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INTRODUCTION
Chaque être humain aspire au bien-être :
disposer d'un logement, bénéficier d'une éducation et
avoir un emploi décent par exemple. Pour Abraham MASLOW, le
bien-être est la satisfaction de cinq catégories de besoins
hiérarchisés. Les besoins physiologiques qui se résument
au manger, boire et se vêtir, les besoins de sécurité
physique ou morale, les besoins d'appartenance à la famille ou à
la collectivité, les besoins d'estime et les besoins d'accomplissement
qui correspondent au besoin d'épanouissement de la personnalité.
Mais, pour les économistes classiques, le terme
«bien-être» est étroitement associé à
l'expression «économie du bien-être» qui désigne,
la recherche des moyens à mettre en oeuvre pour parvenir à des
situations considérées comme les meilleures possibles pour et par
la collectivité.
Le lien entre bien-être et développement n'est
plus à démontrer. Déjà, en 1776, Adam SMITH ne se
contentait pas d'étudier ou de décrire les causes de la richesse
des nations, mais, il apportait aussi les preuves que le bien être
individuel de chaque membre de la communauté crée une aisance
générale.1(*)
Plus tard, ce fut le tour de l'économiste anglais Cécil PIGOU de
témoigner que la psychologie des hommes et les relations d'ordre
marchand qu'ils entretiennent concourent au bien-être
général.2(*)
De nos jours, pour la communauté internationale
organisée, le bien-être national est synonyme de
développement et donc de croissance élevée et soutenue.
Ainsi, CHAMBAS pourra dire : «Parmi les causes de la faible
croissance des Etats Africains, figurent les carences des pays à offrir
des biens publics indispensables au développement».3(*) Ces carences ont pour
conséquences de faibles niveaux d'éducation et de santé,
des infrastructures collectives insuffisantes. Au Togo par exemple, les
statistiques sont alarmants : en 2006, 61.7? de la population vivaient
sous le seuil de pauvreté, 74.6? des enfants étaient
scolarisés, 478 décès maternels étaient
enregistrés sur 100 000 accouchements et 57.1? seulement de la
population avaient accès à l'eau potable. Dans la perspective de
l'atteinte des objectifs du millénaire pour le développement, ces
indicateurs devront d'ici 2015 être ramenés à 30.9? pour
les personnes vivant sous le seuil de pauvreté, 100? pour le taux de
scolarisation nets des enfants, 143 décès maximum lors des
accouchements et 75? de la population devraient avoir accès à
l'eau potable. Ces objectifs, quoiqu' insuffisants nécessiteraient 985
milliards de CFA sur trois ans (2009-2011)4(*). Aussi, la mobilisation des ressources publiques,
principal mode de financement des dépenses publiques, constitue-t'-elle
un enjeu crucial. Quelles sont donc les moyens dont disposent les gouvernements
pour financer les dépenses publiques ?
On distingue principalement deux sources de financement des
dépenses de l'Etat. D'une part, les financements intérieurs que
constituent les ressources non fiscales (concours du Trésor, revenus des
exploitations de l'Etat...) et celles fiscales (impôts, taxes et droits),
d'autre part, les financements extérieurs composés
essentiellement des dons et de l'aide publique au développement.
Malgré un sous-sol riche en ressources minières,
les particularités des économies des Etats de l'Afrique de
l'ouest caractérisées d'une part par une quasi
indisponibilité de moyens d'exploitation des matières
premières et d'autre part, l'instabilité et la fragilité
politique de ces Etats à conclure des accords équitables
profitables pour leurs économies crée un sérieux obstacle
à une mobilisation efficace des ressources provenant des
exploitations.
En outre, la tendance économique universelle dans un
contexte de mondialisation semble modifier le rôle des gouvernements.
Dorénavant, l'intervention gouvernementale se limite à favoriser
l'émergence des conditions optimales au développement des acteurs
économiques. Par ailleurs, cette intervention se concentre sur des
enjeux où les intérêts de la société en
général divergent ou ne coïncident pas avec ceux du secteur
privé. Les pertes de ressources pour les Etats vont du faible effort
fiscal des populations à l'évasion et à la fraude.
Enfin, l'inexistence d'un marché intérieur fort,
capable de soutenir une production locale compétitive déjà
rudimentaire et exposée aux aléas du commerce internationale et
de l'environnement entretient une dépendance accrue des économies
locales vis-à-vis de l'extérieur.5(*) Les frontières des Etats étant poreuses,
il en résulte un manque de contrôle de l'activité
économique tendant à rendre l'économie locale volatile
créant ainsi un manque à gagner de ressources
douanières.
Face à tout ce qui précède, l'aide
publique au développement devient la seule alternative de financement
des dépenses publiques.6(*) Mais, de nos jours, l'économie mondiale est
soumise à de fortes perturbations marquées par des crises
répétitives forçant ainsi les pays
développés à un retour à l'équilibre
budgétaire. Ce qui entraine une aide de plus en plus rare et de plus en
plus conditionnée dans un contexte marqué par un accroissement
soumis au temps, des besoins en financement des économies locales. Dans
ces conditions, Comment mettre en place un mécanisme fort assurant une
autonomie des économies locales ? Voilà la question qui se
pose aux gouvernants des pays francophones de la zone franc d'Afrique de
l'ouest.
Pour répondre à cette préoccupation, la
mission a été assignée à l'UEMOA de favoriser
l'intégration économique sous-régionale en vue de
créer un marché commun.7(*) Dans ce cadre, divers projets ont été
mis en oeuvre par l'institution sous-régionale : Il s'agit de la
liberté de circulation des personnes et des biens et de l'accord
instituant un Tarif Extérieur Commun (TEC) entré en vigueur
depuis janvier 2000. Mais, ces politiques commerciales communes entrainent une
baisse croissante des recettes de la fiscalité de porte.8(*) Dans ce cadre, Comment mobiliser
efficacement les ressources publiques sur le long terme ?
C'est le Conseil des Ministres de l'UEMOA qui, par la
décision N°10/2006/CM/UEMOA du 23 mars 2006, a adopté le
«Programme de Transition Fiscale» (PTF). Selon un rapport du
Département de la Politique Economique et de la Fiscalité
Intérieure (DPEFI) de l'UEMOA, la transition fiscale est le changement
de la structure des recettes de l'Etat. En d'autres termes, il s'agit du
passage d'une recette de l'Etat dominé par les recettes publiques
provenant du commerce extérieur (fiscalité de porte) par les
recettes publiques tirées de l'activité à
l'intérieure de l'Etat (fiscalité intérieure). Elle a pour
objectif de soutenir la croissance par un allègement des
prélèvements fiscaux sur le capital et le travail et de
promouvoir le financement du développement sur ressources propres. En
tant que programme, le PTF est un ensemble d'actions mis en oeuvre sur une
période de sept (7) ans pour atteindre quatre objectifs.9(*) Il s'agit de : la
consolidation du marché commun ; le soutien à la croissance
et au financement du développement ; la mobilisation optimale des
ressources fiscales et douanières ; le renforcement des
capacités et de la synergie entre administrations fiscales et
douanières.10(*)
La décision précitée charge la commission
de l'UEMOA d'élaborer les actes et instruments nécessaires
à la mise en oeuvre du programme. Elle invite également les Etats
membres de l'Union à prendre des mesures internes nécessaires
à sa réalisation. A cet effet, la Commission de l'UEMOA a mis en
place un plan d'actions qui est en cours de déclinaison au niveau des
Etats. Au nombre de ces actions, on peut citer des directives, des structures
de pilotages, et des indicateurs de suivi.
En conformité avec la décision du Conseil des
Ministres de l'UEMOA (décision N°10/2006/CM/UEMOA), l'Etat togolais
exécute présentement son programme de transition fiscale. A
l'échéance 2013, il est envisagé une convergence des
indicateurs vers trois (3) normes spécifiques. D'une part, le ratio
recettes fiscales intérieures rapportées aux recettes fiscales
sur le commerce extérieur doit être supérieur ou
égal à 1,5 ; d'autre part, le ratio recettes fiscales
intérieures rapportées aux recettes fiscales totales doit
être supérieur à 55? ; enfin, le ratio recettes
fiscales totales rapportées au Produit Intérieur Brut (PIB)
nominal doit être d'au moins 17?. A l'instar des politiques
d'intégration régionale en exécution, des politiques
d'ouverture commerciale pilotée par l'Organisation Mondiale du Commerce
(OMC), ainsi que l'incidence des accords futurs (Accord de Partenariat
Economique avec l'Union Européenne), il est envisagé à
terme la disparition en moyenne d'environ 30? des recettes budgétaires
des pays africains.11(*)
Or, sur le plan national, le gouvernement togolais s'est également
engagé dans la réalisation notamment des Objectifs du
Millénaire pour le Développement (OMD) et des grands projets de
développement.12(*)
Aussi, selon plusieurs auteurs, de profondes réformes fiscales
s'imposeraient aux Etats africains tout au long des décennies à
venir13(*).
Au regard de tout ceci, il s'avère indispensable de
s'interroger sur les performances du Togo dans le cadre du programme de
transition fiscale actuellement en cours. En d'autres termes, quelles sont les
évolutions des indicateurs susmentionnés sur la période
2007-2011 ? Quels sont leurs différents niveau a fin 2011 ?
Quels sont les efforts restants à fournir pour atteindre les objectifs
susmentionnés à l'horizon 2013 ?
L'intérêt de ce travail est double. D'abord, il
permet sur le plan général de constater les avancées dans
la mise en oeuvre du PTF au Togo mais aussi de relever les éventuels
manquements en vue de proposer des solutions adéquates pouvant
contribuer à la réussite de ce projet. Sur le plan personnel, ce
travail nous permet de rentrer en plein dans ce que sera la fiscalité de
demain. Pour ce faire, il convient globalement d'assigner à cette
oeuvre, un objectif de renseignement et d'évaluation de projet de
développement. Ainsi donc, dans une première partie, nous allons
exposer le cadre conceptuelle du programme de transition fiscale ;
l'analyse portant sur l'exécution du programme constituera la seconde
partie.
PREMIERE PARTIE : PHASE CONCEPTUELLE
Un programme est un ensemble d'actions, d'opérations
que l'on prévoit de faire selon un ordre et des modalités
déterminées. En terme économique, le programme est
défini comme un ensemble de mesures et d'actions de politique
économique destinées à atteindre un objectif. En tant que
tel, le programme de transition fiscale est un planning de mesures devant
être mise en application. Il comprend donc deux grandes phases, une de
conception et l'autre d'exécution. Il convient dans une démarche
d'analyse pertinente de distinguer ces deux grandes phases du PTF. Ainsi, dans
la partie conceptuelle, il sera d'abord important de donner une
définition complète de la transition fiscale (chapitre
I) avant de détailler l'approche méthodologique
(chapitre II).
Chapitre I : Qu'est-ce que la transition
fiscale ?
Selon le dictionnaire Le Robert, la transition est
«le passage graduel d'un état, d'un ordre à un
autre». S'il est généralement admis que la transition
est la phase intermédiaire de transformation, le procédé
de transformation est diversement conduit selon les objectifs définis.
Ainsi, la transition fiscale est définie comme le changement dans la
structure des recettes fiscales de l'Etat. Elle est engagée dans l'UEMOA
par la décision N°10/2006/CM/UEMOA du 23 mars 2006 portant adoption
du Programme de Transition Fiscale (PTF) au sein de l'UEMOA.
Le PTF vise à faire passer les recettes fiscales des
Etats de l'UEMOA dominées par les taxes douanières aux recettes
fiscales dominées par les impôts et taxes intérieures. En
d'autres termes, il s'agit du transfert progressif de la pression fiscale, de
la fiscalité de porte vers la fiscalité intérieure.
La pertinence de ce changement s'est d'une part imposée
par l'avènement de l'Organisation Mondiale du Commerce (OMC) dont
l'objectif est la réduction (désarmement tarifaire) des taxes et
droits de douanes sur le commerce international.14(*) D'autre part, le PTF est
initié pour compenser les pertes de recettes fiscales dues à la
mise en oeuvre du Tarif Extérieur Commun (TEC) de l'UEMOA. Dans un monde
globalisé ou les frontières ne constituent plus des
barrières fiables dans la mise en oeuvre des politiques
économiques antilibérales, la compensation des recettes de porte
par une fiscalité intérieure forte devient un impératif.
Voilà le défi que les pays de l'UEMOA sont contraints de relever
jusqu'à fin 2013.15(*) Pour ce faire, la finalité du programme
initié est de réduire les risques pesant sur les recettes des
Etats membres de l'UEMOA du fait d'une part, du désarmement tarifaire
dans le cadre des accords commerciaux (APE, cycle de Doha, intégration
des marchés) et d'autre part des chocs exogènes (crises
économiques et financières) pouvant impacter négativement
les quantités et les prix liés au commerce international.
Sur le plan du management de l'action publique orienté
par la bonne gouvernance, la transition fiscale est une mesure relativement
récente dans le champ des stratégies de développement. Si
la transition fiscale vise à modifier la structure des recettes fiscales
de l'Etat, il a principalement pour but d'élargir l'assiette fiscale par
la promotion d'une fiscalité de développement. En effet, la
décision précitée met en exergue la
nécessité pour les Etats de consolider le marché commun
par la convergence vers une harmonisation fiscale et le soutien à la
croissance par un allègement des prélèvements fiscaux sur
le capital et le travail afin de promouvoir le développement sur
ressources propres.
La nécessité d'une transition fiscale des
économies de l'UEMOA est le résultat de faits antérieurs
qu'il faudra pour une meilleure connaissance du sujet, exposer dans une section
(section 1).
En tant que programme, la transition fiscale vise des domaines
précis, et recèle d'objectifs spécifiques sur lesquels des
éclaircissements seront apportés (section 2).
Section 1 : Genèse de la transition
fiscale
La décennie 80 et le début des années 90
ont été marqués par une croissance économique
faible, voire négative dans la plupart des pays africains de la zone
franc.16(*) Les grands
équilibres macro-économiques et particulièrement
budgétaires ont été rompus et ce, malgré les
multiples efforts consentis par les Etats et leurs populations respectives.
Cette situation a généré des crises sociales qui se sont
vite transformées en revendications politiques (paragraphe
I). Mais, l'échec des solutions politiques appliquées
çà et là a amené les gouvernants à repenser
le problème pour aboutir à des origines économiques et
spécifiquement fiscales (paragraphe II).
Paragraphe I : Les origines politiques du programme de
transition fiscale
La détérioration des termes de l'échange
au début des années 90 a impacté fortement les budgets des
Etats africains, principaux exportateurs de matières premières
agricoles et minières. Dès lors, les subventions affectées
par les Etats sur les produits de première nécessité
importés ont diminué. Cette situation a engendré un
relèvement du coût de la vie créant un malaise
général de bien-être. Ainsi a-t'-on assisté à
une prolifération des revendications sociales de toutes sortes dans les
pays francophones d'Afrique. En quelques mois, les mouvements sociaux ont pris
une allure de contestations politiques et de réclamations
démocratiques dans presque tous les pays. La stabilité politique
a été menacée par les diverses
« Conférence Nationales » et certains gouvernements
ont chuté. Dans ce contexte on a assisté d'une part à
l'émergence d'une classe politique nouvelle avec des orientations
nouvelles et d'autre part à un repli de certains dirigeants aux
injonctions de la communauté internationale (A). Mais,
face à l'inefficacité des solutions internes pour mettre en place
de manière définitive des stratégies de relance
économique, les pays de la zone franc ont opté pour une union des
forces (B).
A. Une volonté d'indépendance
vis-à-vis de l'ex colonisateur ou une exigence de la Communauté
internationale
Les différentes conférences nationales ont
privilégié une solution politique et d'ouverture
démocratique au règlement du problème de la baisse du
pouvoir d'achat. Certes, dans plusieurs pays francophones d'Afrique, des
problèmes politiques étaient latents avant les crises. Mais,
l'évènement déclencheur est une conjoncture
économique entretenue par un repli sur la demande de matières
premières. Par ailleurs, plusieurs écrits sous-tendent cette
version en se basant sur l'effet de prolifération quasi simultané
dans presque tous les pays francophones d'Afrique, des revendications.17(*) Ainsi, des réformes
constitutionnelles ont été engagées dans plusieurs Etats,
favorisant une ouverture politique et l'entrée au gouvernement de
nouvelles personnalités politiques.
Dès lors, le constat de la dépendance
économique des Etats africains vis-à-vis des ex colonisateurs a
suscité de nouvelles politiques.
La majorité des gouvernements ont prôné la
rupture avec l'extérieur en essayant de mettre en place les bases de
politiques de développement durable. Mais, la
compétitivité ne pouvait plus être restaurée sans
passer par un ajustement externe, d'où la décision de
réarrangement de la parité du franc CFA prise le 11 janvier 1994
à Dakar. La prise tardive des mesures d'accompagnement efficaces de la
dévaluation a entrainé des inflations un peu partout. Ainsi, on
enregistre des taux d'inflation record de 34? en Côte d'ivoire et 50?
au Togo en 1994.18(*)
L'enlisement des pays de la zone franc d'Afrique dans des
performances économiques désastreuses a amené les
gouvernements par crainte de nouveaux soulèvements sociaux à
accepter l'intervention des institutions de Bretton Woods.19(*). C'est le début des
programmes d'ajustement structurel.
Instruments du FMI, les Facilités d'Ajustement
Structurel (FAS) ou Facilités d'Ajustement Structurel Renforcé
(FASR) ont été créées en 1987 pour renforcer les
financements des économies en développement sur une
période de trois ans après un rigoureux Programme d'Ajustement
Structurel (PAS).20(*) Le
FAS comporte des prêts d'un montant plus élevé mais met
l'accent sur des conditionnalités très difficiles voire
impossible pour les pays pauvres. Il s'agit par exemple de la croissance
obligatoire, l'engagement dans la lutte contre la pauvreté et les
réformes structurelles profondes. Ainsi, on a assisté dans les
pays francophones d'Afrique à une réduction des dépenses
publiques d'investissement pour apurer les arriérés de dette
intérieure, à une privatisation en cascade des entreprises d'Etat
voir des terres et à des compressions du personnel de la fonction
publique. Les conséquences ont été catastrophiques pour
les Etats. Surtout sur le plan social, le pouvoir d'achat des populations s'est
considérablement effrité.
Les diverses expériences passées ont
poussé les dirigeants à croire qu'ils pourraient mettre les
atouts de leurs pays ensemble pour créer un espace économique
commun à l'instar de leur Union Monétaire afin de mettre en
oeuvre leur propre politique macro-économique, budgétaire et
financière.
B. La nécessité d'un espace
économique fort
L'Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA)
fut créée le 10 janvier 1994 par les pays francophones d'Afrique
de l'Ouest.21(*)
Conçu comme un complément au Traité de l'Union
Monétaire Ouest Africaine (UMOA), le Traité de l'UEMOA s'appuie
sur la communauté de monnaie existante pour établir une union
économique opérationnelle ayant pour finalité
l'émergence dans la zone, d'un espace intégré au triple
plan juridique, économique et financier au sein duquel seront
assurés une totale liberté de circulation des personnes, des
biens, des services et des facteurs de production, ainsi que le droit de
résidence et le droit d'établissement.
