La primauté du droit communautaire de l'UEMOA sur le droit des états membres

B: LE RANG DU DROIT COMMUNAUTAIRE ORIGINAIRE PAR

RAPPORT A LA CONSTITUTION

La place du droit international dans l'ordre interne est à rechercher dans la plupart des Etats dans leur constitution. Dans nos Etats et en France existe la même disposition^37(*) dans les différentes constitutions^38(*). La question de la hiérarchie posée entre traité et constitution serait traitée par la constitution elle-même^39(*). C'est en ce sens que le Conseil d'Etat français « Considérant que si l'article 55 de la Constitution dispose que «les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l'autre partie », la suprématie ainsi conférée aux engagements internationaux ne s'applique pas, dans l'ordre interne, aux dispositions de nature constitutionnelle »^40(*). Dans une décision antérieure, le Conseil d'Etat avait fait prévaloir la théorie moniste avec primauté du droit interne^41(*). Le Conseil d'Etat a ainsi constaté que l'article 55, s'il consacre la suprématie du traité sur les lois, ne vise pas la loi constitutionnelle, jugeant ainsi qu'il ne pouvait écarter l'application de la loi constitutionnelle en s'appuyant sur un engagement international^42(*). La Cour de cassation emboîte le pas au Conseil d'Etat en utilisant les mêmes mots : « [...] la suprématie conférée aux engagements internationaux ne s'appliquant pas dans l'ordre interne aux dispositions de valeur constitutionnelle, le moyen tiré de ce que les dispositions de l'article 188 de la loi organique (du 19-Mars-1999) seraient contraires au Pacte international relatif aux droits civils et politiques et à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales doit être écarté[...] ».^43(*)

Le Conseil d'Etat estime que les dispositions constitutionnelles sont, par nature, supérieures aux traités. La Constitution a la qualité de norme suprême de l'ordre juridique français traduisant ainsi la fidélité du Conseil d'Etat à la constitution.

En somme, on note que les actes internationaux sont supérieurs aux lois car sous réserve de réciprocité, les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois^44(*), ainsi qu'aux actes administratifs car relevant de la compétence des autorités gouvernementales et administratives^45(*). Cependant ces actes internationaux sont inférieurs à la constitution car s'il advenait qu'une clause soit contraire à la constitution, alors la convention ne peut être ratifiée qu'après modification de la constitution^46(*) sinon l'acte international ne pourra produire ses effets^47(*).

Cependant en droit communautaire il en est tout autre et un détour vers le système communautaire européen s'impose. Ainsi « à la différence des traités internationaux ordinaires, le traité de la CEE a institué un ordre juridique propre intégré au système juridique des Etats membres lors de l'entrée en vigueur du traité et qui s'impose à leurs juridictions. »^48(*). La jurisprudence Costa c/ ENEL nous dit clairement que «le droit né du traité issus d'une source autonome ne pouvant, en raison de sa nature spécifique originale se voir judiciairement opposer un texte interne quel qu'il soit (donc sous entendu la constitution aussi) sans perdre son caractère communautaire et sans que soit mis en cause la base juridique de la communauté elle même ».

La Cour déclara qu' « à la différence des traités internationaux ordinaires, le traité de la CEE (aussi appelé Traité de Rome) a institué un ordre juridique propre intégré au système juridique des Etats membres [...] et qui s'impose à leur juridiction. En instituant une communauté de durée illimitée, dotée d'institutions propres, de la personnalité, de la capacité juridique, d'une capacité de représentation internationale et plus particulièrement de pouvoirs réels issus d'une limitation de compétence ou d'un transfert d'attributions des Etats à la communauté, ceux-ci ont limité leurs droits souverains et ont créé ainsi un corps de droit applicable à leurs ressortissants et à eux-mêmes ».

