de la Constitution sont qualifiables de « «coups juridiques», [qui] oscillent entre deux tendances, celle des révisions constitutionnelles controversées et celle des mandats électifs illimités²³ ». L'instrumentalisation conduit à écarter les conditions d'éligibilité de leur rôle démocratique pour en faire un outil antidémocratique au profit des intérêts du pouvoir. De telles pratiques devraient, dans un système juridique sain, se heurter à des obstacles d'ordre juridique ou judiciaire. Ainsi, on peut légitimement se demander ce qu'il en est aujourd'hui dans le constitutionnalisme africain.

Afin de répondre à de telles interrogations, nous présenterons l'état du droit positif africain en matière de condition d'éligibilité du président de la République, au regard des fonctions démocratiques assignées à celles-ci (Partie 1). Puis nous mettrons en évidence la limitation du rôle démocratique des conditions d'éligibilité par la pratique de l'instrumentalisation de celles-ci (Partie 2). Enfin, il sera question de rechercher l'existence de freins au phénomène de l'instrumentalisation (Partie 3).

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²³ Ibid., p. 23.

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PARTIE I : Le droit positif des conditions d'éligibilité entre

visées démocratiques et réalités antidémocratiques

Même si les nouvelles dispositions constitutionnelles n'ont pas permis de mettre un terme à toutes les difficultés rencontrées par le constitutionnalisme africain, elles ont néanmoins une forte valeur symbolique. Concernant la période du monopartisme, Ismaïla Madior Fall nous dit que « les très longs règnes consécutifs à l'institutionnalisation de la présidence à vie ou au cumul illimité de mandats favorisaient tout naturellement une confusion du pouvoir avec la personne du Chef de l'État²⁴ ». De plus, selon lui, le système du monopartisme, dans lequel de nombreux « pères fondateurs » des indépendances dirigeaient leur pays sans que soit évoquée la question du renouvellement politique, a contribué au phénomène de la sacralisation du pouvoir. Autant de facteurs antidémocratiques auxquels devaient mettre un terme les Constitutions nées de la vague de démocratisation. Il a été question de prévoir des conditions d'éligibilité permettant de garantir l'élection d'un candidat répondant au standard d'un « bon gouvernant ». Au regard des conditions d'éligibilité créées de ce fait, on apprend que le bon dirigeant se doit d'être compétent, respectueux des valeurs constitutionnelles, non soumis à l'influence de certains groupes présents dans la société, etc. La question de la limitation du pouvoir, notamment dans le but d'empêcher sa personnalisation, a été réglée par l'introduction, dans la grande majorité des Constitutions, d'une limitation du nombre de mandats autorisés à une seule et même personne. On constate aujourd'hui que le droit positif africain se caractérise par des conditions d'éligibilité orientées vers la recherche d'un candidat de qualité (Chapitre 1), mais avec une application difficile de la règle de la limitation du nombre de mandats (Chapitre 2).

²⁴ Ismaïla Madior Fall, Le pouvoir exécutif dans le constitutionnalisme des États d'Afrique, op. cit., p. 24.

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Chapitre 1 : Le droit positif des États africains orienté vers la

recherche qualitative en matière de candidature présidentielle

La finalité des conditions d'éligibilité est d'assurer aux électeurs l'existence d'un choix éclairé, car prédéterminé par des critères choisis par la loi électorale. Le professeur Ismaïla Madior Fall, dans sa thèse sur le pouvoir exécutif en Afrique²⁵, met en évidence l'existence de conditions d'éligibilité que l'on peut qualifier de classiques. Celles-ci sont de l'ordre de trois, et sont qualifiées de « classiques » du fait de l'absence de contestation suscitée par leur existence et du fait de leur présence quasi-systématique dans le constitutionnalisme africain, mais aussi mondial. Elles présentent la particularité d'être, dans le constitutionnalisme africain, particulièrement restrictives dans l'accès à la candidature présidentielle (Section 1). Ces conditions sont distinguées d'autres conditions, lesquelles ont pour objectif de répondre à un besoin spécifique de « bonne gouvernance ». Ces conditions prennent des formes variables d'un État à un autre, en fonction de la conception que l'on se fait de ce que doit être un bon président de la République. Les conditions de « bonne gouvernance » encadrent l'ensemble des aspects importants de la vie du candidat (Section 2).

Section 1 : Des conditions d'éligibilité classiques opérant une sélection restrictive

Les conditions d'éligibilité classiques sont au nombre de trois. Il s'agit, pour la personne souhaitant être candidate de :

- posséder la nationalité du pays où elle veut briguer la fonction suprême ; - remplir une condition d'âge ;

- jouir de ses droits civils et politiques.

Ces conditions semblent naturelles et ne posent pas de problème dans leur principe. En effet, il s'agit des conditions minimales requises dans la grande majorité des États du globe. L'obligation de jouir de ses droits civils et politiques « concerne la faculté pour tout citoyen de s'inscrire sur une liste électorale, sans avoir été déchu par une décision

²⁵ Ismaïla Madior Fall, Le pouvoir exécutif dans le constitutionnalisme des États d'Afrique, Paris, L'Harmattan, 2008, page 52.

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judiciaire ; celle-ci pouvant avoir un caractère civil ou pénal²⁶ ». Cette disposition est toujours présentée sous la forme du même énoncé et ne nécessite pas d'observations particulières²⁷. En revanche, les conditions de nationalité et d'âge présentent différents énoncés d'un État à un autre, ce qui souligne des différences d'exigence en la matière, et démontre le soin porté à la rédaction de ces conditions. Ainsi, en Afrique, il est important de rechercher les raisons de la prééminence d'une condition de nationalité restrictive (I) ; d'autre part, l'existence de conditions d'âge favorisant la maturité au plus haut niveau de l'État pose question (II).

I) Les raisons de l'option généralisée pour une condition de nationalité restrictive

Les États dans lesquels tout citoyen peut se présenter à l'élection de président de la République sont largement minoritaires sur le continent. En effet, les États dans lesquels il n'est pas fait de distinction entre les ressortissants d'origine et les ressortissants naturalisés ou binationaux sont très rares. Dans cette catégorie d'États, que l'on peut considérer comme ayant une condition de nationalité libérale, il y a, par exemple, la Guinée ou Madagascar. L'article 29 de la constitution guinéenne dit simplement : « tout candidat à la présidence de la République doit être de nationalité guinéenne ».

En revanche, l'immense majorité des États du continent africains présentent une condition de nationalité restrictive. En effet, même lorsque les ressortissants naturalisés ne sont pas exclus, le caractère restrictif de la condition vient du rejet de la plurinationalité. C'est le cas, notamment, des Constitutions djiboutienne et sénégalaise²⁸, qui exigent simplement que les candidats aient la nationalité du pays, mais celle-ci doit être exclusive de toute autre, ce qui, de fait, va souvent exclure les ressortissants naturalisés, sauf dans le cas où ils auraient renoncé à leur nationalité d'origine. Néanmoins, la condition de nationalité la plus fréquente est celle qui exige au moins que le candidat soit un national d'origine ou de naissance. Alors que les

²⁶ Thomas Goudou, L'État, la politique et le droit parlementaire en Afrique, Paris, Berger-Levrault, 1987, p. 352.

²⁷ Seuls très peu de pays n'y font pas référence. Néanmoins, l'exigence est souvent remplacée par une condition similaire, par exemple l'article 24 de la Constitution centrafricaine exige que le candidat n'ait pas fait l'objet d'une « condamnation à une peine afflictive ou infamante ».

²⁸ Respectivement article 24 de la Constitution du 4 septembre 1992 et article 28 de la Constitution du 22 janvier 2001.

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Constitutions nigérienne et de la République démocratique du Congo²⁹ se bornent à cette exigence, certaines conditions de nationalité, quant à elles, vont beaucoup plus loin. Ainsi, la Constitution de Côte d'Ivoire du 23 juillet 2000 exige d'un candidat qu'il soit « ivoirien d'origine, né de père et de mère eux-mêmes ivoiriens d'origine. Il doit n'avoir jamais renoncé à la nationalité ivoirienne. Il ne doit s'être jamais prévalu d'une autre nationalité³⁰ ».

Il semblerait que l'on puisse expliquer ce phénomène par deux raisons principales. La première raison que l'on peut avancer est celle du nationalisme. Selon le dictionnaire Larousse 2012, celui-ci se définit comme étant une « doctrine qui affirme la prééminence de l'intérêt de la nation par rapport aux intérêts des groupes, des classes, des individus qui la constituent³¹ ». À travers cette définition, on perçoit, dans la condition de nationalité, comme un moyen d'unir des ethnies et des individus, regroupés dans une même nation, en leur réservant l'accès à la fonction suprême. Cela peut-être comme un moyen de dépasser le « tribalisme » sur un continent où une même ethnie se retrouve dans des pays différents. Cette démarche s'inscrirait donc dans la logique des efforts constants fournis par les États africains, après les indépendances, pour donner naissance à une nation qui n'existait pas, au sein d'entités fraîchement constituées. Dans ce cas, on peut penser que la volonté de favoriser l'éclosion d'une nation va dans le sens de la recherche du modèle démocratique occidental d'État-nation. Le Petit Robert 2012 nous fournit, quant à lui, un autre sens de la notion de nationalisme. Il semblerait que la notion de nationalisme corresponde également à une « exaltation du sentiment national ; attachement passionné à la nation à laquelle on appartient, accompagné parfois de xénophobie et d'une volonté d'isolement³² ». En Côte d'Ivoire, par exemple, les restrictions apportées à la condition de nationalité et l'exaltation de la notion d'ivoirité ont pu être perçues comme le produit de la xénophobie³³. Néanmoins, nous faisons une lecture différente de la question, tendant plutôt à interpréter cette forte exigence en matière de nationalité comme étant au service

²⁹ Respectivement article 47 de la Constitution du 25 novembre 2011 et article 72 de la Constitution du 18 février 2006.

³⁰ Article 35.

³¹ Larousse maxipoche 2012, Paris, Larousse, 2011, p. 929.

³² Le Petit Robert 2012, Paris, Le Robert, 2011, p. 1672.

³³ Éric V. Nguyen, Géopolitique de l'Afrique, du continent noir oublié à la renaissance africaine, Levallois-Perret, Studyrama perspectives, 2010, p. 93.

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d'un objectif politique précis : écarter de l'accès au pouvoir un opposant gênant³⁴. Dans cette mesure, une telle condition serait dépourvue d'intérêt démocratique, puisqu'elle ne servirait qu'à garantir l'intérêt personnel du dirigeant en place. Enfin, on peut avancer cependant d'autres raisons à ce choix restrictif. Il s'agirait de la faiblesse du contrôle exercé par les États sur leurs frontières, ainsi que de la faiblesse de l'état civil, qui contraindrait les États à faire preuve de fermeté dans la détermination des conditions de nationalité, cela se traduisant souvent par une accumulation d'exigences, telles que l'obligation de prouver que ses parents sont citoyens d'origine également. Ainsi, le caractère restrictif de la condition permettrait d'éviter l'existence de fraude.

On peut difficilement attribuer le caractère restrictif de la condition de nationalité à une seule raison. En effet, il semblerait que celles-ci soient multiples, même au sein d'un même État. Néanmoins, l'efficacité d'une telle condition à garantir le respect des institutions et du principe démocratique par le futur président n'est pas démontré. En effet, si l'on cherche, par le choix en faveur d'un président natif d'origine qui serait porté par un esprit patriotique, à assurer une bonne gestion du pouvoir, on est bien loin d'arriver au résultat escompté, tant la question nationale est complexe en Afrique et tant l'idée de l'État-nation moderne y est abstraite³⁵.

Dans la catégorie des conditions classiques, on trouve aussi la condition d'âge, laquelle a en commun avec la condition de nationalité d'avoir un caractère assez restrictif, avec, sur le continent, une préférence pour les candidats d'âge mûr.

II) La condition d'âge favorise la maturité au plus haut niveau de l'État

La quasi-totalité des États africains présentent une condition d'âge imposant un âge minimal. Cet âge minimal se distingue de l'âge de la majorité civile permettant à un individu d'être considéré juridiquement comme civilement capable et responsable. Sur le continent, l'âge requis pour accéder à la candidature présidentielle est toujours beaucoup plus élevé que l'âge de la majorité civile. À titre de comparaison, en France, par exemple, l'âge requis n'est que de 23 ans. En revanche, l'âge minimal le plus

³⁴ Cet opposant s'avérait être la personne de l'actuel président Alassane Ouattara. La restriction de l'accès au jeu politique, à travers le renforcement de l'exigence en matière de nationalité, a été perçue à l'époque comme ayant pour seul but d'exclure ce dernier de la compétition présidentielle.

³⁵ Il ne s'agit pas ici de dire que sur le continent africain, la notion d'État-nation est absente ; il a été démontré leur existence en Afrique précoloniale, notamment par les travaux de Cheikh Anta Diop. C'est l'État-nation au sens occidental du terme et délimité par les frontières issues de la colonisation qui pose problème, car il ne prend pas assise sur la réalité.

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fréquent en Afrique est de 35 ans ; on le retrouve par exemple au Burundi et au Togo³⁶. L'âge minimal le moins élevé, et aussi celui le moins fréquemment retenu, est celui de 30 ans, que l'on retrouve au Botswana et en République démocratique du Congo³⁷. Entre les deux, pour ce qui est de la fréquence, on trouve l'âge de 40 ans. Cet âge est requis à Djibouti, au Bénin et au Soudan du Sud³⁸.

Selon Ismaïla Madior Fall, le caractère relativement élevé de l'âge minimal requis en matière présidentielle est typique des démocraties républicaines, lesquelles, selon lui, entrent dans une « logique gérontocratique qui favorise l'accès au pouvoir des « vieux routiers de la politique³⁹ ». Néanmoins André Cabanis et Michel Louis Martin⁴⁰ s'étonnent de l'existence d'une condition d'âge minimale aussi élevée en Afrique, où la population est jeune, l'âge médian tournant généralement autour de 18-19 ans. En effet, même si l'on comprend la nécessité de donner l'accès au pouvoir à des personnes jouissant d'une certaine maturité et d'une expérience politique, il est permis de se demander, eu égard aux grandes difficultés que rencontrent les États africains, s'il est encore nécessaire d'imposer une condition d'âge minimale aussi restrictive, dans la mesure où l'on sait que les règles implicites du jeu politique ne fournissent que peu de chances de réussite aux candidats inexpérimentés ou peu connus dans l'arène politique. Le risque de la victoire d'un candidat jeune et peu qualifié est très faible. De plus, cette mesure conduit à empêcher le renouvellement des acteurs politiques. En Afrique, il s'agit généralement d'une même poignée d'individus qui se disputent le pouvoir pendant de nombreuses années.

On ne peut s'empêcher de constater la dichotomie entre l'âge de la population et le caractère fortement gérontocratique du pouvoir. On peut, par exemple, citer le président zimbabwéen, Robert Mugabe, qui a actuellement 88 ans, alors que l'âge médian de la population du Zimbabwe était, en 2011, d'un peu plus de 18 ans. Plusieurs Constitutions du continent semblent néanmoins avoir pris en compte cette problématique, à travers l'adoption d'une condition d'âge maximale. Cet âge maximal

³⁶ Respectivement article 97 de la Constitution du 18 mars 2005, article 62 de la Constitution du 14 octobre 1992.

³⁷ Respectivement article 33 de la Constitution 30 septembre 1966 et article 72 de la Constitution du 18 février 2006.

³⁸ Respectivement article 24 de la Constitution du 15 septembre 1992, article 44 de la Constitution du 4 décembre 2004 et article 98 de la Constitution du 7 juillet 2011.

³⁹ Ismaïla Madior Fall, Le pouvoir exécutif dans le constitutionnalisme des États d'Afrique, op. cit., p. 57.

⁴⁰ André Cabanis et Michel Louis Martin, Le constitutionnalisme de la troisième vague en Afrique francophone, Bruxelles, Bruylant-Academia, 2010, p. 66.

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est quasiment toujours de 70 ou 75 ans, et on le retrouve notamment au Tchad, au Bénin, au Congo (Brazzaville) et en Côte d'Ivoire⁴¹. La catégorie des États ayant opté pour cette limitation est encore très marginale, et la question d'un âge limite pour pouvoir exercer le pouvoir reste controversée sur le continent. Au Sénégal notamment - au-delà de la question de savoir s'il était constitutionnellement rééligible -, on a pu s'interroger sur l'opportunité, pour Abdoulaye Wade, de se représenter aux élections présidentielles de 2012, en raison de son grand âge⁴². À ce sujet, Béchir Ben Yahmed estime qu'« il y a douze ans, les socialistes sénégalais, qui avaient exercé le pouvoir depuis l'indépendance en 1960, le perdaient au bénéfice des libéraux d'Abdoulaye Wade. Ce fut alors, en 2000, une alternance politique qui a fait date. Celle qui se dessine pour ce mois de mars sera, si elle se réalise, une alternance de génération. Elle est, à mon avis, tout aussi nécessaire et devrait être bénéfique⁴³ ». Puis, concernant la question d'un âge maximal, il nous dit que « le sujet de « l'âge du capitaine » est délicat. Mais on peut, même en Afrique et en Asie, où l'on se doit de respecter et de ménager « les anciens », l'aborder sans craindre de manquer de respect à qui que ce soit. On se doit même de traiter le sujet, car il est politique et concerne le destin de nos peuples⁴⁴ ». En effet, la question n'est pas superflue et, en la matière, il ne s'agit pas de prédéterminer l'âge jusqu'auquel on est considéré comme étant toujours apte à diriger. Ce serait sous-estimer les électeurs que de penser qu'ils ne sont pas capables de voir, par exemple, la sénilité d'un candidat. En réalité, l'existence d'un âge maximum n'a d'intérêt en soi que dans la mesure où il permet de constituer une barrière à la rééligibilité infinie de certains chefs d'État vieillissant au pouvoir, à force d'accumulation de mandats.

On constate que la question de l'âge, en matière d'éligibilité, est délicate, et que celle-ci soulève de nombreux questionnements et renferme de nombreuses considérations d'ordre idéologique. La raison la plus plausible de l'existence d'un âge minimum, c'est la volonté de s'assurer de la bonne gouvernance par l'assurance de la

⁴¹ Respectivement article 62 de la Constitution du 14 avril 1996, article 44 de la Constitution du 4 décembre 2004, article 58 de la Constitution du 20 janvier 2002 et article 35 de la Constitution du 23 juillet 2000.

⁴² Né le 29 mai 1926, son âge était alors de 85 ans, sachant qu'un mandat dure sept ans. Il aurait été au pouvoir jusqu'à 92 ans s'il avait été réélu.

⁴³ L'article a été rédigé peu de temps avant les élections présidentielles sénégalaises de mars 2012. Celles-ci opposèrent, au second tour, le président Abdoulaye Wade (86 ans) à Macky Sall (52 ans), ce dernier incarnant le renouvellement des générations au sommet de l'État. Macky Sall remporta les élections.

⁴⁴ Béchir Ben Yahmed, « L'âge du capitaine », Jeune Afrique, n° 2669, 2012, p. 3.

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maturité du candidat à la présidentielle. L'âge maximal, quant à lui, sert à la fois à s'assurer qu'un âge trop avancé ne nuise pas à la capacité de tenir la fonction, et permet également, du même coup, d'éviter le problème de la présidence à vie.

On a pu voir que bien que qualifiables de classiques, les conditions d'éligibilité précédemment citées ne sont pas sans soulever quelques interrogations. Dans le cas des conditions d'éligibilité de bonne gouvernance, les interrogations demeurent, mais sont spécifiques d'un État à un autre. En effet, ces conditions sont moins systématiques, variant d'un État à un autre et répondant à des objectifs précis.

Section 2 : Des conditions d'éligibilité de bonne gouvernance encadrant fermement la personne du candidat

L'élaboration du néo-constitutionnalisme africain a été l'occasion de l'introduction, dans le constitutionnalisme africain, de dispositions de moralisation de la vie politique et de démocratisation de l'accès au pouvoir. Dans un souci de voir avancer la démocratie, de nombreux constituants ont adopté des dispositions tendant à favoriser la « bonne gouvernance » au plus haut niveau de l'État. Les conditions d'éligibilité sont apparues comme un bon outil pour connaître à l'avance certains éléments de la vie personnelle et professionnelle des futurs candidats, afin de s'assurer que la personne élue serait apte à épouser la fonction. On distingue deux types de conditions d'éligibilité de « bonne gouvernance ». Il y a, d'une part, les conditions attachées aux qualités personnelles nécessaires au candidat pour devenir un bon gouvernant (I) ; puis il y a, d'autre part, les conditions d'éligibilités liées à l'environnement de celui-ci, lui permettant de gouverner au mieux une fois élu (II).

I) Les conditions d'éligibilité relatives aux qualités personnelles de

gouvernant

Dans la catégorie des conditions d'éligibilité qui ont pour but de garantir la bonne gouvernance, celles qui touchent aux qualités personnelles requises pour être candidat nous permettent d'avoir une idée de la vision qu'a un État de ce qu'est un bon gouvernant. En effet, par l'étude des qualités demandées aux futurs candidats à la présidentielle, on peut percevoir ce qui est considéré, dans une société donnée, comme le gage nécessaire à l'accession au pouvoir.

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Celles qui paraissent les plus importantes sont celles relatives aux compétences que doit posséder un candidat à l'élection présidentielle. Il peut s'agir de compétences élémentaires, comme savoir lire et écrire. C'est ce qu'exige, par exemple, l'article 98 de la Constitution transitionnelle de 2011 du Soudan du Sud. Cette exigence a été apportée également au Sénégal par la Constitution du 22 janvier 2001, avec comme particularité d'exiger la maîtrise de la langue officielle. La langue officielle étant le français, cette disposition amène à s'interroger sur la place à laisser à un candidat lettré, mais ne maîtrisant que l'arabe⁴⁵. En effet, le Sénégal étant un pays où la quasi-totalité de la population est musulmane, l'arabe occupe de ce fait une place importante. Mais on peut aussi se demander quelle place laisser au wolof, la langue véhiculaire du pays, qui prend de plus en plus le pas sur le français⁴⁶, et qui est parlée par l'ensemble de la population. Dans ces conditions, on ne peut s'empêcher de faire une corrélation entre l'absence de popularité de Karim Wade, le fils de l'ancien président Abdoulaye Wade, et le fait que ce dernier ne parle pas le wolof. Aujourd'hui, faut-il parler wolof pour répondre aux aspirations de la société sénégalaise ? La langue n'est-elle pas l'âme d'un peuple ? Ainsi, il serait donc bon de poser comme exigence à la candidature présidentielle la maîtrise d'au moins une langue nationale du pays, afin de mettre le candidat en adéquation avec la population du pays qu'il ambitionne de diriger, ne serait-ce que pour pallier la crise de légitimité dont souffrent les institutions étatiques.