Plus spécifiquement et de manière additionnelle
aux objectifs définis, notamment en matière monétaire dans
le Traité de l'UMOA, le Traité de l'UEMOA poursuit
essentiellement cinq objectifs qui sont :
- le renforcement de la compétitivité des
activités économiques et financières des Etats membres
dans le cadre d'un marché ouvert et concurrentiel et d'un environnement
juridique rationalisé et harmonisé ;
- la convergence des performances et des politiques
économiques des Etats membres par l'institution d'un dispositif de
surveillance multilatérale ;
- la création entre les Etats membres, d'un
marché commun basé sur la libre circulation des personnes, des
biens, des services et des capitaux et le droit d'établissement, ainsi
que sur un tarif extérieur commun et une politique commerciale
commune ;
- l'institution d'une coordination des politiques sectorielles
nationales, par la mise en oeuvre d'actions communes et de politiques
communes ;
- l'harmonisation des législations des Etats membres,
et particulièrement du régime de la fiscalité, en appui au
bon fonctionnement du marché commun.22(*)
Il est particulièrement intéressant de souligner
que dans le préambule du Traité instituant l'UEMOA, les Chefs
d'Etats signataires ont affirmé «leur détermination
à se conformer aux principes d'une économie de marché
ouverte, concurrentielle et favorisant l'allocation optimale des
ressources». Ce choix repose sur la prise de conscience qu'une
intégration par le repli sur soi, n'est plus admise dans une tendance
à la mondialisation.
En effet, l'examen des expériences passées en
matière d'intégration économique africaine a montré
que celles-ci étaient fortement influencées par les
stratégies de développement par substitution aux importations.
L'intégration régionale était alors perçue comme
l'un des meilleurs palliatifs à l'étroitesse des
marchés.
Il s'agissait dans ce cas de transposer l'autosuffisance
nationale à l'autosuffisance collective au niveau régionale. Les
marchés régionaux ainsi élargis devaient permettre
l'autosuffisance collective de grands espaces géographiques et assurer
des économies d'échelle qui auraient permis une phase
d'apprentissage avant l'exposition à la concurrence à une
échelle mondiale.
Ainsi, en raison de la faible taille des marchés des
Etats africains, ce procédé d'intégration était
perçu comme l'une des solutions de premier choix aux problèmes de
croissance et de développement.
Mais, l'échec des stratégies de
développement reposant sur l'autosuffisance et le repli sur soi
constaté auparavant dans plusieurs intégrations d'une part, et
les divers rapports positifs des accords conclus sous l'égide de
l'Organisation Mondiale du Commerce (OMC) d'autre part, montrent que les
bénéfices de l'intégration des pays de l'UEMOA seraient
maximisés si la politique commerciale retenue avait pour orientation
l'ouverture sur les marchés internationaux.
La stratégie de développement sur laquelle
reposent les objectifs de l'UEMOA consiste donc en une volonté explicite
de réussir l'insertion des économies de l'Union dans
l'économie mondiale sur la base des critères d'ouverture, de
compétitivité et de flexibilité. Il s'agit dans
l'ensemble, d'appliquer des politiques commerciales annulant ou tout au moins,
minimisant les distorsions entre les marchés mondiaux et les
économies nationales.
C'est dans ce contexte que l'Union douanière a
été mise en place en l'an 2000.23(*)
Paragraphe II : Les origines fiscales
La fiscalité d'un Etat se distingue en deux composantes
essentielles, la fiscalité de porte et la fiscalité
intérieure. La fiscalité de porte consiste en la perception des
taxes aux frontières par l'administration des douanes sur la base du
Code des douanes tandis que la fiscalité intérieure s'appuie sur
le Code Général des Impôts (CGI) et documents accessoires,
pour prélever les impôts et taxes sur l'activité
intérieure.
S'il est efficacement prouvé que la fiscalité de
porte à une incidence sur la fiscalité intérieure,
l'inverse n'est pas de règle. En d'autres termes, une augmentation des
recettes de porte entraîne généralement une augmentation
des recettes intérieures mais, le contraire n'est pas
vérifié, surtout, avec la taxation des exportations à un
taux nul. Cette indépendance de la fiscalité de porte de celle de
la fiscalité intérieure, confère aux impôts et taxes
intérieurs, la qualité d'outil par excellence de la politique
fiscale dans un monde de plus en plus globalisé.
Ainsi, dans un contexte communautaire de diminution des droits
de douanes, le manque à gagner de recettes douanières peut
être compensé par la mise en place d'une politique fiscale
efficace (A).
Par ailleurs, la mise en oeuvre de politique de
développement local nécessite une mobilisation de ressources
importantes qui tiennent compte en premier de la contribution de la
communauté bénéficiaire (B).
A. Une transition comme solution aux conséquences
de l'Union douanière
La mise en place de l'Union douanière depuis l'an 2000
a eu pour conséquence une libéralisation des échanges
intracommunautaires. Cette libéralisation entretenue par une
rationalisation et une baisse des taux nominaux des droits de porte a
entraîné une diminution des recettes fiscales de porte dans
l'ensemble des pays de l'Union. C'est dans ce contexte de décrue au
niveau de la fiscalité de porte qu'en décembre 2005, la
Commission de l'UEMOA, la BCEAO et la BOAD ont organisé à Bamako,
un séminaire sur la fiscalité de développement.24(*)
Le projet de la Commission vise à renforcer les
mécanismes de l'Union douanière tout en maintenant l'effort
fiscal. L'harmonisation des fiscalités intérieures devrait
favoriser le transfert progressif du poids des droits de la fiscalité de
porte vers la fiscalité intérieure. Cette transition
c'est-à-dire le passage d'une structure de l'assiette et des revenus
fiscaux à prépondérance douanière à une
structure de l'assiette et des revenus fiscaux à
prépondérance fiscale, suppose une meilleure articulation au plan
des règlementations, des procédures et de l'organisation.
B. La nécessité d'une efficiente
mobilisation des recettes fiscales pour financer le développement
économique et social
En septembre 2000, 191 pays membres de l'Organisation des
Nations Unies se sont engagés à relever le défi de
développement social en s'accordant sur la réalisation d'un
certain nombre d'objectifs visant à promouvoir le bien-être de
leur population respective. Au nombre de ceux-ci, on pourrait citer :
l'élimination de l'extrême pauvreté, la garantie
d'une éducation primaire pour tous, la réduction de la
mortalité infantile et maternelle, la lutte contre le VIH-SIDA et autres
maladies et la garantie d'un environnement durable. Ces différents
objectifs sont déclinés en plusieurs cibles pour permettre aux
dirigeants de cerner tous les contours qu'ils devraient contenir. Un horizon
limité en 2015 est fixé pour les atteindre.
La réalisation des OMD n'est pas le seul défi
qui s'oppose aux pays membres de l'UEMOA. D'autres difficultés majeures
telles, la réalisation des grands chantiers de développement,
l'instauration d'un climat d'affaires favorisant des investissements ainsi que
l'intégration économique sont communes et fondamentales à
relever. Somme toute, ces grands projets visent à assurer aux pays une
croissance forte et durable qui devrait favoriser le bien-être des
populations.
L'importance et l'urgence des besoins ne sont plus à
démontrer. Mais, face à l'ampleur des difficultés, les
pays s'opposent à un manque de financement. Les experts du Programme des
Nations Unies pour le Développement (PNUD) estiment que le financement
des OMD seul nécessiterait 0.7? du revenu national brut des donateurs et
7? de croissance continue et soutenue sur une période de 5 ans au moins
dans les pays en développement.25(*)
En effet, les gouvernants disposent de plusieurs sources pour
financer les projets de développement économique et social. Ces
sources de financement sont généralement de deux ordres :
les sources fiscales et les sources non fiscales.
Les sources non fiscales comprennent essentiellement les
fonds de pensions des caisses sociales, les bons et autres emprunts
obligataires, les contributions des entreprises d'Etats et autres droits
concédés ainsi que l'endettement et les dons.
Mais, la faiblesse des économies des pays de la zone
franc d'Afrique de l'Ouest ne leur permet pas d'user efficacement des
instruments de mobilisation interne tels que les bons de trésors.
D'autres facteurs aussi, tels le manque de moyens d'exploitation des ressources
nationales ainsi que l'instabilité politique ne créent pas des
conditions favorables à l'investissement. Dès lors, l'endettement
est devenu un moyen essentiel de financement des économies de la zone
franc.
Ainsi, avec la détérioration des termes de
l'échange dans les années 90, les pays de la zone franc se sont
enchaînés dans un processus d'endettement pour financer leur
économie. Mais, la mise en oeuvre des OMD coïncide avec
l'entrée en récession des pays donateurs. Selon un rapport
d'évaluation de l'ONU, «les engagements pris pour la
réalisation des OMD risquent de diminuer» puisqu'ils sont en
pourcentage du revenu national.26(*) Or, pour beaucoup de pays en développement,
une baisse des niveaux de l'aide publique au développement ne serait pas
seulement un frein au progrès ; elle risquerait d'effondrer les
exportations de matières et de fragiliser les productions locales par
les importations de masse.
Pour remédier à cette situation, en 2002, le
sommet de Monterrey préconise de nouvelles sources de financement
à prédominance fiscale. Les financements innovants de
développement correspondent à quatre grandes familles de
mécanismes dont le principal est «la taxe assise sur les
activités mondialisées peu ou pas imposées» (taxes
sur les billets d'avion ou contributions sur les transactions
financières). Mais, cette solution se révèle
inadaptée aux pays de la zone franc dont la part dans le commerce
international est très faible.
C'est alors qu'en 2004, lors de la réunion à
Brazzaville les Ministres de la zone franc ont reconnu la
nécessité d'une plus grande et efficace mobilisation des recettes
publiques au service de la croissance. Par la suite, en 2005, un
séminaire sur la fiscalité de développement sera
consacré à l'identification des mesures pour une
réorientation du poids du prélèvement fiscal de la
fiscalité de porte vers la fiscalité sur les activités
intérieures et l'élaboration d'un programme de transition
fiscale.
Section 2 : Généralités sur
le Programme de Transition Fiscale (PTF)
La mise en oeuvre du PTF permet à l'Union
d'expérimenter une fiscalité nouvelle, mieux recentrée sur
les objectifs de développement communautaire. Dans cette perspective et
dans le contexte actuel d'intégration économique, les
réformes fiscales visent à terme à «harmoniser dans
la mesure du nécessaire au bon fonctionnement du marché commun,
les législations des Etats membres et particulièrement le
régime de fiscalité» afin d'assurer une croissance continue
et soutenue.27(*)
La première phase de ce vaste projet communautaire
s'est concrétisée en 2000 avec la libéralisation des
échanges intracommunautaires et l'adoption d'un tarif extérieur
commun.28(*) La seconde
phase qui aboutira à l'harmonisation fiscale proprement dite a
débuté depuis 1998, avec le programme d'harmonisation de la
fiscalité indirecte des Etats membres de l'UEMOA, et s'est poursuivie en
2001 avec l'harmonisation de la taxation des produits pétroliers et
l'harmonisation de l'acompte sur impôt assis sur les
bénéfices au sein de l'UEMOA avant de continuer en 2006 avec le
programme d'harmonisation de la fiscalité directe.29(*) Ces différents projets
favorisent l'éclosion d'activités économiques
financières compétitives dans le cadre d'un marché ouvert
et concurrentiel.
La mise en place de l'Union douanière s'étant
traduite par une rationalisation et une baisse des taux nominaux des droits de
porte, cette baisse devrait s'accentuer du fait de l'incidence des accords
commerciaux en cours de négociation et à venir.
Par ailleurs, la mise en oeuvre par les Etats des
stratégies de lutte contre la pauvreté qui induisent des charges
récurrentes importantes confère à la fiscalité
intérieure dans un contexte difficile de mobilisation de ressource, un
rôle prépondérant dans le financement du
développement et des politiques sociales.
Sur la base de tout ce qui précède, des
résultats spécifiques sont définis dans la mise en oeuvre
du PTF (paragraphe II) Pour atteindre ces résultats, le
PTF vise plusieurs domaines d'intervention (paragraphe I).
Paragraphe I : Domaines visés par le PTF
Pour la mise en oeuvre du PTF, quatre domaines principaux sont
visés. Chaque domaine comprend un ensemble d'actions dont la mise
oeuvre permettra d'atteindre des résultats spécifiques. Pour une
meilleure présentation de ce travail, nous distinguerons d'une part les
domaines visant l'optimisation économique directe (A)
et les domaines visant l'optimisation des administrations fiscales et
douanières (B).
A. Domaines visant l'optimisation économique
directe
Les domaines visant l'optimisation économique directe
concernent la consolidation du marché du marché commun
(1) et le soutien à la croissance et au financement du
développement (2).
1- Consolidation du marché commun
Le PTF doit à terme, faciliter l'approfondissement du
marché commun. Cet approfondissement consistera en la suppression des
entraves à la libre circulation des personnes et des biens et au
renforcement des instruments de libéralisation des échanges
intracommunautaires.
Au plan intérieur, il s'agit de mettre en place une
fiscalité de droit commun mieux articulée à la
fiscalité douanière, simple, cohérente et incitative. Elle
doit avoir pour but, la promotion de la compétitivité et la
croissance économique tout en permettant une plus grande mobilisation
des recettes fiscales et une bonne allocation des ressources.
La mise en oeuvre du PTF permet enfin d'entamer le processus
d'harmonisation des fiscalités directes intérieures, en appui
à l'approche de l'Union en matière de libre circulation des
personnes, des biens, des services, des capitaux ainsi que le droit
d'établissement.30(*)
Pour la réalisation de ces objectifs, les mesures
ci-après sont nécessaires.
a- Libéralisation des échanges
intracommunautaires
Plusieurs actions sont envisagées dans ce
cadre :
Il s'agit de la mise en oeuvre sans délai de mesures
internes en vue de finaliser l'application des dispositions communautaires,
particulièrement dans le domaine de la libéralisation des
échanges intracommunautaires. Ces mesures sont retracées par
l'Acte Additionnel N°04/96 du 10 mai 1996. Leurs appropriations et
applications par les Etats membres devraient permettre un désarmement
tarifaire total sur les produits du cru et de l'artisanat traditionnel depuis
le 1er juillet 1996 et pour les produits industriels
agréés pour compter du 1er janvier 2000.
En ce qui concerne la précision des critères de
détermination de l'origine communautaire par les Etats membres
conformément à l'article 76-a du Traité de l'Union, la
Commission a entrepris une étude en vue de l'élaboration des
règles d'origine définitives de l'Union. Il s'agira d'expliciter
les conditions d'application du Protocole Additionnel N°III/2001 du 19
décembre 2001.31(*)
Il s'agit en outre de la notification systématique
à la Commission de l'UEMOA, par les Etats membres des décisions
d'agrément et de l'élimination des barrières non
tarifaires.
Quant à la réflexion sur l'opportunité de
mettre en place un régime de libre pratique, il a donné lieu
à un séminaire regroupant les dirigeants des administrations
douanières des pays de l'UEMOA. A cet effet, un cadre de concertation a
été mis en place pour étudier et décider des termes
de références à soumettre au consultant.
Enfin, dans les actions visant la suppression des
exonérations, exemptions et autres aides fiscales,
génératrices de distorsions de concurrence dans le marché
commun et l'application des mesures complémentaires
d'accompagnement à l'Union douanière, en particulier l'Union a
élaboré des recommandations et a invité les Etats à
prendre des mesures internes en vue de leurs mises en oeuvre.
b- Tarif Extérieur Commun (TEC)
Avant l'adoption du TEC, les systèmes tarifaires en
vigueur dans bon nombre de pays de l'Union étaient basés sur une
prolifération des taxes. Ceci tendait à compliquer la tâche
de l'administration des douanes et constituait un fort encouragement à
la fraude.
Dans le cadre de la mise en oeuvre du PTF, il convient
d'abord, d'éliminer toutes les mesures tarifaires non conformes au TEC,
de mettre ensuite en place un dispositif complémentaire définitif
en remplacement des mécanismes actuels (Taxe Conjoncturelle à
l'Importation et Taxe Dégressive de Protection) pour la sauvegarde des
filières sensibles.32(*)Il faut enfin de prendre en compte les contraintes de
la zone en matière budgétaire, fiscale et commerciale dans les
engagements tarifaires au cours des négociations commerciales
futures.
c- Approfondissement de l'harmonisation des
fiscalités intérieures indirectes
La fiscalité intérieure indirecte comprend
essentiellement la TVA et les droits d'accises sur les activités
intérieures. Il s'avère crucial dans le cadre de la mise en
oeuvre du PTF d'engager des actions dans le sens d'une harmonisation des
différents impôts intérieurs indirects. Ainsi, il est
envisagé :
· une élimination des exonérations,
exemptions et autres aides fiscales entrainant notamment des distorsions de
concurrence ainsi qu'une concertation à l'initiative de la Commission de
l'UEMOA avec les partenaires au développement en vue d'une
élimination des exonérations applicables aux projets
financés sur ressources extérieures ;
· Un élargissement de l'assiette par une
fiscalisation des activités informelles en vue de relever le taux de
pression fiscale, notamment le ratio TVA/PIB et le rendement des droits
d'accises ;
· Un réexamen des Directives relatives aux droits
d'accises en tenant compte de la spécificité de chaque Etat pour
la définition de la liste et pour l'amélioration du rendement
fiscal.
d- Harmonisation de la fiscalité
directe
Le but de la transition fiscale est de parvenir à une
harmonisation des législations fiscales tout en améliorant la
cohérence des systèmes internes de taxation et le rendement des
différents impôts. Il parait opportun pour arriver à cette
fin dans le cadre de la consolidation du marché commun de l'UEMOA,
d'éliminer toutes les entraves au bon fonctionnement du marché
dont notamment les effets d'ordre fiscal liées à la libre
circulation des personnes, des biens et des capitaux. La décision
N°16/2006/CM/UEMOA portant adoption du programme d'harmonisation de la
fiscalité directe au sein de l'UEMOA a été prise dans ce
sens.
Il est à remarquer qu'en général, les
pays de l'Union à l'exception de la Guinée-Bissau ont
hérité d'un dispositif fiscal fortement inspiré du
système français. Cependant, des divergences relatives à
la politique d'incitation fiscale, à l'investissement, à
l'assiette et à la liquidation des impôts directs sont
relevées.
Il convient dans le cadre d'une harmonisation des
fiscalités, d'évaluer en premier lieu, le niveau du taux marginal
effectif d'imposition du capital et des revenus du capital, du travail et de
l'épargne et d'entretenir une étude sur la fiscalité des
valeurs mobilières.
En second lieu, il est envisagé la mise en place
d'outils de mesure du niveau de fiscalité optimale qui concilie
l'impératif de mobilisation des ressources publiques et l'exigence d'un
environnement propice à l'investissement et à la croissance
économique.