La primauté des normes communautaire a été explicitement assurée sur les normes constitutionnelles depuis l'arrêt Internationale Handelsgesellschaft^49(*). Selon cette jurisprudence de la CJCE, on retrouve l'idée selon laquelle la primauté du droit communautaire doit revêtir un caractère "absolu" au sens où aucune mesure issue du droit interne, même de nature constitutionnelle, entendue comme étant placée au sommet de la hiérarchie juridique interne, ne saurait faire obstacle à l'application des normes de droit communautaire, la Cour a estimé que :  « pour des raisons tenant à l'unité et à l'efficacité du droit communautaire, on ne saurait invoquer à l'encontre du droit communautaire des considérations de nature constitutionnelle, et ceci même dans l'hypothèse où ces dernières devaient toucher à d'éventuelles atteintes portées aux droits fondamentaux garantis par la constitution d'un Etat membre. »

Le problème juridique dans cette affaire, était de savoir si le juge national allemand peut ou non refuser d'appliquer une règle communautaire (en l'occurrence les Règlements n°120/67/CEE du 13-Juin- 1967 et n °473/67/CEE du 21-Août-1967), en cas de violation de droits fondamentaux garantis par la constitution allemande. Le juge communautaire européen a ainsi considéré que la primauté du droit communautaire découle de l'originalité^50(*) du droit communautaire en ce qu'il constitue un ordre juridique distinct et autonome. En effet, les Etats membres, en ayant consenti le transfert de certaines compétence, ont admis qu'un ordre juridique indépendant soit mis en place en vue d'exercer en commun ces compétences. Face à la reconnaissance de la primauté du droit communautaire européen face à la constitution, qu'en est-il en droit communautaire UEMOA ?

Quant à la juridiction communautaire du système auquel nous nous intéressons, à savoir la CJUEMOA, elle a dans son avis n° 001/2003 du 18 mars 2003^51(*), affirmé que: « La primauté bénéficie à toutes les normes communautaires, primaires comme dérivées, immédiatement applicables ou non, et s'exerce à l'encontre de toutes les normes nationales administratives, législatives, juridictionnelles et, même, constitutionnelles^52(*) parce que l'ordre juridique communautaire l'emporte dans son intégralité sur les ordres juridiques nationaux. Les Etats ont le devoir de veiller à ce qu'une norme de droit national incompatible avec une norme de droit communautaire qui répond aux engagements qu'ils ont pris, ne puisse pas être valablement opposée à celle-ci ». Cette obligation est le corollaire de la supériorité de la norme communautaire sur la norme interne. Ainsi le juge national, en présence d'une contrariété entre le droit communautaire et une règle de droit interne, devra faire prévaloir le premier sur la seconde en appliquant l'un et en écartant l'autre ». C'est dire que le juge de l'UEMOA puise le fondement de la primauté du droit communautaire de l'UEMOA à l'article 6 du traité et argumente dans le même sens que son homologue de la CJCE.

Cette particularité pour le droit communautaire s'explique du fait que le droit communautaire est considéré comme un droit « interne » face au droit international général. Ainsi les normes communautaires doivent être considérées par la CJCE comme des normes « internes » à l'ordre juridique dont elle assure le respect^53(*). Il ressort de cette spécificité du droit communautaire qu'il ne serait pas du droit international classique car appartenant à un autre « univers juridique » de l'avis de Denys SIMON^54(*) ,alors qu'Alain PELLET^55(*) estime que le droit communautaire ne serait rien d'autre que du droit international et a qualifié de « glissement terminologique » l'affirmation de la CJCE dans l'arrêt Costa lorsqu'elle affirma que « le traité de la CEE a institué un ordre juridique propre et intégré » alors qu' un an auparavant la CJCE conclut que «la Communauté constitue un nouvel ordre juridique de droit international »^56(*).

Quoiqu'il en soit le droit communautaire a sa particularité, et c'est ce qui poussa le député français du RPR^57(*), PIERRE MAZEAU à dire que : « le mètre étalon de notre droit n'est donc plus la constitution adoptée par referendum par les français en 1958, mais le traité de Rome »^58(*).

Apres avoir abordé le cas des normes constitutionnelles face au droit communautaire originaire, qu'en est il avec les normes infra constitutionnelles.