Si l'on reste dans le domaine des compétences requises pour être candidat aux fonctions présidentielles, le Congo (Brazzaville) fait preuve d'originalité en allant plus loin dans l'exigence, déclarant que nul ne peut être candidat « s'il n'atteste d'une expérience professionnelle de quinze ans au mois⁴⁷ ». On peut également citer la curieuse disposition de l'article 33 (d) de la Constitution équatorienne du 17 novembre 1991, selon laquelle pour être candidat, il faut savoir interpréter la loi fondamentale. Dans ce cas, on peut être sceptique quant à la possibilité de vérifier la réalisation de la condition. Dans la catégorie des qualités personnelles inhérentes à la personne du candidat, on trouve la condition de bonne moralité et de probité, qui est notamment

⁴⁵ Ismaïla Madior Fall, Évolution constitutionnelle du Sénégal, de la veille de l'indépendance aux élections de 2007, Dakar, CREDILA-CREPOS, 2009, p. 109.

⁴⁶ Pierre Cherruau, « Le Sénégal est-il encore un pays francophone ? », Slate Afrique, 2012, non paginé. Selon l'article, l'ensemble des programmes télévisés, qu'ils soient politiques, sociétaux ou culturels, se déroulent en wolof. À l'école également, certains enseignants s'expriment dorénavant en wolof et il semblerait que le phénomène touche également les milieux intellectuels traditionnellement dominés par le français.

⁴⁷ Article 58 de la Constitution du 20 janvier 2002.

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commune au Bénin, à la Côte d'Ivoire et au Rwanda⁴⁸. La condition de moralité a le désavantage de reposer sur une analyse subjective de la bonne moralité et, en la matière, l'objectif de garantie de bonne gouvernance est difficilement atteint. Néanmoins, cette condition de bonne moralité s'accompagne souvent d'autres dispositions, telles que l'obligation faite au futur candidat de déclarer et de justifier de son patrimoine, ou la sanction d'inéligibilité pour une personne ayant été condamnée à une peine de prison pour une cause impliquant la malhonnête ou la turpitude. On trouve respectivement ces conditions dans la Constitution ivoirienne et dans la Constitution malawite⁴⁹. Enfin, il faut citer une condition non négligeable ; il s'agit de celle obligeant tout candidat à l'élection à prouver l'existence d'une bonne santé physique et mentale, exigence qui, dans certains pays comme le Bénin, s'accompagne de l'obligation d'être examiné par un collège de médecins désignés par la Cour constitutionnelle.

Ces conditions de bonne gouvernance liées à la personne du candidat sont complétées par des dispositions tenant à l'environnement de celui-ci.

II) Les conditions d'éligibilité relatives à l'environnement du futur candidat

Cette catégorie comprend l'ensemble des autres conditions qui sont demandées à un candidat. Ces conditions ont en commun de ne pas toucher directement la personne du candidat, mais le cadre dans lequel il s'insère. Ainsi, par exemple, certaines Constitutions obligent le candidat à être membre d'un parti politique, faute de quoi il ne pourra se présenter à l'élection. C'est le cas notamment en Zambie⁵⁰, où il est fait obligation aux candidats d'être membres d'un parti politique ou sponsorisés par un parti politique. Néanmoins, lorsque les candidatures indépendantes ne sont pas rejetées, elles sont encadrées par l'obligation d'être supportées par un certain nombre d'électeurs. Les Constitutions mozambicaine et sénégalaise⁵¹ exigent toutes deux que le candidat indépendant ait été proposé par au moins 10 000 électeurs. Ces conditions d'éligibilité sont considérées comme servant de rempart aux candidatures fantaisistes⁵², lesquelles peuvent polluer le jeu politique. Elles permettent aussi de lutter contre l'inflation des

⁴⁸ Respectivement article 44 de la Constitution du 11 décembre 1990, article 35 de la Constitution du 23 juillet 2000 et article 99 de la Constitution du 4 juin 2003.

⁴⁹ Respectivement article 35 de la Constitution du 23 juillet 2000 et article 80 de la Constitution du 18 mai 1994.

⁵⁰Article 34 (3) de la Constitution du 30 août 1991.

⁵¹ Respectivement article 147 de la Constitution du 16 novembre 2004 et article 29 de la Constitution du 22 janvier 2001.

⁵² Ismaïla Madior Fall, Le pouvoir exécutif dans le constitutionnalisme des États d'Afrique, op. cit., p. 53.

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candidatures, qui ne favorisent pas une bonne compréhension pour les électeurs des différents programmes proposés. L'obligation de cautionnement généralement contenue dans les codes électoraux, dans la mesure où elle impose le dépôt d'une somme d'argent conséquente, répond aux mêmes objectifs⁵³.

Parmi les conditions d'éligibilité tenant à l'environnement du candidat, on trouve une condition importante qui est celle de la résidence. En effet, il est très largement considéré, à travers la condition de résidence, l'idée que pour gouverner un pays, il faut bien connaître les réalités de celui-ci et, ainsi, y avoir vécu un certain temps et ou y vivre au moment du dépôt de sa candidature. Il existe une graduation dans l'obligation de résidence. Certains États, comme le Rwanda⁵⁴, exigent uniquement que le candidat à l'élection réside dans le pays au moment du dépôt de sa candidature. La Constitution malgache, en revanche, demande que chaque candidat à l'élection réside dans le pays « depuis au moins six mois avant le jour de la date limite fixée pour le dépôt des candidatures⁵⁵ ». Il existe une grande diversité dans les durées de résidence exigées. Celles-ci peuvent être de vingt-quatre mois⁵⁶, de cinq ans⁵⁷ ou, dans un cas extrême, de vingt ans, comme l'exige la Constitution zambienne⁵⁸. De façon plus originale, la Constitution centrafricaine exige que tout candidat ait une propriété bâtie sur le territoire national⁵⁹.

On trouve également, dans le constitutionnalisme africain, des cas d'incompatibilité qui veulent que pour être candidat, il ne faille pas faire partie du corps militaire, ou en faire partie mais être en position de disponibilité, une condition dont l'origine serait la « phobie des régimes militaires⁶⁰ ». On la retrouve notamment à l'article 62 de la Constitution tchadienne du 14 avril 1996.

L'abondance des conditions d'éligibilité en Afrique témoigne d'une volonté de voir celles-ci jouer un rôle actif dans la prédétermination de ce que l'on estime être un « bon candidat », surtout à une époque où l'on prône l'importance de la bonne gouvernance.

⁵³ Aux dernières élections présidentielles au Cameroun, on dénombrait 51 prétendants à la candidature, dont, finalement, 21 furent retenus. Dans le nouveau code électoral, le cautionnement a été augmenté de 6 fois le montant précédemment demandé.

⁵⁴ Article 99 de la Constitution du 4 juin 2003.

⁵⁵ Article 46 de la Constitution du 11 décembre 2010.

⁵⁶ Article 58 de la Constitution congolaise (Brazzaville) du 20 janvier 2002.

⁵⁷ Article 35 de la Constitution ivoirienne du 23 juillet 2000.

⁵⁸ Article 34 (3) de la Constitution du 30 août 1991.

⁵⁹ Article 24 de la Constitution du 5 décembre 2004.

⁶⁰ Ismaïla Madior Fall, Le pouvoir exécutif dans le constitutionnalisme des États d'Afrique, op. cit., p. 52.

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Cependant, les conditions d'éligibilité ne trouvent pas toutes un succès égal dans la réalisation de cette tâche. Attention, donc, à ne pas les multiplier de façon excessive, au risque de voir trop restreint l'accès à la compétition politique. Une telle restriction se ferait au détriment de l'intérêt collectif.

La fonction des conditions d'éligibilité est complétée par celle d'une condition d'éligibilité particulière : il s'agit de la limitation de mandat. En effet, cette condition d'éligibilité remplit, quant à elle, un rôle de bornage du pouvoir présidentiel.

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Chapitre 2 : La limitation du nombre de mandats, instrument de la

volonté de limitation du pouvoir

Lorsque l'on parle de mandat, on parle d'une période durant laquelle une personne va exercer une fonction. Cette fonction est nécessairement enfermée dans le temps. Néanmoins, la limitation du nombre de mandats n'est pas une idée qui va de soi et, surtout en matière de mandat électif, il y a une idée selon laquelle la limite que devrait trouver l'exercice du pouvoir est la volonté des électeurs. Néanmoins, la limitation de mandat instituée au moment des conférences nationales marque la sortie d'un long cycle de monopartisme, marqué fortement par la concentration du pouvoir et la pérennisation de celui-ci dans les mains d'un groupe, voire d'un seul homme.

La limitation de mandat possède, selon nous, trois caractéristiques essentielles la distinguant des conditions d'éligibilité précédemment évoquées. Pour commencer, elle a la particularité de ne s'appliquer qu'aux personnes ayant déjà accédé au pouvoir à travers le mandat présidentiel. De plus, la limitation de mandat présente également une particularité dans sa localisation dans le corps des Constitutions africaines. En effet, cette disposition se trouve généralement dans un article distinct et antérieur à celui des conditions d'éligibilité⁶¹, un article dans lequel elle est accolée aux dispositions indiquant le mode d'élection du président de la République⁶². Peut-être cela donne-t-il une idée de l'importance de la disposition pour le constituant africain. Enfin, la limitation de mandat fait souvent l'objet d'une protection plus importante que les autres conditions d'éligibilité, et est donc plus souvent accompagnée de dispositions de supraconstitutionnalité. Nous inclurons les États du Maghreb à notre analyse afin d'avoir une perspective plus large, englobant ainsi des États dans lesquels les variations constitutionnelles, en matière de limitation de mandat, sont importantes.

Il semblerait que le principe de limitation du pouvoir, à travers la disposition de limitation de mandat, s'impose sur le continent comme principe incontournable dans le cadre de la lutte pour le maintien d'un régime démocratique. Néanmoins, cette norme est confrontée à de nombreux obstacles quant à son application dans les États où elle a été originairement adoptée (Section 1). À l'opposé il faut également étudier la

⁶¹ L'antériorité par rapport aux autres conditions d'éligibilité concerne surtout les Constitutions francophones.

⁶² Le mode d'élection étant généralement le suffrage universel direct dans les pays francophones, et le suffrage indirect dans les pays anglophones.

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possibilité pour un Président de la République de faire plus de deux mandats, bien que cette option soit plus marginale, elle fait l'objet d'une progression croissante ces dernières années. (Section 2).

Section 1 : La tendance majoritaire de la limitation du nombre de mandats à deux, une volonté d'encadrement du pouvoir difficile d'application

L'objet de notre étude porte ici sur la limitation de mandat prévoyant qu'une même personne ne pourra pas exercer plus de deux mandats. Il s'agit du type de clause limitative de mandat le plus restrictif que l'on trouve dans les Constitutions africaines contemporaines. Il semblerait qu'au vu du contexte d'élaboration de la limitation à deux mandats, un contexte de méfiance à l'égard du pouvoir en place, cette disposition vise à verrouiller à l'avance, par une disposition inscrite dans la Constitution, le nombre de mandats que pourra exercer n'importe quel individu. Et cela, peu importe qu'il jouisse d'une légitimité incontestée au sein de la population chargée de l'élire. En effet, la vague de démocratisation qui a touché l'Afrique dans les années quatre-vingt-dix a amené un rejet total des régimes de présidence à vie, institutionnalisés ou de fait, qu'avaient pu connaître de nombreux États. C'est ce passé lourd qui explique cette volonté radicale de rompre avec la possibilité, pour un candidat à l'élection présidentielle, d'excéder l'exercice de deux mandats. Néanmoins, la rédaction de cette clause dans chaque État n'est pas toujours sans soulever quelques interrogations, notamment sur l'interprétation exacte à donner à celle-ci. Ainsi, la clause de limitation à deux mandats contenue dans le constitutionnalisme africain paraît parfois sujette à diverses interprétations quant à son sens (I), ainsi qu'au processus qui l'a amenée à être présente aujourd'hui dans la grande majorité des constitutions africaines (II).

I) Un droit positif laissant subsister une limitation à deux mandats au sens

ambigu

Comme il a été précédemment dit, le choix de recourir à une limitation de mandat et de retenir le nombre de deux mandats comme limite a été effectué par la grande majorité des États du continent, et cela, que ce soit en Afriques de l'Ouest, centrale, de l'Est ou du Sud. C'est la clause qui limite les mandats à deux qui est la plus présente.

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On observe, pour chaque zone, quelques exceptions seulement. Ainsi, par exemple, en Afrique de l'Ouest, le Togo et le Gabon font partie des rares exceptions qui ne prévoient pas de limitation du mandat présidentiel. En revanche, les pays arabes du continent ne connaissent pas actuellement une limitation de mandat généralisée⁶³. Cependant, depuis la vague de « la révolution arabe », le constitutionnalisme de ces États est en phase de mutation et l'avenir dira s'ils optent finalement pour ce choix⁶⁴.

Si l'on observe la clause en question, on peut faire plusieurs observations. Tout d'abord, l'énoncé de celle-ci diffère généralement très légèrement d'un État à un autre. Ainsi, les États francophones optent plus généralement pour deux types de formule, selon lesquels le président de la République « est rééligible une fois⁶⁵ », ou le mandat présidentiel « est renouvelable une fois⁶⁶ ». Or, chez les États non francophones, on retrouve souvent la formule qui veut que « Nul ne peut occuper le poste de Président de la République pendant plus de deux mandats⁶⁷ ». Il n'y a pas d'observation particulière à faire sur le fait que les États ayant un colonisateur commun aient fait un choix similaire dans la rédaction, puisqu'en la matière, on ne peut pas dire pour les États francophones, par exemple, qu'ils se soient inspirés de la Constitution française, puisque la disposition n'est apparue en droit français qu'au moment de la réforme de 2008⁶⁸. Or, la disposition existait déjà dans les premières Constitutions africaines, avant d'être supprimée sous le monopartisme, puis réintroduite dans les années quatre-vingt-dix⁶⁹.

On peut cependant observer le fait que la formule « Nul ne peut occuper le poste de Président de la République pendant plus de deux mandats » a l'avantage d'empêcher toute équivoque sur le fait qu'une personne ne peut exercer que deux mandats en tout. Or, dans les formules touchant à l'absence de renouvellement du mandat ou prévoyant la rééligibilité plus d'une fois, des précisions manquent souvent. En effet, lorsque l'on

⁶³ En effet, de nombreux chefs d'État ont fait supprimer la clause de la Constitution. C'est le cas, par exemple, en Algérie.

⁶⁴ Une nouvelle Constitution est, par exemple, à l'étude en Tunisie.

⁶⁵ Il en est ainsi à l'article 37 de la Constitution du Burkina Faso.

⁶⁶ Il en est ainsi dans l'article 42 de la Constitution du Bénin.

⁶⁷ Il en est ainsi à l'article 46 de la Constitution de Sierra Leone, et l'article 41 de la Constitution érythréenne.

⁶⁸ La réforme est issue de la loi constitutionnelle n^o 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la V^e République.

⁶⁹ Ismaïla Madior Fall, Le pouvoir exécutif dans le constitutionnalisme des États d'Afrique, op. cit., p. 169. Selon l'auteur, la clause se trouvait dans les Constitutions sénégalaise et malienne, respectivement en 1970 et 1974. Le Bénin sera le premier État francophone à réintroduire la clause après le monopartisme, le 11 décembre 1990.

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se cantonne à ces affirmations, la disposition peut être interprétée dans le sens d'une impossibilité de faire plus de deux mandats successifs, mais n'empêchant pas un cumul supérieur à ce nombre pour les mandats non successifs. D'où cette interrogation : « la clause de rééligibilité limitée à une seule fois est-elle immédiate ou définitive ? Son champ d'application temporel s'inscrit-il dans la continuité ou dans la discontinuité ? Autrement dit encore, celui qui a exercé deux mandats, une fois qu'il quitte le pouvoir, peut-il revenir plus tard après l'expiration du mandat de son successeur ou de ses successeurs pour briguer un troisième mandat voire un quatrième mandat⁷⁰ ? » Certaines Constitutions, pour empêcher des erreurs d'interprétation, ajoutent une précision à la formule. La Constitution béninoise du 11 décembre 1990, à l'alinéa 2 de son article 42, après avoir dit que le mandat n'était renouvelable qu'une fois, ajoute qu'« En aucun cas, nul ne peut exercer plus de deux mandats présidentiels⁷¹ ». Cette précision a le mérite de clarifier les choses et d'éviter toute interprétation divergente.

Néanmoins, même en l'absence de cette précision, une interprétation de la disposition tendant à dire qu'elle ne s'applique qu'aux mandats successifs, et donc qu'elle n'empêche pas l'exercice de plus de deux mandats non successifs, nous semble erronée. En effet, cela tout d'abord au vu du contexte d'élaboration de ces dispositions, qui correspond, pour la plupart des États, au moment des conférences nationales, lesquelles visaient clairement la stricte limitation du pouvoir du président de la République. Ainsi, on peut percevoir les précisions en la matière comme des redondances.

Si l'on peut faire une interprétation globale de ce type de clause sans précision, le passage d'une période sans limitation de mandat à une période de limitation à deux mandats est le fruit également le fruit d'un processus généralisé sur le continent africain.

II) Le difficile processus de maintien de la limitation à deux mandats dans

le constitutionnalisme africain

⁷⁰ Ismaïla Madior Fall, Le pouvoir exécutif dans le constitutionnalisme des États d'Afrique, op. cit., p. 170.

⁷¹ Ibid., p. 170.

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La clause de limitation à deux mandats existant aujourd'hui dans les Constitutions africaines coïncide avec l'arrivée de deux périodes majeures pour les États africains. Il s'agit de la période succédant aux indépendances, et de celle des conférences nationales.

Dans un premier temps, les États africains fraîchement sortis de la colonisation se sont dotés de leurs premières Constitutions et ont fait, pour beaucoup dans les années soixante et soixante-dix, le choix de limiter le nombre de mandats. Cependant, on peut dire que les États n'étaient pas encore nécessairement attachés à une limitation portée au nombre de deux mandats. Il existait une diversité dans le choix du nombre de mandats admis. Ainsi, en 1963, le Togo et le Congo (Brazzaville) prévoyaient la limitation à un seul mandat. C'est la position qui sera également adoptée par le Sénégal en 1970. Néanmoins, le Mali, quant à lui, optera en 1974 pour la limitation à deux mandats. Et, enfin, on peut citer le Rwanda qui, en 1963, était allé jusqu'à une limitation à trois mandats⁷². Charles Cadoux, s'il a estimé que ces dispositions traduisaient « la préoccupation certaine de limiter le «pouvoir personnel» », ne manqua pas de rappeler également « la fragilité de cette expérience, qui risque toujours d'être remise en cause par une révision constitutionnelle à la veille du renouvellement du mandat présidentiel⁷³ ». La méfiance est fondée puisqu'il est vite arrivé, dans les États où le mandat était limité, une série de modifications permettant au chef du parti unique de se présenter indéfiniment. Ainsi, au Sénégal, par exemple, la réforme intervint en 1976.

Dans un second temps, une fois les régimes antérieurs contestés par les conférences nationales, la limitation de mandat a fait sa réapparition et est venue compléter le cortège de dispositions tendant à limiter le pouvoir se trouvant entre les mains du président de la République. Un choix massif a été fait en faveur de la limitation à deux mandats, certainement par référence à ce qui était déjà mis en place aux États-Unis, pays où la limitation à deux mandats a d'abord été le fait de la pratique avant d'être institutionnalisée⁷⁴. Ainsi, en Algérie, la réforme de 1996 prévoit la limitation de mandat à l'article 74 al. 2. Malheureusement, une nouvelle vague de retour en arrière est intervenue dans les années 2000, encore une fois peu de temps avant la fin des mandats des présidents en Place, lesquels, selon leur Constitution, ne pouvaient plus se

⁷² Charles Cadoux, « Le statut et les pouvoirs des Chefs d'État et des gouvernements », in Gérard Conac (dir.), Les institutions constitutionnelles des États d'Afrique francophone et de la République malgache, Paris, Economica, 1979, p. 87.

⁷³ Ibid., p. 71.

⁷⁴ Ismaïla Madior Fall, Le pouvoir exécutif dans le constitutionnalisme des États d'Afrique, op. cit., p. 166.

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représenter. Ainsi, l'actuel président algérien Abdelaziz Bouteflika a usé de la révision constitutionnelle, en 2008, afin de supprimer la clause limitative de mandat. Ce fut également le cas au Togo en 2002 et au Gabon en 2003.

On observe en Afrique un schéma cyclique dans lequel se succèdent des périodes d'avancée démocratique, marquées par la recherche de la limitation de l'exercice du pouvoir, puis des périodes de recul démocratique, durant lesquelles les efforts réalisés précédemment se trouvent anéantis, au profit du maintien au pouvoir des présidents en place. Cependant, tout espoir de sortir de ce cercle vicieux n'est pas à bannir. En effet, on peut saluer la décision de l'ancien président de la République du Cap-Vert, Pedro Pires, de ne pas modifier la Constitution, en dépit de l'avis de ses proches, et de quitter le pouvoir après avoir réalisé deux mandats⁷⁵. Ce type de comportement doit constituer un exemple et un espoir en faveur du respect du constitutionnalisme en Afrique.

Bien que la limitation de mandat soit devenue une norme dans le constitutionnalisme africain et qu'elle soit considérée comme une garantie du renouvellement politique, on observe l'existence, à titre exceptionnel, de l'admission d'un renouvellement de mandat allant au-delà des deux mandats pour un même individu.