Enfin, une évaluation du régime fiscal des
services, y compris les nouveaux instruments financiers (banque, assurance,
crédit-bail, capital-risque, transfert d'argent, affacturage, organisme
de placement collectif en valeurs mobilières) s'impose ainsi que la
signature de convention multilatérale de non double imposition et
d'assistance réciproque entre les Etats.
e- Amélioration de l'environnement fiscal et
douanier
Les actions inscrites dans le cadre du PTF en vue
d'améliorer l'environnement fiscal reposent sur la lutte contre la
fraude et la corruption, l'adoption d'un code de bonne conduite, la promotion
du civisme fiscal, la simplification des procédures, la mise en place
d'une fiscalité adaptée aux petites entreprises et la recherche
par les Etats d'une relation de confiance entre l'administration et les
contribuables.
2- Soutien à la croissance et au financement du
développement
On entend par croissance économique, l'augmentation du
produit national brut sur une certaine période. Une croissance forte et
soutenue étalée sur une longue période crée des
conditions de bien-être général c'est-à-dire le
développement. Les chemins de la croissance sont multiples et
divergents. Mais, plusieurs économistes s'accordent sur le rôle
prépondérant de «l'investissement». Or, c'est le
financement des investissements qui demeure le problème majeur dans la
recherche des voies de croissance dans les pays de l'UEMOA.
Selon les experts de l'Union, les actions du PTF doivent
favoriser la formation d'une épargne interne pour le financement des
investissements. Les mesures envisagées doivent donc permettre une
protection de certaines filières sensibles et répondre aux
nouveaux besoins de financement des programmes communautaires.
Dans cette perspective, il est envisagé :
- l'adoption d'un Code communautaire des investissements. Ce
Code doit tenir compte des acquis du TEC et de la législation
communautaire de la concurrence ;
- l'élimination progressive des régimes
dérogatoires en vue de mettre en place un dispositif de droit commun
incitatif ;
- la mise en place d'une fiscalité
allégée au profit de la petite épargne, du micro
crédit et du secteur informel notamment dans le cadre des Centres de
Gestion Agréés (CGA) ;
- la mise en place d'une fiscalité communautaire pour
soutenir le Fonds d'Aide à l'Intégration Régionale (FAIR)
afin de faciliter le financement de l'aménagement de territoire.
B. Domaines visant l'optimisation des administrations
fiscales et douanières
L'optimisation des administrations fiscales et
douanières est fonction de la mobilisation des ressources fiscales
(1) et douanières et du renforcement des
capacités des administrations fiscales et douanières
(2).
1- Mobilisation optimale des ressources fiscales et
douanières
Une mobilisation efficace des ressources fiscales et
douanières permet à l'Etat de disposer de ressources
financières suffisantes pour le financement des projets gouvernementaux.
Elle permet aussi de réduire les risques de distorsions
économiques.
Pour mobiliser efficacement les ressources fiscales dans
l'Union, il serait judicieux d'inclure dans les objectifs, des
stratégies et des actions visant à élargir l'assiette et
le champ d'application des impôts. Il s'agira ensuite de moderniser les
administrations fiscales et douanières.
a- Les actions visant l'élargissement de
l'assiette
L'élargissement de l'assiette passe par une baisse des
taux nominaux, une amélioration du système de recouvrement et de
contrôle ainsi qu'une gestion efficace des impôts à haut
rendement.
La baisse des taux nominaux comme ceux des impôts sur
les sociétés et des impôts sur les revenus est une
stratégie qui vise à permettre à tous les contribuables de
déclarer les bases réelles de leurs activités imposables.
Elle permettra de mobiliser plus de ressources fiscales en encourageant les
contribuables ponctuels et en suscitant une volonté de contributions des
contribuables de l'ombre.
Dans cette optique, un accent particulier doit être mis
sur le contrôle fiscal régulier en vue de corriger les
imperfections dues à l'auto-liquidation. Des stratégies
innovantes doivent être mise en place pour transformer toutes les
créances en actes.
Un élargissement de l'assiette suppose aussi des
stratégies visant à assurer une gestion efficace des
impôts à hauts rendements. Il s'agit principalement de la TVA et
des droits d'accises. Selon les experts de l'Union, ces stratégies
doivent être particulièrement centrées sur les
règles de déduction et la maitrise des crédits.
b- Les actions visant la modernisation des
administrations
Plusieurs actions sont programmées dans le cadre de la
modernisation de l'administration.
Il s'agit d'abord de la modernisation des formes
d'organisation et méthodes de travail des administrations fiscales et
douanières en vue de rendre plus efficient le recouvrement des
impôts, droits et taxes.
Une informatisation complète des procédures
douanières et fiscales et une automatisation des procédures et
formalités douanières sont ensuite indispensables.
Enfin, il est nécessaire de coordonner les actions
entre les services. Ainsi, une interconnexion des systèmes d'information
en vue de développer une synergie entre les administrations
chargées de l'assiette, de la liquidation et du recouvrement des
impôts, droits et taxes est sollicitée.
2- Renforcement des capacités entre
administrations fiscale et douanière
Selon la Commission de l'UEMOA, «une synergie fiscale
flexible et mieux articulée entre fiscalité de porte et
fiscalité intérieure est un réceptacle propice au
processus de substitution graduelle de la fiscalité intérieure
à la fiscalité de porte».33(*) La perspective d'une plus
grande productivité des administrations fiscales doit reposer sur la
recherche d'une synergie efficace notamment en ce qui concerne l'échange
et le partage d'informations. Dans cette logique, plusieurs actions doivent
être entreprises.
En somme, il s'agit d'abord d'initier une politique de
renforcement des capacités des administrations fiscales et
douanières notamment pour lutter contre la fraude et une allocation
suffisante des ressources budgétaires.
Il faudra ensuite mettre en place dans chaque Etat membre, une
plateforme permettant aux administrations fiscales et douanières
d'échanger des informations en temps réel particulièrement
sur l'assiette fiscal.
Il faudra en outre créer des structures
d'enquête, de recherche et de renseignements communs aux administrations
fiscales et douanières et procéder à la mise en place par
la Commission d'un cadre d'échange opérationnel entre
administrations fiscales et douanières sur les nouvelles formes de
délinquance économique et financière.
De plus, des initiatives tendant à créer un
cadre formel de concertation des administrations chargées des douanes
à l'instar du Forum des Administrations Fiscales des Etats membres de
l'UEMOA (FAF-UEMOA) doivent être encouragées.
Enfin, il s'agira de renforcer les capacités de la
Commission en vue de permettre un suivi et une évaluation efficace de la
mise en oeuvre des réformes.
Au total, l'effectivité d'une fiscalité
innovante axée sur le développement suppose la mise en oeuvre de
48 actions réparties sur 4 domaines stratégiques et engageants
tant les administrations fiscales et douanières de l'Union à
travers les Etats, que la Commission de l'UEMOA elle-même.
Paragraphe II : Résultats attendus du PTF
La conception et l'application des réformes par les
Etats doivent permettre d'atteindre des résultats fiables. L'objectif
général poursuivi par le PTF est le recentrage réussi des
politiques économiques autour de la réduction de la
pauvreté. Cet état des choses passe par la restauration durable
des capacités financières des Etats, à travers une
véritable fiscalité de développement. Selon la Commission
de l'UEMOA, une fiscalité de développement suppose
l'aboutissement de la convergence vers 7 résultats spécifiques.
Il faut distinguer, d'une part les résultats visant une administration
fiscale moderne et productive (A) et d'autre part, ceux
relatifs à l'impact économique des réformes
(B).
A. Une administration fiscale moderne et
productive
Le Département de la Politique Economique et de la
Fiscalité Intérieure de la Commission de l'UEMOA définit
la modernité et la productivité d'une administration fiscale sur
la base de quatre critères principaux. Le premier fait
référence à un système fiscal à haut
rendement sans accroissement des taux nominaux (1). Le
deuxième est relatif à la simplicité, la transparence et
l'équité du système fiscal (2). Un
système fiscal moderne est un système fiscal stable et
prévisible (3). Enfin, un système fiscal dit
moderne doit être peu couteux au plan administratif
(4).
1- Un système fiscal à haut rendement
sans accroissement des taux nominaux
Un système fiscal est dit à haut rendement quand
la part des impôts et taxes intérieurs dans les recettes totales
et dans la valeur ajoutée nationale est prépondérante.
Dans l'UEMOA, à l'horizon 2013, le PTF doit permettre à chaque
Etat de disposer de 55? au moins des recettes fiscales intérieures dans
les recettes totales soit un taux de 10? au moins dans le Produit
Intérieur Brut (PIB). Mais, comment atteindre ces résultats sans
augmenter les taux ?
L'ensemble des actions de l'UEMOA dans le cadre d'une
fiscalité à haut rendement se regroupe à l'analyse dans
deux stratégies principales. Le premier vise à pousser plus de
contribuables à déclarer leurs résultats (a), le second,
à utiliser l'administration comme un aiguillon (b).
a- Elargir l'assiette fiscale par les
déclarations spontanées.
En dehors des niches d'actions envisagées par les
réformes de l'UEMOA telles l'accroissement des taux liés à
la taxation de certains produits spécifiques (directive
N°03/98/CM/UEMOA du 22 décembre 1998, portant harmonisation des
Etats membres en matière de droits d'accises et directives
N°06/2001/CM/UEMOA du 26 novembre 2001 portant harmonisation de la
législation des produits pétroliers), la principale cible des
réformes de l'Union est de pousser les Etats membres à rendre le
secteur informel plus contributrices et à réduire les
activités exonérées ou exemptées si l'on en juge
par les actions visant l'optimisation fiscale.
Mais, la perspective de la hausse des rendements fiscaux
repose beaucoup plus sur les taxes indirectes, la TVA principalement. Le
mécanisme dit d'«auto renforcement» par Higgins semble
être l'approche adopté par les Etats de l'Union pour contraindre
les entreprises à la déclaration des résultats.34(*)Le système
présenterait l'avantage d'être auto-renforcé tel que chacun
omettant de déclarer des résultats corrects, se verrait
imposé de façon plus sévère sous un autre chef
ou menacé par une déclaration exacte émanant d'un
autre contribuable qui, lui, aurait intérêt à cette
déclaration. Au Togo par exemple, c'est l'article 310 du CGI qui apporte
la modification à travers la Loi de Finances Gestion 2011.
b- L'administration en tant qu'aiguillon
Cette stratégie consiste à moderniser les
services de l'administration fiscale de façon à utiliser
efficacement le principe qui désigne le contrôle fiscal comme
corolaire du système de déclaration. Elle regroupe un ensemble de
stratégies visant le renforcement budgétaire, organisationnel et
humain des services fiscaux des Etats membres de l'Union.
2- Un système fiscal simple, transparent et
équitable
Un système fiscal efficace doit être simple,
transparent et équitable.
La simplicité s'oppose à la complexité.
Tout système fiscal à tendance à être complexe en
raison des difficultés d'établissement de définitions
claires et économiquement rationnelles ainsi qu'en raison de la
complexité inhérente aux opérations d'entreprises. La
complexité à un coût aussi bien pour l'entreprise que
l'Etat. Elle oblige les entreprises à un recours permanent aux conseils
fiscaux notamment pour les déclarations. Les Etats de leur
côté ont tout a gagné dans la simplification des textes
fiscaux. Les avantages pour les Etats vont de la lutte contre l'évasion
fiscale à la diminution de la corruption.
La transparence prônée par l'UEMOA
évoque l'idée de partenariat dans la relation fiscale
«administration-contribuables». C'est la garantie que, l'Etat ne
prélèvera que ce que le contribuable doit et que ce dernier
dispose par ailleurs des moyens pour faire respecter ces droits. A travers
cette règle, l'Union vise à sensibiliser le contribuable sur
l'importance de la question fiscale et à entretenir chez lui, une
volonté de participer à la construction des projets publics.
L'équité se décline en deux
critères, l'équité horizontale qui revient à
traiter de la même manière les contribuables présentant les
mêmes caractéristiques (le traitement égal des
égaux), et l'équité verticale qui vise principalement
à réduire les inégalités d'imposition des
revenus.
3- Un système fiscal stable et
prévisible
On entend par stabilité, la fermeté, la
solidité du système fiscal. L'Union envisage de donner les moyens
aux législations fiscales des Etats membres de cerner tous les contours
de la matière fiscale mais encore, de soumettre cette matière
fiscale au rythme d'évolution des activités de façon qu'il
y ait un équilibre permanent des indicateurs fiscaux comme cela est
décidé dans l'Acte Additionnel N°04/99/CM/UEMOA portant
pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de
solidarité entre les Etats membres de l'UEMOA.
«Les prévisions de recettes largement
influencées par la performance économique, jouent un rôle
important dans les projections de l'ensemble de
l'économie»35(*)L'estimation des recettes donne un aperçu de
l'état futur de l'économie. Les règles de
prévisions des recettes fiscales doivent donc se baser sur un ensemble
cohérent d'hypothèses. C'est l'une des raisons pour lesquelles
l'Union recommande la simplicité des textes fiscaux. Il s'agit dans ce
cas, de définir pour chaque impôt, l'assiette d'imposition, les
modalités de son évaluation, le taux applicable, les
exonérations et déductions éventuelles, les délais
ainsi que les pénalités. Les prévisions permettent
d'anticiper les changements et les différents chocs pouvant peser sur la
stabilité des grandeurs fiscales.
4- Un système fiscal peu coûteux au plan
administratif
Dans l'approche standard de la taxation optimale, le
gouvernement doit lever un niveau donné de recettes fiscales à
partir d'un ensemble de moyens et d'instruments fiscaux. Le système
fiscal devient coûteux au plan administratif si le poids financier des
moyens rapportés aux recettes fiscales excède une proportion
donnée. En 1997, le coût de gestion des impôts en France
estimé à 1.6? des recettes nettes a été jugé
très élevé.36(*) Dans le cadre de l'UEMOA, il convient
d'améliorer le système de prélèvement
principalement par l'introduction de deux mesures : la retenue à la
source de l'impôt sur le revenu par les administrations fiscales et la
redéfinition des missions des sociétés de surveillance en
y retirant les tâches que savent mieux exécutées les
administrations des douanes.
B. Impact économique attendu des
réformes
L'impact attendu du PTF sur l'économie des Etats
membres et de la sous-région en général est de trois
ordres. Il s'agit d'abord de l'élasticité du système
fiscal (1), de son efficience(2) et enfin, de sa contribution à la
croissance économique (3).
1- Un système fiscal élastique
L'élasticité permet de mesurer le degré
d'influence d'une variable économique sur une autre variable. En
d'autre terme, l'élasticité est le rapport du pourcentage de
variation des recettes par le pourcentage de variation du PIB. Le
système fiscal est dit élastique si les recettes fiscales
augmentent plus vite que le PIB. Ce procédé est
vérifié lorsque l'élasticité est supérieure
à 1.
Dans les systèmes fiscaux dominés par une forte
proportion des taxes indirectes dans l'ensemble des recettes, il existe une
corrélation forte entre le taux de croissance et l'évolution des
recettes fiscales. Ceci est justifié par le fait que les impôts
indirects (TVA, droits d'accises), réagissent à la conjoncture de
l'année courante alors que les impôts directs sont calculés
sur une assiette afférente à l'année passée. La
volonté de l'Union de maintenir une élasticité forte et
positive suppose une orientation des actions du PTF vers une plus grande
maitrise des taxes indirectes en vue d'établir l'équilibre 55?
recettes fiscales intérieures et 45? recettes fiscales de porte.
2- Un système fiscal non
générateur de distorsions
Il y'a distorsion fiscale chaque fois que les agents
économiques réagissent à des variations des prix relatifs
induites par la fiscalité. Les impôts introduisent des
«angles» entre les prix avant et après imposition des biens,
services, facteurs de production ou activités et lorsque le montant de
ces «angles» diffère, les prix relatifs varient. Par suite des
modifications des prix relatifs, le comportement des agents économiques
se trouve modifié de telle manière que les proportions des biens
et services imposés varient, ce qui se traduit par une nouvelle
affectation des ressources dans l'économie. Les différences dans
l'imposition des facteurs de production peuvent donner lieu à des
méthodes de production inefficaces et un niveau de production plus
faible tandis que l'application de taux d'imposition différents aux
biens et services finals affecte les structures de la consommation et
réduit d'une manière générale le
bien-être.
Au Togo, l'exemple le plus frappant est le statut particulier
des entreprises de la zone franche. Non seulement, ces entreprises jouissent
d'une réduction ou d'une exonération totale des droits et taxes,
mais elles bénéficient aussi d'un écoulement surplace
d'une partie de leur production au détriment des activités
locales de même secteurs soumis au système normal.
L'Union envisage avec l'avènement du PTF, une rupture
totale avec les pratiques sources de distorsions et de découragement de
la compétitivité.
3- Un système fiscal qui stimule la croissance
économique
Les deux piliers fédérateurs de croissance
économique sont l'investissement et la consommation. C'est la raison
pour laquelle toute la politique économique de l'Union dont l'objectif
est d'assurer la croissance et le développement des Etats membres
gravite autour de l'accroissement de ces deux piliers.
L'Union envisage d'accroitre les investissements dans la zone
par la mise en place d'une fiscalité réduite pour les
entreprises. Plusieurs actions sont prévues dans ce sens, notamment la
baisse des taux d'imposition sur les bénéfices et les mesures
fiscales visant le développement des entreprises d'investissement
à capital fixe.
L'écartement de la base d'exonération et des
tranches d'impôt sur le revenu est un début d'application des
mesures fiscales visant à accroitre la consommation ou à
favoriser l'investissement individuel.
Chapitre II : Approches méthodologiques
La conception d'un projet suppose non seulement une
définition claire des objectifs et des moyens, mais aussi une
description des partitions à jouer par chaque acteur. L'article 42 du
Traité de l'UEMOA définit les différentes missions des
acteurs communautaires dans la mise en oeuvre des projets de l'Union. Tout
d'abord, la Conférence des Chefs d'Etats prend des actes additionnels
conformément aux dispositions de l'article 19 du Traité.37(*) Le Conseil des Ministres
à son tour édicte des règlements, des directives et des
décisions. Il peut formuler aussi des recommandations et/ou des avis.
Enfin, la Commission prend des règlements pour l'application des actes
du Conseil et peut également formuler des recommandations et/ou des
avis.
Les actes additionnels ont une portée
générale. Ils sont obligatoires dans tous leurs
éléments et sont directement applicables dans tout Etat membre de
l'Union.
Les directives lient tout Etat membre de l'Union quant au
résultat à atteindre.
Les décisions sont obligatoires dans tous leurs
éléments pour les destinataires qu'elles désignent.
De manière générale, les projets d'actes,
pour être applicables sont adoptés par directives,
règlements ou recommandations alors que les propositions de structures
institutionnelles sont prises par décisions ou règlements
d'exécution.
Dans le cadre du PTF, les projets de décision sont
proposés par la Commission pour adoption par le Conseil. Ainsi,
l'article 2 de la décision portant adoption du PTF invite la Commission
à proposer les actes et instruments nécessaires à la mise
en oeuvre du programme.
