Analyse de la performance du programme de transition fiscale ( PTF )) au Togo

Section 2 : Propositions de stratégies pour la réussite de la transition fiscale au Togo

L'analyse des principaux indicateurs de succès de la transition fiscale révèle une performance insuffisante du programme au Togo. En effet, depuis l'adoption et l'exécution du programme en 2006, seule la norme du taux de pression fiscale a été atteinte en 2011 sur les trois principales normes de performance. Si beaucoup d'efforts sont déployés pour atteindre les résultats fixés au programme, le Togo doit encore relever les défis de productivité fiscale pour parvenir à une transition fiscale efficace. En vue de contribuer à cet état des choses, cette analyse propose une réforme en profondeur du système fiscal (paragraphe I) et un renforcement de l'aménagement de l'administration fiscale (paragraphe II).

Paragraphe I : Réformes profondes du système fiscal

Le dynamisme du système fiscal intérieur favorable à la domination des recettes fiscales intérieures dans l'ensemble des recettes fiscales passe par une gestion optimale des impôts de transition (A) et une imposition des secteurs peu ou pas imposés (B).

A. Gestion optimale des principaux impôts de transition

La gestion optimale des impôts de transition suppose d'une part une maitrise des impôts indirects (1) et des impôts directs (2).

1- Gestion optimale des impôts indirects

Selon CHAMBAS, « seule la fiscalité indirecte interne, si elle est fondée sur une TVA bien gérée peut fournir des recettes fiscales d'un niveau élevé sans entrainer en raison des qualités de cet impôt d'importantes distorsions ».^60(*) Le système fiscal togolais est certes marqué par une adaptation des textes régissant la TVA aux recommandations communautaires mais certaines pratiques doivent être prônées.

Le caractère particulier de l'économie togolaise essentiellement souterraine et informel rend difficile l'évaluation exacte des redevables de la TVA par les services du fisc togolais. Il en résulte des taxations de TVA peu ou pas reversées au Trésor public. Dans un contexte de productivité fiscal, l'article 310 du CGI a introduit en 2011 un seuil d'assujettissent de 30 millions mais, le manque de contrôle accentue la distorsion. A terme, si rien n'est fait, l'effet contraire à celui recherché par la disposition pourrait se produire. L'administration des impôts pourrait renforcer les services de recherche et d'inspection des services afin de recenser et d'établir une liste des contribuables assujettis à la TVA. Cette liste devrait être régulièrement mise à jour par les services d'assiette grâce à l'accentuation des contrôles sur pièces. Par ailleurs, l'administration pourrait par une circulaire lever l'équivoque sur les modalités temporelles de classement.

La deuxième pratique concerne la règle du butoir. Elle a été introduite dans le système fiscal togolais pour permettre au Trésor de disposer de ressource permanente. Elle consiste à reporter sur des déclarations ultérieures, l'excédent de déduction (crédit d'impôt), aucun remboursement n'étant autorisé. Les entreprises qui ont vu leur crédit de TVA s'accumuler en raison par exemple d'un programme d'investissement important se trouve dépourvues d'une trésorerie à laquelle elles devaient légitimement prétendre. La règle du butoir a un coût financier pour les entreprises. Elle accroît leur besoin en fonds de roulement et crée des distorsions. Elle constitue un frein à l'investissement. A l'heure de la fiscalité appliquée au développement, l'administration togolaise devrait rompre avec cette pratique en remboursant les crédits de TVA.

Le mécanisme de TVA est en lui-même générateur d'entraves résultant de l'interruption de la chaine des déductions qui caractérise cette taxe. On distingue à cet effet, d'une part les interruptions dues à des cas naturels tels que la vente d'occasion par un consommateur à un professionnel ; d'un bien dont il veut se défaire, l'exonération des intérêts de prêts à des particuliers et d'autre part les interruptions artificielles dues aux exonérations accordées par l'Etat. Cette dernière pratique est très répandue dans le système fiscal togolais. L'octroi des exonérations à des fins d'incitations est très néfaste du fait qu'il entraine ipso facto la non déductibilité de la TVA supportée sur un bien ou service. En effet l'exonération en entrainant des rémanences de TVA, va à l'encontre de l'objectif initial et baisse la compétitivité des producteurs domestiques bénéficiaires de l'exonération.

Il faut adjoindre aux mauvaises pratiques la retenue à la source pratiquée par certains organismes publics et le financement sur fonds extérieur des marchés nationaux en hors taxes. Il serait opportun d'éviter ces pratiques qui rendent plus complexe la gestion de la TVA.

2- Gestion optimale des impôts directs

La législation togolaise en matière d'impôts directs se trouve pour la grande majorité conforme aux recommandations de l'Union. Cependant, la performance des recettes provenant des impôts directs dynamique avant 2006, est mitigée sur l'ensemble de la période d'analyse au regard du potentiel dont recèle le Togo. L'explosion des recettes fiscales des taxes directes se heurte en effet à certaines défaillances pratiques.

Les contribuables sont titulaires de différentes catégories de revenues.^61(*) Les principes d'équité horizontale conduiraient à effectuer la somme des revenus catégoriels avant l'application du barème progressif de l'IRPP. Il en résulte qu'avec l'IRPP, l'administration fiscale doit vérifier les déclarations des contribuables reportant la somme des revenues de toute nature perçus. L'IRPP faisant appel au principe déclaratif et nécessitant des liaisons lourdes et coûteuses est très difficile à appréhender réglementairement. Ainsi, l'IRPP est réduit principalement à l'impôt sur les salaires renforcé par les retenus à la source sur certains impôts tandis que les revenues des entrepreneurs individuels, des gérants de sociétés, des prestataires civiles ainsi que les revenus fonciers échappent pour une proportion considérable à l'impôt. Certes, à partir de 2011, l'article 31 du CGI soumet à l'IS les personnes physiques sauf option pour l'IRPP mais, l'application de cette disposition ne se ressent pas en tant que tel. Par ailleurs, une mesure spécifique doit être prise pour favoriser la perception des impôts fonciers. Auquel cas, si l'IRPP ne permet pas des progrès en matière d'équité et de rendement fiscal, il semble préférable d'opter pour un système fiscal cédulaire avec des taux d'impositions égaux.

En ce qui concerne l'impôt minimum forfaitaire, il correspond à la consommation de biens publics occasionnée par le fonctionnement d'une entreprise quel que soit son résultat économique. La définition des tranches au lieu des taux permet de ne pas taxer les activités à faible marge. Cependant, la mise en place d'une fiscalité favorable au développement exigerait une faible réduction des écarts de chaque tranche.

Le dynamisme du système fiscal passe aussi par une imposition des secteurs faiblement imposés.

* ⁶⁰ Gérard CHAMBAS,  Fiscalité et développement en Afrique subsaharienne, Paris, éd Economica, P.57.

* ⁶¹ Voir les huit catégories de revenus cités plus haut.