Section 2 : La tendance minoritaire de l'exercice de plus de deux mandats, une volonté de limiter le pouvoir sous contrôle

La clause de limitation de mandat précédemment citée enferme l'exercice du pouvoir dans un nombre très limité de mandats par individu. Il existe des configurations différentes dans le constitutionalisme des États africains. En effet, s'il y est généralement admis que l'exercice de deux mandats successifs est une limite de bon sens qui fournit des garanties démocratiques à l'État dans lequel elle est instituée, rien n'empêche certains États de trancher en faveur de la possibilité, pour un individu, de briguer plus de deux mandats, sans pouvoir pour autant enchaîner trois mandats

⁷⁵ Cet ancien président s'est d'ailleurs vu remettre, en 2011, le prix Mo Ibrahim, qui récompense les chefs d'État respectant les règles de la bonne gouvernance.

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successifs. C'est donc ici le caractère successif du mandat qui est limité (I). À l'opposé de ce schéma de limitation, on trouve, en nette progression, les Constitutions africaines qui ouvrent le champ à une possibilité de rééligibilité infinie (II).

I) La recherche du compromis par la clause limitant uniquement les seuls
mandats successifs

À mi-chemin entre le principe de limitation absolu du mandat et l'absence de limitation de celui-ci, on trouve la limitation à deux mandats d'application immédiate. Il s'agit d'une clause de limitation de mandat qui ne vise à réglementer en réalité que le caractère successif du mandat. En effet, c'est le nombre de renouvellement successif qui est limité à un. Ainsi, le président de la République ayant réalisé deux mandats successifs ne pourra immédiatement se représenter, mais pourra cependant laisser la place à un successeur pour, par la suite, une fois le mandat de celui-ci passé, revenir au pouvoir.

On ne recense pas beaucoup d'États ayant opté pour ce type de clause. On peut néanmoins citer le cas du Cap-Vert, où la Constitution actuelle⁷⁶ prévoit à son article 146 alinéa 1 que « le président de la République ne peut se porter candidat à un troisième mandat dans les cinq ans suivant immédiatement le terme de son second mandat consécutif ». On retrouve également ce type de clause de limitation de mandat au Mozambique. En effet, l'article 147 prévoit à son alinéa 4 que « le Président de la République n'est rééligible qu'une fois », puis ajoute à l'alinéa 5 : « le Président de la République qui a été élu deux fois consécutives peut se représenter à l'élection présidentielle seulement cinq ans après son dernier mandat⁷⁷ », les cinq ans mentionnés correspondant à la durée d'un mandat présidentiel.

L'avantage que confère ce type de clause réside dans le compromis qu'elle permet de réaliser entre la limitation stricte du mandat, qui, on le verra plus tard, n'est pas exempte de toute critique, et la possibilité donnée par une Constitution de renouveler des mandats indéfiniment. De plus, cette clause, par la souplesse qu'elle apporte, permet d'inciter à la patience les chefs d'État qui seraient tentés de se maintenir au pouvoir, en

⁷⁶ Constitution du 14 février 1981 (révisée en 1992).

⁷⁷ Nous traduisons les alinéas 4 et 5 : « O Presidente da República só pode ser reeleito uma vez », « O Presidente da República que tenha sido eleito duas vezes consecutivas só pode candidatar-se a eleições presidenciais cinco anos após o último mandato ».

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leur offrant la possibilité de briguer à nouveau les fonctions présidentielles en cas d'échec aux élections.

Néanmoins, on peut nuancer les avantages conférés par une telle disposition lorsque l'on prend le temps d'observer un exemple contemporain en la matière. Cet exemple ne nous vient pas d'un État situé sur le continent africain, mais de la Fédération de Russie. En effet, Vladimir Poutine vient d'être reconduit aux fonctions présidentielles aux élections de 2012, après avoir précédemment laissé le pouvoir à Dmitri Medvedev en 2008, faute de pouvoir se présenter à l'époque. En effet, l'article 81 alinéa 3 de la Constitution russe⁷⁸ empêchait ce dernier de renouveler son mandat alors qu'il avait déjà effectué deux mandats précédemment. Malgré l'apparente légalité du processus, l'analyse politique vient mettre en lumière un processus de détournement des dispositions constitutionnelles. Vladimir Poutine a, en effet, en 2008, en plus d'avoir obtenu le poste de Premier ministre et de chef du parti Russie unie, été considéré comme détenant effectivement le pouvoir, et Dmitri Medvedev ne constituait qu'un moyen pour lui de respecter en apparence les règles constitutionnelles, tout en restant aux commandes. Si l'on estime que l'esprit d'une telle disposition est de permettre un renouvellement régulier des élites au pouvoir, afin d'éviter le phénomène de la personnalisation du pouvoir et de sa concentration, en l'espèce, la disposition ne remplit pas la fonction qui lui est assignée. C'est cette faiblesse que l'on peut craindre dans le cas des États africains ayant adopté une telle disposition.

À l'opposé des mesures de limitation du nombre de mandats, on trouve des Constitutions qui, bien plus que de permettre la réalisation de plus de deux mandats pour une seule et même personne, ignorent le principe de limitation.

II) Le phénomène de progression croissante de l'absence de limitation du

nombre de mandats

Les Constitutions africaines actuelles qui ne connaissent pas la limitation de mandat sont très largement minoritaires. Néanmoins, leur nombre a connu une inflation importante depuis les années 2000. On peut distinguer deux types de Constitutions ne connaissant pas la limitation de mandat. En effet, il y a, d'une part, les Constitutions qui n'ont jamais connu cette dernière, puis on trouve, d'autre part, les Constitutions qui

⁷⁸ Constitution du 25 décembre 1993.

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contenaient bien une clause de limitation de mandat, mais dont celle-ci a été supprimée à l'occasion d'une modification constitutionnelle.

La première catégorie est celle qui regroupe un nombre infime de Constitutions sur le continent. Cela montre bien l'ampleur du phénomène de la limitation de mandat, qui n'a épargné que très peu de Constitutions. Parmi ces Constitutions, on trouve la toute jeune Constitution de transition du Soudan du Sud, datée du 7 juillet 2011. La Guinée Équatoriale a très récemment, en 2011, quitté le groupe très fermé des Constitutions n'ayant jamais connu la limitation de mandat, puisque la limitation a été introduite par voie référendaire.

A contrario, la catégorie des Constitutions prévoyant une limitation de mandat et ayant été modifiées dans le sens d'une absence de limitation est beaucoup plus importante que les précédentes. En effet, comme il a déjà été dit depuis 2000, se sont succédé une série de modifications constitutionnelles à la veille de l'activation des dispositions empêchant les dirigeants en place de se représenter. Ces modifications ont souvent été opérées par la voie parlementaire, comme ce fut le cas notamment en 2008 en Algérie et au Cameroun. Cependant, la consultation référendaire a également permis de réaliser ce type de modification constitutionnelle ; ainsi, les référendums tchadien et tunisien l'ont permis respectivement en 2005 et 2002.

Malgré l'existence de ces Constitutions ne limitant pas le mandat du président de la République en Afrique, on peut néanmoins estimer qu'il s'agit d'une position toujours marginale. Et même s'il est possible que de nouvelles modifications constitutionnelles interviennent dans ce sens, on constate aujourd'hui l'augmentation des déclarations de bonne volonté, émanant de dirigeants promettant de ne pas modifier la Constitution afin de briguer un nouveau mandat, ces comportements ayant pour avantage de permettre d'ancrer dans la pratique constitutionnelle le respect de la disposition limitative de mandat. Ainsi, on peut faire référence à l'ancien président malien Amadou Toumani Touré, qui, en cette année 2012, n'a pas eu l'occasion de terminer son second mandat sur les déclarations qu'il avait faites en faveur de la non-modification de la Constitution, puisqu'il a été renversé récemment par un putsch militaire à quelques mois seulement de la fin de son mandat.

Il semblerait que, sur le plan constitutionnel, il existe un consensus sur le continent africain en faveur de la limitation du mandat. Cependant, le recours trop fréquent à la révision constitutionnelle vient remettre en cause ce consensus. Il s'agit là d'un exemple de limites posées à la mission de garantie du respect de la démocratie qui a été conférée

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aux conditions d'éligibilité par le constituant africain. On peut regrouper l'ensemble de ces limites dans la problématique de l'instrumentalisation des conditions d'éligibilité.

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PARTIE II : Des conditions d'éligibilité limitées dans leur

mission par le problème de leur instrumentalisation

L'exposé du droit positif en matière de condition d'éligibilité, même s'il permet de comprendre les raisons du choix pour telle ou telle condition d'éligibilité, ne permet pas toujours de démontrer l'impact des conditions d'éligibilité sur le constitutionnalisme des États. Si l'on perçoit le caractère décisif de l'élection présidentielle et du choix qu'elle va porter pour la nation, on a plus de mal à percevoir quels impacts les conditions d'éligibilité peuvent avoir sur le caractère démocratique de l'État. C'est la recherche des limites à l'expression de ce rôle démocratique qui permettra d'en dégager toute l'essence. La limite la plus importante constatée dans le constitutionnalisme africain est l'instrumentalisation. L'instrumentalisation des conditions d'éligibilité se définit comme étant l'utilisation de celles-ci dans un but anormal ; ce but est inconstitutionnel et relève très souvent des intérêts personnels des individus la mettant en jeu. L'étude de ce phénomène sur le long terme permettra d'en connaître les mécanismes et donc de lutter contre son développement. Il faut d'abord préciser que les conditions d'éligibilité du président de la République n'étaient pas absentes des Constitutions sous le monopartisme, bien qu'alors les élections se déroulassent à l'époque sans choix pour les électeurs, qui ne se voyaient souvent présenter qu'un seul candidat. Les conditions d'éligibilité, dans ces Constitutions, faisaient l'objet d'un détournement dans le but de fermer l'accès à la compétition politique, là où normalement elles ne sont censées que l'encadrer. Après la vague de démocratisation, l'instrumentalisation des conditions d'éligibilité est devenue moins radicale pour la compétition politique, mais n'a pas disparu. Il est donc important de faire une étude portant sur les formes anciennes, du temps du monopartisme, et les formes nouvelles de la pratique de l'instrumentalisation des conditions d'éligibilité (Chapitre 1). Une telle étude ne peut être efficace que si elle est complétée d'une étude sur les éléments du constitutionnalisme favorisant la pratique de l'instrumentalisation. Il s'agit des failles du constitutionnalisme africain (Chapitre 2).

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Chapitre 1 : Les formes anciennes et nouvelles de

l'instrumentalisation des conditions d'éligibilité

On va observer que les conditions d'éligibilité peuvent avoir des incidences sur les institutions et la nature du régime ; lorsqu'on en fait un mauvais usage, elles peuvent servir à asseoir un régime non démocratique. Pour ce faire, nous prendrons le cas des conditions d'éligibilité sous le monopartisme, sous lequel les conditions d'éligibilité ont été détournées de leur objectif originel (Section 1). Aujourd'hui, la technique de l'instrumentalisation existe toujours. Cependant, celle-ci a pris une nouvelle forme, plus subtile, c'est ce que Karim Dosso appelle « l'instrumentalisation de l'argument juridique⁷⁹ ». Cela résulte du fait que « certains gouvernants ont en effet réalisé le profit qu'ils pouvaient tirer de la légalité. Ils ne s'en privent d'ailleurs pas. Finies les manipulations inélégantes de la Constitution. La stratégie est plus ingénieuse car résultant de l'utilisation du texte constitutionnel⁸⁰ ». Cette nouvelle forme d'instrumentalisation épouse le manteau de la légalité afin de mieux détourner les conditions d'éligibilité de leur but légal. Cette pratique sera qualifiée de fraude à la Constitution, il faudra alors en identifier le concept (Section 2).

Section 1 : L'exemple de l'instrumentalisation des conditions d'éligibilité sous le monopartisme

Après les indépendances et l'accès à la souveraineté internationale pour les États africains, ceux-ci ont connu de très rapides passages vers le monopartisme de fait ou de droit. El Hadj Omar Diop a dit à ce sujet que « la consolidation de l'État nécessite un parti unique qui mobilise tous les citoyens et concentre l'essentiel des pouvoirs⁸¹ ». C'est du moins les motifs invoqués à l'époque, le parti unique étant présenté comme l'outil indispensable à l'unité nationale, à la construction de l'État et à la lutte contre le tribalisme. Il exista deux formes de monopartisme, un de droit et un de fait. Le monopartisme de droit introduit le parti unique au coeur des institutions de l'État : en

⁷⁹ Karim Dosso, « Les pratiques constitutionnelles dans les pays d'Afrique noire francophone : cohérences et incohérences », Revue française de droit constitutionnel, n° 90, 2012, p. 23.

⁸⁰ Ibid., p. 23.

⁸¹ El Hadj Omar Diop, Partis politiques et processus de transition démocratique en Afrique noire, Paris, Publibook, 2006, p. 30.

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réalité, le parti unique devient l'État. Puis il y a le monopartisme de fait, dans lequel, bien que la Constitution institue un multipartisme, les autorités en place prennent dans les faits, des dispositions légales d'interdiction de tout parti autre que le parti unique⁸². Au coeur de ces différents systèmes, les conditions d'éligibilité vont avoir des spécificités différentes, quasi inopérantes dans un cas et instrumentalisées dans un autre.

De ce fait, il sera intéressant d'analyser la place laissée aux conditions d'éligibilité dans les régimes de parti unique lorsque le monopartisme est de fait (I), mais également lorsque celui-ci est de droit (II).

I) Détournement des conditions d'éligibilité sous le monopartisme de fait

Le monopartisme de fait a cette particularité d'opérer une forte distorsion entre le texte fondamental qu'est la Constitution et la réalité du régime. En effet, dans les États où le monopartisme n'est pas institutionnalisé, la Constitution prévoit et exalte même le droit pour les citoyens de s'organiser en partis politiques et, à travers ceux-ci, de participer à la compétition électorale. Pour illustrer ce phénomène de monopartisme particulier, nous prendrons un exemple très éloquent : l'exemple sénégalais.

Le Sénégal n'a pas connu d'élections multipartites de 1960 à 1978. Durant cette période, se sont succédé deux Constitutions, la Constitution du 26 août 1960 et la Constitution du 7 mars 1963⁸³. La Constitution de 1963 s'inscrit dans la continuité de la précédente et inscrit, comme la première, à l'article 3 l'idée que « les partis politiques concourent à l'expression du suffrage » et « cet article sera la base juridique de toutes les revendications d'instauration du pluralisme politique⁸⁴ ». Néanmoins, l'article ajoute également à son dernier alinéa que « les conditions dans lesquelles les partis politiques sont formés, exercent et cessent leurs activités, sont déterminées par la loi ». Cette disposition laissait donc aisément la possibilité au pouvoir de reconnaître ou non la liberté d'exercice aux différents partis existants, sans toucher au texte fondamental. Les articles 23 et 24 de la Constitution de 1963 déterminaient les conditions d'éligibilité du président de la République. L'article 23 ne soulève pas de problème particulier⁸⁵ en

⁸² Ibid., p. 31.

⁸³ Il s'agit de Constitutions anciennes, la dernière en date est celle du 22 janvier 2001.

⁸⁴ Ismaïla Madior Fall, Évolution constitutionnelle du Sénégal, de la veille de l'indépendance aux élections de 2007, Dakar, CREDILA-CREPOS, 2009, p. 29.

⁸⁵ Article 23 : « Tout candidat à la présidence de la République doit être exclusivement de nationalité sénégalaise, jouir de ses droits civils et politiques et être âgé de trente-cinq ans au moins ».

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la matière, mais c'est l'article 24⁸⁶ qui, parce qu'il dispose qu'« Aucune candidature n'est recevable si elle n'est pas présentée par un parti politique légalement constitué ou si elle n'est pas accompagnée de la signature de cinquante électeurs dont dix députés au moins⁸⁷ », pose problème. En effet, dans un premier temps, la référence à la présentation par un parti politique ne suffit pas à garantir le caractère pluraliste de la compétition politique, puisque le code électoral prévoyait, durant la période, l'autorisation d'un seul parti politique, le parti de l'Union progressiste sénégalaise de Léopold Sédar Senghor⁸⁸. Dans un second temps, l'option du parrainage de la candidature par cinquante électeurs fermait également la porte à toute autre candidature, puisque le texte impose que parmi eux il y ait dix députés. En effet, « le parrainage de 10 députés revient à exiger la même condition que la présentation par un parti légalement constitué, puisque L.88 du Code électoral, modifié sur ce point par la loi n° 77-57 du 27 mai 1977, dispose que les députés à l'Assemblée nationale sont élus au scrutin de liste proportionnelle à un tour sur une liste nationale déposée par les partis légalement constitués⁸⁹ ». En l'occurrence, un seul parti pouvait présenter des candidats à la députation.

On constate donc que sous le monopartisme de fait, la particularité des conditions d'éligibilité, c'est cette instrumentalisation qui en est faite. En effet, il s'agit de cette capacité pour le pouvoir d'utiliser comme outil ces conditions d'éligibilité afin qu'elles permettent de fermer l'accès à la compétition politique et, avec lui, le choix des électeurs. Dans ce cas précis, conditionner la candidature indépendante au recueil de signatures de députés va conduire à couper de leur essence même les conditions d'éligibilité, lesquelles consistent à permettre d'encadrer le choix des électeurs et à le mettre en conformité avec les exigences démocratiques posées par la Constitution.

Plusieurs régimes ont connu le monopartisme de fait avant de se tourner vers l'institutionnalisation du régime du parti unique, une affirmation institutionnelle qui a le mérite d'être plus honnête quant à la nature du régime.

⁸⁶ Il s'agit de l'article 24, antérieur à la réforme constitutionnelle de la loi n° 76-01 du 19 mars 1976, permettant une première ouverture démocratique en autorisant trois partis politiques représentant trois courants de pensée.

⁸⁷ La réforme constitutionnelle de la loi n° 67-32 du 20 juin 1967 était venue ajouter la possibilité de la présentation par un parti politique.

⁸⁸ Le Parti du regroupement africain (PRA) fut autorisé pendant une courte période, mais fusionna rapidement avec l'UPS. Voir La Documentation Française, Les Constitutions africaines, publiées en langues française, t. 2, Bruxelles, Bruylant, 1998, p. 313.

⁸⁹ Ismaïla Madior Fall, Textes constitutionnels du Sénégal, du 24 janvier 1959 au 15 mai 2007, Dakar, CREDILA-CREPOS, 2007, p. 90.

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II) Neutralisation des conditions d'éligibilité sous le monopartisme de droit

À la différence du monopartisme de fait, le monopartisme de droit présente une fermeture à la concurrence électorale affichée. En effet, le texte fondamental va instituer le parti unique comme seule instance dirigeante de l'État, et c'est l'instance de laquelle doit émaner le président de la République.

Il semble que durant cette période, les dispositions d'éligibilité aient été complètement neutralisées. Ainsi, Gérard Conac dira par exemple qu'au Bénin, « la règle de l'élection du Président au suffrage universel direct (Constitution 1970, art. 3 et 4) est en fait « retenue » par le parti unique qui détient l'exclusivité de la représentation nationale : le Chef d'État, qui est d'abord et aussi Président du parti, étant élu directement par le congrès du Parti (Constitution de 1970, art. 37)⁹⁰ ». On retrouve la même situation au Congo (Brazzaville), où le chef du Parti congolais du travail est automatiquement investi comme président de la République⁹¹. On voit bien ici que la confiscation au peuple de son pouvoir de choix coïncide avec l'extinction de la nécessité des conditions d'éligibilité.

Les conditions d'éligibilité deviennent inexistantes, ou du moins elles se résument à exprimer la volonté du parti unique. Ainsi, par exemple, la naissance du Parti démocratique gabonais, en 1968, va marquer le passage d'un monopartisme de fait à un monopartisme de droit, dans lequel le parti unique sera érigé en institution d'État⁹². La révision constitutionnelle intervenue le 29 juillet 1972 a modifié l'article 4 de la Constitution du 17 février 1961, établissant que « nul ne peut se voir confier un mandat public électif, s'il n'est pas investi par le parti ». L'affirmation du seul choix laissé au parti unique est ici claire.

L'intérêt que suscite l'analyse de ces régimes passés réside dans l'enseignement qu'ils peuvent nous fournir quant aux risques liés à une mauvaise utilisation des conditions d'éligibilité. On constate qu'il est aisé d'utiliser les conditions d'éligibilité comme outil antidémocratique, pouvant aboutir à fausser considérablement le jeu

⁹⁰ Gérard Conac, « Les procédures de révision constitutionnelle », in Gérard Conac (dir.), Les institutions constitutionnelles des États d'Afrique francophone et de la République malgache, Paris, Economica, 1979, p. 71.

⁹¹ Selon l'article 36 de la Constitution du 12 juillet 1973 : « Le Président du Parti congolais du travail est Président de la République et Chef de l'État ». Voir Dimitri-Georges Lavroff, Les systèmes constitutionnels en Afrique noire : les États francophones, Paris, Pedone, 1976, 438 p.

⁹² Frédéric Joël Aivo, Le président de la République en Afrique noire francophone : genèse, mutation et avenir de la fonction, Paris, L'Harmattan, 2007, p. 244.

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politique et, donc, à les écarter du but moderne qui leur a été assigné depuis la vague de démocratisation des années quatre-vingt-dix. Ce détournement des conditions d'éligibilité a pris, ces dernières années, une forme moins aisément contestable car ayant l'apparence de la légalité.