Pour se conformer à cette règle, la Commission a
élaboré un programme d'actions pour la mise en oeuvre du PTF. Ce
programme a fait l'objet d'une note d'information au Conseil des Ministres du
16 décembre 2006. Parmi les mesures avancées, figurent :
l'assistance technique aux Etats, la réalisation des études et
l'organisation des séminaires et réunions. En avril 2007, la
Commission a invité chaque pays de l'Union à lui transmettre son
programme national de transition fiscale pour la mise en oeuvre de la
décision N°10/2006/CM/UEMOA du 23 mars 2006. Sur cette base, au
cours des années 2007 à 2009, plusieurs directives ont
été adoptées et la Commission a procédé
à des missions circulaires en vue d'évaluer l'application de la
législation fiscale communautaire. Mais, ce procédé de
travail s'est avéré fastidieux et inefficace. Aussi, en vue
d'atteindre les objectifs assignés au PTF, la Commission a-t-elle fait
adopter par le Conseil des Ministres du 17 décembre 2009, un ensemble de
mesures permettant une évaluation et un suivi institutionnel dans la
mise en oeuvre du programme.
Nous allons consacrer un premier point à expliciter les
approches méthodologiques retenues en vue de la mise en oeuvre du PTF
(section 1). Le second point évoquera la
méthodologie d'analyse (section 2).
Section 1 : Approche méthodologique des
indicateurs de performance et du dispositif
institutionnel de suivi
Selon le Département de la politique économique
et de la fiscalité intérieure de l'UEMOA, la réussite des
réformes fiscales dépend non seulement de la prise en compte des
préoccupations des Etats, mais surtout de la coordination d'actions
entre la Commission et les acteurs dans tous les pays de l'Union. Ainsi, la
mission a été confiée à l'assistance technique
d'informer, de recueillir et d'évaluer l'application de la
décision portant adoption du PTF. Dans le but d'entretenir cette
concertation avec les acteurs dans les administrations de l'Union, la
Commission a invité les Etats à soumettre un programme national
de transition fiscale. Mais, à la date limite du 24 avril 2007
fixée par la Commission, seul le Burkina, le Sénégal et le
Togo ont transmis sur les 8 pays de l'Union, leurs programmes nationaux de
transition fiscale.
Conscient que le développement économique et
social requiert une mobilisation efficiente des ressources fiscales et donc la
nécessité de reformer les outils fiscaux, la volonté de la
Commission de mettre en place une transition fiscale efficace s'est accrue.
Ainsi, pour responsabiliser les acteurs de chacun des Etats membres de l'Union
dans le rôle qui leur revient dans la réforme fiscale, le 17
décembre 2009, le Conseil sur proposition de la Commission à
adopter la décision portant sur les critères et indicateurs de la
transition fiscale (paragraphe I) ainsi que celle portant
création du dispositif institutionnel de suivi (paragraphe
II).
Paragraphe I : Présentation des indicateurs
Dans le cadre de la mise en oeuvre du PTF, les experts
sectoriels se sont réunis pour proposer des instruments de mesure
pouvant servir de référence dans les différentes
évaluations de la réforme tant au niveau national que
sous-régional. Pour mieux appréhender ces instruments, les
critères et indicateurs (A) et l'approche
méthodologique (B) qui a servi à leur
détermination seront successivement abordés.
A. Critères et indicateurs de transition
fiscale
La décision N°34/2009/CM/UEMOA portant adoption
des critères et indicateurs de la transition fiscale au sein de l'UEMOA
comporte, comme l'indique son intitulé, deux instruments de
mesure : les critères et les indicateurs.
On entend par critères, des principes, des
repères auxquels l'on se réfère pour énoncer une
proposition. En d'autres termes, ce sont les points de jugements, sans
l'atteinte desquels le PTF serait synonyme d'échec. En son article 4, la
décision définit trois critères principaux et six
critères complémentaires.
Les critères principaux sont :
- ratio : impôts et taxes perçus au cordon
douanier rapportés aux recettes fiscales totales. Ce ratio doit
être inférieur ou égal à 45? ;
- ratio : recettes fiscales intérieures (directes
et indirectes) rapportées aux recettes fiscales totales. Ce ratio doit
être supérieur ou égal à 55? ;
- ratio : recettes fiscales intérieures
rapportées aux recettes fiscales sur le commerce extérieur. Ce
ratio doit être supérieur à 1.5.
Les critères complémentaires sont définis
par les ratios ci-après :
- droits de douanes et redevances statistique rapportés
aux recettes fiscales totales ;
- TVA et droits d'accises au cordon douanier rapportés
aux recettes fiscales totales
- recettes fiscales intérieures directes
rapportées aux recettes fiscales totales ;
- recettes fiscales intérieures indirectes
rapportées aux recettes fiscales totales
- recettes fiscales intérieures directes
rapportées aux recettes fiscales intérieures ;
- recettes fiscales intérieures indirectes
rapportées aux recettes fiscales totales.
La décision susmentionnée laisse le choix
à chaque Etats membre de l'Union de déterminer les repères
des critères complémentaires en fonction de son programme
national de transition fiscale.
Les indicateurs sont des éléments significatifs
particulièrement importants d'une situation économique et sociale
qui permettent d'établir des prévisions d'évolutions ou de
corrections. Les indicateurs du PTF se distinguent en indicateurs de
performance et en indicateurs de suivi.
L'article 5 de la décision définit les
indicateurs de performance comme des ratios dont l'atteinte et le
dépassement sont souhaités pour mesurer les impacts du PTF sur la
mobilisation des ressources fiscales.
L'indicateur de référence pour mesurer le niveau
de mobilisation des recettes fiscales est le critère de convergence
déterminé par le ratio : recettes fiscales sur PIB tel que
fixé par le Pacte de convergence, de stabilité, de croissance et
de solidarité de l'UEMOA. Il doit être supérieur ou
égal à 17?.
Les indicateurs ci-après permettent de mesurer le
comportement des composantes du ratio des recettes fiscales rapportées
au PIB :
- ratio : recettes fiscales intérieures directes
et indirectes sur PIB. Il doit être supérieur ou égal
à 10?. Cet indicateur mesure la performance des administrations fiscales
dans la mobilisation des recettes de la fiscalité
intérieure ;
- ratio : impôts et taxes sur le commerce
extérieur sur PIB. Il doit être supérieur ou égal
à 7?. Ce ratio permet de mesurer la performance dans la mobilisation des
recettes fiscales perçues sur le commerce extérieur.
Les indicateurs de suivi permettent d'apprécier le
degré de réalisation d'objectifs spécifiques du PTF. Ils
concernent les efforts engagés pour élargir l'assiette fiscale et
pour renforcer la synergie entre les administrations fiscale et
douanière.
Ils sont définis par les ratios
ci-après :
- montant des moins-values (exonérations et exemptions
fiscales et douanières) rapporté aux recettes fiscales
totales ;
- nombre de nouveaux contribuables immatriculés
rapporté au nombre de contribuables suivis par les services
fiscaux ;
- nombre de contrôles effectués par les brigades
mixtes impôts-douanes rapporté au nombre total de contrôles
mixtes programmés ;
- nombre de services des impôts et des douanes
interconnectés rapporté au nombre total des services et des
douanes programmés pour être connectés.
Les normes fixées pour les critères et
indicateurs de la transition fiscale sont des minima de performance que les
Etats membres de l'Union doivent respecter jusqu'à l'horizon
2013.38(*) La mise en
oeuvre du PTF par les Etats de l'Union est d'autant plus urgente, qu'une
succession de réformes fiscales avec de nouvelles normes n'est pas
exclue après l'horizon fixé pour le PTF.
Mais, en économie comme en toute autre science, il
n'existe aucune difficulté quant au choix des instruments de mesure,
encore faut-il qu'une cohérence scientifiquement démontrable
existe entre ces instruments et la réalité. Quelle est donc
l'approche méthodologique utilisée?
B. Approche méthodologique pour la
détermination des indicateurs
La mise en oeuvre du PTF de l'UEMOA a suscité un
engouement de la part des experts sectoriels. Ainsi, plusieurs indicateurs ont
été adoptés pour évaluer les effets et autres
impacts du programme. Parmi les indicateurs retenus, certains constituent les
principales composantes du taux de pression fiscale. Ils font l'objet du
présent commentaire qui vise à démontrer leur
repère scientifique.
Pour déterminer les indicateurs, les experts sectoriels
ont analysé les statistiques couvrant la période 1997-2007 de
l'ensemble des Etats membres de l'Union. L'analyse porte sur l'évolution
des ratios des recettes fiscales totales, des recettes fiscales
intérieures et des recettes fiscales sur le commerce extérieur
rapportées toutes au PIB nominal. Elle porte également sur neuf
critères de transition fiscale, ajoutés aux indicateurs retenus
par les experts sectoriels. Ces critères sont répartis en deux
groupes. Le premier dénommé «critères
principaux» comprend les ratios des «recettes fiscales sur le
commerce extérieur et des recettes fiscales intérieures
rapportées toutes aux recettes fiscales totales» et des recettes
fiscales intérieures rapportées aux recettes fiscales sur le
commerce extérieur. Le second dénommé
«critères complémentaires » comprend les ratios des
«recettes fiscales intérieures indirectes et les recettes fiscales
intérieures directes rapportées toutes d'une part aux recettes
fiscales intérieures et aux recettes fiscales totales». Ce groupe
comprend également les ratios «droits de douanes et redevances
statistiques» et «TVA et droits d'accises au cordon douanier»
rapportés tous aux recettes fiscales totales.
Les statistiques utilisées pour l'analyse de ces
différents ratios sont celles de la Banque de Données de la
Surveillance Multilatérale (BDSM) communiquées par le
Comité National de Politique Economique (CNPE).
L'approche retenue a consisté à examiner les
critères qui avaient milité au choix de la norme minimale de 17?
pour le taux de pression fiscale.39(*) Après cette analyse, les experts ont maintenu
cette norme dans le cadre de la détermination des indicateurs du PTF. A
ce propos, il a été déduit les repères des
indicateurs de performance, composantes intermédiaires du taux de
pression fiscale (recettes fiscales sur le commerce extérieur et
recettes fiscales intérieures rapportées toutes au PIB nominal),
de telle manière que leur somme soit égale à 17? (10? pour
le ratio recettes fiscales intérieure rapportées au PIB et 7?
pour les recettes fiscales sur le commerce extérieur rapportées
au PIB). Les normes retenues se basent également sur les
réalisations des années antérieures. Il a
été tenu compte par les experts de l'objectif d'un accroissement
plus rapide de l'importance de la fiscalité intérieure indirecte
par rapport à la fiscalité de porte.
A partir des statistiques des différents ratios portant
sur les valeurs maximales, les moyennes, les écarts types et les rythmes
de progression moyens par an, des repères ont été
proposés pour servir de base de discussion. Le choix du repère du
ratio des recettes fiscales sur l'activité intérieure
rapportées au PIB nominal a porté sur la moyenne des trois
premières valeurs maxima observées sur toute la période
1997-2007.40(*) S'agissant
du ratio des recettes fiscales sur le commerce extérieur
rapportées au PIB nominal, le choix du repère a porté sur
la moyenne des ratios moyens de la période sous revue,
c'est-à-dire la valeur moyenne de l'Union.41(*)
Le choix de la norme du ratio des «recettes fiscales sur
le commerce extérieur rapportées aux recettes fiscales
totales» (45?) est basé sur la moyenne des ratios moyens et sur le
rythme de leur baisse observée entre 2003 et 2007 par rapport à
1997-2007.42(*) Pour le
ratio des «recettes fiscales intérieures rapportés au
PIB» (55?), le choix a porté sur la moyenne arrondie des valeurs
maximales de la moitié des Etats membres dont les ratios sont les plus
élevés. Il est également tenu compte de la
cohérence entre les deux ratios car, leur somme doit être
égale à 100?. S'agissant du rapport «recettes fiscales sur
le commerce extérieur rapportées aux recettes fiscales sur
l'activité intérieure» (1.5), le choix du repère a
consisté à calculer la moyenne arrondie par excès des
valeurs moyennes de la période sous revue de la moitié des Etats
membres ayant les ratios moyens les plus élevés.43(*)
Quant aux critères complémentaires, ils sont
indicatifs. Ils permettent essentiellement d'affiner l'analyse de
l'évolution de la structure des différentes catégories de
recettes fiscales intérieures et celles des recettes fiscales de porte.
Mais, aucune norme n'est fixée pour les critères
complémentaires par respect au principe de subsidiarité. Chaque
Etat devant mettre en place des dispositifs de pilotage de ses politiques
fiscales visant une transition de qualité.
Paragraphe II : Description du dispositif
institutionnel de suivi
La Commission, en vue de faciliter le suivi et
l'exécution du PTF a proposé au Conseil des Ministres de l'UEMOA
un cadre institutionnel qui a été adopté le 17
décembre 2009 par décision N°35/2009/CM/UEMOA. Le dispositif
institutionnel prévoit un Comité National de suivi du PTF dans
chaque Etat membre (A) et un Comité Régional de
pilotage du PTF (B).
A. Le Comité National de suivi du PTF
Le Comité National de suivi du PTF a plusieurs
missions. Il est d'abord chargé de superviser l'élaboration du
programme national de transition fiscale. Il lui revient ensuite de suivre
l'application du programme national de transition fiscale du pays. Enfin, il
doit évaluer l'atteinte des objectifs de la transition fiscale par
l'utilisation effective des critères et indicateurs définis par
le Conseil des Ministres. Pour ce faire, il doit collecter et traiter les
données nationales, en faire un examen critique et les inscrire dans un
tableau de bord relatant les critères et indicateurs du programme.
Le Comité National de suivi du PTF se compose de 10
membres nommés en fonction de leur compétence par le Ministre en
charge des Finances. Il s'agit de:
- un représentant du Ministre en charge des
Finances ;
- un représentant de la Direction
Générale des Impôts ;
- un représentant de la Direction
Générale des Douanes ;
- un représentant de la Direction chargée du
Commerce Extérieur ;
- un représentant de la Direction en charge de la
Statistique ;
- un représentant de la Direction en charge des
Politiques Economiques et de Développement ;
- un représentant de la Direction en charge de
l'Industrie ;
- un représentant du Comité National de
Politique Economique ;
- deux représentants du secteur privé.
Les modalités de fonctionnement du Comité
National de suivi du PTF sont du ressort du Ministre en charge des Finances. La
décision précitée fait obligation au comité
d'élaborer un rapport trimestriel à transmettre au Comité
Régional de pilotage dans le mois suivant la fin du trimestre. Ce
rapport doit obligatoirement comporter un tableau présentant
l'évolution des critères et indicateurs du PTF.
B. Le Comité Régional de pilotage du
PTF
La principale mission du Comité Régional de
pilotage est de veiller à la mise en oeuvre du PTF. Pour cela, il doit
superviser la mise en oeuvre du programme, coordonner et évaluer les
activités des Comités Nationaux et proposer des orientations et
recommandations.
Le Comité Régional de pilotage est
présidé par la Commission de l'UEMOA qui fixe également
son mode de fonctionnement. Il se compose :
- de représentants de la Commission de
l'UEMOA ;
- d'un représentant de la BCEAO ;
- d'un représentant de la BOAD ;
- d'un représentant de la Chambre Consulaire
Régionale (CCR) ;
- du président du Comité National de suivi du
PTF de chaque Etat ;
- d'un représentant de la Direction
Générale des Impôts de chaque Etat membre ;
- d'un représentant de la Direction
Générale des Douanes de chaque Etat membre.
Les représentants de la Direction
Générale des Impôts et de la Direction
Générale des Douanes constituent les points focaux du PTF.
Le Comité Régional de pilotage du PTF tient deux
réunions par an sur convocation de son président. Toutefois, le
président peut convoquer au cours de l'année une réunion
extraordinaire en cas de besoin. A chaque session, il est désigné
deux rapporteurs parmi les représentants. Le secrétariat
technique est assuré par la Commission de l'UEMOA.
Section 2 : Méthodologie d'analyse
La méthodologie d'analyse présente les
règles que ce travail empruntera pour résoudre les principales
interrogations qu'il se pose. En effet, l'analyse de la performance du PTF
consiste à mesurer l'évolution des indicateurs
susmentionnés au démarrage du programme, à en
déterminer leur niveau à fin 2011 et à relever les efforts
restants à fournir. Mais, il convient dans une démarche d'analyse
exhaustive de la performance d'étudier aussi le cadre institutionnel de
mise en oeuvre des réformes ainsi que les réformes
elles-mêmes. Cependant, compte tenu d'une indisponibilité
d'informations pour mesurer l'efficacité du dispositif institutionnel,
l'analyse de la performance du PTF consistera en une analyse quantitative des
indicateurs de performance et en une analyse qualitative des réformes.
Ainsi, avant de décrire la méthodologie d'analyse des
réformes sur la fiscalité intérieure (paragraphe
II), nous présenterons d'abord la méthodologie d'analyse
des instruments de mesure (paragraphe I).
Paragraphe I : Méthodologie d'analyse
quantitative des instruments de mesure de
performance
Selon Christian GENTHON, une méthodologie
complète d'analyse doit non seulement décrire les outils mais
aussi présenter le cadre méthodologique dans lequel ces outils
seront utilisés.44(*)Il s'agit dans ce contexte de présenter les
éléments d'analyse (A) et de décrire le
processus d'utilisation de ces éléments (B).
A. Définition des outils d'analyse
quantitative
Il existe une grande similitude entre les outils retenus pour
l'analyse de la performance quantitative du PTF au Togo, et ceux
utilisés par les experts de l'UEMOA pour établir l'approche
méthodologique des indicateurs et critères. Cette ressemblance
s'explique par la pertinence que ce travail veut revêtir. Ainsi, les
outils tels les valeurs maximales et minimales, les moyennes, les écarts
types, les taux globaux de progression et les taux moyens de progression
serviront de moyens d'appréciation des variables (indicateurs et
critères) du PTF.
1- Valeur maximale et valeur minimale
La valeur maximale est la valeur   la plus élevée d'un ensemble d'observations. Par contre,
la valeur minimale représente la plus petite valeur observée.
Dans le cadre de cette analyse, une valeur minimale au-dessus de la norme
communautaire fixée serait synonyme d'une bonne performance.
2- Moyenne
La moyenne arithmétique d'une série statistique
est égale au rapport de la somme des valeurs observées par le
nombre d'observations. On la note généralement  
Où : xi représente la valeur
observée et n le nombre d'observations.
3- Ecart type et coefficient de variation
On désigne par écart type la racine carré
de la variance. Il est noté "s" Il se calcule par la
formule :
Où   désigne la valeur observée,  la moyenne et n le nombre d'observation.
L'écart type mesure la dispersion autour de la moyenne.
Plus l'écart type est élevé, plus les valeurs   de la variable sont volatiles.
Le coefficient de variation mesure également la
volatilité des unités indépendantes. Il permet de comparer
des séries exprimées dans des unités différentes.
Plus le coefficient de variation est élevé, plus la variable est
volatile. Il est noté Cv et se calcule par la formule :
Cv 
Où S représente l'écart type et
  la moyenne de la série.
4- Taux global de progression et taux moyen de
progression
Le taux global de progression ou rythme de progression ou taux
de croissance traduit l'évolution d'une variable entre une
période initiale (  ) et une période finale (  ). Le taux global de progression noté   est égal à :
Où   représente la valeur observée de la période finale
et   celle de la période initiale.