* ³⁷ Les traités et accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l'autre partie.

* ³⁸ Cf. note 36.

* ³⁹ Cf. note 35.

* ⁴⁰ CE, Ass., 30octobre 1998, M. Sarran, M. Levacher et autres, n° 200286 et 200287.

* ⁴¹ Dans l'Aff. Syndicat général des fabricants de semoules de France, Madame Questiaux, commissaire du gouvernement concluait que le juge administratif ne peut faire prévaloir les traités sur les lois postérieurs qui leur sont contraire, CE, 1-Mars-1968, Paris, Dalloz, 1968, p. 285.

* ⁴² C'est ainsi que L. DUBOUIS nota que l'arrêt Sarran Levacher procède ainsi à une lecture « quasi notariale du texte constitutionnel qui ne saurait être très favorable à la norme internationale » cf. L. DUBOUIS, RFDA, 1999, p. 58.

* ⁴³ Cass. Ass. plén. 2 juin 2000, PAULINE FRAISSE, Bull. Ass. Plén. n° 4, p. 7. Cette position du juge confirme la solution qui était implicitement contenue dans l'arrêt CE, Ass., 3 juillet 1996, M. KONE, n° 169219.

* ⁴⁴ P. MAZEAU, « l'Europe et notre constitution », in RFDC, 1996, n°28, p. 702.

* ⁴⁵ L. FAVOREU, « le conseil constitutionnel et le droit international », in AFDI, 1977, p. 115.  

* ⁴⁶Art 146 de la constitution du Bénin, art 150 de la constitution Burkina Faso, art 86 de la constitution de Cote d'Ivoire, art 90 de la constitution du Mali, art 170 de la constitution du Niger, art 90 de la constitution du Sénégal, art 139 de la constitution du Togo.

* ⁴⁷ P. MAZEAU, ibid.

* ⁴⁸ CJCE, Costa contre E.N.E.L., op. cit. C'est parce qu'il contestait une facture d'électricité d'un montant de 1.925 lires qu'un avocat milanais, M. Costa, a fourni à la CJCE l'occasion de rendre cet arrêt de principe.

* ⁴⁹ CJCE Aff. 11-70 Internationale Handelsgesellschaft, 17 décembre 1970 Rec., p. 1125. Faits : une entreprise d'import-export de Francfort-sur-le-Main a obtenu un certificat d'exploitation portant sur 20000 tonnes de semoules de maïs. La délivrance de ce certificat avait été subordonnée à la constitution d'une caution conformément à deux règlements communautaires. Cette opération d'exportation, n'ayant été réalisée qu'en partie pendant la durée de validité du certificat, l'entreprise bénéficiaire des exportations, l'office d'importation et de stockage pour les céréales et les fourrages de Francfort-sur-le-Main, a engagé la responsabilité de la caution. La Internationale Handelsgesellschaft s'est pourvue, le 18 novembre 1969, devant le Verwaltungsgericht de Francfort-sur-le-Main. Le juge allemand saisi du différend avait des doutes quant à la légalité de cette réglementation communautaire, qu'il soupçonnait d'être contraire à la Constitution allemande, en ce qu'elle aurait porté atteinte aux droits fondamentaux garantis par celle-ci. Par une ordonnance du 18 mars 1970, le Tribunal administratif allemand a demandé à la CJCE, de statuer à titre préjudiciel sur deux questions. La CJCE a affirmé la primauté d'un règlement communautaire, droit communautaire dérivé, sur les dispositions constitutionnelles d'un Etat, pourtant norme suprême de l'ordre interne. Elle en a également fourni une autre illustration dans le cadre de l'arrêt « NEDERLANDSE SPOORWEGEN», rendu en 1975, dotant de la primauté sur les droits internes, les accords internationaux conclus par la Communauté, CJCE, « NEDERLANDSE SPOORWEGEN » : aff. 38/75, Rec., p. 1439.