Section 2 : Typologie de la pratique de l'instrumentalisation dans le néo-constitutionnalisme africain

Contrairement à la période antérieure, à propos de laquelle Albert Bourgi dira que « très vite, les Constitutions furent mises en sommeil, quand les gouvernants civils n'étaient pas tout simplement renversés par des coups d'États. Le parti unique s'est finalement imposé partout⁹³... », la période postérieure à la chute du parti unique réactiva le dynamisme du constitutionnalisme africain. Les Constitutions devinrent plus complètes et eurent vocation à être appliquées pleinement. En réalité, ce fut le début d'une nouvelle ère d'instrumentalisation de la Constitution. La donne ayant alors changé, il n'était plus possible aux chefs d'État africains désireux de violer les règles constitutionnelles de le faire ostensiblement. La pratique de l'instrumentalisation, dans le néo-constitutionalisme africain, prend essentiellement deux formes qu'il faut décrire : la pratique des révisions constitutionnelles antidémocratique (I), et la pratique de l'interprétation biaisée de la norme constitutionnelle (II). L'usage de telles pratiques se fait sous l'habit de la légalité, et les normes juridiques sont mises à la disposition d'intérêts personnels. Selon Karim Dosso, « Cette ingénierie constitutionnelle, d'après l'expression à la mode, est en réalité au service de la conservation et de la pérennisation du pouvoir⁹⁴ ». On peut donc dire que c'est le système institutionnel actuel qui donne les moyens aux dirigeants de se maintenir au pouvoir contre l'intérêt de leur peuple. L'instrumentalisation des conditions d'éligibilité devient un formidable outil dans cette entreprise.

⁹³ Albert Bourgi, « Lecture et relecture de la Constitution de la Ve République », colloque du

40^e anniversaire de la Constitution française, 7-8-9 octobre 1998, p. 2. Cité par Karim Dosso, « Les pratiques constitutionnelles dans les pays d'Afrique noire francophone : cohérences et incohérences », art. cité, p. 2.

⁹⁴ Karim Dosso, « Les pratiques constitutionnelles dans les pays d'Afrique noire francophone : cohérences et incohérences », art. cité, p. 23.

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I) La pratique des révisions constitutionnelles antidémocratiques

Comme l'écrit justement Karim Dosso, ce n'est pas la question de la révision constitutionnelle qui pose problème en elle-même. En effet, « il ne s'agit pas ici de revenir sur la possibilité et la nécessité de réviser la Constitution⁹⁵ » ; « ce qui est utile à la réflexion et qui accrédite l'idée de la manipulation ou de l'instrumentalisation constitutionnelle, c'est l'enjeu et l'objet qui sous-tend ces révisions⁹⁶ ». Ce que l'on qualifiera donc de révisions constitutionnelles, ce sont toutes ces révisions qui ont un « enjeu et objet » antidémocratiques. Est antidémocratique tout ce qui vise à usurper le pouvoir du peuple au profit d'un groupe ou d'un individu. C'est donc la finalité de la révision qui, lorsqu'elle viole l'esprit du texte, va conférer à celle-ci son caractère antidémocratique. La pratique d'instrumentalisation constitutionnelle par le biais de la révision antidémocratique de la Constitution prend essentiellement deux formes, mais n'a qu'une et même finalité : le maintien au pouvoir et la confiscation de celui-ci au peuple.

La première forme est celle qui opère une révision de la Constitution avec le dessein de contourner une restriction du maintien au pouvoir. Il peut s'agir de supprimer la clause limitative de mandat ou une condition d'éligibilité empêchant la nouvelle candidature. Ainsi, en 2008, au Cameroun, le président Paul Biya a fait supprimer la clause limitative de mandat. Parfois, la volonté de contourner une restriction à l'éligibilité va tellement loin qu'elle conduit à réformer le texte constitutionnel complètement. Ce fut le cas notamment au Niger, lorsque le président Tandja, soumis à une clause de limitation de mandat ne pouvant être modifiée du fait de son caractère de supra-constitutionnalité⁹⁷, dut, pour se représenter, faire disparaître complètement la Constitution au profit d'une nouvelle. À Madagascar, on a connu également la situation de remplacement d'une Constitution par une autre. Le président actuel, qui est arrivé au pouvoir dans des conditions extraconstitutionnelles, ne remplissait pas la condition d'âge prévue par la Constitution du 19 août 1992, en vigueur au moment de son arrivée. Cette dernière fut remplacée par la Constitution de la IV^e République⁹⁸ qui, elle, abaissa

⁹⁵ Ibid., p. 23.

⁹⁶ Ibid., p. 23.

⁹⁷ La supraconstitutionnalité concerne des dispositions constitutionnelles qui, d'après le texte de la Constitution lui-même, ne sont pas susceptibles d'être modifiées. Elles apparaissent donc, de ce fait, comme étant supérieures aux autres dispositions.

⁹⁸ Constitution du 11 décembre 2010.

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l'âge minimum pour occuper la fonction suprême, régularisant ainsi la situation du chef de l'État déjà en place⁹⁹.

La seconde forme d'instrumentalisation par la pratique de la révision vise cette fois, au contraire, à l'ajout de restrictions, mais à l'encontre des opposants sérieux au pouvoir en place, afin de leur fermer l'accès à la candidature présidentielle. L'ajout de telles restrictions se fait par plusieurs biais, soit par l'introduction directe de celle-ci dans le texte constitutionnel, comme cela fut le cas, par exemple, à l'article 35 de la Constitution ivoirienne. En effet, il est largement admis que la particulière sévérité de l'article 35 de la Constitution ivoirienne du 23 juillet 2000, quant à la condition de nationalité¹⁰⁰, venait précisément de la volonté d'exclure une potentielle candidature de l'actuel président ivoirien, Alassane Ouattara, dont on savait que l'un des parents n'était pas ivoirien d'origine. Néanmoins, on a pu constater également la limitation de l'accès à la compétition présidentielle pour les opposants, par le biais de l'ajout de restrictions à l'éligibilité, non pas directement dans le texte constitutionnel, mais par le biais, par exemple, de la loi organique, censée normalement seulement préciser le texte constitutionnel. On constate un empiétement réel de certaines lois, organiques ou ordinaires, sur le domaine de compétence de la Constitution. Ainsi, au Togo, en 2002, le pouvoir est venu introduire, par le biais du code électoral, une nouvelle condition d'éligibilité à l'élection présidentielle : il s'agissait d'une obligation de résidence de douze mois sur le territoire de l'État. À l'époque, l'opposition a condamné ce qu'elle a jugé comme un moyen d'exclure le candidat d'opposition Gilchrist Olympio de la compétition politique pour les élections présidentielles de juin 2003. Le problème qui se pose en l'espèce est un problème de hiérarchie des normes. En effet, celle-ci implique que les lois organiques et lois ordinaires se conforment à la Constitution et ne se prononcent, dans les domaines régis par la Constitution, que pour l'apport de précisions quant aux dispositions du texte suprême. Or, en l'espèce, il s'agissait bien de créer de toutes pièces une condition d'éligibilité que la Constitution ne prévoyait pas. Les autorités togolaises ont d'ailleurs, quelque mois après, modifié la Constitution dans le sens de l'introduction de la nouvelle condition de résidence, ce qui sonne comme une tentative de régularisation d'une situation juridiquement contestable.

⁹⁹ L'article 46 de la Constitution du 19 août 1992 imposait que les candidats à la présidence soient âgés d'au moins quarante ans, la nouvelle constitution quant à elle dispose également dans un article 46 que tous candidats à la présidence doivent avoir au moins trente-cinq ans.

100 L'alinéa 3 de l'article 35 impose que le candidat soit « ivoirien d'origine, né de père et de mère eux-mêmes Ivoiriens d'origine ».

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On constate donc que la pratique de l'instrumentalisation de la révision constitutionnelle oscille entre affaiblissement et renforcement des mesures conditionnant l'accès à la candidature au poste présidentiel, et cela en fonction des individus qu'elles sont susceptibles de viser. Il y a donc bien là un usage à titre personnel du fait juridique incompatible avec la notion d'État de droit. De plus, on constate qu'en dépit de l'usage de la révision de la norme à des fins d'instrumentalisation de celle-ci, il est fréquent, en Afrique, de rencontrer également des détournements de l'esprit du texte constitutionnel, fondés sur une interprétation biaisée de celui-ci.

II) La pratique de l'interprétation biaisée des conditions d'éligibilité

Cette pratique vise à faire dire au texte constitutionnel ce que l'on souhaite qu'il dise, sans s'attacher à le lire au regard de l'objectif attribué à telle ou telle disposition. Cette pratique constitue donc une violation de l'esprit de la Constitution, lorsque la lettre de celle-ci permet que soit entretenue une certaine ambiguïté sur le contenu de l'énoncé normatif. En réalité, l'interprétation juridique de la norme ne vise ici qu'à servir un intérêt personnel, encore une fois, et est donc, de ce fait, non conforme aux principes démocratiques.

On connaît en Afrique de nombreux cas d'interprétation du texte constitutionnel déviante de l'esprit de la norme suprême. À titre d'exemple, au Sénégal, on a pu suspecter à deux reprises l'ancien président Abdoulaye Wade d'avoir eu recours à cette pratique.

En effet, tout d'abord en 2001, à l'occasion de la réforme constitutionnelle donnant naissance à la Constitution du 22 janvier 2001, le président Wade, qui se trouvait en présence d'un Parlement hostile, ne pouvait avoir recours à la procédure normale de révision constitutionnelle prévue à l'article 89 de la Constitution du 7 mars 1963, puisque celle-ci impliquait l'adoption du texte par le vote des députés. Ce dernier eut donc recours à l'utilisation de l'article 46 de la Constitution afin de réviser celle-ci par voie référendaire. Le texte en question permettait au président de la République, sur proposition du Premier ministre, de soumettre au référendum « tout projet de loi », une disposition qui n'était pas contenue dans le chapitre sur la révision constitutionnelle et

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qui, de l'avis de nombreux spécialistes, ne visait en réalité que la loi ordinaire¹⁰¹. Une interprétation très extensive de l'article 46 a donc servi la volonté présidentielle de réformation du droit.

Par la suite, récemment, à l'approche des élections présidentielles de février 2012, le président sénégalais sortant a fait connaître son intention de briguer un troisième mandat, alors même que la Constitution du 22 janvier 2001 limite, à son article 27, la possibilité de réélection à une seule. Le président Wade a alors fait valoir le fait que l'article posant la restriction n'ayant été ajouté au texte constitutionnel qu'en 2008, celui-ci ne s'appliquait pas à son premier mandat, qui allait de 2000 à 2007. Une telle interprétation est éloignée de l'esprit de la révision constitutionnelle, qui consistait à limiter l'exercice du pouvoir dans le temps ; néanmoins, elle pouvait trouver une justification juridique. Il s'agit là du point essentiel qui fait que ces interprétations biaisées sont difficilement combattues, puisqu'elles trouvent, en effet, toujours une justification juridique minimale.

Il semblerait que les pratiques d'instrumentalisation dont souffrent les Constitutions africaines reposent sur la négation du « principe de la généralité et de l'impersonnalité de la règle de droit¹⁰² ». On peut penser que si de telles manipulations du texte constitutionnel sont possibles, c'est parce que le système institutionnel et normatif le permet. Il faut donc rechercher, au sein du constitutionnalisme africain, les éléments favorisant l'instrumentalisation de la norme constitutionnelle.

101 Voir Ismaïla Madior Fall, Évolution constitutionnelle du Sénégal, de la veille de l'indépendance aux élections de 2007, Dakar, CREDILA-CREPOS, 2009, p. 96.

102 Karim Dosso, « Les pratiques constitutionnelles dans les pays d'Afrique noire francophone : cohérences et incohérences », art. cité, p. 29.

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Chapitre 2 : Les failles du constitutionnalisme africain favorisant le

détournement des conditions d'éligibilité

Le choix d'inscrire telle ou telle disposition à la Constitution n'est pas fait à la légère ; il s'agit de poursuivre un objectif bien précis. Le recours à la limitation de mandat, par exemple, manifeste une volonté d'encadrer le pouvoir présidentiel en l'enfermant dans un temps limité. Cependant, on constate que de nombreux présidents, soumis à la limitation de mandat, trouvent des moyens pour se soustraire à celle-ci. Cela signifie donc que le constitutionnalisme africain ne permet pas de garantir l'application des normes inscrites à la Constitution. C'est donc qu'il existe des failles dans le constitutionnalisme. Ces failles se manifestent soit dans l'incapacité à empêcher les révisions constitutionnelles antidémocratiques (Section 1), soit dans l'impossibilité d'interdire les interprétations biaisées de la norme suprême (Section 2).

Section 1 : Les failles du constitutionnalisme africain favorisant la pratique de la révision constitutionnelle antidémocratique

Les buts poursuivis, dans le recours à la révision constitutionnelle antidémocratique, sont variés. Néanmoins, on peut estimer que les facteurs favorisant ces révisions intempestives sont souvent les mêmes. Il y a des éléments du constitutionnalisme africain qui ne sont pas adaptés à la prise en compte du caractère très récent de ce modèle institutionnel en Afrique. En effet, les normes juridiques et le système institutionnel sont calqués sur le modèle occidental et leurs applications ne donnent pas autant de résultats satisfaisants que dans les régions du monde d'où provient ce modèle. Dans un système de quasi-non-adaptation du modèle aux réalités africaines, il faut identifier les failles favorisant la pratique de la révision anticonstitutionnelle (I) et tenter de présenter des éléments de solution à celle-ci (II).

I) Les failles favorisant le phénomène

Il faut, pour mettre en évidence les failles du constitutionnalisme africain, tout d'abord décrire le cadre procédural dans lequel s'opère la pratique des révisions constitutionnelles jugées antidémocratiques. Ainsi, il faut savoir que les procédures

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africaines de révision constitutionnelle fonctionnent généralement toutes sur le même modèle.

Pour ce qui est des personnes habilitées à prendre l'initiative de la révision constitutionnelle, il s'agit, la plupart du temps, du président de la République et des députés¹⁰³. On trouve alors fréquemment la formule suivante : « l'initiative de la révision de la Constitution appartient concurremment au Président de la République et aux députés¹⁰⁴ » ; ces derniers agissent par un vote collégial¹⁰⁵. Autant dire que la décision de réviser la Constitution revient en réalité quasi systématiquement au chef de l'État, lequel, en plus d'avoir un droit d'initiative constitutionnellement reconnu, a très souvent un Parlement entièrement acquis à sa cause¹⁰⁶. Il s'agit là du premier élément favorisant la pratique de l'instrumentalisation constitutionnelle par le biais de la révision. En effet, le fait de quasiment réserver l'initiative de la révision constitutionnelle au président de la République a pu créer, chez certains d'entre eux, un sentiment de toute-puissance et favoriser la personnalisation du pouvoir, dès lors que tout changement constitutionnel doit passer par l'initiative présidentielle.

Enfin, dans la phase décisive de la procédure qui consiste en l'adoption de la révision constitutionnelle, deux voies peuvent être empruntées : celle de l'adoption du projet de révision par vote des députés et celle de l'adoption par référendum. La voie parlementaire peut sembler être celle qui est la plus propice à la réalisation des révisions constitutionnelles dites « antidémocratiques », puisque, comme il a été dit plus tôt, elles reposent sur la volonté des députés africains, que l'on accuse souvent d'être inféodés au pouvoir. Néanmoins, la procédure d'adoption de la révision constitutionnelle qui est privilégiée, et mise en valeur dans le constitutionnalisme africain, est celle qui repose sur le vote du peuple par référendum. En effet, cette procédure est généralement

103 C'est le cas, notamment, à Madagascar (article 162), au Sénégal (article 103), en Côte d'Ivoire (article 124).

104 Article 103 de la Constitution sénégalaise du 22 janvier 2001.

105 Le quorum est généralement élevé : à Madagascar par exemple, il faut la majorité des deux tiers (article 162), idem en Côte d'Ivoire (article 125), mais en Guinée, seule la majorité simple est demandée (article 152).

106 Voir Kossi Somali, Le Parlement dans le nouveau constitutionnalisme en Afrique, essai d'analyse comparée à partir des exemples du Bénin, du Burkina Faso et du Togo, sous la direction de Vincent Cattoir-Jonville, Lille-2, Sciences juridiques, politiques et sociales, 2008, n° 2008LIL20004, p. 16. L'auteur résume les thèses de la faible efficacité des parlements africains en disant que « certains auteurs assimilent volontiers les nouveaux parlements africains à des caisses de résonance comparables aux chambres d'enregistrement des anciens partis uniques bien dociles aux exécutifs de plus en plus puissants. Les plus radicaux concluent tout simplement à la vacuité de ces institutions et appellent à leur suppression pure et simple ».

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possible pour tout projet de révision constitutionnelle, alors que la simple adoption par voie parlementaire, elle, est souvent exclue dans certains domaines¹⁰⁷ ou doit faire l'objet d'une décision expresse du président de la République, écartant l'option du référendum¹⁰⁸. En pratique, le recours au référendum est très fréquent car il confère un sentiment de légitimité à la révision, même lorsque celle-ci contredit l'esprit de la Constitution. Concernant le recours fréquent au référendum par les chefs d'État afin de légitimer une révision constitutionnelle controversée, Séni Mahamadou Ouédraogo met en garde contre le risque de manipulation du peuple et indique que ce dernier « peut être sollicité pour donner son arbitrage sur des questions politiques très controversées sans que les conditions d'une telle consultation soient démocratiquement garanties¹⁰⁹ ». Ainsi donc, la procédure d'adoption de la révision constitutionnelle semble insuffisante à garantir l'expression de la volonté populaire.

L'absence de réels contre-pouvoirs au sein des institutions étatiques, couplée à la remise de l'initiative de la révision entre les mains du président de la République, semble conférer à ce dernier un sentiment de toute-puissance. Il est donc urgent de trouver des éléments de solution permettant de remédier à cet état de fait préjudiciable pour les démocraties africaines.

II) Éléments de solution

Le recours trop fréquent, en Afrique, à la révision constitutionnelle implique en effet que soient prises des mesures spécifiques tendant à accroître fortement la difficulté de réviser la norme suprême. Car ce qui distingue une norme ordinaire d'une norme constitutionnelle, c'est la complexité résidant dans la procédure de révision de la seconde. En effet, la norme constitutionnelle perd de sa supériorité lorsqu'elle est l'objet de modifications trop fréquentes et aisées, comme cela pourrait être le cas pour une simple loi ordinaire. Peut-être que le choix d'instituer des modes de procédure de révision constitutionnelle calqués sur le modèle des États du Nord n'est pas la chose à

107 Ainsi, l'article 193 de la Constitution rwandaise du 4 juin 2003 impose que les révisions portant sur « le mandat du président de la République, sur la démocratie pluraliste ou sur la nature du régime constitutionnel, notamment la forme républicaine de l'État et l'intégrité du territoire national » fassent l'objet d'une ratification impérative par référendum.

108 Ainsi, par exemple, les alinéas 3 et 4 de l'article 103 de la Constitution sénégalaise du 22 janvier 2001 prévoient que « La révision est définitive après avoir été approuvée par référendum. Toutefois, le projet ou la proposition n'est pas présenté au référendum lorsque le président de la République décide de le soumettre au Parlement convoqué en Congrès ».

109 Séni Mahamadou Ouédraogo, La lutte contre la fraude à la Constitution en Afrique noire francophone, op. cit., p. 391.

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faire, et qu'il faut, en la matière, prendre en compte plus fortement les spécificités liées au continent africain. C'est donc ces spécificités qui nécessitent une complexification¹¹⁰ de la procédure de révision constitutionnelle. Celle-ci permettra ainsi une meilleure protection, par exemple, des dispositions de limitation de mandat.

Tout d'abord, il a été identifié un problème dans l'initiative de la révision constitutionnelle. En effet, celle-ci est particulièrement restreinte et, comme il a été dit plus tôt, elle revient généralement dans les faits exclusivement au président de la République. Il faut donc envisager, dans un premier temps, un élargissement du champ des personnes habilitées à proposer une révision constitutionnelle et ne pas limiter celle-ci au bon vouloir présidentiel. On connaît des cas de prise en compte d'une telle nécessité sur le continent africain. Ainsi, dans la Constitution burkinabée¹¹¹, une place est laissée à l'initiative de révision constitutionnelle émanant du peuple. L'article 161 prévoit l'exercice de ce pouvoir d'initiative par pétition, « une fraction d'au moins trente mille personnes ayant le droit de vote, introduit devant l'Assemblée des députés du peuple une pétition constituant une proposition rédigée et signée ». Il s'agit d'une solution qui peut s'avérer intéressante dans un État qui bénéficie d'une société civile et d'une opposition active et capable de s'exprimer. La réelle ouverture de l'initiative de révision constitutionnelle permettrait de constituer une source initiatrice concurrente à celle du président. Dans ce sens, on peut envisager également une réduction du quorum exigé pour le vote de la proposition de révision par les députés, afin d'ouvrir des possibilités aux députés n'appartenant pas à la majorité.

En revanche, pour ce qui est de la procédure d'adoption de la révision constitutionnelle, on a déploré une manipulation du peuple à l'occasion du référendum. Il faudra, en tout premier lieu, s'assurer que l'adoption de la révision ne puisse se faire qu'à partir d'un certain seuil de participation. De plus, Séni Mahamadou Ouédraogo propose, quant à lui, que « les réformes politiques et institutionnelles qui occasionnent très souvent en Afrique les fraudes à la Constitution se déroulent conformément à un code de bonne conduite et aux recours systématiques au consensus qui doit être recherché dans des phases de négociations assez longues¹¹² ».

110 On entend par là la nécessité de rendre la procédure plus longue et complexe, afin que toute révision implique tous les acteurs de la société et qu'aucune ne puisse passer inaperçue.

111 Constitution du 11 juin 1991 (la dernière en date).

112 Séni Mahamadou Ouédraogo, La lutte contre la fraude à la Constitution en Afrique noire francophone, op. cit., p. 421.

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On réalise à quel point le problème de la révision constitutionnelle à des fins non démocratiques peut s'avérer dangereux pour un État et créer de la division au sein de celui-ci¹¹³. C'est pourquoi il est essentiel que chaque modification du texte constitutionnel se fasse avec le concours de tous les acteurs de la société concernée, cela à l'image des rassemblements des conférences nationales des années quatre-vingt-dix. Cependant, une fois les normes élaborées selon la volonté populaire, il faut s'assurer que leur mise en application ne fasse pas l'objet de détournement par le biais d'une interprétation faussée du texte. Les textes constitutionnels africains étant souvent en proie à une interprétation orientée vers la recherche des intérêts personnels des dirigeants, il faudra également rechercher les failles du constitutionnalisme africain pouvant favoriser une telle pratique.