Le taux moyen de progression ou rythme moyen de progression ou
taux de croissance moyen permet d'évaluer l'évolution d'un
agrégat en lissant les variations conjoncturelles. En d'autres termes
c'est le taux de croissance équivalent à une croissance identique
chaque année. Il est noté   et est égale à :
Avec   le nombre d'observation.
B. Processus d'analyse quantitative
Le processus d'analyse de la performance des instruments de
mesure repose sur la définition des règles de décision, de
la méthodologie de collecte des données et de la
méthodologie de traitement des données.
1- Les règles de décision
L'analyse des instruments de mesure porte sur les
critères et indicateurs du PTF définis par la décision
N°34/2009/CM/UEMOA. Les règles de décision sont les
différents niveaux que les critères et indicateurs du Togo
doivent atteindre pour être considérés comme performant.
La décision précitée définit
trois critères principaux et six critères complémentaires
sur lesquelles la Commission se base pour justifier la nécessité
d'une transition. Mais, la décision définit également un
indicateur de performance et des indicateurs de suivi afin de mesurer les
impacts du programme sur la mobilisation des ressources fiscales. Dans le cadre
de ce travail, tous les critères et indicateurs seront de manière
générale utilisés. Cependant, compte tenu du nombre
important et d'une quasi indisponibilité des données pour
certains instruments, l'analyse voudrait spécifiquement se recentrer sur
trois instruments fondamentaux pour déterminer la performance des
indicateurs du Togo. L'accent particulier mis sur trois critères
notamment ceux relatifs aux recettes fiscales intérieures dénote
du but même du programme de rendre les ressources fiscales des pays de
l'UEMOA moins dépendantes des recettes de porte. Ainsi, deux
critères principaux et un indicateur de performance seront succinctement
étudiés. Il s'agit du ratio des recettes fiscales
intérieures rapportées aux recettes fiscales totales ; du
ratio des recettes fiscales intérieures rapportées aux recettes
fiscales sur le commerce extérieur et du ratio des recettes fiscales
totales rapportées au PIB nominal (taux de pression fiscal). Les
règles de décision sont retenues selon les dispositions de la
décision N°34/2009/CM/UEMOA portant adoption des critères et
indicateurs de la transition fiscale au sein de l'UEMOA.
a- Règle de décision liée
à la performance des recettes fiscales intérieures dans la masse
des recettes fiscales totales
Selon l'article 4 de la décision
précitée, le poids des recettes fiscales intérieures d'un
pays par rapport à ses recettes totales sera dit optimal si lesdites
recettes fiscales équivalent ou excèdent 55? des recettes
totales.
b- Règle de décision liée
à la performance des recettes fiscales intérieures par rapport
aux recettes fiscales sur le commerce extérieur
S'il s'avère indispensable que pour garantir le
financement des dépenses publiques sur fonds propres, la masse des
recettes fiscales intérieures doit atteindre au minimum 55? des
recettes totales, les recettes fiscales sur le commerce extérieur ne
peuvent en principe excéder 45?. Dans ces conditions, le rapport des
recettes fiscales intérieures aux recettes fiscales sur le commerce
extérieur soit 1.22 (55?/45?) est déjà une performance des
recettes fiscales intérieures par rapport aux recettes fiscales sur le
commerce extérieur. L'atteinte alors de la norme de 1.5 fixée par
la décision serait qualifiée comme une consolidation du poids
des recettes fiscales intérieures dans les ressources fiscales du
pays.
L'atteinte par le Togo des deux décisions ci-dessus sur
la période d'analyse serait synonyme de réussite du programme.
c- Règle de décision liée
à la performance des recettes fiscales totales dans la Production
Intérieur Brut nominal (PIB).
L'article 5 de la décision N°34/2009/CM/UEMOA
estime la mobilisation des recettes fiscales efficace si le rapport des
recettes fiscales totales par le PIB nominal est supérieur ou
égal à 17?. Dans le cadre de cette analyse, il sera tenu compte
du même seuil.
2- Collecte des données
Les données ont été collectées
dans la Banque de Données de la Surveillance Multilatérale (BDSM)
alimentée par les Comités Nationales de Politiques Economiques
(CNPE) à partir des Tableaux des Opérations Financières
(TOFE) de l'Etat togolais.
Dans le cadre de ce travail, les différents
critères et indicateurs représentent des variables. Les
données des variables ont été collectées sur une
période de 10 ans (2002-2011) soit n (nombre d'observation)
égale à 10. Les informations sélectionnées
constituent donc toutes les données afférentes à chacune
des variables sur la période 2002-2011. Mais, pour conduire la
comparaison avant-après, la période de 10 ans a été
subdivisée en deux sous périodes de 5 ans chacune.
3- Traitement des données
Les données recueillies ont été saisies
et traitées sur le logiciel Excel.
La saisie a consisté à établir des
distributions statistiques avec chacune des variables.45(*) De manière
générale, l'étude retient comme variables d'analyse, les
recettes fiscales intérieures, les recettes fiscales de porte, les
recettes fiscales totales, le PIB nominal, le ratio recettes fiscales totales
rapportées au PIB, le ratio recettes fiscales intérieures
rapportées aux recettes fiscales totales et le ratio recettes fiscales
intérieures rapportées aux recettes fiscales sur le commerce
extérieur soient sept variables au total. Mais, trois variables de la
décision N  /2009/CM/UEMOA sont spécifiquement retenues pour mesurer la
performance. Il s'agit d'abord, du ratio des recettes fiscales
intérieures rapportées aux recettes fiscales totales, du ratio
des recettes fiscales intérieures rapportées aux recettes
fiscales sur le commerce extérieur et enfin du ratio des recettes
fiscales totales rapportées aux PIB nominal.
Ainsi, pour chaque variable, trois distributions statistiques
ont été élaborées. D'abord, une distribution
couvrant toute la période d'analyse qui retrace de manière
générale le comportement des variables sur la période
2002-2011. Ensuite, une distribution dont le nombre d'observations est
égale à 5 (2002-2006) est consacrée à l'analyse de
l'évolution des variables avant l'adoption du programme. Enfin, une
dernière distribution statistique permet de mesurer l'évolution
de chacune des variables après l'adoption du PTF (2007-2011).
Dans une première phase, le traitement a
consisté à recalculer toutes les données collectées
dans le TOFE et à les ordonner selon les dispositions du CNPE. Ainsi, il
est opportun de remarquer qu'en dehors des considérations discutables,
la TVA et les droits d'accises perçues à la porte sont inclues
dans les recettes douanières tandis que les impôts directs, la TVA
et les droits d'accises intérieures (boisson, carburant) les taxes
routières et les droits d'enregistrements forment les recettes fiscales
intérieures.
Dans une seconde phase, le traitement a consisté
à appliquer à chaque variable, les outils d'analyse
présentés plus haut. Une confrontation avec les ratios de
référence de l'UEMOA a ensuite été
opérée. La présentation des résultats consiste en
une interprétation des grandeurs significatives et en une illustration
graphique (courbes et histogrammes).
Paragraphe II : Méthodologie d'analyse
qualitative des réformes (actions)
Il s'agit ici de décrire les instruments d'analyse des
actions (A) et le procédé d'analyse
(B)
A. Instruments d'analyse des réformes
Les réformes ou actions constituent toutes les
directives adoptées par le Conseil des Ministres de l'UEMOA dans le
cadre de l'atteinte des objectifs émanant des domaines ciblés par
le PTF. En d'autres termes, il s'agit d'analyser les mesures prises par le
Conseil des Ministres, la Commission de l'UEMOA et les Etats afin de consolider
le marché commun, de soutenir la croissance et le financement du
développement, d'optimiser la mobilisation des ressources fiscales et
douanières et de renforcer les capacités et la synergie entre
administrations fiscales et douanières.
L'analyse des actions permet d'expliquer les diverses
variations des instruments quantitatifs. Dans chacune des mesures, les
dispositions relatives à l'élargissement de l'assiette, à
la révision des taux, à l'organisation de l'administration
fiscale et aux mutations intervenues dans l'environnement sociopolitique
économiques et diplomatique en vue de l'instauration d'une
véritable fiscalité de développement seront mis en
exergue.
Cependant, dans le cadre de l'analyse, seul les directives de
l'UEMOA répondant aux mesures contenues dans chaque domaine cible feront
l'objet de l'étude compte tenu des informations disponibles. L'analyse
des actions est un aperçu sur la fiscalité intérieure du
Togo. Elle utilise les outils d'analyse comparative pour expliquer en
détail, les raisons d'évolution des indicateurs de
performance.
B. Processus d'analyse des réformes
Le système fiscal togolais est
caractérisé par un ensemble hétéroclite de taxes et
impôts. Mais, le PTF étant un programme engageant
particulièrement les impôts et taxes intérieurs, dans le
cadre de cette analyse, l'ensemble des impôts et taxes intérieurs
prépondérants dans la détermination de l'assiette fiscale
intérieure feront l'objet de l'étude.
Le processus d'analyse consistera dans une première
phase à la présentation des réformes textuelles d'ordre
strictement fiscal entreprises par le Togo. Ces réformes consistent en
l'adaptation des mesures, des dispositions des différents textes fiscaux
aux mesures du PTF. L'objectif étant de présenter le degré
d'incorporation ou de transposition des mesures et directives de la Commission
dans les textes fiscaux togolais. Il s'agit donc d'un aperçu sur le
système fiscal togolais actuel qui empruntera un caractère
comparatif des dispositions fiscales nationales aux dispositions fiscales
sous-régionales recommandées par la Commission de l'UEMOA.
Dans une seconde phase, l'analyse qualitative utilise toutes
les mesures prises sur la période d'analyse ayant une
interférence fiscale pour expliquer les variations des résultats
issus de l'analyse quantitative.
DEUXIEME PARTIE : PHASE D'EXECUTION
Confinés dans la précarité, les pays de
la zone franc d'Afrique de l'ouest sont contraints de rechercher les voies et
moyens pour assurer un bien-être minimal à leur population. Mais,
comment accroitre les interventions des pouvoirs publics, agir sur
l'investissement et la consommation pour assurer une croissance continue et
soutenue ? L'outil fiscal semble être l'un des instruments les plus
fiables pour répondre à toutes ces interrogations.
Désormais, on parle de
«fiscalité-développement». Aussi, faut-il moderniser le
système fiscal pour l'adapter aux exigences actuelles des
économies de l'UEMOA. A cet effet, le 23 mars 2006, le Programme de
Transition Fiscale (PTF) a été adopté. Pour réussir
cet ambitieux projet, dans une première phase, des indicateurs ont
été définis, des dispositifs institutionnels ont
été mis en place pour piloter et suivre le programme. A l'horizon
2013, plusieurs résultats sont envisagés. Il s'agit dans une
seconde phase, d'établir une analyse à mi-parcours des
différents indicateurs afin de relever ce qui a été fait
(chapitre I) d'en expliquer les incidences et de ressortir ce
qui reste à faire (chapitre II).
Chapitre I : Présentation des
résultats
En adoptant le traité instituant l'UEMOA, le Togo
à l'instar des sept autres pays membres s'engage à mettre en
oeuvre toutes les réformes prônées par l'institution
sous-régionale. Cet engagement inclut aussi l'application des
dispositions relatives au PTF. A cet effet, le Togo doit lever tous les
obstacles à la consolidation du marché commun, à la
croissance et au financement du développement, à la mobilisation
optimale des ressources fiscales et douanières et au renforcement des
capacités et de la synergie entre administrations fiscale et
douanière. Les résultats attendus sont à la hauteur des
obstacles. Le Togo, à la fin du programme, devrait avoir un
système fiscal simple, élastique, stable, prévisible,
transparent équitable, exempt de distorsions, à haut rendement et
peu couteux au plan administratif. Pour parvenir à ces résultats,
un dispositif de suivi composé d'indicateurs a été
créé. A l'horizon 2013, ces normes devraient correspondre
à celles fixées par la décision N°34/2009/CM/UEMOA du
17 décembre 2009.
Le contexte économique mondial marqué par des
crises successives engendre d'une part une baisse de l'aide publique au
développement estimé à 201.4 milliards de CFA sur la
période 2009-2011 et d'autre part un gap de financement des projets de
réduction de la pauvreté évalué à 73.1
milliards de CFA sur la période précitée.46(*)
L'imprévisibilité des ressources fiscales de porte pourtant
dominante dans les recettes de l'Etat, ainsi que l'incidence des accords de
partenariats futurs et les besoins sans cesse croissants de financements des
projets publics, rendent l'avenir du Togo sans une source de financement fiable
et prévisible difficile. D'autant plus que selon CHAMBAS, l'ouverture
commerciale entrainerait à terme la disparition en moyenne d'environ 30%
des recettes budgétaires des Etats africains. Il s'avère donc
impératif pour le Togo de réussir au plus tard en 2013 sa
transition fiscale. Pour cela, il est nécessaire de connaitre la
situation actuelle des indicateurs du Togo (section 1) afin de
mieux réorienter les actions. Mais, l'environnement fiscal à
l'instar de l'environnement économique est marqué par une
complexité telle que les actions peuvent ne pas produire les
résultats espérés ou même des résultats
contraire. A cet effet, il serait opportun d'avoir un aperçu de la
situation fiscale actuelle (section 2).
Section 1 Présentation des variables de
performances
Soucieux de mettre en place des outils pour suivre la
performance des administrations financières dans leurs efforts de
mobilisation des recettes fiscales pour le développement, le Conseil des
Ministres de l'UEMOA a adopté des critères et des indicateurs.
Dans le cadre de ce travail, les critères principaux et l'indicateur de
performance prépondérant (taux de pression fiscale) sont
regroupés en variables principales de performance (paragraphe
II) tandis que les variables subsidiaires représentent les
critères complémentaires (paragraphe I).
Paragraphe I Variables subsidiaires de performance
Globalement, les recettes fiscales totales du Togo sont
passées d'une valeur minimale de 115.53 milliards de CFA en 2002
à une valeur maximale de 291.41 milliards de CFA en 2011 soit une
progression moyenne de 9.69% par an sur l'ensemble de la période. Le
taux moyen de progression avant l'adoption du PTF étant de 9.14% par an
et 8.27% après ; les recettes fiscales totales ont
été plus performantes sur l'ensemble de la période.
Cependant, la hausse continue des recettes a connu un fléchissement en
2005 avec un taux de croissance minimal de 1.54% alors que les recettes totales
ont oscillé entre 7.19% et 27.93%. Cette hausse continue a connu une
inversion des tendances entre les recettes fiscales intérieures et les
recettes fiscales sur le commerce extérieur en 2006. En effet, depuis
2006, on note une prépondérance des recettes fiscales sur le
commerce extérieur mettant ainsi un coup d'arrêt à la
suprématie des recettes fiscales intérieures depuis 2003.
A. Les recettes fiscales intérieures
Malgré le taux de progression annuel moyen de 8.59% sur
l'ensemble de la période, les recettes fiscales intérieures ont
connu une évolution peu régulière avant l'adoption du PTF
avec un taux de croissance de 49.59% en 2003, elles ont chuté de -11.93%
en 2005 avant de reprendre un véritable élan à partir de
2007 pour atteindre 15.90% en 2009 et 13.23% en 2011. L'écart type de
12.41 pour une moyenne de 80.11 milliards sur la période 2002-2006 est
cependant moins dispersé que les 14.45 enregistrés après
l'adoption du programme sur une moyenne de 105.72 milliards de CFA.
La structure des recettes fiscales intérieures a connu
une modification sur la période 2002-2011. Prépondérante
depuis 2002 avec une valeur maximale de 55.65% en 2003, les impôts
directs ont chuté pour ne représenter que 45.26% des recettes
fiscales intérieures en 2010. Cependant, leur rythme de progression a
été saccadé sur l'ensemble de la période. Ainsi, on
distingue une évolution de -12.88%, -2.72%, et -9.81% respectivement en
2005, 2007 et 2010. Néanmoins, leur niveau est passé de 29.17
milliards en 2002 à 59.58 milliards en 2011. Le taux de progression
annuel moyen est de 9.94% sur la période 2002-2006 et 5.50% entre 2007
et 2011.
Quant aux impôts intérieurs indirects, ils ont
atteint 39.50 milliards (2004) de CFA sur la première période
d'analyse et 61.74 milliards (2011) sur la seconde avec une progression moyenne
de 9.39% par an sur l'ensemble de la période. La TVA est dominante dans
les impôts intérieurs indirects et leur valeur minimale et
maximale dans les recettes intérieures s'élèvent
respectivement à 19% en 2003 et 34.70% en 2010.
B. Les recettes fiscales sur le commerce
extérieur
Sur la période d'observation, les recettes fiscales sur
le commerce extérieur était de 100.66 milliards de CFA en moyenne
annuelle. Elles ont réalisé un accroissement moyen annuel de
10.66% passant de 59.17 milliards de CFA en 2002 à 162.94 milliards de
CFA en 2011. Malgré une progression continue sur l'ensemble de la
période, on note cependant un essoufflement du rythme de progression
entre 2005 et 2009. Ainsi, le taux de croissance sur cette période est
passé de 20.21% en 2005 à 2.78% en 2009 avant de remonter
à 22.32% en 2011. Sur les deux sous période d'analyse, les
recettes fiscales de porte ont connues une progression moyenne de 9.25% par an
et 8.14% après l'adoption du PTF.
Avec une valeur minimale de 49.50 milliards (2002) et 58.76
milliards (2007), la structure des recettes fiscales de porte est
essentiellement dominée par la TVA perçue au cordon douanier par
les services des douanes. Celle-ci représente en moyenne 53.83% de
l'ensemble des recettes fiscales sur le commerce extérieur avec une
moyenne de 51.34% avant la transition fiscale et 54.91% sur la période
2007-2011.
Représentant en moyenne 46.17% des recettes fiscales de
portes, les droits de douanes ont connu une progression continue sur l'ensemble
de la période. Elles sont passées de 29.88 milliards de CFA en
2002 à 73.51 milliards de CFA en 2011. Mais, on note un rythme
irrégulier dans la progression : 1.52% en 2003 ; 74% en
2005 ; 8.93% en 2010 contre 13.20% en 2004, 21.52% en 2008 et 15.99% en
2011. Par ailleurs, l'écart type sur l'ensemble de la période est
de 14.39 avec 9.93 enregistré sur la période post PTF.
Les résultantes des variables subsidiaires dressent un
aperçu général de l'évolution des recettes fiscales
sur la période 2002-2011. Il sied cependant pour une évaluation
succincte de la performance du PTF de recourir aux variables centrales
d'évolution.
Paragraphe II : Variables principales de
performance
Les variables principales de performance comprennent les
ratios des deux critères principaux de transition fiscale et le ratio de
l'indicateur de référence pour mesurer le niveau de mobilisation
des recettes fiscales contenu dans l'Acte Additionnel N°04/99 du 08
décembre 1999 portant pacte de convergence, de stabilité, de
croissance et de solidarité. Il s'agit du ratio des recettes fiscales
intérieures rapportées aux recettes sur le commerce
extérieur ; du ratio des recettes fiscales intérieures
rapportées aux recettes fiscales totales et du ratio des recettes
fiscales totales rapportées au PIB nominal.
