II- Les critères dans le pacte de
convergence :
Les nouveaux critères
élaborés dans le cadre du Pacte de convergence constituent une
innovation dans la mesure où ils ont été non seulement
élargis (I) ; mais également et surtout ils ont
été hiérarchisés (II).
a- Des critères
élargis :
Outre le critère du taux d'inflation introduit depuis
l'édiction de la Directive n°01/97/CM, le Pacte de convergence, qui
rappelons-le, a été adopté le 8 Décembre 99, va non
seulement à son tour maintenir les critères existants, mais en
plus il va les élargir. Ainsi, quatre (4) nouveaux critères
feront leur apparition. Ce sont :
- le ratio du solde budgétaire de base/PIB nominal =0 %
en l'an 2002 ;
- le ratio de l'encours de la dette intérieure et
extérieure/PIB nominal =70 % en l'an 2002 ;
- le ratio du déficit extérieur courant hors
dons/PIB nominal =5 % en l'an 2002 ;
- le taux de pression fiscale =17 % en l'an 2002.
A l'examen de ces nombreux critères, deux principales
observations relatives à la période de convergence et au PIB,
méritent d'être faites.
D'abord, on remarque que contrairement à l'UMOA et
à l'UEMOA d'avant le Pacte de convergence, les critères contenus
dans le Pacte de convergence ont un objectif triennal. En effet, sous l'UMOA et
sous l'UEMOA d'avant le Pacte, les critères étaient
élaborés chaque année et ils devaient être
respectés uniquement pour l'année suivant celle pendant laquelle
ils avaient été fixés. Le Pacte de convergence change
d'option. Ses critères ont été élaborés en
décembre 99 et leur respect devait être observé en fin
décembre 2002. C'est là une des grandes innovations
apportées par le Pacte. Cette façon de faire n'est certainement
pas indifférente du nouvel outil de gestion budgétaire
appelé budget-programme que l'on observe dans certains pays de l'UEMOA. Faire coïncider la période du respect des
critères de convergence à travers l'élaboration de
programmes pluriannuels avec celle de la
gestion budgétaire par objectifs qui commande également que les
programmes budgétaires soient élaborés sur trois (3) ans
ne peut être que logique. Cette disposition du Pacte de convergence est
appréciable dans la mesure où elle introduit une cohérence
entre les programmes ne serait-ce qu'à travers cette identité de
période. Les risques de chevauchement sont mieux
maîtrisés.
Ensuite, on note également que le Produit
Intérieur Brut (PIB) nominal sert désormais de mesure aux
nouveaux ratios prévus. L'importance de cet agrégat n'est plus
à démontrer car il mesure la richesse même d'un pays.
Rapporter le solde budgétaire de base, l'encours de la dette
intérieure et extérieure, le déficit courant hors dons au
PIB nominal (c'est-à-dire le PIB calculé en tenant compte du
facteur prix), c'est vérifier en quelque sorte la soutenabilité
de la dette, c'est mesurer la capacité de la production, de la richesse
à faire face au problème de la dette. C'est en somme mesurer la
solvabilité des Etats.
Enfin, on relèvera que l'introduction du taux de
pression fiscale comme indicateur de convergence répond au souci de
mesurer la contrainte exercée par l'ensemble des impôts sur les
citoyens relativement à la richesse du pays.
L'introduction de ce critère, nous osons le croire,
devrait permettre aux Etats d'adopter des mesures fiscales à même
de lutter contre l'incivisme fiscal, dernière trouvaille ( ?) pour
résoudre un tant soit peu le problème de pauvreté. Si tel est donc l'objectif des Etats en prévoyant
cet indicateur de convergence dans le Pacte, nous pensons qu'ils ont vu juste.
Si on peut se réjouir de cette vision, il reste que l'on devrait prendre
garde à ne pas pousser le bouchon trop loin
au risque de connaître l'effet contraire. Car ne dit-on pas que
« trop d'impôt tue l'impôt ? »
Par ailleurs, on constate que la valeur du ratio masse
salariale/ recettes fiscales qui devait être d'abord <50 %, puis
à 40 %, a été cette fois réduit à 35 %. Cela
traduit, une fois de plus, l'amélioration continue de ce critère
dans les Etats de l'Union.