Section 2 : Les failles du constitutionnalisme africain favorisant la pratique de l'interprétation biaisée des conditions d'éligibilité

Dans un contexte où la norme juridique appliquée à une société n'a pas d'origine ancienne et d'assise profonde, il est très aisé de modifier l'orientation de la norme dans un sens contraire à celui voulu par rédacteurs originels. Ainsi, dans le contexte africain, il est très fréquent de se retrouver dans des situations de manipulation des normes sur l'éligibilité. Il est donc important de rechercher les éléments du constitutionnalisme susceptibles de favoriser de telles manipulations de la lettre du texte constitutionnel (I) et, ainsi, proposer des éléments de solution au problème (II).

I) Les failles favorisant le phénomène

On constate, dans le constitutionnalisme africain, des faiblesses majeures laissant la place à de possibles manipulations du sens de la norme.

Il s'agit tout d'abord du manque de précision apportée aux dispositions constitutionnelles. L'importance de la précision, dans l'élaboration de la norme, prend une dimension primordiale dans le constitutionnalisme africain. En effet, il est impératif, dans un souci d'assujettissement des individus et des pouvoirs publics à la norme, que le constituant africain prévoie l'ensemble des modalités d'application des

113 La division peut émaner de la mise à l'écart d'une partie de la population ou d'un acteur politique dans la vie des affaires publiques. On connaît les conséquences désastreuses que cela a pu avoir, notamment en Côte d'Ivoire, par la division du pays entre nord et sud, à cause de l'inéligibilité du candidat Alassane Ouattara suite à la réforme de la loi électorale.

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dispositions constitutionnelles. Ainsi, par exemple, il est important de prévoir les modalités d'application de la loi dans le temps dans le cas d'une révision constitutionnelle introduisant une limitation dans l'éligibilité. De nombreux problèmes d'interprétation se sont notamment posés pour savoir si l'introduction d'une disposition de limitation de mandat dans la Constitution, en cours de mandat d'un président, s'appliquait également au mandat en cours, ou si elle prenait effet seulement à partir du mandat suivant. En d'autres termes, il s'agissait de savoir si la disposition était d'application immédiate, auquel cas elle ne s'appliquait pas au mandat commencé sous l'égide du droit antérieur, ou si la disposition était rétroactive, et donc applicable au mandat antérieur. Cette question a notamment suscité de graves troubles au Sénégal, à l'annonce, par Abdoulaye Wade, de sa volonté de se présenter à un troisième mandat, alors que la Constitution limitait le nombre de mandats à deux¹¹⁴.

On peut également donner en exemple un autre cas, touchant à nouveau à la question épineuse de l'application de la limitation de mandat. Il s'agit du cas burundais, où la Constitution a prévu des mesures transitoires après la situation de crise connue par le pays, sans indiquer néanmoins si la limitation de mandat était applicable pendant cette période de transition. Ainsi, Stef Vandeginste met en évidence le problème d'interprétation qui se posera en 2015 quant à l'éligibilité de l'actuel président burundais Pierre Nkurunziza, si celui-ci décidait de se représenter¹¹⁵. Il est établi, d'une part, que l'article 96 de la Constitution du 18 mars 2005 prévoit que « Le président de la République est élu au suffrage universel direct pour un mandat de cinq ans renouvelable une fois ». L'article 102, quant à lui, prévoit le mode de scrutin de l'élection ; il s'agit d'un scrutin à deux tours. Néanmoins, la disposition qui complique les choses est l'article 302, qui se trouve dans le titre XV de la Constitution et qui concerne les « dispositions particulières pour la première période post-transition ». Cet article prévoit qu'« à titre exceptionnel, le premier président de la République de la période post-transition est élu par l'Assemblée nationale et le Sénat réunis en Congrès, à la majorité des deux tiers des membres du Parlement ». Ainsi, la question que l'on se pose est de savoir si l'article 302 constitue une exception aux articles 96 et 102

114 L'introduction de la réforme constitutionnelle venant limiter le mandat étant intervenue en 2001, donc postérieurement à son élection en 2000, l'ancien président Wade arguait que la réforme ne pouvait s'appliquer à son premier mandat puisque celui-ci avait débuté sous l'égide de la loi ancienne.

115 Stef Vandeginste, « L'éligibilité de l'actuel président de la République du Burundi aux élections présidentielles de 2015 : une analyse juridique », La Constitution en Afrique, 2012, p. 10.

[Réf. du 30 avril 2012].

Format pdf. Disponible sur : http://www.la-constitution-en-afrique.org/categorie-10541523.html.

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uniquement pour les dispositions tenant aux modalités habituelles des élections présidentielles, à savoir le suffrage universel et le scrutin à deux tours, ou si l'article 302, pour la période où il est applicable, rend inopérants les deux articles susvisés. Dans le premier cas, le président Nkurunziza, qui a déjà été élu une fois au suffrage indirect en 2005, puis au suffrage universel direct en 2010, ne sera pas rééligible en 2015, puisque la disposition limitant le mandat sera considérée comme applicable dès la première élection. Dans le second cas, seul le mandat obtenu par le suffrage universel direct sera comptabilisé, et il sera donc autorisé à soumettre une nouvelle candidature. Voilà le type de situation d'imprécision constitutionnelle susceptible de générer des conflits juridiques, mais également politiques, voire même, dans les cas les plus graves, des conflits armés au sein d'un État. C'est pourquoi les Constitutions africaines doivent prévoir l'ensemble des modalités d'application des dispositions, du moins des dispositions les plus délicates, comme celles qui régissent l'éligibilité.

Bien que soumise au danger de l'interprétation faussée de son sens, la norme, dans le système juridique tel qu'adopté par les États africains, fait l'objet de la protection d'une institution : le juge. Celui-ci est le garant du sens véritable de la norme et se doit, en tant que garant, de restituer le sens originel de celle-ci. En quelque sorte, on peut dire, en exagérant un peu, que si la loi constitutionnelle fait parfois, en Afrique, l'objet d'une interprétation erronée, éloignée de son objectif normal, c'est parce que le juge le permet. En effet, en tant qu'interprète ultime de ce que dit la loi, ce dernier va jouer un rôle clef dans ce qui favorisera ou non l'interprétation biaisée de la norme. Néanmoins, on le verra plus tard, le juge africain peut se faire le complice des manipulations constitutionnelles initiées par les dirigeants lorsqu'il manque de l'assurance nécessaire à la remise en cause de telles pratiques.

On s'aperçoit que l'élaboration de normes justes et démocratiques ne suffit pas à faire une société juste et démocratique. Il faut pouvoir assurer la protection de ces dernières et des valeurs qu'elles supportent. Face à de telles attaques portées à la norme constitutionnelle, il faut nécessairement rechercher des éléments de solution susceptibles d'endiguer le problème, en attendant d'avoir un environnement institutionnel sain et équilibré.

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II) Éléments de solution

Il a été reproché au constitutionnalisme africain de ne pas posséder de mécanismes suffisants pour permettre de garantir l'application de ces dispositions, ainsi que, notamment, l'intangibilité du principe de limitation de mandat, en donnant au principe un caractère d'« inviolabilité et [d']immuabilité¹¹⁶ ». Il semblerait que les solutions en la matière restent classiques : pas de solution miraculeuse.

Il faut tout d'abord apporter un soin particulier à la rédaction des dispositions constitutionnelles, et notamment celles qui sont habituellement sujettes à controverse. On peut même aller jusqu'à organiser des débats publics pour que soient tranchés à l'avance tous les aspects d'interprétation de la norme au moment de son élaboration. Cette solution est la même qu'en matière de lutte contre la révision constitutionnelle abusive car, en réalité, tout se tient, c'est l'implication concrète des populations qui permettra de conférer une réelle légitimité à la norme constitutionnelle.

Sur le plan institutionnel, il faut impérativement arriver à garantir une réelle indépendance des juges par rapport au pouvoir. Pour cela, il faut envisager une meilleure rémunération des juges, l'impossibilité pour ces derniers de briguer des mandats électifs ou tout simplement tout poste politique.

Il n'existe pas, en réalité, de solution miracle en la matière. Les choses seront susceptibles d'évoluer uniquement si une dynamique émanant des sociétés africaines elles-mêmes se crée, une dynamique dans le sens de la politisation des individus et de la responsabilisation des dirigeants. Pour cela, il faut un État qui ne se contente pas d'exister sur le papier, mais qui ait un impact bénéfique réel sur la vie des populations - dans de nombreux endroits, l'État est en effet inexistant. Il faut également que les institutions étatiques se rapprochent des coutumes et traditions africaines et ne se contentent pas de calquer un modèle étranger supposé être meilleur, alors même qu'il existe un droit que l'on pourra qualifier de réellement africain et susceptible de fournir des solutions aux problèmes des Africains.

On perçoit les enjeux importants attachés à l'existence d'un constitutionnalisme protecteur des conditions d'éligibilité en Afrique. Il en va du respect de la liberté de participer aux affaires publiques, de la nécessité du renouvellement des élites et de la nécessaire sortie de l'oligarchie en place aujourd'hui. Néanmoins, l'existence du problème de l'instrumentalisation des conditions d'éligibilité ne constitue pas une

116 Ismaïla Madior Fall, Le pouvoir exécutif dans le constitutionnalisme des États d'Afrique, op. cit., p. 175.

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fatalité et on se doit même, dans la configuration actuelle, de s'interroger sur l'existence d'éléments présents dans le constitutionnalisme des États africains et en dehors de celui-ci, et susceptibles d'endiguer le problème de l'instrumentalisation afin de favoriser l'implantation de la démocratie. C'est pourquoi il est nécessaire de rechercher l'existence de freins à une telle instrumentalisation des conditions d'éligibilité.

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PARTIE III : L'existence de freins à l'instrumentalisation

des conditions d'éligibilité ?

Dans l'analyse du contexte africain, on a réalisé que celui-ci se caractérise par une carence en contre-pouvoirs effectifs face au pouvoir du chef de l'État. Même si les Constitutions créent des institutions censées bénéficier de la division du pouvoir, on se rend compte, dans la réalité, que celui-ci est souvent détenu en quasi-totalité par le président de la République. Les parlements africains font très souvent office de chambres d'enregistrement plutôt que d'organes décisionnels. De ce fait, l'action du chef de l'État est soumise à peu de contraintes. Par la recherche de freins aux actions des autorités en place, qui chercheraient, par l'instrumentalisation, à se maintenir au pouvoir, on vise les institutions et dispositions internes ou externes au pays permettant de dissuader ou d'annuler de tels agissements. De forts espoirs sont suscités par le rôle important de garant démocratique que peut jouer le juge dans la lutte contre le détournement des conditions d'éligibilité. En effet, il conviendra de déterminer l'étendue de la fonction du juge¹¹⁷, dans sa fonction de contrôle de la révision et de l'application des conditions d'éligibilité, dans le cadre de la lutte contre l'instrumentalisation (Chapitre 1). À côté du contrôle du juge, vient se poser la question de la sanction, en cas de constatation de l'instrumentalisation des conditions d'éligibilité. Sans sanction, on ne peut, en effet, que difficilement garantir l'application d'une règle de droit. Ainsi, celle-ci aurait à jouer un rôle capital. Nous verrons ce qu'il en est dans le constitutionnalisme des États africains (Chapitre 2).

117 Il existe deux types de juge de la constitutionnalité et de l'éligibilité en fonction des États : une cour constitutionnelle, qui constitue une juridiction séparée, ou une cour suprême, qui fait office de derniers degrés de juridiction.

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Chapitre 1 : Le contrôle du juge constitutionnel dans l'élaboration

et l'application des conditions d'éligibilité

L'action du juge constitutionnel est considérée comme « une garantie dans le processus électif ; une garantie pour la régularité des procédures électorales, une garantie quant au respect de la sincérité du scrutin et cela dans le cadre strict des dispositions constitutionnelles¹¹⁸ ». Le juge constitutionnel semble être l'acteur privilégié de la lutte contre le détournement des conditions d'éligibilité, puisque cette fraude, comme on l'a déjà dit, se concentre autour du détournement des règles constitutionnelles par l'outil de la révision constitutionnelle, ou celui de l'interprétation de la norme de façon déviante de l'esprit de la Constitution. En effet, celui-ci tient un rôle primordial dans le contrôle de l'action des pouvoirs publics. Par son contrôle de la révision constitutionnelle, il pourrait s'avérer être un frein à l'instrumentalisation de la Constitution, qu'il est chargé de protéger (Section 1). Le juge, dans sa fonction de juge de l'élection, a également un rôle à jouer dans la lutte contre l'instrumentalisation des conditions d'éligibilité, puisqu'il est chargé de mettre en application les dispositions régissant l'éligibilité et peut donc, par leur interprétation, avoir un impact sur l'accès à la candidature présidentielle (Section 2).

Section 1 : Le contentieux de la révision constitutionnelle

Il a été précédemment démontré l'importance du régime juridique des conditions d'éligibilité dans la mise en place d'un jeu politique démocratique. C'est pourquoi les conditions d'éligibilité sont exposées à de nombreuses modifications, allant souvent dans le sens de leur durcissement, du moins à l'encontre des candidats potentiels opposés au président au pouvoir. Face au danger des révisions constitutionnelles antidémocratiques, le juge constitutionnel, qui est, comme l'indique l'article 114 de la Constitution béninoise du 11 décembre 1990, « l'organe régulateur du fonctionnement des institutions et de l'activité des pouvoirs publics », suscite de nombreux espoirs. C'est son contrôle de la loi de révision constitutionnelle qui lui permettrait de freiner le phénomène de la révision effrénée. Cependant, dans la plupart des cas, ce contrôle ne

118 Marie-Madeleine Mborantsuo, La contribution des Cours constitutionnelles à l'État de droit en Afrique, Paris, Economica, 2007, p. 210.

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peut avoir lieu que sur saisine du juge constitutionnel, lequel, dans le constitutionnalisme africain, ne peut que rarement s'autosaisir. D'où l'importance de promouvoir l'ouverture de la saisine du juge constitutionnel au plus grand nombre de sujets. Bien que la question de la révision constitutionnelle soit une question primordiale dans le constitutionnalisme africain, le contrôle de cette révision ne va pas de soi et la question même de son existence est parfois l'objet de vifs débats doctrinaux. On se pose la question de savoir de quels types sont les limites portées au pouvoir constituant en Afrique ? Pour répondre à cette question, il faut opérer une distinction entre contrôle de la forme, généralement admis par les Constitutions africaines (I), et contrôle du fond de la révision constitutionnelle, qui, lui, est sujet à des questionnements plus larges (II). Le contrôle de la forme repose sur le contrôle du respect des procédures de révision prévues par la Constitution, et celui du fond concerne le contrôle de la conformité du contenu à la norme constitutionnelle.

I) Le contrôle de la forme

Lorsque le juge constitutionnel est amené à opérer un contrôle du respect de la procédure de révision constitutionnelle, il contrôle en réalité le respect de deux types de procédures : dans un premier temps, le respect des règles de prise d'initiative et d'élaboration du projet de révision constitutionnelle ; dans un second temps, le respect de la procédure d'adoption du projet de révision constitutionnelle.

Dans le constitutionnalisme africain, l'initiative de la révision constitutionnelle est, comme il a été dit, donnée concurremment au président de la République et à l'Assemblée nationale. L'initiative doit, la plupart du temps, être votée par le Parlement ou l'Assemblée nationale pour acquérir le statut de projet constitutionnel. Néanmoins, ces règles sont en pratique peu contraignantes pour le président de la République lorsque celui-ci jouit d'une majorité favorable à l'Assemblée nationale. Le contrôle du juge constitutionnel n'a donc pas beaucoup de portée sur ce point. Il peut, tout au mieux, lorsque la Constitution le prévoit, vérifier, par exemple, que la décision présidentielle a bien été prise en Conseil des ministres, comme l'exige, par exemple, l'article 162 de la Constitution malgache¹¹⁹. Lorsque l'initiative émane de l'Assemblée nationale ou du Parlement, le juge constitutionnel se contente de vérifier que le vote de l'organe collégial en faveur de l'initiative de révision a bien été pris dans le quorum

119 Constitution du 11 décembre 2010.

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exigé par la Constitution. Le juge constitutionnel n'a, a priori, pas à exercer de contrôle d'opportunité sur l'initiative de révision constitutionnelle. À ce sujet, Marie-Madeleine Mborantsuo nous dit, en parlant du contrôle de constitutionnalité des lois ordinaires, que « la question de l'opportunité est intimement liée au pouvoir discrétionnaire dont dispose une autorité dans l'exercice de son pouvoir décisionnel, pouvoir discrétionnaire auquel il n'appartient pas aux Cours constitutionnelles de se substituer¹²⁰ ». Admettre un contrôle d'opportunité est perçu comme une confiscation, par le juge, du pouvoir constituant donné à des institutions légitimement élues. Néanmoins, une sorte de contrôle d'opportunité est parfois introduite lorsque la Constitution prévoit une forte limitation de l'initiative de révision constitutionnelle. C'est, par exemple, le cas de la Constitution malgache, qui dispose qu'« Aucune révision de la Constitution ne peut être initiée, sauf en cas de nécessité jugée impérieuse¹²¹ ». Dans ce cas-là, on peut dire qu'une forme de contrôle de l'opportunité de l'initiative est admise, mais uniquement parce qu'il est clairement stipulé par la Constitution, la seule chose devant motiver la réforme constitutionnelle étant non seulement la nécessité, mais une nécessité « jugée impérieuse ». En dehors de ce cas de figure, le contrôle du respect de la procédure de création du projet de révision constitutionnelle laisse peu de marge d'appréciation au juge constitutionnel.

La seconde étape de la procédure de révision qu'est l'adoption du projet a fait, quant à elle, couler plus d'encre. En effet, des questionnements sont arrivés en même temps que la pratique présidentielle consistant à contourner la procédure de révision constitutionnelle normale, en recourant au référendum, alors même qu'il n'est pas prévu comme mode de révision constitutionnelle. Aujourd'hui, dans le constitutionnalisme des États africains, ce cas de figure est plus difficile à rencontrer puisque la majorité des Constitutions africaines place le référendum comme mode privilégié d'adoption de la réforme constitutionnelle, loin devant l'adoption classique par vote de l'Assemblée nationale. Néanmoins, les décisions jurisprudentielles statuant sur la possibilité, pour le président de la République, de recourir au référendum pour modifier la Constitution, alors même qu'il existait une autre procédure dédiée à la révision, auront permis de préciser les contours du champ de compétence du juge constitutionnel. Ainsi, comme il a été vu précédemment, en 2001, au Sénégal, sous l'égide de la Constitution du 7 mars

120 Marie-Madeleine Mborantsuo, La contribution des Cours constitutionnelles à l'État de droit en Afrique, Paris, Economica, 2007, p. 171.

121 Article 161 de la Constitution malgache du 11 décembre 2010.

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1963, le président Abdoulaye Wade a utilisé l'article 46 de la Constitution afin de faire adopter une nouvelle Constitution. L'article prévoyait que « Le Président de la République peut, sur la proposition du Premier ministre et après avoir consulté les présidents des assemblées et recueilli l'avis du Conseil constitutionnel soumettre tout projet de loi au référendum ». Néanmoins, plusieurs observateurs ont estimé qu'il s'agissait là d'un détournement de l'application normale de l'article, lequel ne visait que la loi ordinaire et ne devait nullement être utilisé comme moyen de révision constitutionnelle. En effet, il existait un article 89 prévoyant la procédure de révision et se trouvant d'ailleurs dans le titre X sur la révision constitutionnelle, contrairement à l'article 46 qui, lui, se trouvait au titre III concernant le président de la République et le gouvernement. Cette procédure obligeait le président à obtenir le vote des assemblées, qui lui étaient, à l'époque des faits, hostiles¹²². Le Conseil constitutionnel de l'époque a été saisi par un groupe de seize députés afin que celui-ci juge de l'inapplicabilité de l'article 46. La réponse du Conseil sur ce point a été de se déclarer incompétent pour opérer un contrôle de la loi référendaire. Le juge constitutionnel s'est cantonné à une interprétation stricte de sa compétence d'attribution issue de l'article 82 de la Constitution. L'alinéa 1 de l'article 82 établit ainsi qu'il est compétent pour connaître « de la constitutionnalité des lois et des engagements internationaux », et, selon la Cour, cet article ne viserait pas la loi référendaire¹²³. Le Conseil constitutionnel ira encore plus loin, dans sa décision du 9 octobre 1998, où il affirmera ne pas être compétent pour contrôler la conformité à la Constitution de toute révision constitutionnelle. Il s'agissait cette fois d'une révision adoptée par l'Assemblée nationale et donc par voie non référendaire¹²⁴. Le Conseil confirmera cette position en 2003¹²⁵, puis en 2006, où il aura l'occasion de dire qu'il « ne saurait être appelé à se prononcer dans d'autres cas que ceux limitativement prévus par les textes¹²⁶ ». Ainsi, il se contente de vérifier que la révision constitutionnelle ne porte pas sur le domaine pour lequel la Constitution exclut la révision¹²⁷. Ces décisions s'analysent en une autolimitation de son champ de compétence. Cette restriction du contrôle n'est pas

122 Voir Ismaïla Madior Fall, Évolution constitutionnelle du Sénégal, de la veille de l'indépendance aux élections de 2007, op. cit., p. 92.

123 Décision n° 77-Affaire n° 6/C/2000 du 2 janvier 2001.

124 Décision n° 44/98-Affaire n° 9/C/98 du 9 octobre 1998.

125 Décision n° 90/2003-Affaire n° 1/C/2003 du 1^er juin 2003.

126 Décision n° 92/2005-Affaire 3/C/2005 du 18 janvier 2006.

127 L'article 103 prévoit que « La forme républicaine de l'État ne peut faire l'objet d'une révision ».

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favorable à la mise en place d'un pouvoir juridictionnel permettant de lutter contre les détournements des conditions d'éligibilité par la voie de la révision constitutionnelle¹²⁸.