Sur la période d'observation, on note une progression
extraordinaire de l'ensemble des variables en 2003, jusqu'à 39.41% pour
les recettes fiscales intérieures rapportées aux recettes
fiscales sur le commerce extérieur. Mais, cette hausse ne s'est pas
stabilisée. Le bon positionnement de l'ensemble des normes s'est
fortement dégradé en 2005 ; avec des chutes allant à
-26.74% pour la norme mis en exergue en 2003. Sur le reste de la
période, le rythme de progression de l'ensemble des ratios est peu
régulier.
A. Ratio recettes fiscales intérieures
rapportées aux recettes fiscales sur le commerce extérieur
Sur l'ensemble de la période 2002-2011, la norme de 1.5
retenue comme niveau minimale de performance du rapport recettes fiscales
intérieures, recettes fiscales sur le commerce extérieur n'a
jamais été atteinte par le Togo. On distingue cependant trois
principales phases d'évolution du ratio. La première phase est
marquée par une progression constante du ratio. De 0.95 en 2002, son
niveau est passé à 1.39 en 2004. La deuxième phase couvre
la période 2005 à 2008. Le niveau du ratio a chuté en
passant de 1.02 à 0.76 (0.26) sur cette période. La
dernière phase (2009-2011) est celle de stabilité relative. La
moyenne de la première sous période (2002-2006) 1.12 est
supérieure à celle de la seconde, 0.85 mais avec un écart
type plus dispersé de 0.19.
B. Ratio recettes fiscales intérieures
rapportées aux recettes fiscales totales
Le ratio recettes fiscales intérieures
rapportées aux recettes fiscales totales a connu une nette progression
sur les trois premières années d'analyse. De 48.78% en 2002, les
recettes fiscales se sont fortement accrues dans la part des recettes totales
pour atteindre un pic de 58.09% correspondant à 92.03 milliards de CFA
en 2004. Mais, à partir de 2004, on constate une évolution
négative du ratio. En effet les recettes fiscales intérieures ont
chuté pour ne représenter que 43.19% de l'ensemble des recettes
en 2008. Il faut noter cependant que sur cette période de
régression des rythmes de croissance de l'ensemble des recettes
fiscales, la chute des taux de croissance des recettes fiscales
intérieures (7.09% en 2006 à 1.73% en 2008) est plus
proportionnelle à celle des recettes fiscales de portes (15.36% en 2006
à 13.01% en 2008). La part des recettes fiscales intérieures dans
les recettes totales a repris timidement 46.16% en 2009 et 46% en 2010 mais
elle est retombée rapidement à 44.09% en 2011 avec un taux de
croissance de 13.23% des recettes fiscales intérieures.
Cependant, avec un taux moyen de 52.57% sur l'ensemble de la
période, le Togo a atteint la norme de 55% en 2003 et 2004
respectivement 57.04% et 58.09%. La part moyenne des recettes fiscales
intérieures rapportées aux recettes totales est de 48.80% sur la
période 2002-2006 et 45.04% après l'adoption du programme. La
volatilité est moins forte sur la période 2007-2011 :
écart type 1.19.
C. Ratio recettes fiscales totales rapportées
aux PIB nominal
Encore désigné taux de pression fiscale, le
ratio recettes fiscales totales rapportées au PIB nominal a connu une
évolution peu régulière sur l'ensemble de la
période d'analyse. Il a cependant avec son niveau de 17.15%
enregistré en 2011 permit au Togo de remplir la norme de 17%
prévue par le pacte de convergence et repris par la décision
N°34/2009/CM/UEMOA.
Après avoir connu une dépression en 2005 avec
son niveau de 14.45%, le taux de pression fiscale a progressivement
dépassé la moyenne de 15.83% (écart type de 0.78)
déterminée sur la période 2007-2011 pour se situer
à 16.15% en 2007 soit 195.87 milliards de CFA de recettes. Mais, la
pression fiscale est rapidement redescendue à 14.89% en 2008 avant de
remonter régulièrement pour franchir la barre des 17% en 2011. En
moyenne, le taux de pression fiscale a été de 14.36% sur la
période 2002-2006.
Section 2 : Aperçu sur le système
fiscal togolais actuel
Utilisé subsidiairement comme moyen d'intervention de
l'Etat dans le domaine économique et social, le système fiscal ou
fiscalité peut être défini comme l'ensemble des
impôts et taxes en vigueur dans un pays à un moment donné.
Les impôts et taxes étant toutes prestations pécuniaires
exigées des contribuables ou redevables par la puissance publique sur la
base des textes légaux. En effet, selon Gaston Jézé,
« l'impôt est une prestation pécuniaire requise des
particuliers par voie d'autorité, à titre définitif et
sans contrepartie et destinée à la couverture des charges
publiques » quant à la taxe, elle correspond à la
contrepartie d'une activité, c'est la rémunération d'un
service offert par l'administration. Cependant la taxe est un impôt
lorsqu'issue d'une loi fiscale, elle est perçue sans contrepartie.
Le système fiscal togolais se caractérise par
une multiplicité de taxes et impôts. Plusieurs classifications
peuvent en être faites. Cependant, la classification ordinaire consiste
à distinguer la fiscalité de porte de la fiscalité
intérieure.
La fiscalité de porte qui est du ressort de la
Direction Générale des Douanes (DGD) est régie par le Code
des Douanes. Elle regroupe les droits de douanes et taxes d'effets
équivalents qui s'appliquent aux biens qui franchissent le cordon
douanier togolais. Dans le cadre des réformes en vue de l'instauration
d'une union douanière, le code des douanes est complété
par le code communautaire des douanes adopté par le règlement
N°09/2001/CM/UEMOA du 29 novembre 2001. Cette modification a eu des
impacts sur la structure même des recettes de porte ; d'où,
la nécessité d'une transition fiscale.
Quant à la fiscalité intérieure, elle est
constituée par l'ensemble des impôts et taxes liquidés et
recouvrés à l'intérieur par la Direction
Générale des Impôts (DGI). Elle est régie
essentiellement par le Code Général des Impôts (CGI)
voté par la loi N°83-22 du 30 décembre 1983. Mais, d'autres
textes tels le code des investissements, le Statut de la zone franche et les
diverses conventions fiscales sont aussi souvent applicables pour
déterminer les impôts et taxes intérieurs dus par certains
contribuables. Dans le cadre de la transition fiscale, plusieurs dispositions
des principaux textes fiscaux ont été révisées.
La mise en oeuvre des réformes entreprises dans le
cadre du PTF est globalement effective dans les Etats membres de l'UEMOA. Il
s'agit entre autre de l'harmonisation de la fiscalité intérieure,
de l'élargissement de l'assiette fiscale et de la mise en place d'un
cadre fiscal attrayant pour les investissements. Comment la transposition de
ces séries de mesures s'est faite au Togo ? C'est à cette
question que nous nous emploierons à résoudre dans ce bref
aperçu sur le système fiscal togolais. Il s'agira d'exposer dans
un premier temps le paysage des impôts intérieurs directs
(paragraphe I) avant de se pencher sur les impôts
intérieurs indirects (paragraphe II).
Paragraphe I : Impôts intérieurs
directs
On entend par impôts directs, les impôts dont le
paiement est effectué ou supporté par la personne sur qui repose
la charge de l'impôt. Dans le cadre de la transition fiscale, les
impôts directs ont faits l'objet de plusieurs réformes notamment
par la Décision N°16/2006/CM/UEMOA portant adoption du programme
d'harmonisation de la fiscalité directe au sein de l'UEMOA. Ces
modifications tout en visant l'amélioration du climat des affaires dans
l'espace UEMOA s'inscrivent dans une logique de dynamisme des recettes fiscales
intérieures directes.
Les impôts directs se distinguent en impôts
perçus sur le revenu des contribuables (A) et en autres
impôts directs (B).
A. Impôts sur le revenu (IR)
Selon qu'ils frappent le revenu des ménages ou des
entreprises, on distingue respectivement l'impôt sur le revenu des
personnes physiques, IRPP (1) et l'impôt sur les sociétés,
IS (2).
1- Impôts sur le revenu des personnes physiques
(IRPP)
L'IRPP est un impôt perçu au profit du budget
général de l'Etat sur 8 catégories de revenus. Il
s'agit : des traitements, salaires, pensions et rentes viagères
(TS) ; des bénéfices industriels commerciaux et
agricole (BIC); des bénéfices non commerciaux (BNC) ;
des revenus fonciers (RF) ; des revenus de capitaux mobiliers (RCM) ;
des revenus des exploitations agricoles (BA) ; des
rémunérations allouées aux gérants et
associés de certaines sociétés et des plus-values de
cession à titre onéreux de certains biens ou certains droits.
L'IRPP est établi par l'instruction N°1213/MEF/DGI
du 21 décembre 1984 et est perçu sur le revenu net global des
ménages déterminés selon les dispositions des articles 119
à 125 du CGI togolais. L'adjonction des revenus nets catégoriels
déterminés d'après les articles 15 à 108 du CGI
constitue le revenu net global imposable par tranche.
Dans le cadre de la mise en application du PTF, le paysage
fiscal des impôts sur le revenu a subi des mutations créant ainsi
une incidence sur les recettes fiscales directes. Ces mutations
résultent aussi bien de l'incorporation des actes communautaires que des
restructurations nationales. Dans un cadre d'étude, il serait originale
d'exposé le paysage actuel des impôts directs ciblés par
les dispositions de la transition fiscale.
a- Impôt sur les bénéfices
industriels, commerciaux et artisanaux (IR-BIC)
L'impôt sur les bénéfices industriels,
commerciaux et artisanaux est perçu pour le compte du budget de l'Etat
sur les bénéfices nets des charges d'exploitation
réalisés par des personnes physiques ou morales exerçant
des activités commerciales, industrielles, artisanales au terme d'un
exercice comptable. Suivant les dispositions de la directive
N°16/2006/CM/UEMOA, l'IR-BIC fait partie intégrante des
impôts ayant un impact significatif tant sur les recettes de l'Etat que
sur le fonctionnement du marché commun. Ainsi, diverses modifications
ont été entreprises pour rendre cet impôt plus
optimal47(*). Ces
modifications préconisées par la directive
N°01/2008/CM/UEMOA visent le champ d'application de l'impôt, les
règles fixant ses conditions d'exonérations et exemptions, ses
modalités de détermination ainsi que sa liquidation.
S'agissant du champ d'application de l'IR-BIC, la directive
précitée a été transposée par la loi de
finances 2011 à l'article 31 du CGI, dans l'optique de permettre une
plus grande ouverture du capital des exploitations individuelles et des
sociétés de personnes et assimilées.
En ce qui concerne les modalités de
détermination des résultats, une cinquième condition de
déductibilité des charges préconisée par la
directive N°01/2008/CM/UEMOA portant harmonisation des modalités de
détermination du résultat imposable a été
ajoutée aux conditions de déductibilités inscrites
à l'article 39-1 du CGI par la loi de finances 2010. Par ailleurs,
d'autres mesures incitatives à l'investissement ont été
transposées dans le CGI par la loi de finances 2010 à travers les
articles 39-1 n et s et les articles 39-2 et 39-3.
Dans le cadre de la transition fiscale, des initiatives visant
à permettre une meilleure répartition du revenu national ont
été prises, notamment par la révision à la baisse
des taux d'IRPP et le relèvement du niveau d'exonération de 270
000 en 2008 à 900 000 CFA en 2011. Ces mesures inscrites à
l'article 135 du CGI ont pour rôle d'accroitre le bien être de la
population et d'inciter les déclarations spontanées.
b- Impôt sur le revenu des capitaux mobiliers
(IR-CM)
L'IR-CM est prélevé à la source sur les
dividendes, jetons de présence, tantièmes, et autres revenus des
actions, parts sociales et obligations mis à la disposition des
bénéficiaires. Il est régi par les articles 73 à
100 du CGI togolais. L'impôt est perçu dans le mois suivant
l'expiration du trimestre au cours duquel le revenu est versé par
application de deux taux suivant que les produits de placements soient
variables ou fixes.
En vue d'inciter la population à l'investissement,
à l'épargne et favoriser l'élargissement de l'assiette
fiscale, dans un premier temps, la directive N°02/2010/CM/UEMOA a
été édictée par le Conseil des Ministres de l'UEMOA
du 30 mars 2010. Les dispositions y afférentes ont été
transposées dans la loi de finances 2011 notamment aux articles 75, 84
et 98 du CGI. Mais, pour mieux cerner les objectifs visés par l'acte
précédent, la directive N°02/2011/CM/UEMOA a
été adoptée. La mise en application s'est faite par une
réécriture dans la loi de finances portant gestion 2012 des
articles 75, 84, 93, et 98 du CGI.
L'IRPP à travers notamment l'IR-BIC et l'IR-CM
représente avec l'IS, les deux principaux impôts directs sur le
revenu ayant déjà fait l'objet d'une harmonisation et de
réformes succinctes dans le cadre du PTF. Cependant, tous les
impôts directs sont visés par le règlement
N°08/2008/CM/UEMOA portant adoption des règles visant à
éviter la double imposition au sein de l'UEMOA et des règles
d'assistance en matière fiscale. Cet acte en luttant contre la fraude et
l'évasion fiscale a essentiellement pour objectif de permettre à
chaque Etat membre de recouvrer toutes les créances fiscales dues par un
contribuable résidant dans la zone UEMOA.
2- Impôt sur les sociétés
(IS)
L'IS est un impôt perçu sur le revenu des
personnes morales quelle que soit la forme juridique sauf exonération,
exemption ou option pour l'IR au sens de l'article 31 du CGI. Régies par
les articles 137 à 162 du CGI, les modalités de
détermination de la base imposable à l'IS sont semblables
à quelques exceptions près à celles de l'IR-BIC.
Dans le cadre de la mise en oeuvre du PTF, plusieurs
directives ont porté sur le champ d'application, les exonérations
et exemptions, les modalités de calcul et sur le taux de liquidation de
l'IS. Ainsi, à travers plusieurs loi de finances, les articles
138 ; 139 ; 142 ; 146 ; 147 ; 148 ; 150 ;
160 ; du CGI ont été modifiés sur la période
2009-2012. Par ailleurs, plusieurs dispositions portant sur les
modalités de détermination de l'IS comprises dans les articles 30
à 41, 48 à 52 et 112 du CGI ont été aussi
réécrites. Cependant la modification majeure demeure, le taux
d'IS qui est réduit de 30% à 27? du bénéfice
imposable pour les industries et de 33% à 30% pour les autres
entreprises.
Les modifications dans le cadre de la mise en oeuvre du PTF
touchent aussi le code des investissements et le statut de la zone franche. En
effet un nouveau code des investissements a été adopté en
2012 abrogeant ainsi le code des investissements adopté par la loi
N°89-22 du 30 octobre 1989. S'agissant du statut de la zone franche, la
loi N°89-14 du 18 septembre 1989 portant statut de la zone franche de
transformation pour l'exportation a été modifié par la loi
N°2011-018 portant statut de la zone franche industrielle.
Toutes ces réformes résultent de la
transposition de divers actes communautaires. Il s'agit notamment de :
- la directive N°01/2008/CM/UEMOA portant harmonisation
des modalités de détermination du résultat imposable dans
l'espace UEMOA ;
- la directive N°05/2008/CM/UEMOA portant harmonisation
du régime fiscal des provisions constituées par les banques et
établissements financiers en application de la règlementation
bancaire ;
- la directive N°08/2008/CM/UEMOA portant harmonisation
du taux de l'impôt assis sur les bénéfices des personnes
morales dans les Etats membres de l'UEMOA ;
- le règlement N°08/2008/CM/UEMOA portant adoption
des règles visant à éviter la double imposition au sein de
l'UEMOA et des règles d'assistance en matière fiscale ;
- le règlement N°14/2008/CM/UEMOA portant sur les
règles et les conditions de constitution, de concession, d'installation
et d'exploitation de la zone franche.
L'ensemble des réformes visent à mettre en
oeuvre le PTF adopté par décision N°10/2006/CM/UEMOA pour
atteindre les résultats suivants :
- création d'un marché intérieur par
élimination de toutes les entraves fiscales ;
- fiscalité harmonisé, simple, cohérente,
prévisible et incitative ;
- répartition du taux de pression fiscale sur tous les
contribuables ;
- promotion du civisme fiscal et élargissement de
l'assiette fiscale ;
- augmentation du rendement de l'IS et promotion de la
compétitivité.
Dans le cadre de l'exécution du PTF, les dispositions
afférentes aux impôts sur le revenu ont subi de nombreuses
modifications. Qu'en est-il des autres impôts directs ?
B. Autres impôts intérieurs directs
Parmi les autres impôts directs figurent notamment la
taxe foncière (1) et la taxe professionnelle
(2).
1- Taxe foncière (TF)
La taxe foncière est établie annuellement sur
les propriétés bâties et non bâties sises au Togo
à l'exception de celles qui en sont expressément
exonérées par les dispositions du code. Elle couvre les articles
248 à 290 du CGI et est recouvrée au profit du budget de l'Etat
et des communes. La taxe foncière ne fait pas expressément partie
des impôts cités dans le cadre de la transition fiscale.
Cependant, les Etats sont encouragés à prendre des initiatives
visant à accroitre les recettes fiscales par l'atteinte du point de
convergence du taux de pression fiscale. Etant entendu que l'importance de la
taxe foncière pour le financement des projets des collectivités
territoriales n'est plus à démontrer, le Togo dans le cadre de la
réforme administrative a rattaché par décret
N°2010-027 bis /PR du 30 mars 2010 modifiant et complétant le
décret N°2007-011/PR du 28 février 2007 portant attributions
et organisation de la direction générale des impôts, le
cadastre à la direction des domaines de la DGI. L'objectif est de mettre
en place un cadastre fiscal qui répond aux normes internationales. Mais,
à terme, ce projet vise à établir une législation
fiscale applicable pour une meilleure perception des impôts fonciers.
2- Taxe professionnelle (TP)
L'article 232 du CGI définit la taxe professionnelle
comme un impôt perçu auprès des personnes physiques ou
morales qui exercent une activité professionnelle non salariée
sous réserve des exemptions prévues à l'article 234 du
CGI. Elle est régie par les articles 232 à 247 du CGI togolais.
Tout comme la taxe foncière, la taxe professionnelle n'est pas
expressément ciblée dans le cadre de la décision portant
harmonisation de la fiscalité directe. Cependant, dans l'annexe de la
décision N°10/2006/CM/UEMOA, toute initiative des Etats visant
à accroitre le rendement des impôts tout en préservant un
cadre d'investissement performant est encouragée.
On peut citer parmi les autres impôts directs, la taxe
sur salaire (TS), la taxe d'habitation (TH), la taxe complémentaire sur
salaire (TCS), la taxe sur la promotion touristique (TSPT) etc...Même si,
actuellement, ces différentes taxes ne constituent pas encore des axes
de la transition fiscale, les Etats membres sont encouragés à
procéder à la révision des dispositions régissant
ces différentes taxes qui font entorses à la mise en place d'une
fiscalité orientée vers le développement.