Tous ces changements apportés dans le Pacte de
convergence à travers notamment l'élargissement des
critères vont se poursuivre avec leur hiérarchisation.
b-
Des critères hiérarchisés :
Une autre innovation apportée dans le Pacte de
convergence a consisté à hiérarchiser les critères
de convergence. En effet, au niveau terminologique, le Pacte parle
« d'indicateurs de convergence » qui donnent une image des
domaines importants de l'économie ; notamment le secteur
réel, la balance des paiements, les finances publiques et la monnaie.
Ces indicateurs de convergence sont appelés critères de
convergence lorsqu'ils sont jugés essentiels. Ainsi, distingue-t-on les
critères de convergence des autres indicateurs. Ce premier niveau
d'hiérarchisation permet de conclure que tous les indicateurs
prévus dans le Pacte n'ont pas la même importance. Les indicateurs
jugés non essentiels appelés « autres
indicateurs » sont répertoriés dans un tableau de bord
recommandé par le Conseil des Ministres. Ils ne sont donc pas
précisément définis dans le Pacte. En conséquence,
pourrait-on conclure qu'aucune sanction ne s'attache à leur
inobservation par les Etats membres. Ce qui n'est pas le cas des
critères de convergence. A l'opposé des autres indicateurs de
convergence, ceux-ci font l'objet d'une définition précise dans
le Pacte qui les a également normés avec des valeurs critiques. A
l'intérieur de ces critères, on distingue les critères de
1er rang des critères de 2nd rang. Les
critères de 1er rang sont les suivants :
- ratio du solde budgétaire de base/PIB nominal =0 % en
l'an 2002 ;
- taux d'inflation annuel moyen : 3 % par an ;
- ratio de l'encours de la dette intérieure et
extérieure/PIB nominal =70 % en l'an 2002 ;
- arriérés de paiement intérieurs et
extérieurs : non accumulation d'arriérés sur la
gestion de la période courante.
Ces critères sont d'une importance capitale, car ils
déterminent la crédibilité même de l'économie
des Etats et de l'Union vis à vis de l'extérieur. Les
déficits publics excessifs ainsi que l'insoutenabilité de
l'endettement qui sont la conséquence de leur non respect peuvent
engendrer « un cercle vicieux où tous les efforts de
redressement sont vains ; à la longue, cette situation pourrait
conduire au chaos puis à l'éclatement de l'Union ». Au vue de cette importance, leur inobservation
déclenche le système de mesures rectificatives.
Au sein même de ces critères de 1er
rang, le Pacte distingue encore un critère dit clé. C'est le
critère du solde budgétaire de base/PIB nominal. L'importance de
ce critère clé prend tout son sens quand on sait qu'il faut
nécessairement dégager un minimum d'excédents pour, non
seulement rembourser les dettes mais, aussi mener des actions de
développement. On comprend alors aisément pourquoi son non
respect est susceptible de déclencher le mécanisme de
sanction.
Quant aux critères de
2nd rang, ils n'appellent pas de commentaires
particuliers en ce sens qu'aucune sanction particulière ne leur ait
réservée.
L'analyse juridique du Pacte ainsi faite a conduit à
montrer à travers les nombreuses innovations normatives, qu'il constitue
bel et bien un instrument qui améliore le dispositif de surveillance
multilatérale. Mais ce n'est pas seulement qu'au plan juridique que ces
innovations sont perceptibles, elles le sont également d'un point de vue
macro-économique.
- Ratio de la masse salariale/recettes fiscales =35 % en l'an
2002 ;
- Ratio des investissements publics financés sur
ressources internes/recettes fiscales =20 % en l'an 2002 ;
- Ratio du déficit extérieur hors dons/PIB
nominal =5 % en l'an 2002 ;
- Taux de pression fiscale =17 % en l'an 2002.
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