Néanmoins, on peut citer un contre-exemple à la situation sénégalaise. Il s'agit de celui de la Cour constitutionnelle du Niger, laquelle s'est dressée courageusement, en 2009, contre le projet de révision anticonstitutionnelle initié par le président Tandja. La nouvelle Constitution proposée par le président ne comportait pas de limitation de mandat qui l'aurait empêché de se représenter. La Cour, dans un arrêt du 12 juin 2009¹²⁹, s'est non seulement déclarée compétente pour statuer de la conformité de la procédure d'adoption de la révision constitutionnelle au texte fondamental, mais a également prononcé l'annulation du décret présidentiel prévoyant l'organisation du référendum, car la Constitution interdisait formellement le recours à l'article 49 pour réformer la Constitution¹³⁰.

Au regard des observations précédentes, le seul contrôle de la forme de la révision constitutionnelle nous apparaît comme insuffisant à garantir le respect des principes démocratiques prévus par la Constitution, dès lors que celle-ci ne prévoit pas une procédure de révision suffisamment contraignante ou qu'elle n'est pas très précise sur ce qui est autorisé ou non en matière de procédure. Par conséquent, la marge de manoeuvre du juge constitutionnel est limitée en la matière et il semble que seul le contrôle du fond permet au juge constitutionnel de s'exprimer.

II) Le contrôle du fond

La question du contrôle du fond, qui touche au contenu de la révision constitutionnelle, n'est pas sans soulever des questionnements sur le plan théorique. En effet, ces questionnements tiennent au rôle du juge constitutionnel, qui ne peut supplanter le pouvoir constituant dérivé, seul habilité constitutionnellement et du point de vue de la légitimité électorale, à modifier la Constitution. Ainsi, par exemple, dans le commentaire que le Conseil constitutionnel français fait de sa décision n° 2003-469 DC du 26 mars 2003, il rappelle que « Le Conseil constitutionnel doit se montrer d'autant plus respectueux de la souveraineté du pouvoir constituant que, comme l'a rappelé le

128 Séni Mahamadou Ouédraogo, La lutte contre la fraude à la Constitution en Afrique noire francophone, op. cit., p. 296.

129 Décision n° 04/CC/ME du 12 juin 2009.

130 Article 49 de la Constitution du 18 juillet 1999 : « Le président de la République peut, après avis de l'Assemblée nationale et du président de la Cour constitutionnelle, soumettre au référendum tout texte qui lui paraît devoir exiger la consultation directe du peuple à l'exception de toute révision de la présente Constitution qui reste régie par la procédure prévue au titre XII ».

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doyen Vedel [...], c'est elle qui fonde la légitimité du contrôle de constitutionnalité et interdit que l'on puisse parler, à propos de l'institution de la rue de Montpensier, de «gouvernement des juges»¹³¹ ». Il serait effectivement dangereux que le juge constitutionnel soit accusé de confisquer le pouvoir normalement dévolu au pouvoir constituant dérivé. Néanmoins, un tel risque ne doit pas occulter l'idée que le juge constitutionnel a également un rôle moteur à jouer dans les avancées démocratiques prescrites par les Constitutions africaines. Le contrôle de la révision constitutionnelle s'articule autour du contrôle du respect des limites posées par la Constitution à la révision constitutionnelle. Séni Mahamadou Ouédraogo opère une distinction entre limites explicites et limites implicites¹³². Toutes deux permettent de justifier un contrôle du fond par le juge.

Les limites explicites sont celles qui sont clairement inscrites dans la Constitution et qui prennent la forme de limites matérielles ou circonstancielles. L'article 220 de la Constitution de la République démocratique du Congo¹³³ prévoit une série de limites matérielles parmi lesquelles il y a le nombre et la durée des mandats du président de la République, ainsi que des limites circonstancielles, telles que l'interdiction de la révision pendant l'intérim à la présidence. Le contrôle du respect des limites matérielles permet au juge constitutionnel de s'introduire dans le contenu du texte de révision et d'y rechercher les éléments qui seraient susceptibles d'empiéter sur les domaines interdits à la révision. Cette disposition constitutionnelle est une disposition de supraconstitutionnalité, car les matières qu'elle vise ne sont pas mises sur le même plan que les autres. Même si la disposition a le mérite de protéger des matières sensibles de révisions intempestives, elle ne donne que peu de marge de manoeuvre au juge constitutionnel dans le cas où il serait confronté à une révision constitutionnelle violant des droits et libertés garanties par d'autres dispositions constitutionnelles. Certainement dans le but de pallier cette difficulté, l'article 313 de la Constitution cap-verdienne prévoit de façon judicieuse, après l'énumération des limites matérielles en alinéa 1, un alinéa 2 selon lequel « les lois de révision ne peuvent restreindre ou limiter les droits,

131 Le Conseil constitutionnel, « Commentaire de la décision n° 2003-469 DC du 26 mars 2003 », Les Cahiers du Conseil constitutionnel, Cahier n° 15, 2003, 5 p.

[Réf. du 30 mai 2012]. Format pdf. Disponible sur : http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/root/bank/download/2003469DCccc_469dc.pdf.

132 Séni Mahamadou Ouédraogo, La lutte contre la fraude à la Constitution en Afrique noire francophone, sous la direction de Jean du Bois de Gaudusson, op. cit., p. 240.

133 Constitution du 18 février 2006.

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les libertés et les garanties établis dans la Constitution¹³⁴ ». Cette disposition a le mérite de permettre d'étendre le champ de compétence du juge constitutionnel et, ainsi, de lui permettre d'empêcher la mise en place de révisions allant, par exemple, à l'encontre du droit de participer aux affaires publiques de l'État. La disposition cap-verdienne entraîne d'ailleurs des effets proches de ceux que produit le contrôle, par le juge constitutionnel, des limites implicites posées par la Constitution.

Les limites implicites sont définies par Séni Mahamadou Ouédraogo comme étant « associée en droit constitutionnel à l'idée de l'esprit ou du sens profond de la constitution ». Il s'agit donc de limites tacites empêchant la violation de certains principes primordiaux dégagés de l'esprit de la Constitution. Le doyen Vedel estime qu'elles « sont tellement fondamentales que le pouvoir constituant a nécessairement dû lui conférer l'immutabilité, car son altération priverait la Constitution de toute base¹³⁵ ». On constate néanmoins, dans le constitutionnalisme africain, un refus généralisé d'utiliser ce mécanisme consistant à opérer un contrôle plus large par la découverte de principes intangibles issus de l'esprit de la Constitution.

On peut néanmoins donner des exemples de la mise en application de ce mécanisme, ainsi la décision du juge constitutionnel béninois, en 2006, qui a rejeté un projet de révision constitutionnelle en établissant que « la sécurité juridique et la cohésion nationale commandent que toute révision tienne compte des idéaux qui ont présidé à l'adoption de la Constitution¹³⁶ ». Dans le même sens, il faut saluer la récente décision constitutionnelle burkinabée qui, en date du 26 avril 2012, est venue opérer un changement d'orientation de la jurisprudence¹³⁷. Cette décision a accepté d'opérer le contrôle matériel de la révision constitutionnelle et est venue annuler la loi constitutionnelle en se fondant sur son incompatibilité avec une norme constitutionnelle non écrite. Stéphane Bolle a estimé qu'il fallait saluer une telle jurisprudence, qui sanctionne « ces révisions dangereuses qui déstabilisent la Constitution, qui la décrédibilisent, qui en font une source majeure d'insécurité juridique¹³⁸ ».

134 Constitution du 14 février 1981.

135 Georges Vedel, « Souveraineté et supra-constitutionnalité », Pouvoir, n° 67, p. 89. Cité par Séni Mahamadou Ouédraogo, La lutte contre la fraude à la Constitution en Afrique noire francophone, op. cit., p. 241.

136 Décision n° 06-074 du 13 juillet 2006.

137 Décision n° 2012-008/CC du 26 avril 2012.

138 Stéphane Bolle, « Les révisions dangereuses. Sur l'insécurité constitutionnelle en Afrique », in Constitution et Risque(s), Paris, L'Harmattan, 2010, p. 253.

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En revanche, l'usage de normes ou de principes internationaux, afin de limiter la révision constitutionnelle antidémocratique, n'est pas présent dans le constitutionnalisme africain, faute de reconnaissance interne de la supériorité des normes internationales sur la Constitution. Une telle reconnaissance permettrait, par exemple, de rejeter des révisions constitutionnelles qui s'opposeraient aux principes reconnus par la Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance du 30 janvier 2007. Cette charte, prise dans le cadre de l'Union africaine, impose aux États membres d'appliquer des principes tels que celui de l'alinéa 11 de l'article 3, selon lequel il faut garantir « Le renforcement du pluralisme politique, notamment par la reconnaissance du rôle, des droits et des obligations des partis politiques légalement constitués, y compris les partis politiques d'opposition qui doivent bénéficier d'un statut sous la loi nationale ».

Ainsi, on observe que les outils constitutionnels mis à la disposition du juge sont très souvent insuffisants. En effet, puisque celui-ci agit dans le cadre de sa compétence d'attribution, celle-ci se doit d'être étendue afin qu'il puisse remplir un rôle réel de garant des principes et libertés prévus par la Constitution. Le contrôle du respect des règles de forme en matière de révision constitutionnelle est largement reconnu, mais soumis parfois à des restrictions importantes, notamment lorsque le juge constitutionnel refuse d'opérer le contrôle de la révision constitutionnelle. En revanche, le contrôle du fond de la révision constitutionnelle, quant à lui, est beaucoup plus controversé, et là où l'outil Constitution s'avère insuffisant, on constate que l'outil conceptuel, lui, par l'invocation de l'esprit de la Constitution, serait utile à combler les lacunes en la matière. Néanmoins, le juge constitutionnel africain est encore largement hostile à son utilisation.

En conséquence, dans le cadre de la lutte contre la fraude à la Constitution, on ne peut que constater la faiblesse du juge constitutionnel dans la protection de la Constitution contre les révisions intempestives. D'ailleurs, dans les faits, on constate que le juge constitutionnel africain ne s'est que très rarement opposé à ces révisions, lesquelles permettaient, par exemple, de lever la limitation de mandat. Néanmoins, on peut espérer une évolution allant dans le sens des jurisprudences nigérienne, béninoise et burkinabée. Qu'en est-il cependant du rôle protecteur du juge constitutionnel dans le cadre de son statut de juge électoral, et cela plus précisément dans sa fonction de juge de l'éligibilité ?

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Section 2 : Le contrôle du contentieux de l'éligibilité aux élections présidentielles

Le contrôle de l'éligibilité est le second domaine d'action du juge constitutionnel contre l'instrumentalisation des conditions d'éligibilité constitutionnelle. Ce contrôle intervient en en second temps, lorsque le contrôle de la révision s'est avéré insuffisant à permettre que les modifications constitutionnelles ne se fassent pas au détriment de la libre compétition électorale. Le juge de l'éligibilité, parce qu'il apprécie l'application de la Constitution en matière de réalisation des conditions d'éligibilité pour un candidat, a un impact certain sur l'ouverture ou non du jeu démocratique et peut, s'il le souhaite, constituer un frein à la volonté antidémocratique d'un gouvernement en place.

C'est ici la fonction de juge électoral des institutions, chargé de contrôler le respect de la Constitution qui est invoquée. Il s'agit d'une fonction qui, bien souvent, est partagée avec les commissions électorales indépendantes, mises en place dans les États africains au lendemain des conférences nationales afin de garantir la régularité et la transparence des élections. Bien que ces dernières aient un rôle dans le contrôle de la recevabilité des candidatures électorales, c'est bien souvent le juge constitutionnel ou à la Cour suprême qui a le dernier mot, par le biais du recours formé devant lui pour contester les décisions des commissions électorales. Ainsi, notre étude portera uniquement sur la jurisprudence des juridictions constitutionnelles des États dans le cadre, d'une part, du contentieux de la réalisation des conditions d'éligibilité (I) et, d'autre part, dans le contentieux de l'éligibilité impliquant l'application d'une disposition de limitation de mandat (II).

I) Le contentieux de la réalisation des conditions d'éligibilité

Le juge constitutionnel africain est chargé par la Constitution de statuer sur la régularité des élections. C'est ce qu'indique l'alinéa 1 de l'article 84 de la Constitution gabonaise du 26 mars 1991, par la disposition selon laquelle la Cour constitutionnelle se doit de contrôler « la régularité des élections présidentielles, parlementaires, des collectivités locales et des opérations de référendum dont elle proclame les résultats ». Dans le cadre du contrôle de la régularité des élections présidentielles, le juge constitutionnel est amené à statuer sur la recevabilité des candidatures. Cependant, les personnes ayant qualité pour agir peuvent formuler des réclamations motivées contre la liste des candidats. Ces personnes sont celles qui ont un intérêt à agir : il s'agit

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essentiellement des autres candidats. Pour se prononcer sur la recevabilité d'une candidature, le juge va vérifier que celle-ci remplit bien toutes les conditions posées par la Constitution et le code électoral.

L'appréciation qui sera faite des conditions d'éligibilité par le juge conduira à restreindre ou non le nombre des personnes amenées à participer à l'élection présidentielle. Selon Ismaïla Madior Fall, le juge de l'éligibilité en Afrique fait une application stricte de la loi électorale¹³⁹ et interprète ces dispositions de façon restrictives.

Pour illustrer ce propos, on peut observer l'interprétation de la condition de domicile par le juge béninois. Lorsque la disposition ne donne pas de précision sur ce qui est entendu par « domicile », l'interprétation revient au juge de l'éligibilité, et celui-ci semble être exigeant en la matière. Ainsi la Cour constitutionnelle béninoise, dans une décision EL 95-092 du 19 mai 1995, a établit que « la notion de domicile retenue par le législateur en matière électorale coïncide avec celle de résidence effective sur le territoire national », ce qui l'a conduite à rendre irrecevable la candidature du candidat Baba-Moussa au motif que celui-ci occupait les fonctions de président de la BOAD, dont le siège se trouve au Togo et que, par conséquent, comme ses fonctions « exigeaient sa présence constante au siège de l'institution à Lomé et ne lui laissaient, comme il l'écrit lui-même, que les fins de semaine pour se rendre au Bénin », il n'était pas considéré comme ayant résidé effectivement sur le territoire béninois pendant la période antérieure aux élections. On en déduit donc qu'une présence régulière sur le territoire se limitant à des fins de semaines n'est pas suffisante pour constituer le domicile du candidat, ici entendu par la Cour comme synonyme de résidence effective. Bien que la décision porte sur l'éligibilité d'un candidat aux élections législatives, on peut penser que cette jurisprudence est extensible aux élections présidentielles.

Il faut rappeler également que les décisions prises par le juge de l'éligibilité africain sont très fréquemment non susceptibles de recours dans le constitutionnalisme africain. À titre d'exemple, on peut citer l'article 92 alinéa 2 de la Constitution sénégalaise¹⁴⁰, qui renferme une disposition que l'on retrouve dans les constitutions francophones de façon quasi-identique : « Les décisions du Conseil constitutionnel ne sont susceptibles d'aucune voie de recours. Elles s'imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités

139 FALL Ismaïla Madior, le pouvoir exécutif dans le constitutionnalisme des États d'Afrique, Paris, L'Harmattan, op. cit., p. 131.

140 Constitution du 22 janvier 2001.

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administratives et juridictionnelles ». Ainsi, le Conseil constitutionnel sénégalais a toujours refusé d'accueillir les réclamations des candidats indépendants contre sa propre décision de rejeter leur candidature¹⁴¹, leur opposant l'article 92 alinéa 2 suscité. La décision du Conseil était fondée sur le fait que ceux-ci avaient fourni un nombre de signatures d'électeurs inférieur aux 10 000 exigées par la Constitution, toutes leurs signatures n'étant pas vérifiables.

De plus, on constate que, dans le cadre du contrôle de la recevabilité des candidatures à l'élection présidentielle, les décisions rendues par le juge de l'éligibilité sont généralement très peu, voire pas du tout motivées. Ainsi, avant 2006, la Cour constitutionnelle du Bénin se contentait de dresser la liste des candidats dont la candidature était jugée irrecevable, sans plus d'explications. Depuis la décision EL-P 06-004 du 27 janvier 2006, la Cour accepte de déclarer les motifs de l'irrecevabilité des candidatures présentées. La jonction du phénomène de la faible motivation des décisions d'irrecevabilité de candidature et du principe d'absence de voie de recours des décisions du juge constitutionnel conduit à faire de ce contentieux un contentieux sensible, laissant peu de marge de manoeuvre aux candidats recalés.

Selon Ismaïla Madior Fall « lorsque le juge des candidatures a été saisi pour statuer sur des cas de recevabilité de candidature, il a une inclination normale à appliquer les dispositions constitutionnelles et législatives régissant la candidature. Concrètement, cette attitude juridictionnelle peut être problématique lorsqu'elle a pour effet de rejeter des candidatures sérieuses de la compétition pour le pouvoir, et que ce rejet puisse générer des tensions pernicieuses pour la stabilité politique du pays¹⁴² ». L'auteur estime que le juge constitutionnel africain, dans ce type de contentieux, devrait, plutôt que d'appliquer strictement la Constitution et la loi électorale, faire preuve de plus de libéralisme dans ses décisions. Il reprend une proposition, faite par Jean-Claude Masclet dans son rapport de synthèse au Colloque de Cotonou sur les aspects du contentieux en Afrique, selon laquelle le juge devrait avoir recours à des textes de droit électoral internationaux que les États ont ratifiés, tels que le Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 19 décembre 1966 ou la Charte africaine des droits de l'homme et

141 Décision N° 98/2007 Affaire N° 2/E/2007 : réclamation de Yoro Fall C/ le rejet de sa candidature à l'élection présidentielle et Décision N° 1/E/2012 Affaire 2/E/2012, 11/E/2012 et 15/E/2012 : réclamation de Abdourahmane Sarr, Youssou Ndour, Keba Keinde C/ le rejet de leur candidature à l'élection présidentielle.

142 Ismaïla Madior Fall, Le pouvoir exécutif dans le constitutionnalisme des États d'Afrique, op. cit., p. 64.

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des peuples. Ainsi, l'article 25 du Pacte prévoit que : « tout citoyen a le droit et la possibilité, sans aucune des discriminations visées à l'article 2 et sans restrictions déraisonnables : a) de prendre part à la direction des affaires publiques, soit directement soit par l'intermédiaire des représentants librement choisis ; b) de voter et d'être élu, au cours d'élections périodiques, honnêtes, au suffrage universel et égal au scrutin secret, assurant l'expression libre de la volonté des électeurs ; c) d'accéder, dans des conditions générales d'égalité aux fonctions publiques de son pays ». La reconnaissance de la supériorité de la norme internationale sur la Constitution permettrait alors au juge d'« interpréter les dispositions pertinentes en matière de liberté de candidature en ayant à l'esprit la préoccupation de sauvegarder la liberté de candidature et l'égalité des chances de tous d'accéder aux fonctions politiques, notamment à la Présidence de la République¹⁴³ ».

Si on a pu caractériser la jurisprudence du juge de l'éligibilité comme restrictive en matière de contentieux de la candidature, il est important d'analyser celui touchant à l'application de la limitation de mandat, afin d'apprécier au mieux la capacité du juge à garantir le respect de la Constitution et à promouvoir la démocratie.

II) Contentieux de l'éligibilité par rapport à la limitation de mandat

Le contentieux de l'application à un candidat de la limitation de mandat est en réalité le même que le contentieux évoqué précédemment. Néanmoins, celui-ci appelle l'application d'une disposition constitutionnelle particulière ; il s'agit de la limitation de mandat. Cette disposition ne s'applique donc qu'au candidat ayant déjà exercé un ou plusieurs mandats, et, dans les faits, il s'agit très souvent du président sortant. C'est à travers l'étude de ce contentieux que l'on peut au mieux estimer la capacité du juge à protéger les idéaux démocratiques défendus par la Constitution, à travers la mise en place de freins au maintien anticonstitutionnel des présidents africains. Il y a une question juridique précise qui concentre l'essentiel du contentieux en la matière. Il s'agit de la question de savoir si la loi nouvelle introduisant la limitation de mandat dans le constitutionnalisme s'applique au mandat en cours du président en place. Autrement dit, il s'agit de savoir si la loi nouvelle est d'application immédiate ou si elle est rétroactive. Les deux cas emblématiques dans lesquels la question a été soumise au juge de l'éligibilité sont ceux du Sénégal et du Burkina Faso. Les juges sénégalais et

143 Ibid., p. 67.

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burkinabé ont tranché dans le même sens, au profit de l'application immédiate et uniquement pour l'avenir de la loi nouvelle, et donc au profit de la possibilité pour le président en place de se représenter. L'étude des deux décisions permettra de dégager les enseignements à en tirer.

Le Conseil constitutionnel burkinabé a été saisi de plusieurs requêtes tendant à faire annuler sa décision administrative en date du 2 octobre 2005¹⁴⁴, par laquelle il avait inscrit le président et candidat Blaise Compaoré à la liste des candidats recevables à l'élection présidentielle de la même année. Les requérants faisaient valoir essentiellement l'idée que la candidature de ce dernier, qui avait déjà fait deux mandats, violait l'esprit de l'article 37 de la Constitution limitant à une fois la rééligibilité du président de la République. Il faut rappeler que la particularité de l'article 37 supportant la limitation de mandat est qu'il a été révisé à deux reprises, dans un premier temps en 1997, dans le sens de la levée de la limitation de mandat prévue par la Constitution de 1991, puis en 2000, dans le sens du retour de la limitation de mandat. Ainsi, les requérants invoquaient l'idée d'une erreur commise par le constituant en 1997, sur laquelle il serait revenu en 2000 pour rétablir la volonté du constituant originaire. La parenthèse de 1997 ayant été effacée par la révision de 2000, il fallait nécessairement comprendre une telle révision comme une restauration de ce qui aurait dû être, et, ainsi, la loi nouvelle était nécessairement rétroactive. Cependant, aucun élément de la Constitution du 11 juin 1991 ne permettait de valider cet argument jusnaturaliste, mais aucun élément ne permettait non plus de l'invalider. Le Conseil constitutionnel a, quant à lui, recouru à une interprétation de l'esprit de la révision constitutionnelle aboutissant au raisonnement contraire, le Conseil se fondant notamment sur la lecture du rapport de la Commission des réformes politiques, préconisant une application immédiate de la loi nouvelle. De plus, le Conseil a érigé en « principe de base » l'application immédiate de la loi, et établi l'idée que si le constituant avait voulu y déroger, il l'aurait fait expressément. Ce que l'on peut retenir de la décision, c'est, d'une part, le fait que le texte constitutionnel lui-même ne fournissait aucun élément susceptible d'indiquer la solution à donner au conflit de la loi dans le temps, puisque la révision constitutionnelle de 2000 n'abordait pas du tout la question de la rétroactivité ou non de la loi nouvelle ; d'autre part, sur le plan juridique, que la décision paraît parfaitement justifiable, même si la solution inverse aurait pu également se justifier. C'est sur le terrain politique que le

144 Décision n° 2005-003/CC/EPF du 2 octobre 2005.

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Conseil peut être critiqué, car cette décision favorise l'impression de la confiscation du pouvoir par le clan présidentiel¹⁴⁵.