Paragraphe II : Impôts intérieurs
indirects
En adoptant le traité de l'UEMOA, le Togo à
l'instar des autres pays de l'UEMOA s'est engagé dans un processus
d'intégration par les marchés. Ce processus devrait à
terme se traduire par l'instauration d'un marché commun marqué
par la libre circulation des personnes et des biens. Pour atteindre cet
objectif, deux axes d'harmonisation ont été visés par les
Etats de l'organisation sous régionale. Le premier consiste à la
levée des entraves douanières et s'est concrétisé
en 2000 par l'instauration d'une union douanière. Le second, plus
complexe, consiste à l'harmonisation de la fiscalité.
Pour amorcer ce second axe d'ouverture au marché
commun, la Commission de l'Union a identifié les impôts et taxes
indirects comme étant la part prépondérante de l'iceberg
fiscal qui devait être rapidement aplanie. Ainsi, les Ministres des
Finances des Etats membres de l'UEMOA se sont réunis le 03 juillet 1998
à Dakar pour adopter la décision N°01/98/CM/UEMOA portant
adoption du programme d'harmonisation des fiscalités indirectes
intérieures. A l'ordre des impôts et taxes retenus par cette
décision, on peut citer : la TVA, les droits d'accises et les
prélèvements sur les produits pétroliers. Aussi, la mise
en application de cette décision, a nécessité plusieurs
directives. Il s'agit notamment de :
- la directive N°02/98/CM/UEMOA portant harmonisation des
législations des Etats membres en matière de taxe sur la valeur
ajoutée ;
- la directive N°03/98/CM/UEMOA portant harmonisation des
législations des Etats membres en matière de droits
d'accises ;
- la directive N°06/2001/CM/UEMOA portant harmonisation
de la taxation des produits pétroliers.
Mais, aujourd'hui, avec la décision
N°10/2006/CM/UEMOA portant adoption du programme de transition fiscale, il
ne s'agit plus seulement d'harmoniser la fiscalité des Etats de l'UEMOA.
Ainsi, à l'harmonisation ont été adjoint, d'autres
objectifs tels l'instauration d'une fiscalité de développement et
l'élargissement de l'assiette fiscale. Quel est dans ce cas, le nouveau
paysage de la TVA (A) des droits d'accises
(B) et des droits d'enregistrement (C) au
Togo?
A. Taxe sur la Valeur ajoutée (TVA)
Avant la promulgation de la loi N°83-22 portant Code
Général des Impôts, le système fiscal togolais
était caractérisé par un ensemble
hétéroclite de taxes indirectes. En effet, la loi N°66-16 du
08 décembre 1966 a institué un code de taxes indirectes
comportant : la taxe à la production, la taxe sur les prestations
de services, la taxe de promotion industrielle, la taxe spéciale
à l'exportation, la taxe locale etc. Plus tard, la loi N°83-22
créa une taxe indirecte unique appelée la Taxe
Générale sur les Affaires (TGA) avec cependant des taux
différenciés de 5% ; 14% et 30% selon le type de biens.
Mais, la TGA togolais ne garantissait pas une neutralité de la taxe
indirecte inventée par le français Maurice LAURE en 195448(*). Aussi, la TVA a
été introduite dans la législation togolaise par la loi
N°95-11 du 10 mars 1995 portant loi de finances pour la gestion 1995. Elle
est régie par les articles 308 à 342 du CGI.
Dans le cadre de la transition fiscale dans l'espace UEMOA, la
TVA est apparue comme l'impôt le plus rentable et le plus
intégrateur. Cela pour deux raisons essentielles : D'abord, la TVA
est un impôt général sur la dépense et donc, elle
touche tout le tissu économique (la production, la distribution et la
consommation des biens et services). Jouissant ensuite d'une neutralité
économique, la TVA semble la mieux appropriée pour compenser les
pertes de recettes fiscales sans nuire à la compétitivité
des entreprises.
Si dans un souci d'harmonisation, le Conseil des Ministres
avec la directive N°02/98/CM/UEMOA du 22 décembre 1998 s'est juste
contenter de rassembler les dispositions des Etats en vue d'en faire une
disposition commune applicable à tous les Etats membres, dans le cadre
du PTF, il fallait adjoindre aux objectifs d'harmonisation, les objectifs de
rendements. Aussi, la directive N°02/2009/CM/UEMOA modifiant la directive
suscitée généralise l'application de la TVA à
l'ensemble des livraisons de biens et de prestations de services ainsi qu'aux
importations avec une stricte limitation des exonérations et des
exemptions. La généralisation est toutefois progressive en ce qui
concerne le secteur agricole et le secteur des transports.49(*) D'où, le choix de les
exclure temporairement du champ d'application. Cependant, depuis 2002, on
constate une avancée notable dans le secteur de la santé avec la
directive N°06/2002/CM/UEMOA portant détermination de la liste
commune des médicaments, produits pharmaceutiques,
spécialisés pour les activités médicales
exonérées de la TVA.
Dans la directive N°02/2009/CM/UEMOA, la Commission de
l'UEMOA propose comme ligne directrice de la transition en matière de
TVA : un champ d'application élargie, des exonérations
strictement limitées, un seuil de chiffre d'affaires pour la
facturation, des modalités de déduction conditionnées, un
taux d'imposition convergent et des modalités d'utilisation des
crédits garantissant la neutralité de la taxe pour les
assujettis. Pour le Togo, ces propositions se sont traduites par la
transposition dans le CGI des articles 309 ; 310 ; 311 ; 311
bis ; 327 ; 327 bis ; 333 et 341 et l'abrogation des articles
340 et 341 sur la période 2007-2012.
Si, dans un projet de transition, la TVA qui est un
impôt qui frappe tous les consommateurs est reformée en vue
d'accroitre les recettes fiscales, qu'en est-il des impôts qui frappent
une catégorie de consommateur déterminée ?
B. Droits d'Accises (DA)
Les droits d'accises désignent les impôts qui
frappent de manière spécifique des produits bien
déterminés. Il s'agit en réalité de surtaxes qui
sont non seulement destinées à fournir au Trésor public
des ressources additionnelles mais surtout à influer sur le comportement
des particuliers. On peut citer par exemple les droits d'accises sur les
produits cosmétiques. Comme la TVA, les droits d'accises font parties
des impôts indirects qui sont appliqués dans tous les pays de
l'Union et comme tout impôt indirect, ils ont des répercussions
sur la situation économique. En effet, les droits d'accises augmentent
le prix des produits et diminuent le pouvoir d'achat des consommateurs, ce qui
peut provoquer une baisse de la demande.
Tenant compte de l'objectif de mise en cohérence des
systèmes internes de taxation et d'égalité de traitement
des opérateurs économiques de l'Union, une harmonisation des
droits d'accises s'est avérée nécessaire. La directive
N°03/98/CM/UEMOA du 22 décembre 1998 a défini le champ
d'application ainsi que les modalités pour la détermination de la
base d'imposition. Mais, avec l'objectif de rendement qu'incarne le PTF en plus
des autres objectifs, la nécessité de remodeler la disposition
communautaire sur les droits d'accises s'est imposée. Ainsi, par la
directive N°03/2009/CM/UEMOA du 27 mars 2009, de nouvelles dispositions
ont été définies pour compléter l'acte
communautaire de 1998. Il s'agit de la définition d'une liste de
produits taxables accompagnée des taux variant de 0 à 50%.
Les modifications principales opérées par le
législateur togolais prennent en compte les propositions de la directive
susvisée ainsi que le programme du gouvernement en vue d'encourager la
consommation de certains biens notamment aux articles 390 et 394 du CGI.
Le tableau suivant récapitule les taux de droits
d'accises tels que définis par la loi de finances pour la gestion 2012
ainsi que les taux proposés par la directive N°03/2009.
Tableau N°1 : Tableau comparatif des
droits d'accises nationale et communautaire
|
Produits imposables
|
Taux appliqués au Togo
|
Taux retenus par l'UEMOA
|
|
|
|
Min
|
Max
|
|
Boissons non alcoolisées: eau
|
2%
|
0%
|
20%
|
|
Boissons alcoolisées: bières
|
15%
|
0%
|
20%
|
|
Autres boissons alcoolisées
|
35%
|
15%
|
50%
|
|
Tabacs
|
40%
|
15%
|
45%
|
|
Farine de blé
|
1%
|
1%
|
5%
|
|
Huiles et corps gras alimentaires
|
1%
|
1%
|
15%
|
|
Produits de parfumerie et cosmétiques
|
15%
|
5%
|
15%
|
|
Café
|
10%
|
1%
|
12%
|
|
Sachets plastiques biodegradables
|
5%
|
5%
|
10%
|
|
Véhicules de tourisme dont la puissance est
suprérieure à 13 chevaux
|
10%
|
5%
|
10%
|
Source : loi de finances gestion 2012 et article 6
directive N°03/2009/CM/UEMOA du 27 mars 2009
La transition fiscale a porté également sur la
fiscalité applicable aux produits pétroliers. Les produits
pétroliers étaient caractérisés par une taxation
complexe au sein des Etats de l'Union. En effet, parmi les taxes frappant les
produits pétroliers, on distingue : les droits de douane, la TVA,
les droits d'accises spécifiques, et des taxes implicites
associées aux opérations de péréquation
(prélèvements tenant compte de l'évolution des cours
mondiaux ou des différences de coûts de transports d'un lieu
à un autre). C'est dans le double but de simplifier et d'harmoniser
cette taxation que l'UEMOA propose à travers la directive
N°06/2001/CM/UEMOA qu'une taxe spécifique appelée droits
d'accises consolidés (DACC) se substitue progressivement aux
différents prélèvements.
Mais, conscient que la fiscalité des produits
pétroliers affecte la perception des coûts relatifs de chaque
produit et soucieux d'offrir aux Etats de l'Union un cadre harmonisé de
taxation préservant le potentiel fiscal et le bien-être des
populations, la Commission de l'UEMOA a proposé dans la directive
N°01/2007/CM/UEMOA un alignement du délai d'exécution de
l'acte de 2001 suivant celui du PTF.
Répondant aux exigences de l'Union, le Togo met en
place les mesures recommandées par la directive modificative
N°01/2007/CM/UEMOA. Spécifiquement, les prix des produits
pétroliers sont fixés trimestriellement par un
arrêté du Ministre en charge du Commerce.
C. Droits d'Enregistrement (DE)
L'article 400 du CGI togolais définit l'enregistrement
comme «la formalité accomplie par un fonctionnaire de la
Direction générale des impôts selon des modalités
variables mais comportant nécessairement d'une part, une analyse d'acte
dont il est conservé trace ou non, constatant des faits juridiques ou
des déclarations souscrites par les assujetties à défaut
d'actes et d'autres part, d'après les résultats de cette analyse,
la perception d'un impôt appelé droit d'enregistrement».
Les droits d'enregistrement font partie des impôts indirects au motif
qu'ils frappent des faits occasionnels à l'inverse des impôts
directs qui frappent des situations permanentes et qui en principe sont
recouvrés au moyen des rôles annuels.
Dans le cadre du PTF, les droits d'enregistrement sont
visés par le règlement N°08/2008/CM/UEMOA portant adoption
des règles visant à éviter la double imposition au sein de
l'UEMOA et des règles en matière d'assistance fiscale.
Les droits d'enregistrement visent la taxation entre autres
des actes de formation et de prorogation de sociétés, les
cessions et transports des créances à terme et autres actes
obligatoires, les actes de fusion de sociétés. La structure des
taxations adoptées au Togo entravait la création des
sociétés, la cession des actions ainsi que des fusions. Le
dispositif fiscal togolais qui n'était donc pas en phase avec les
recommandations de l'UEMOA a été significativement reformé
afin qu'il soit conforme aux prescriptions communautaires.
Chapitre II : Examen des résultats et
propositions de mesures d'amélioration
La mise en oeuvre du PTF se manifeste sur deux volets
principaux. Le premier, chiffré se traduisant par des grandeurs en
valeurs monétaires et statistiques, le second relatif à la
modification des textes fiscaux afin d'incorporer les dispositions du
programme. Certes, les différentes évolutions des indicateurs
peuvent a vue d'oeil, faire appel à diverses déductions. Mais,
dans un procédé scientifique et rationnel, il s'agira dans ce
chapitre, de se poser des questions sur les interprétations et les
éventuelles mesures correctives des indicateurs du PTF. Ainsi, la
première section sera consacrée à un examen des
résultats (section 1) et la seconde à la
proposition de mesures complémentaires (section 2).
Section 1 : Examen des résultats
Les incidences des réformes sur l'évolution des
recettes fiscales au Togo (paragraphe I) et les efforts
restants à fournir en vue d'atteindre les normes de convergence
préconisées par les actes de l'UEMOA (paragraphe
II) seront successivement examinés.
Paragraphe I : Incidences des réformes sur
l'évolution des recettes fiscales au Togo
L'évolution des indicateurs de convergence fiscale est
fonction des réformes fiscales d'origine communautaire ou nationale
(A) d'une part, et de l'environnement économique,
social et politique (B) d'autre part.
A. Incidences des réformes fiscales sur
l'évolution des recettes fiscales
En principe, pour être qualifié de performant,
les variables principales du PTF doivent être supérieures ou
égales à :
- 1.5 pour les recettes fiscales intérieures
rapportées aux recettes fiscales sur le commerce
extérieur ;
- 55% pour les recettes fiscales intérieures (directes
et indirectes) rapportées aux recettes fiscales totales ;
- 17% pour les recettes fiscales totales rapportées au
PIB nominal.
Les données se présentent comme suit sur la
période 2007-2011.
Tableau 2 : Evaluation en chiffre des
variables principales de performance
|
Années
|
2007
|
2008
|
2009
|
2010
|
2011
|
|
Recettes fiscales intérieures/recettes fiscales de
porte
|
0.84
|
0.76
|
0.86
|
0.85
|
0.79
|
|
Recettes fiscales intérieures/recettes fiscales
totales
|
45.79%
|
43.19%
|
46.16%
|
46%
|
44.09%
|
|
Recettes fiscales totales/produit intérieur brut
nominal
|
16.15%
|
14.89%
|
15.34%
|
15.6%
|
17.15%
|
Source : tableau réalisé par l'auteur a
partir des données de la BDSM
Sur la période 2007-2011, le Togo n'a atteint pour
aucune des variables les normes de performance fixées par les
dispositions de l'Union excepté en 2011 ou le taux de pression fiscale a
dépassé de 0.15% la norme de 17% fixée par l'article 19 de
l'acte additionnel N°04/99/CM/UEMOA portant pacte de convergence, de
stabilité, de croissance, et de solidarité entre les Etats
membres de l'UEMOA. Quelles sont donc les interprétations fiscales des
performances du Togo ?
Pour répondre à cette question, nous nous
appuierons sur les réformes sous l'angle purement textuel des
dispositions fiscales (1) et les réformes en vue de la modernisation de
l'administration fiscale (2).
1- Réformes sous l'angle textuel
Pour mieux apprécier les performances du Togo, il
s'avère indispensable de distinguer les périodes de nette
régression (2007 ; 2008) et les périodes de stabilité
relative (2009-2011). Il est aussi indispensable de rappeler les impôts
essentiels pourvoyeurs de recettes (TVA, IR) ainsi que les domaines de
réformes (champ d'application, assiette, taux de liquidation et
recouvrement) des impôts.
La période biennal qui s'étale sur 2007 et 2008
est marquée par des modifications via des lois de finances sans grands
enjeux pour le niveau des recettes fiscales. Cependant, la révision
à la baisse dans la loi de finances 2008 des tranches d'IRPP pourrait
avoir généré des répercussions sur les recettes
fiscales intérieures qui se sont accrues de 1.73% seulement par rapport
à 2007 tandis que sur la même année les impôts
directs s'élevaient à 23.27% des recettes totales.
Tableau 3 : Taux de progression des
recettes fiscales intérieures
|
Années
|
2007
|
2008
|
2009
|
2010
|
2011
|
|
Recettes fiscales intérieures
|
89.68
|
91.23
|
105.74
|
113.46
|
128.47
|
|
Taux de croissance en %
|
3.32
|
1.73
|
15.90
|
7.30
|
13.23
|
Source : tableau réalisé par l'auteur
à partir des données de la BDSM
La période triennale 2009-2011 est celle d'une relative
stabilité. Cette constance des indicateurs pourrait résulter de
plusieurs actions conjuguées. La stratégie suivie par le
législateur fiscal est d'autoriser l'administration fiscale à
mettre en place une véritable politique de fiscalité incitatrice
de croissance. L'essentiel de cette stratégie consiste à
instaurer des mesures d'élargissement de l'assiette fiscale, en
diminuant les exonérations et les taux d'imposition et en accentuant les
pratiques de contrôle et de recouvrement des impositions. L'objectif est
de réduire un peu la pression fiscale pesant sur les entreprises
formelle, de les répartir sur les autres entreprises en leur permettant
ainsi d'accroitre leurs investissements et productions. Comment cela s'est-il
matérialisé ?
D'abord pour ce qui concerne le champ d'application des
impôts, la loi de finances 2009 a élargi l'imposition à la
TVA des produits obtenus à partir des matières premières
locales ou des pays de l'espace CEDEAO en abrogation de l'article 59 du
décret N°90/40 du 04 avril 1990 portant application de la loi
N°89-14 du 18 septembre 1989. Par ailleurs, la loi de finances
précitée a adopté à l'article 1425 du CGI une
restriction aux entreprises éligibles au régime de la Taxe
Professionnelle Unique (TPU). Quant à la loi de finances 2010, elle a
limitée les exonérations en publiant une liste exhaustive des
médicaments exonérés de l'imposition à la TVA et en
joignant aux conditions générales de déductions des
charges l'obligation de ne pas concourir à la formation d'un produit non
exonéré d'impôt sur les sociétés. Par
ailleurs, au nombre des mesures d'incitation à l'investissement, on peut
citer dans la loi de finances de 2010, les avantages fiscaux et douaniers tout
impôt confondu accordés par l'article 1476 du CGI. Par la
réécriture des articles 31, 138.3 et 310 du CGI, la loi de
finances 2011 a contribué à l'élargissement de l'assiette
fiscale en ramenant respectivement l'imposition à l'IS comme droit
commun d'imposition pour les entreprises aussi bien individuelles que
sociétaires et en retirant la facturation de la TVA pour les entreprises
réalisant un chiffre d'affaires de moins de 30 millions. Cette
dernière mesure vise à forcer les entreprises nichées dans
le régime des impositions libératoires à ressortir de
plein gré vers les régimes d'impositions réelles
facilement contrôlable.
La suite des mesures visant à instaurer un
système fiscal performant axé sur le développement a
consisté en la réduction des taux d'imposition. Sur la
période de stabilité des indicateurs, les tranches d'imposition
à l'IRPP ont été par deux fois revues à la baisse
à travers l'article 135 du CGI. La première, par la loi de
finances de 2009 ramenant le seuil maximum d'exonération de 270 000 CFA
à 375 000 CFA et le taux maximum d'imposition des revenus de plus de 15
millions à 45% au lieu de 55% auparavant. La seconde par la loi de
finances de 2010 a relevé le seuil maximum d'exonération à
900 000 CFA et a abaissé le taux maximum d'imposition à 40%. Sur
la même période, les entreprises imposables à l'IS ont vu
leur taux d'imposition chuté de 3% quel que soit le secteur. L'ensemble
de ces réformes voudrait encourager les entreprises à
l'investissement et la population active à l'épargne et à
la consommation afin de relever le montant des prélèvements et
soutenir la réduction de la pauvreté. Il faut noter que par la
loi de finances portant gestion 2009, l'objectif de répartition de la
pression fiscale a été poursuivi par l'instauration d'une
imposition progressive des entreprises de la zone franche (article 150 du
CGI).