* ⁵⁰ C'est sur cette originalité du droit communautaire que c'est basé la cour de cassation française dans l'affaire cafés Jacques Vabres (Dalloz, 1995, p. 497.) pour faire prévaloir une norme communautaire compte tenue de ce que la norme communautaire s'intègre au système juridique des Etats membres et s'impose à leurs juridictions.

* ⁵¹ Dans cette affaire, la CJUEMOA fut saisit par le président de la commission, lui même saisit par le ministre malien de l'économie et des finances sollicitant l'avis juridique de la commission sur la création d'une cour des compte au Mali. En effet la directive n°02/2000/CM/UEMOA du 29 juin 2000 demande à chaque Etat de créer une cour des comptes autonome au plus tard le 31 décembre 2002. Cependant la constitution malienne en son article 83 instituait une cour suprême comprenant une section judiciaire, une section administrative et une section des comptes. Dès lors il existait une distorsion entre la constitution malienne et l'engagement communautaire à créer une cour des comptes. Cf. A. SALL, la Justice de l'Intégration. Réflexions sur les institutions judiciaires de la CEDEAO et de l'UEMOA, Dakar, CREDILA, 2011, p. 173-179.

* ⁵² Souligné par nous. Dans ce sens c'est HANS KELSEN qui a expliqué de la façon la plus claire la thèse de la supériorité des normes du droit international sur les normes constitutionnelles. Selon KELSEN, « si l'on part de l'idée de la supériorité du droit international aux différents ordres étatiques..., le traité international apparaît comme un ordre juridique supérieur aux Etats contractants », de ce point de vue, dit-il : « le traité a vis-à-vis de la loi et même de la Constitution une prééminence, en ce qu'il peut déroger à une loi ordinaire ou constitutionnelle, alors que l'inverse est impossible. D'après les règles du droit international, un traité ne peut perdre sa force obligatoire qu'en vertu d'un autre traité ou de certains autres faits déterminés par lui, mais non pas par un acte unilatéral de l'une des parties contractantes, notamment par une loi. Si une loi, même une loi constitutionnelle, contredit un traité, elle est irrégulière, à savoir contraire au droit international. Elle va immédiatement contre le traité, médiatement contre le principe pacta sunt servanda ». H. KELSEN, « La garantie juridictionnelle de la Constitution : la justice constitutionnelle », in Revue du droit public, 1928, p. 211. Comme le souligne le professeur CARREAU, « ce principe de supériorité signifie que le droit international... l'emporte sur l'ensemble du droit interne, qu'il s'agisse des normes constitutionnelles, législatives, réglementaires ou des décisions judiciaires » : D. Carreau, Droit International, Paris, Pédone, 3e édition, 1991, p. 42. Le doyen LOUIS FAVOREU pense que « même les normes constitutionnelles doivent s'incliner devant les normes... européennes » L. FAVOREU, Souveraineté et supra constitutionnalité, Pouvoirs, 1993, p.76.

* ⁵³ N. Q. Dinh, Droit International Public, Paris, LGDJ, 6^ème éd, 1999, p. 279.

* ⁵⁴ D. SIMON, « Les fondements de l'autonomie du droit communautaire », in Droit international et Droit communautaire, Perspectives actuelles, actes du colloque de la SFDI 1999, Paris, Ed. A. Pedone, 2000, 448p.

* ⁵⁵ A. PELLET, Les fondements juridiques internationaux du droit communautaire, Academy of European Law (ed.), Collected Courses of the Academy of European Law, Volume V, Book 2, 1997,p . 193-271. 1997 Kluwer Law International. Printed in the Netherlands.

* ⁵⁶CJCE, arrêt du 5 février 1963, Van Gend en Loos, Aff. 26/62, Rec.

* ⁵⁷ Rassemblement pour la République, parti politique français créé le 5 décembre 1976 par Jacques Chirac, avec pour référence le Rassemblement du Peuple Français (RPF) du général de Gaulle, remplaçant l'Union des Démocrates pour la République (UDR). Le RPR fut dissous le 21 septembre 2002 pour former l'Union pour un Mouvement Populaire (UMP).

* ⁵⁸ P. MAZEAU, op. cit., p. 703.