Le Conseil constitutionnel sénégalais a été confronté à la même question, à savoir si la limitation de mandat contenue dans la nouvelle Constitution sénégalaise du 22 janvier 2001 était applicable au premier mandat du président Abdoulaye Wade, alors en cours au moment de l'introduction de celle-ci. Le Conseil constitutionnel a, dans un premier temps, admis la recevabilité de la candidature du président Abdoulaye Wade dans une décision¹⁴⁶ dressant la liste des candidats à l'élection présidentielle de 2012. Il fut, par la suite, amené à confirmer et motiver une telle décision à l'occasion de la réclamation formulée contre la candidature du président sortant¹⁴⁷. Nous nous attacherons à analyser uniquement la réponse du Conseil sur le moyen principal des requérants, à savoir que la candidature d'Abdoulaye Wade violait les articles 27 et 104 de la Constitution du 22 janvier 2001, en se présentant pour un troisième mandat. L'article 27 prévoit que « la durée du mandat du président de la République est de sept ans. Le mandat est renouvelable une seule fois¹⁴⁸ ». L'article 104, quant à lui, dispose que « le président de la République en fonction poursuit son mandat jusqu'à son terme. Toutes les autres dispositions de la présente Constitution lui sont applicables ». Ainsi, selon les requérants, une lecture correcte de l'article 104 alinéa 1 voudrait que la disposition selon laquelle « le président de la République en fonction poursuit son mandat jusqu'à son terme » ne s'applique qu'à la durée du mandat présidentiel, puisque la nouvelle Constitution, au moment de son entrée en vigueur, avait abaissé la durée du mandat de sept à cinq ans. Le constituant entendait laisser le président poursuivre son mandat jusqu'au terme des sept années pour lesquelles il avait été élu. Et, donc, l'alinéa 2 de l'article 104 - « Toutes les autres dispositions de la présente Constitution lui sont applicables » - témoignait de la volonté du constituant de voir rétroagir la Constitution nouvelle pour toutes les autres dispositions, y compris la limitation de mandat contenue dans l'article 27. Néanmoins, le Conseil constitutionnel n'a pas adhéré à un tel raisonnement et a confirmé logiquement sa première décision. Le raisonnement adopté

145 Voir le commentaire de Stéphane Bolle, « La Constitution Compaoré ? Sur la décision n° 2005-007/EPF du 14 octobre 2005 du Conseil Constitutionnel du Burkina Faso », Afrilex, n° 05, 2006, 14 p.

[Réf. du 6 juin 2012]. Format html.

Disponible sur : http://afrilex.u-bordeaux4.fr/la-constitution-compaore-note-sous.html.

146 Conseil constitutionnel du Sénégal, Affaire n° 1/E/2012 du 27 janvier 2012.

147 Conseil constitutionnel du Sénégal, Affaire n° 3/E/2012 à n° 14/E/2012 du 29 janvier 2012.

148 Le mandat a été porté de cinq à sept ans lors de la réforme de 2008.

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par le juge a consisté à dire que l'alinéa 1 de l'article 104 ne visait pas seulement la durée du mandat du président en cours, mais le mandat dans son ensemble, puisque, selon lui, la durée « ne peut en être dissociée », le mandat échappant donc dans son ensemble à l'application de la loi nouvelle. Un raisonnement logique issu de la doctrine met ici en évidence le caractère farfelu de l'interprétation du juge sénégalais¹⁴⁹. En effet, comment l'article 104 pourrait-il, dans son alinéa 1^er, exclure du champ d'application de la Constitution nouvelle le premier mandat du président dans son entier, puis le soumettre au respect de cette même Constitution dans son second alinéa ? La solution du Conseil constitutionnel semblait donc incohérente et non fondée juridiquement.

Nous voilà donc en présence de deux décisions allant dans le sens du maintien du président sortant, au pouvoir, une première qui trouve un fondement juridique difficilement critiquable mais politiquement regrettable, et une seconde qui paraît, quant à elle, tout bonnement infondée en droit, ou du moins relevant d'une erreur d'interprétation. On constate que, contrairement au contentieux touchant à la validité des candidatures des opposants au président sortant, qui se caractérise par une rigueur dans l'interprétation des conditions d'éligibilité, le président sortant, quant à lui, fait l'objet de plus de clémence lorsqu'il s'agit de faire juger de sa possibilité de se représenter. Une telle analyse conduit à accentuer les doutes quant à la réelle indépendance des juges constitutionnels africains, et relance le débat sur la nécessité de revoir leur mode de désignation. Un tel constat n'empêche pas de formuler des voeux de changement à l'intention des juges de la constitutionnalité et de l'éligibilité actuels, et c'est ce que fait très justement Alioune Sall à l'égard du Conseil constitutionnel sénégalais, mais qui ont vocation à s'appliquer aux autres juridictions africaines : « Ce que nous sommes en droit d'attendre [...] du Conseil constitutionnel, c'est qu'il soit une institution de son temps. Dans la trajectoire des juridictions, il se produit des moments décisifs, des périodes cathartiques, où la manière de rendre la justice change, non sous le poids de la pression d'acteurs, mais sous l'aiguillon d'un nouveau contexte social ou

149 Moussa Samb, « De l'art de (mal) juger, Propos d'un juriste privatiste sur l'arrêt du Conseil constitutionnel du 29 janvier 2012 », El Hadj Mbodj blog, 2012, non paginé.

[Réf du 6 juin 2012]. Format html.

Disponible sur :

http://www.elhadjmbodj.net/index.php?option=com_content&view=article&id=120:apres-la-validation-de-la-candidature-de-wade-propos-dun-juriste-privatiste-sur-larret-du-conseil-constitutionnel-du-29-janvier-2012.

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politique. Par excellence et par vocation pourrait-on dire, c'est le juge constitutionnel, d'entre tous, qui est préposé à ce travail pionnier¹⁵⁰ ».

Néanmoins, lorsque l'office du juge s'est avéré insuffisant à garantir le respect des principes constitutionnels, il faut s'en remettre au texte fondamental afin de rechercher s'il a mis en place des mécanismes préventifs contre la volonté d'instrumentalisation de ses dispositions. Contre la transgression de la norme, cependant, rien de plus efficace que la sanction, celle-ci remplissant à la fois une fonction de justice et une fonction de prévention. Il faudra alors rechercher l'existence de la sanction dans le dispositif juridique à la fois des États africains, mais également de l'ordre international. Le constitutionnalisme africain se caractérisant par l'existence d'un hyperprésidentialisme récurrent, nos recherches se concentreront sur les sanctions à l'encontre de la personne du président de la République.

150 Alioune Sall, « Interprétation normative et norme interprétative : à propos des décisions du Conseil constitutionnel », La constitution en Afrique, 2012, non paginé.

[Réf du 6 juin 2012]. Format html.

Disponible : http://www.la-constitution-en-afrique.org/categorie-10197864.html.

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Chapitre 2 : L'existence de sanctions des détournements des

conditions d'éligibilité ?

La faiblesse de l'État de droit en Afrique, corrélée à l'hyperprésidentialisme existant dans de très nombreux États nous amène souvent à avoir l'impression d'une impunité totale à l'égard des dirigeants sur le continent. Néanmoins, au-delà des impressions et des apparences, il serait intéressant de s'interroger sur l'existence de mécanismes institutionnels, sociaux ou politiques permettant de lutter contre ce problème d'impunité. Il faut, dans un premier temps, s'interroger sur l'existence de ces mécanismes et leur efficacité en interne, c'est-à-dire à l'échelon étatique, car il s'agit de l'échelon le plus proche du chef de l'État (Section 1), puis s'interroger sur leur existence et leurs influences au plan international, un échelon incontournable à notre ère de mondialisation (Section 2).

Section 1 : La recherche de sanctions internes aux États

La question des sanctions doit être abordée largement et, ainsi, englober à la fois les sanctions juridiques et les sanctions politiques. Lorsque l'on parle de sanctions juridiques, il faut nécessairement aborder la question de la responsabilité de l'individu susceptible de faire l'objet de sanctions. En effet, sans responsabilité, il n'y a pas de sanction et vice-versa. Néanmoins, la question de la responsabilité du président de la République ne va pas de soi en droit constitutionnel, puisque, par exemple, la Constitution française de la y^e République, qui a servi de modèle à de nombreuses Constitutions africaines, consacre l'irresponsabilité comme règle de principe. Aujourd'hui, l'option pour la responsabilité juridique du président de la République est largement partagée par les États du continent. Il faut donc étudier la forme que prend cette responsabilité, ainsi que son effectivité (I), le politique n'étant pas non plus à négliger, puisque dans le contexte des États africains, il faut rappeler que de nombreuses évolutions institutionnelles ont été initiées non pas par des actes juridiques, mais par des actes politiques. Ces actes politiques prennent diverses formes : coup d'État, soulèvements populaires, réprobations par les urnes, etc., et il faudra s'interroger sur l'efficacité des sanctions non juridiques en interne (II).

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I) La sanction juridique : la question de la responsabilité du président de la République

La responsabilité du président de la République, en Afrique francophone, est fortement tributaire du legs de la Constitution française de 1958, par la référence quasi unanime à la haute trahison. En effet, dans de nombreux États, la « haute trahison » est la seule cause permettant d'engager la responsabilité du chef de l'État. Dans cette mesure, on peut se demander si cette cause d'engagement de la responsabilité permet de mettre en accusation un président dans le cas où il aurait porté atteinte à la Constitution, par une violation pure et simple du texte ou une instrumentalisation de celui-ci à des fins personnelles, par exemple. Néanmoins, on constate que, souvent, l'expression de « haute trahison » n'est pas définie par les textes et que ceux-ci ne permettent donc pas de savoir si la violation constitutionnelle est considérée comme telle. Ce silence constitutionnel se retrouve au Sénégal, au Togo et en Côte d'Ivoire. Mais, fort heureusement, il y a des États dans lesquels on apporte plus de précisions sur la notion. Il s'agit, par exemple, de la Constitution centrafricaine, laquelle, à son article 96, énumère une liste non exhaustive d'actes susceptibles d'être qualifiés de « haute trahison ». Parmi ces actes, on trouve la violation du serment et, si on examine le serment reproduit à l'article 25, on constate bien que celui-ci fait promettre au président investi « de ne jamais exercer les pouvoirs qui [lui] sont dévolus par la Constitution à des fins personnelles ».

En revanche, d'autres États ont su s'affranchir de la simple responsabilité pour haute trahison et proposent, en plus de celle-ci, d'autres causes d'engagement de la responsabilité, autonomes et qui, pour certaines, sanctionnent directement la violation constitutionnelle. Ainsi, la Constitution malgache prévoit, à l'article 131, trois cas d'engagement de la responsabilité présidentielle, parmi lesquels le cas de « violation grave, ou de violations répétées de la Constitution ». On retrouve également ce type de responsabilité dans les Constitutions non francophones, comme c'est le cas en Angola, où la Constitution, à l'article 129, prévoit la destitution du président de la République pour crime de violation de la Constitution. Seulement, dans ce cas, seule la violation aboutissant à la violation de l'État de droit démocratique, la sûreté de l'État ou le bon fonctionnement des institutions est incriminée. On pourra estimer que l'État de droit démocratique est violé lorsqu'un opposant est empêché de se présenter aux élections, car celui-ci fait peur au pouvoir en place.

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La sanction déterminante prévue en cas de condamnation, suite à l'engagement de la responsabilité du président de la République, est la révocation. Cependant, en ce qui concerne l'effectivité des textes en la matière, il faut faire plusieurs remarques. Tout d'abord, la mise en accusation du président de la République reste très rare sur le continent africain. Ainsi, Ismaïla Madior Fall ne manque pas de « souligner le caractère illusoire et chimérique de la haute trahison ». Selon lui, ce qui rend difficilement applicable les textes sont « la rationalisation de la procédure de mise en oeuvre de la responsabilité combinée avec le phénomène majoritaire, [et] d'autre part aux conséquences infamantes de la destitution pour haute trahison¹⁵¹ ». En effet, il est important de souligner que les instances chargées de mettre en accusation le président de la République sont généralement les députés de l'Assemblée nationale et/ou du Sénat, qui sont, dans la plupart des cas, dévoués à celui-ci.

L'auteur précédemment cité reprend une observation intéressante selon laquelle « il est admis en fait et en doctrine que la seule forme de responsabilité présidentielle qui vaille est, ainsi que le souligne Claude Emeri¹⁵², celle qui se joue devant le corps électoral à l'occasion de consultations électorales (nationales) ou référendaires¹⁵³ ». La menace de la sanction politique serait donc la seule à dissuader le président de la République de frauder la Constitution ? Ce qui est sûr, c'est que la sanction politique n'est pas la seule à pouvoir être mise en jeu.

II) Les sanctions non juridiques condamnant la révision constitutionnelle

Les sanctions non juridiques sont de diverses natures, légales ou illégales ; elles ont de réels impacts sur le renversement d'un régime. On peut les classer en trois catégories.

Il y a, premièrement, la sanction par les urnes. Il s'agit du vote de la population défavorable au dirigeant, à l'occasion d'un référendum ou d'une élection. Cette sanction politique est la sanction privilégiée et naturelle du système de la démocratie électorale, qu'elle soit directe ou représentative. La particularité du système en Afrique veut que cette arme soit difficile à utiliser, car la concentration du pouvoir, les importants moyens de celui-ci et la pratique des fraudes électorales empêchent bien souvent

151 Ismaïla Madior Fall, Le pouvoir exécutif dans le constitutionnalisme des États d'Afrique, Paris, L'Harmattan, 2008, p 179.

152 Claude Emeri, « De l'irresponsabilité présidentielle », in Pouvoirs n° 41, « Le Président », 1987, p. 139.

153 Ismaïla Madior Fall, Le pouvoir exécutif dans le constitutionnalisme des États d'Afrique, op. cit., p. 179.

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l'opposition de se mobiliser suffisamment pour conquérir le vote massif des électeurs. Néanmoins, on connaît un contre-exemple récent, qui est celui de la victoire du candidat Macky Sall aux élections présidentielles sénégalaise de 2012, contre le président sortant Abdoulaye Wade.

La seconde sanction qui sera évoquée est une sanction émanant également du peuple, mais qui s'avérera nécessaire lorsque la mise en oeuvre de la première sanction est impossible ou non appropriée. Cette sanction témoigne des limites du système de la démocratie représentative, mais en est également un principe correcteur : il s'agit de la contestation par des manifestations de rue. On connaît de nombreux exemples de soulèvements populaires depuis les indépendances¹⁵⁴. Ceux-ci ont souvent été fortement réprimés et ont conduit parfois à un durcissement des régimes, notamment à l'époque du monopartisme. Cependant, des cas récents ont obtenu des résultats contraires et les soulèvements populaires ont permis de sanctionner un chef d'État et d'obtenir son départ. Les révolutions arabes en sont l'exemple le plus marquant.

Enfin, la sanction la plus controversée - mais qui n'est pas négligeable en Afrique - est le coup d'État. Il s'agit du recours à la violence en vue de renverser un régime en place. Le coup d'État se distingue de la révolution dans la mesure où il n'est pas populaire. Le continent africain a connu de nombreux coups d'État, et nombre d'entre eux ont été des putschs, c'est-à-dire qu'ils ont émané du pouvoir militaire. Néanmoins, lorsque l'on s'interroge sur la possible survenance d'un coup d'État comme sanction de l'instrumentalisation de la Constitution par le président de la République, on est, de prime abord, très sceptique quant aux bonnes intentions que pourraient avoir les acteurs d'un tel renversement. Néanmoins, le continent africain regorge de surprises et c'est le cas du putsch intervenu au Niger en 2010, qui a amené le départ du président Mamadou Tandja à quitter le pouvoir afin que celui-ci soit remis à des civils. Le président s'est vu sanctionner dans sa volonté de contourner la Constitution en faisant voter une nouvelle Constitution, alors même que sa démarche avait été jugée inconstitutionnelle par la Cour constitutionnelle. Néanmoins, on ne peut se réjouir de la prolifération de ces coups d'État, même dits « démocratiques », puisque ceux-ci contribuent à la perpétuation du recours à la violence et s'éloigne des modes normaux de cessation des fonctions présidentielles, tels que la démission ou la révocation. Or, les États africains ont besoin de pacification afin de pouvoir une stabilité.

154 On peut citer, par exemple, les nombreuses manifestations estudiantines pendant le régime du Parti unique.

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La sanction politique, lorsqu'elle conduit à enfreindre la Constitution, a la fâcheuse conséquence de créer du vide autour d'elle, et donc de déstabiliser durablement l'État.

On voit malheureusement que les sanctions internes permettant de dissuader un président de la République de recourir à l'instrumentalisation des conditions d'éligibilité en Afrique sont généralement soit non appropriées à l'exigence démocratique, soit d'une efficacité faible. Dans ces conditions, la recherche de sanctions extérieures à l'État est déterminante en Afrique.

Section 2 : La recherche de sanctions extérieures

Lorsque les sanctions internes s'avèrent inefficaces à empêcher la manipulation des dispositions constitutionnelles déterminant les conditions d'éligibilité, il est naturel de se tourner vers d'autres voies susceptibles de régler les problèmes internes. De plus, que l'on s'en réjouisse ou non, l'intervention extérieure est fréquente en Afrique, qu'il s'agisse de l'intervention d'autres États africains ou d'institutions internationales.

Le principe de souveraineté des États ne permet pas, normalement, de se voir interférer dans les affaires internes. Néanmoins, il existe des accords signés par les États africains et qui prévoient l'établissement de sanctions. Certaines organisations internationales se donnent également compétence pour agir dans les affaires internes de l'État. Il est donc intéressant de rechercher les sanctions internationales à l'échelle du continent africain (I), puis en dehors du continent (II).

I) Les sanctions à l'échelle du continent africain

Dans la lutte contre le détournement des conditions d'éligibilité, et plus largement contre la fraude à la Constitution, des mesures ont été prises par l'organisation régionale du continent qu'est l'Union africaine, ainsi que par les organisations sous-régionales du continent.

Pour ce qui est de l'Union africaine, l'acte démonstratif de la volonté de l'organisation de lutter contre les manquements constitutionnels et, plus largement, démocratiques se traduit dans la Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance du 30 janvier 2007. L'article 10 alinéa 2 de la charte vise précisément la question des révisions abusives de la Constitution aboutissant à remettre en cause la démocratie, celui-ci disposant que : « Les États parties doivent s'assurer que le processus d'amendement ou de révision de leur Constitution repose sur un consensus

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national comportant, le cas échéant, le recours au référendum ». Les principes énoncés par la charte sont supposés être protégés par le recours à des sanctions en cas de manquement. Le chapitre VIII, « Des sanctions en cas de changement anticonstitutionnel de gouvernement », prévoit une énumération d'actes susceptibles de tomber sous le coup des sanctions de l'Union. Ainsi, parmi l'énumération des actes proscrits par la charte, on trouve, à l'alinéa 5 de l'article 23 : « Tout amendement ou toute révision des Constitutions ou des instruments juridiques qui porte atteinte aux principes de l'alternance démocratique ». Les sanctions ne sont pas énumérées de façon claire ni exhaustive. L'article 24 dispose ainsi qu'« Au cas où il survient, dans un État partie, une situation susceptible de compromettre l'évolution de son processus politique et institutionnel démocratique ou l'exercice légitime du pouvoir, le Conseil de paix et de sécurité exerce ses responsabilités pour maintenir l'ordre constitutionnel conformément aux dispositions pertinentes du Protocole relatif à la création du Conseil de paix et de sécurité de l'Union africaine, ci-après dénommé le Protocole ». D'autre part, l'article 25 alinéa premier évoque la possibilité de suspension de l'État concerné aux activités de l'Union. Enfin, l'article 25 alinéa premier établit que « les auteurs de changement anticonstitutionnel de gouvernement peuvent être traduits devant la juridiction compétente de l'Union ». En réalité, on constate que la mise en pratique des sanctions, dans le cadre de la fraude à la Constitution, est très faible, l'Union africaine privilégiant la voie diplomatique en la matière.

L'action des organisations sous-régionales n'est pas négligeable non plus dans le cadre de la lutte contre l'instrumentalisation des dispositions électorales et plus précisément de celles qui touchent à l'éligibilité. L'action de la Communauté économique des États de l'Afrique de l'Ouest (CEDEAO), par exemple, est significative en la matière. Les États membres de la CEDEAO ont signé le Protocole additionnel sur la démocratie et la bonne gouvernance du 21 décembre 2001. Ce dernier fait, dans son article premier, une énumération des principes constitutionnels communs à tous les États membres de l'organisation, parmi lesquels figure le principe selon lequel « Tout changement anticonstitutionnel est interdit de même que tout mode non démocratique d'accession ou de maintien au pouvoir ». L'article 2, issu de la section II intitulée « Les élections », pose une obligation à la charge des États, stipulant qu'« aucune réforme substantielle de la loi électorale ne doit intervenir dans les six mois précédant les élections, sans le consentement d'une large majorité des acteurs politiques ». Le volet des sanctions est prévu par le protocole et se trouve à l'alinéa 2 de

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l'article 45. Cet article établit que les sanctions sont prises par la conférence des chefs d'État et que celles-ci peuvent être prises par graduation. Ces sanctions sont de l'ordre de trois : refus de soutenir les candidatures présentées par l'État membre concerné à des postes électifs de l'organisation, puis refus de la tenue de toute réunion de l'organisation dans l'État concerné et, enfin, suspension de l'État dans toutes les instances de la CEDEAO. Le moins que l'on puisse dire, c'est que ces sanctions strictement politiques sont bien insuffisantes et peu dissuasives pour les chefs d'État agissant en marge du respect de la Constitution. Les sanctions susceptibles de venir de l'extérieur du continent africain ne sont pas à négliger non plus dans leurs actions en faveur de la lutte pour le respect des valeurs démocratiques.

II) Les sanctions en dehors de l'Afrique

Les instances internationales non africaines jouent également un rôle dans la promotion de la démocratie et du respect des règles constitutionnelles en Afrique. L'Organisation des Nations unies est considérée par beaucoup comme « un rempart important pour la promotion des valeurs constitutionnelles standardisées¹⁵⁵ ». Son action est complétée par celle des organisations régionales du reste du monde et par les États individuellement.

Les Nations unies manifestent un intérêt certain pour la lutte contre les détournements constitutionnels, et notamment pour ceux qui touchent à la question électorale. L'Organisation craint que les actes anticonstitutionnels ne déstabilisent un pays et, du même coup, déstabilisent les États limitrophes. Il y aurait, en effet, « un rapport dialectique qui existe entre droits de l'homme, démocratie et sécurité internationale¹⁵⁶ ». L'Organisation n'hésite donc plus à émettre recommandations, avis et résolutions à l'encontre des chefs d'État cherchant à se maintenir au pouvoir par tous les moyens, juridiques et non juridiques. Pour ce qui est de la prise de sanctions par l'organisation, celle-ci doit se faire théoriquement uniquement lorsque les agissements du chef de l'État constituent une cause de déstabilisation de plusieurs États, puisqu'il faut que la paix internationale soit menacée. Néanmoins, ces dernières années, on a vu

155 Séni Mahamadou Ouédraogo, La lutte contre la fraude à la Constitution en Afrique noire francophone, op. cit., p. 229.

156 Ibid., p. 229 citant Nacer-Edine Ghozali, « Le droit des peuples à déterminer librement leur système politique, économique social et culturel », Recueil des cours de l'Académie internationale de droit constitutionnel, vol. XVI, p. 312.

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l'Organisation intervenir dans des États où le conflit était purement interne¹⁵⁷. Les sanctions des agissements d'un chef d'État ne sont pas prises à l'encontre de sa personne mais de l'État, et c'est le chapitre de la Charte des Nations unies qui met en place le dispositif de mesures visant à sanctionner. Il y a une gradation dans les prises de sanctions ; celles-ci doivent être d'abord économiques ou politiques, le recours à la force ne se faisant qu'en dernier ressort.

À côté des sanctions possiblement applicables par des organisations politiques, on trouve les sanctions dans des politiques de coopération pour le développement entre les États du Nord et les États du Sud. En effet, ces politiques intègrent dorénavant des considérations politiques là où elles n'étaient avant qu'économiques. Ainsi, on peut citer en exemple les relations de coopération de l'Union européenne avec les États africains. La CEE avait déjà posé les bases des règles de la coopération avec les États du Sud, par le règlement européen n° 443/92 du Conseil du 25 février 1992, introduisant l'idée selon laquelle le respect des libertés fondamentales et principes démocratiques était une condition préalable au développement économique et social, principe qui sera réaffirmé dans l'accord de Cotonou du 23 juin 2000, un accord de partenariat unissant l'UE et les pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP). Cet accord est accompagné d'un dispositif de sanctions à l'encontre des manquements à la démocratie. Ces sanctions doivent être en conformité avec les droits internationaux et proportionnels à la violation¹⁵⁸. Il s'agit de sanctions d'ordre économique.

On constate que malgré le panel de sanctions susceptibles d'être portées à l'encontre d'un États, celles-ci ne permettent pas de remplir leur fonction dissuasive à l'égard des chefs d'État désireux d'instrumentaliser les textes fondamentaux de leur État.

157 C'est le cas de la Côte d'Ivoire lors des troubles postélectoraux de 2011.

158 Séni Mahamadou Ouédraogo, La lutte contre la fraude à la Constitution en Afrique noire francophone, op. cit., p. 230-233.

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CONCLUSION GENERALE

Compte tenu de la place centrale du Président de la République dans le constitutionnalisme africain, les conditions d'éligibilité à la fonction, font l'objet de nombreux enjeux. On a vu que dans un premier temps, au sortir des régimes de Parti unique, la volonté des mouvements populaires rassemblés dans les Conférences nationales, était de repenser l'équilibre des pouvoirs au sein de l'État, ainsi que d'y redéfinir notamment la place du Président de la République. Un Président de la République se devant alors d'être non seulement un bon représentant de la volonté du peuple, mais également un bon gestionnaire des affaires publiques. Les efforts mis en place pour faire émerger une nouvelle génération de dirigeants à la tête des États africains, à travers l'édiction de nouvelles conditions d'éligibilité, se heurtent à des difficultés de poids. On a pu en effet, relever des difficultés liées à la pratique même des garants des institutions constitutionnelles, face aux conditions d'éligibilité. Ainsi il existe une pratique de l'instrumentalisation constitutionnelle et une incapacité manifeste des juges à garantir l'application et le respect de la norme suprême. Enfin, c'est avec tristesse que l'on découvre que, les éléments internes et externes susceptibles de constituer des obstacles aux pratiques antidémocratiques des dirigeants s'avèrent manifestement insuffisants.

Où rechercher dès lors la cause d'un tel échec démocratique ? Cet état de fait conduit nécessairement à s'interroger sur la pertinence du système institutionnel appliqué en Afrique. En effet, ce dernier semble générer des obstacles à la réalisation du but assigné aux conditions d'éligibilité. On observe tout d'abord, une tendance des systèmes africains à favoriser la concentration du pouvoir dans les mains du Président de la République. Puis dans un second temps, on constate une inadéquation du modèle démocratique choisi par le constituant originel, avec les réalités socioculturelles africaines. En effet, comme il a déjà été dit, on sait que le modèle démocratique occidental appliqué dans les États africains, est fortement éloigné des modes de pensées traditionnels africains. Ces derniers ne connaissent pas, par exemple, la logique individualiste qui domine largement le modèle démocratique occidental. De plus, les conditions d'éligibilités élaborées sur la base de ce modèle ont pour conséquence, de ne pas favoriser une adéquation entre les caractéristiques choisies pour pouvoir occuper le

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poste de Président de la République et les aspirations des sociétés africaines elles même. Il semblerait que ce que veulent les élites dirigeantes ne corresponde pas à ce que veut le peuple.

Ce sont au contraire les liens étroits entre un dirigeant et la société qu'il dirige qui permettront de garantir une bonne gestion des affaires publiques. Une telle proximité passe par la connaissance pour le dirigeant, des évènements historiques et des modes de pensée philosophiques, moraux et spirituels qui caractérisent l'Afrique d'aujourd'hui. Ces divers éléments constitutifs de la façon de penser africaine, trouve leur source d'une part dans l'Afrique précoloniale, et sont également issus d'influences extérieures diverses. Ces influences extérieures sont essentiellement occidentales, du fait de la colonisation et de la mondialisation de la pensée occidentale. Cependant, si la pensée occidentale est bien véhiculée en Afrique à travers des institutions africaines découlant de son modèle, la pensée et les systèmes politiques de l'Afrique précoloniale sont peu étudiés. Néanmoins ces derniers structurent largement encore la vie des sociétés africaines et constituent un socle de références commun aux États du continent, qui permettraient de remettre en adéquation le fait juridique légal avec la réalité normative africaine. Ainsi les choix politiques des classes dirigeantes pourront-ils se mettre plus en conformité avec les réalités socioculturelles du continent.

En tant que points de référence fondamentaux¹⁵⁹, les régimes politiques démocratiques de l'Afrique précoloniale, nous fournissent de bels exemples de régime dans lesquels peu de place était laissée à la possibilité d'abus de pouvoir. Ainsi sur les classes dirigeantes à l'époque précoloniale Mbog Bassong nous apprend qu' « en générale, la royauté africaine et la chefferie sont considérées comme sacrées. Malgré ce fait majeur, ce droit considéré comme divin en vue de la régulation harmonieuse de la société ne met pas le chef ou le roi au dessus de la loi. L'autorité est limitée ici par la constitution, et sa désignation n'est pas automatique. Très peu de cas nous montrent un chef tyrannique. Il existe en général un conseil ou collège de mandataires qui veille au respect des normes régissant le gouvernement et auxquelles il est bien entendu assujetti.

159 Fondamentaux d'une part, car à l'origine des institutions politiques traditionnelles africaines, et d'autre part au regard du fort intérêt scientifique que doivent susciter ces régimes hautement démocratiques.

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Ce conseil est aussi habilité à désigner le chef selon des critères bien définis»¹⁶⁰. La rigueur avec laquelle l'équilibre entre pouvoir et responsabilité est respectée est la clé du succès de ces systèmes passés. En Afrique précoloniale, il n'est pas de pouvoir sans responsabilité et le premier principe découle du second. C'est donc en réalité un déséquilibre entre ces deux notions qui a été institué dans les États africains contemporains¹⁶¹. Il faut donc souhaiter à l'avenir un meilleur respect d'un tel équilibre, dans l'intérêt non seulement de la progression démocratique africaine, mais également de la progression démocratique mondiale.

160 BASSONG Mbog, Les fondements de l'État de droit en Afrique précoloniale, Paris, L'Harmattan, 2007, p. 83. Les critères de désignations des chefs ici évoqués reposent essentiellement sur l'ancienneté, à la fois de la personne qui a vocation à gouverner, et à la fois à celle de sa génération.

161 Il existe de nombreuses prérogatives attachées à la fonction présidentielle dans le constitutionnalisme africain actuel, alors même que le régime de responsabilité est quasi-inexistant.

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BIBLIOGRAPHIE Ouvrage généraux :

- AIVO Frédéric Joël, Le président de la République en Afrique noire francophone : genèse, mutation et avenir de la fonction, Paris, l'Harmattan, 2007, 643 pages.

- BASSONG Mbog, Les fondements de l'État de droit en Afrique précoloniale, Paris, L'Harmattan, 2007, 387 pages.

- CABANIS André et MARTIN Michel Louis, Les constitutions d'Afrique francophone, évolutions récentes, Paris, Karthala, 1999, 192 pages.

- CABANIS André et Martin Michel Louis, Le constitutionnalisme de la troisième vague en Afrique francophone, Louvain-La-Neuve, Bruylant-Academia, 2010, 227 p.

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- EBOUSSI BOULAGA Fabien, Les Conférences nationales en Afrique noire, une affaire à suivre, Paris, Karthala, 2009, 229 p.

- FALL Ismaïla Madior, le pouvoir exécutif dans le constitutionnalisme des États d'Afrique, Paris, L'Harmattan, 2008, 310 pages.

- GOUDOU Thomas, L'État, la politique et le droit parlementaire en Afrique, Paris, Berger-Levrault, 1987, 589 pages.

- LA DOCUMENTATION FRANCAISE, Les constitutions africaines, publiées en langues française tome 1, Bruxelles, Bruylant, 1997, 452 pages.

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- LAVROFF Dimitri-Georges, Le droit constitutionnel de la Ve République, Paris, Précis Dalloz, 1997, 235 pages.

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- LAVROFF Dimitri-Georges, Les systèmes constitutionnels en Afrique noire : les États francophones, Paris, Pedone , 1976, 438 pages.

- MBORANTSUO Marie-Madeleine, La contribution des Cours

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- NGUYEN Eric, Géopolitique de l'Afrique, du continent noir oublié à la renaissance africaine, Paris, Studyrama perspectives, 2010, 234 pages.

- TOCQUEVILLE Alexis (de), De la démocratie en Amérique, Tomes I, J. Vrin, Paris, 1990, 640 pages.

Ouvrages spécialisés

Sénégal :

- FALL Ismaïla Madior, Textes Constitutionnels du Sénégal, du 24 janvier 1959 au 15 mai 2007, Dakar, CREDILA-CREPOS, 2007, 248 pages.

- FALL Ismaïla Madior, Évolution constitutionnelle du Sénégal, de la veille de l'indépendance aux élections de 2007, Dakar, CREDILA-CREPOS, 2009, 191 pages.

- FALL Ismaïla Madior, Les décisions et avis du Conseil Constitutionnel du Sénégal, CREDILA, 2008,565 pages.

Côte d'Ivoire

- ONANA Charles, Côte d'Ivoire le coup d'État, Paris, Duboiris, 2011, 413 pages.

Bénin

- JOËL AIVO Frédéric, Le juge constitutionnel et l'état de droit en Afrique, l'exemple du modèle béninois, Paris, L'harmattan, 2006, 222 p.

Mali

- DIARRA Abdoulaye, Démocratie et droit constitutionnel dans les pays francophones d'Afrique noire : le cas du Mali depuis 1960, Paris, Karthala, 2010, 371 p.

84

Cameroun

- BANOCK Michel, Le processus de démocratisation en Afrique, le cas camerounais, Paris, L'Harmattan, 1992, 252 pages.

Articles d'ouvrage collectif

- CADOUX Charles, « Le statut et les pouvoirs des Chefs d'État et des gouvernements », in Gérard Conac, dir. Les institutions constitutionnelles des États d'Afrique francophone et de la République malgache, Paris, Economica, 1979, 24 pages.

- CONAC Gérard, « Les procédures de révision constitutionnelle », in Gérard Conac, dir. Les institutions constitutionnelles des États d'Afrique francophone et de la République malgache, Paris, Economica, 1979, 69 pages.

- LAVROFF Dimitri-Georges, « Le statuts des partis politiques », in Gérard Conac, dir. Les institutions constitutionnelles des États d'Afrique francophone et de la République malgache, Paris, Economica, 1979, 13 pages.

- MODERNE Franck, « Les juridictions constitutionnelles en Afrique », in Gérard Conac, dir. Les Cours suprêmes en Afrique, Paris, Economica, 1989, 37 pages.

- PROUZET Michel, « Les procédures de révision constitutionnelle », in Gérard Conac, dir. Les institutions constitutionnelles des États d'Afrique francophone et de la République malgache, Paris, Economica, 1979, 31 pages.

Articles de revue

- BEN YAHMED Béchir, « L'âge du capitaine », Jeune Afrique, n° 2669, 2012, pp. 3-4.

- DOSSO Karim, « Les pratiques constitutionnelles dans les pays d'Afrique noire francophone : cohérences et incohérences », Revue française de droit constitutionnel, n° 90, 2012, pp. 57-85.

- EMERI Claude, « De l'irresponsabilité présidentielle », in Pouvoirs n°41, le Président, 1987, p 139.

- GAUDUSSON (Jean du Bois de): « les Solutions constitutionnelles des conflits politiques, Afrique Contemporaine n° spécial, 4^e trimestre, 1997, 562 pages.

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Thèses

- KAMAGATE Abou, Élections et monopartisme en Côte-d'Ivoire, sous la direction de Gérard Conac, Paris 1 Panthéon-Sorbonne, Sciences politiques, 1989,n°1989PA010279, 799 pages.

- OUEDRAOGO Séni Mahamadou, La lutte contre la fraude à la constitution en Afrique noire francophone, sous la direction de Jean du Bois de GAUDUSSON, Montesquieu- Bordeaux IV, Sciences juridiques, 2011, 2011BOR40008, 449 pages.

- SOMALI Kossi, Le parlement dans le nouveau constitutionnalisme en Afrique, essai d'analyse comparée à partir des exemples du Bénin, du Burkina Faso et du Togo, sous la direction de Vincent CATTOIR-JONVILLE, Lille 2, Sciences juridiques, politiques et sociales, 2008, n° 2008LIL20004, 494 pages.

- SY Ismaïla, Droit pratique et signification des élections en Afrique Noire : l'exemple de la Côte d'Ivoire, de la Guinée et du Niger, sous la direction de Gérard CONAC, Paris I Panthéon-Sorbonne, Sciences juridiques, 1981, n°1981/PA01/0158, 396 pages.

Littérature grise

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Ressources électroniques Articles

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- CHERRUAU Pierre, « Le Sénégal est-il encore un pays francophone ? », Slate

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Thèses et mémoires

- DIALLO Abdourahmane, Problématique de la gouvernance en République de Guinée et l'appui de la Banque mondiale.

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Textes normatifs

- Constitutions africaines : Digithèque de matériaux juridiques et politiques : Disponible sur : http://mjp.univ-perp.fr/.

Jurisprudences

- Jurisprudence africaine : La constitution en Afrique : Disponible sur : http://www.la-constitution-en-afrique.org/.

Dictionnaires

- AVRIL Pierre, GICQUEL Jean, Que sais-je ? Lexique de droit constitutionnel,

Paris, Puf, 2003, 126 p.

- DEBBASCH Charles, DAUDET Yves, Lexique de termes politiques, Dalloz, 2e éd., 1978, 322 p.

- LAROUSSE, Larousse maxipoche 2012, Paris, Larousse, 2011, 1617 p.

- LE PETIT ROBERT, Le petit robert 2012, Paris, Le Robert, 2011, 2837 p.

88

Table des matières

REMERCIEMENTS 2

ABRÉVIATIONS 3

SOMMAIRE : 4

INTRODUCTION 5

PARTIE I : LE DROIT POSITIF DES CONDITIONS D'ÉLIGIBILITÉ ENTRE VISÉES

DÉMOCRATIQUES ET RÉALITÉS ANTIDÉMOCRATIQUES 13

CHAPITRE 1 : LE DROIT POSITIF DES ÉTATS AFRICAINS ORIENTÉ VERS LA RECHERCHE QUALITATIVE EN

MATIÈRE DE CANDIDATURE PRÉSIDENTIELLE 14

Section 1 : Des conditions d'éligibilité classiques opérant une sélection restrictive 14

I) Les raisons de l'option généralisée pour une condition de nationalité restrictive 15

II) La condition d'âge favorise la maturité au plus haut niveau de l'État 17
Section 2 : Des conditions d'éligibilité de bonne gouvernance encadrant fermement la personne du

candidat 20

I) Les conditions d'éligibilité relatives aux qualités personnelles de gouvernant 20

II) Les conditions d'éligibilité relatives à l'environnement du futur candidat 22
CHAPITRE 2 : LA LIMITATION DU NOMBRE DE MANDATS, INSTRUMENT DE LA VOLONTÉ DE LIMITATION

DU POUVOIR 25

Section 1 : La tendance majoritaire de la limitation du nombre de mandats à deux, une volonté

d'encadrement du pouvoir difficile d'application 26

I) Un droit positif laissant subsister une limitation à deux mandats au sens ambigu 26

II) Le difficile processus de maintien de la limitation à deux mandats dans le constitutionnalisme

africain ... 28
Section 2 : La tendance minoritaire de l'exercice de plus de deux mandats, une volonté de limiter le

pouvoir sous contrôle 30

I) La recherche du compromis par la clause limitant uniquement les seuls mandats successifs 31

II) Le phénomène de progression croissante de l'absence de limitation du nombre de mandats 32

PARTIE II : DES CONDITIONS D'ÉLIGIBILITÉ LIMITÉES DANS LEUR MISSION PAR LE

PROBLÈME DE LEUR INSTRUMENTALISATION 35

CHAPITRE 1 : LES FORMES ANCIENNES ET NOUVELLES DE L'INSTRUMENTALISATION DES CONDITIONS

D'ÉLIGIBILITÉ 36

Section 1 : L'exemple de l'instrumentalisation des conditions d'éligibilité sous le monopartisme 36

I) Détournement des conditions d'éligibilité sous le monopartisme de fait 37

II) Neutralisation des conditions d'éligibilité sous le monopartisme de droit 39
Section 2 : Typologie de la pratique de l'instrumentalisation dans le néo-constitutionnalisme

africain 40

I) La pratique des révisions constitutionnelles antidémocratiques 41

II) La pratique de l'interprétation biaisée des conditions d'éligibilité 43

89

CHAPITRE 2 : LES FAILLES DU CONSTITUTIONNALISME AFRICAIN FAVORISANT LE DÉTOURNEMENT DES

CONDITIONS D'ÉLIGIBILITÉ 45

Section 1 : Les failles du constitutionnalisme africain favorisant la pratique de la révision

constitutionnelle antidémocratique 45

I) Les failles favorisant le phénomène 45

II) Éléments de solution 47
Section 2 : Les failles du constitutionnalisme africain favorisant la pratique de l'interprétation

biaisée des conditions d'éligibilité 49

I) Les failles favorisant le phénomène 49

II) Éléments de solution 52

PARTIE III : L'EXISTENCE DE FREINS À L'INSTRUMENTALISATION DES CONDITIONS

D'ÉLIGIBILITÉ ? 54

CHAPITRE 1 : LE CONTRÔLE DU JUGE CONSTITUTIONNEL DANS L'ÉLABORATION ET L'APPLICATION DES

CONDITIONS D'ÉLIGIBILITÉ 55

Section 1 : Le contentieux de la révision constitutionnelle 55

I) Le contrôle de la forme 56

II) Le contrôle du fond 59

Section 2 : Le contrôle du contentieux de l'éligibilité aux élections présidentielles 63

I) Le contentieux de la réalisation des conditions d'éligibilité 63

II) Contentieux de l'éligibilité par rapport à la limitation de mandat 66

CHAPITRE 2 : L'EXISTENCE DE SANCTIONS DES DÉTOURNEMENTS DES CONDITIONS D'ÉLIGIBILITÉ ? 71

Section 1 : La recherche de sanctions internes aux États 71

I) La sanction juridique : la question de la responsabilité du président de la République 72

II) Les sanctions non juridiques condamnant la révision constitutionnelle 73

Section 2 : La recherche de sanctions extérieures 75

I) Les sanctions à l'échelle du continent africain 75

II) Les sanctions en dehors de l'Afrique 77

CONCLUSION GENERALE 79

BIBLIOGRAPHIE 82

TABLE DES MATIÈRES 88