2- Réformes sous l'angle de la modernisation de
l'administration fiscale togolaise
En dehors des interprétations basées sur les
différentes modifications du CGI, d'autres facteurs peuvent expliquer
les performances des différents indicateurs de la transition fiscale. Il
s'agit des mesures prises dans le cadre de la modernisation de l'administration
des impôts du Togo. Ces mesures sont consacrées par des textes
suivants :
- décret N°2006-121/PR du 20 septembre 2006
relatif à la définition des primes d'incitation des agents de
l'administration des douanes et des impôts ;
- décret N°2006-122/PR du 20 septembre 2006
relatif à la mise en place du projet de réforme et de
modernisation de l'administration des impôts ;
- décret N°2007-011 du 28 février 2007
portant attributions et organisation de la direction général des
impôts ;
- décret N°2010-027 du 30 mars 2010 modifiant et
complétant le décret N°2007-011 du 28 février 2007
portant attributions et organisation de la direction général des
impôts.
Pour exécuter ces différents décrets, le
Ministre des finances et la haute direction de l'administration des
impôts ont pris plusieurs mesures opérationnelles sur la
période 2007-2011. L'essentiel de ces mesures est
récapitulé dans le tableau ci-après :
Tableau N°4 : Mesures
opérationnelles prises pour la modernisation de la DGI du
Togo
|
Domaines d'opérationnalisation
|
Mesures opérationnelles prises sur la
période 2007-2011
|
Incidences directes
|
|
Modernisation de l'administration
|
Mise en place d'une cellule de pilotage et de suivi des
réformes de modernisation de la DGI
|
Volonté réelle de changement aux regards du
personnel et de la population
|
|
Construction d'un nouveau local pour la direction
général à Lomé et la direction régionale de
Kara. Construction et réhabilitation des locaux de plusieurs centres
des impôts.
|
Amélioration de l'ergonomie du travail des agents et
amélioration de l'image vis-à-vis des contribuables
|
|
Informatisation complète de la direction
générale et des centres des impôts. Projet d'extension du
câblage réseau, installation du SYDONIA.
|
Facilité de travail, gain de temps, renforcement de la
maitrise des contribuables importateur/exportateur et lutte contre la
corruption des agents.
|
|
Mise en place d'un guichet unique avec l'appui du
Ministère du commerce et de la Chambre de commerce.
|
Inciter et faciliter la création d'entreprise.
|
|
Organisation des services et
renforcement des capacités.
|
Redéfinition des directions centrales et
opérationnelles et création des directions régionales.
|
Adaptation de la mission aux changements de l'environnement,
définition de nouvelles stratégies et coordination des
services.
|
|
Renforcement en ressources humaines, formation et
recyclage.
|
Gestion prévisionnelle des emplois et meilleure
répartition des tâches.
|
|
Opérations fiscales
|
Définitions claires des seuils des trois régimes
d'impositions et mises en place de procédures de rattachement aux
différents services : DGE, DPME et CDI
|
Meilleur encadrement des contribuables, gestion fluides des
dossiers, facilités de contrôles ciblés
|
|
Encouragement des méthodes de recensement des
contribuables pour rééquilibrer la courbe des différents
régimes d'impositions
|
Détection des contribuables de mauvaise foi et meilleur
encadrement des contribuables.
|
|
Création d'un service de saisie préalable des
déclarations à la DGE et projet d'extension aux autres directions
afin d'automatiser le suivi des contribuables.
|
Rapidité de détection des contribuables
défaillants et lutte contre la fraude et la corruption.
|
|
Nomination des agents des impôts receveurs et
développement des garanties et assistance des contribuables.
|
Développement de la relation
administration/collaborateur, encadrement des contribuables et
amélioration de l'image de l'administration.
|
|
Renforcement du contrôle et amélioration de la
qualité de la programmation des vérifications.
|
Renforcement du suivi des contribuables, détection et
réduction des contribuables fraudeurs ou de mauvaise foi.
|
Source : tableau réalisé par l'auteur
à partir des informations collectées à la DGI- Togo et des
différents rapports du FMI.
L'ensemble des mesures opérationnelles et actions
citées ci-dessus a une incidence directe sur une ou plusieurs
composantes, fonction ou environnement de l'administration des impôts.
Mais ces actions pourraient aussi avoir contribué indirectement à
l'accroissement des recettes fiscales intérieures et surtout à la
stabilisation relative des différents indicateurs de performance sur la
période 2009-2011.
B. Autres incidences sur l'évolution des
recettes fiscales
Malgré les performances mitigées des indicateurs
de transition fiscale, les recettes fiscales intérieures du Togo
s'inscrivent dans une dynamique d'évolution prévisible depuis
2007. Ainsi, elles sont passées de 89.68 milliards en 2006 à
128.47 milliards en 2011 soit un taux de croissance moyen de 7.45% et un
écart type faible de 14.45 sur la période 2007-2011. Quels
pourraient être les facteurs de ce dynamisme ?
L'économie togolaise se porte mieux. Les
résultats macroéconomiques enregistrés depuis 2007
(évolution du PIB, RNB, IDH) et les projections inspirent
l'optimisme50(*). Les
problèmes de finances publiques sont en voie de résolution et le
Togo a enregistré des taux de croissance de 2%, 3% et 3.8%
respectivement en 2006, 2008 et 2011 à la faveur de la stabilité
socio politique (1), des réformes introduites par les autorités
togolaises (2) et le retour des partenaires internationaux (3).51(*)
1- Situation sociopolitique
Mis à part les troubles à l'origine sociale de
1991, le Togo a toujours connu une situation politique relativement stable.
Comparés aux autres nations, les seuls bémols souvent
reprochés au Togo par les instances internationales ont toujours
été la bonne gouvernance et la liberté d'expression. Mais
avec le gouvernement d'Union Nationale issu de l'Accord Politique Global (APG)
du 20 aout 2006, les élections législatives anticipées du
14 octobre 2007 ont réuni toute la classe politique et ont permis
d'associer plusieurs partis politiques à la gestion des affaires
publiques. Depuis, quelques avancées ont été
observées.
Il s'agit d'abord d'une consultation nationale qui a permis de
mettre en place une Commission Vérité Justice et
Réconciliation (CVJR). Les efforts dans ce domaine ont contribué
à instaurer un relatif climat de paix qui a encouragé le retour
au pays des refugiés, des exilés, des togolais de
l'extérieur et des investisseurs.
S'agissant du renforcement de l'Etat de droit, de la
sécurité des personnes et des biens des avancées
significatives ont été réalisées notamment en
matière de promotion des droits humains et des libertés
d'expression. A cet effet, le programme national de promotion et de la
protection des «droits de l'homme » a été
institué avec la mise en place d'une unité de gestion et
l'organisation des ateliers régionaux de sensibilisation sur les
questions de droits de l'homme.
Enfin, de nombreux efforts ont été faits en
matière de gouvernance. Ces efforts sont couronnés par la mise en
oeuvre des plans de modernisation des administrations (administration pure et
dure, administration judiciaire, administration des finances) et
l'incorporation des dispositions de l'UEMOA dans les législations
nationales.
Les incidences de ces différentes mesures sur les
recettes fiscales ne sont pas quantifiables. Cependant, l'instauration d'un
climat de paix favorisant les affaires, la mise en place et le respect d'un
cadre légal bien constitué et la reprise de la coopération
internationale sont des mesures caractéristiques d'une relance
économique qui ne sont pas sans conséquences positives sur les
recettes fiscales. Quels est alors le contenu intrinsèque des
réformes économiques ?
2- Réformes économiques des
autorités togolaises
Le Togo a accompli des progrès très sensibles
dans les réformes économiques depuis 2006. Cela s'est traduit par
un redressement très net de la situation budgétaire et le
remboursement des arriérés intérieurs accumulés.
«Les réformes engagées par les autorités
togolaises sont à l'origine de la hausse des recettes fiscales et du
renforcement de la maitrise des dépenses publiques»52(*). Les changements
engagés dans les secteurs des banques, du coton, des phosphates et de
l'énergie constituent des leviers importants dans la relance de
l'économie togolaise.
Les banques, institutions clés de financement de
l'économie, ont été au coeur des stratégies de
relance de l'économie togolaise. Ainsi, plusieurs mesures ont
été prises pour leur restructuration. Il s'agit de
l'arrêté N°220/MEFP du 26 décembre 2005 portant
autorisation d'augmentation du capital de la BTCI, du décret
N°2009-298/PR du 30 décembre 2009 portant augmentation du capital
de l'UTB et du décret 2011-117/PR du 27 juin 2011 portant adoption de la
stratégie de privatisation des banques à capitaux publics (BIA,
UTB, BTD, BTCI). Le plan de restructuration consistant pour l'essentiel
à injecter des liquidités dans les banques par rachat et
émission des titres (bons, obligations) a pour objectif de donner les
moyens aux banques de soutenir le développement du secteur privé
prôné par le gouvernement.
L'économie togolaise a été
sévèrement touchée par la flambée des prix des
produits alimentaires et des combustibles en 2006 ainsi que par les fortes
inondations survenues en 2008 et 2010 dont ont pâti la production
agricole et les infrastructures de transports. Mais, grâce à de
meilleures précipitations et à la distribution des intrants
agricoles, la production céréalière a sensiblement repris.
Quant à la production cotonnière, elle s'est accrue de 20 000
tonnes pour atteindre 45 000 tonnes en 2010 grâce aux mesures du
gouvernement53(*). Ces
mesures ont consisté à la dissolution de l'ex SOTOCO et à
la création de la Nouvelle Société Cotonnière du
Togo (NSCT) dont le capital est détenu par l'Etat togolais et la
Fédération National des Groupements de Producteurs de Coton
(FNGPC).
Le secteur des mines togolais a également fait l'objet
de profonde réforme pour stimuler la croissance54(*). Mais, la réforme
majeure est celle du secteur de l'énergie. En effet d'énormes
investissements ont été faits par le gouvernement en
collaboration avec les bailleurs pour garantir au pays une autosuffisance en
électricité.
Les impôts étant fortement dépendants de
la valeur ajoutée, la relation entre le niveau des recettes fiscales
togolaises et les mesures de relance économique n'est plus à
démontrer. Cependant, de nos jours, aucun pays ne peut évoluer en
vase clos. Il existe alors en dehors des mesures économiques internes,
d'autres facteurs de développement pouvant générer des
incidences sur les recettes fiscales d'un pays.
3- Retour des partenaires internationaux
Quinze années de privation d'aide internationale dans
un contexte de crise sociopolitique ont plongé l'économie
togolaise dans un marasme. En 2006, la dette publique du Togo était
estimée à 2.3 milliards de dollars, la dette extérieure
quand a elle avoisinait les 1.8 milliards de dollars.55(*). Mais, la collaboration entre
le gouvernement et les instances internationales a permis d'inverser cette
tendance. En effet, le 27 février 2008, un accord signé entre la
banque mondiale et le Togo ouvre la voie au processus d'apurement des
arriérés du pays. L'institution de Bretton Woods a en outre
décidé suite à cet accord de donner un appui
budgétaire immédiat au Togo en suspendant le décaissement
qui frappait le pays depuis 2002 suite à l'accumulation des
arriérés.
Le 21 avril 2008, le FMI officialise la reprise de sa
coopération avec le Togo. Un accord triennal (2008-2010) d'un montant de
108.4 millions de dollars est approuvé en faveur du pays au titre de la
Facilité pour la Réduction de la Pauvreté et pour la
Croissance (FRPC). 21.8 millions de dollars ont été
immédiatement décaissés pour soutenir dans un premier
temps la restructuration dans les administrations fiscales et bancaires avant
de supporter l'appareil économique.
Quant à la BAD, elle a adopté en janvier 2009 le
financement biennal (2009-2010) d'un Document de Stratégie par Pays
Intérimaire (DSP-I) en faveur du Togo. Cette action fait suite à
la levée en juillet 2008 envers l'Etat togolais des sanctions de la
banque après l'apurement de ses arriérés au titre de la
Facilité pour les Etats Fragiles (FEF).
L'économie Togolaise a aussi
bénéficié de la reprise ou du renforcement de la
coopération avec plusieurs Etats tels les Etats Unis, le Japon, la Chine
et plus récemment l'Allemagne.
Le retour des partenaires a permis au gouvernement de financer
les réformes économiques et parfois directement les
réformes engagées pour la modernisation des administrations
fiscales. Se faisant, le retour des partenaires internationaux pourrait avoir
aussi favorisé l'accroissement des recettes fiscales sur la
période d'analyse.
Cependant, l'ensemble des facteurs explicatifs de la hausse
des recettes fiscales sur la période 2007-2011 n'est pas exhaustif.
L'administration fiscale togolaise a probablement profité de la crise
ivoirienne qui a favorisé les ouvertures d'entreprises suite à
l'exil des investisseurs de ce pays. L'administration fiscale a
également bénéficier des grands travaux de
réfection des routes initiés par le gouvernement et du dynamisme
du port de Lomé.
Paragraphe II : Efforts restants à fournir
Il ressort de tout ce qui précède que le Togo a
mis en oeuvre d'énormes moyens pour réussir sa transition
fiscale. Mais, à l'orée du nouvel horizon de convergence (2013),
quels sont les efforts restants à fournir ?
C'est à cette question que s'emploiera à
répondre ce paragraphe. Il s'agira d'abord de mesurer les efforts
restants par rapport aux dispositifs de suivi (A) avant de
faire une approche par rapport aux résultats attendus du PTF
(B).
A. Efforts restant à fournir par rapport aux
dispositifs de suivi
La Commission, pour s'assurer de la réussite du
programme, a mis en place par deux décisions, un dispositif de suivi
sous forme de norme de convergence et un dispositif institutionnel en vue de
superviser et d'évaluer l'atteinte des objectifs du PTF. Il revient dans
la détermination des efforts restants à fournir de ressortir ce
qui a été fait par rapport au dispositif de suivi.
Tableau N°5 : Ecarts
d'appréciation des normes de convergences
|
Libellés
|
Normes de convergence retenues
|
Niveau en 2011
|
Ecarts/
appréciation
|
|
Recettes fiscales intérieures/recettes fiscales de
porte
|
1.5
|
0.79
|
0.71 défavorable
|
|
Recettes fiscales intérieures/recettes fiscales
totales
|
55%
|
44.09%
|
10.91% défavorable
|
|
Recettes fiscales totales/produit intérieur brut
nominal
|
17%
|
17.15%
|
Favorable
|
Source : tableau réalisé par l'auteur
à partir des normes de la décision N°34/2009/CM/UEMOA
Malgré la mise en oeuvre de la quasi-totalité de
l'ensemble des mesures préconisées dans le cadre du programme de
transition fiscale et la volonté du Togo de rendre dynamique son
système de prélèvement intérieur, les principales
normes de suivi semblent encore insuffisamment performant. Jusqu'en 2011, les
deux principaux ratios relatifs au rendement des impôts et taxes
intérieurs sont loin d'atteindre les normes de performances requises.
Mais, il faut remarquer que malgré la légère baisse du
niveau des indicateurs de recettes intérieures en 2011, la tendance
générale semble prêter à une stabilité
relative depuis 2009 et même à une croissance des recettes
fiscales sur l'activité intérieure. Cependant, l'effet de cette
croissance a été annihilé par une croissance plus
proportionnelle des recettes fiscales sur le commerce extérieur,
situation qui a contribué au dépassement de la norme de pression
fiscale en 2011.
Si, les ratios sur les recettes fiscales intérieures
semblent de loin insuffisamment performants par rapport aux normes, cela ne
remet pas en cause le processus de transition. Pour vérifier cette
affirmation, il faut analyser la structure du ratio maximal de 2004.
Tableau N°6 : Comparaison de la
structure des valeurs maximale et valeurs de 2011
|
Ratio 156(*)
|
Ratio 257(*)
|
Ratio 358(*)
|
Recettes intérieures
|
Impôts directs
|
Impôts indirects
|
|
2004
|
2011
|
2004
|
2011
|
2004
|
2011
|
2004
|
2011
|
2004
|
2011
|
2004
|
2011
|
|
1.39
|
0.79
|
58.09%
|
44.09%
|
15.48%
|
17.15%
|
92.03
|
128.47
|
52.53
|
66.72
|
39.50
|
61.74
|
|
Taux de progression par rapport à  
|
9.16%
|
13.23%
|
6.29%
|
17.57%
|
13.19%
|
8.87%
|
Source : tableau réalisé par l'auteur a
partir des données du TOFE
Il ressort de la comparaison des valeurs qu'hormis la pression
fiscale faible due à un PIB très élevé, les ratios
relatifs aux recettes fiscales intérieures de 2004 sont plus performants
malgré le contexte économique défavorable qui
prévalait avant 2006. Mais, les mesures du PTF prises pour une baisse
des taux des impôts directs n'ont pas ralenti les recettes fiscales
intérieures directes, elles ont au contraire mieux progressé
qu'en 2004. Cela dénote que les progrès en vue de
l'élargissement de l'assiette sont en parfaites voies en ce qui concerne
les impôts directs. Cependant, beaucoup reste à faire pour les
impôts indirects. Les taux des impôts indirects étant
constant, (TVA principalement) une performance de la fiscalité sur les
activités intérieures viendra d'une maîtrise de la gestion
et de l'élargissement de l'assiette de la TVA et des droits
d'accises.
En ce qui concerne le dispositif institutionnel national
chargé de superviser et d'évaluer l'atteinte des objectifs du
PTF, recommandé par la décision N°35/2009/CM/UEMOA, aucun
document ne porte à croire qu'il aurait été
créé. Les investigations faites révèlent seulement
que l'article 11 du décret N°2006-122/PR du 20 décembre 2006
relatif à la mise en place du projet de réforme et de
modernisation de l'administration des impôts confère à un
comité de pilotage, l'obligation de rendre compte de l'état
d'avancement de ses travaux au Ministre en charge des finances.
Il importerait donc de mettre en place un dispositif
institutionnel qui serait chargé trimestriellement de :
- collecter et traiter les données nationales ;
- élaborer un examen critique des données
traitées ;
- élaborer un tableau de bord des critères et
indicateurs du PTF.
L'approche par rapport aux dispositifs de suivi ne permet pas
de mesurer de manière exacte le degré d'atteinte des
résultats attendus à la fin du programme. En vue
d'appréhender l'état des résultats actuels, il serait
indispensable de mener une analyse dans ce sens.
B. Approches par rapport aux résultats attendus
du PTF
L'objectif général poursuivi par les Etats de
l'UEMOA en adoptant le PTF est de permettre un recentrage des politiques
économiques autour de la réduction de la pauvreté, par la
restauration durable des capacités financières des Etats
basée sur une véritable fiscalité de développement.
Cet objectif suppose que le système fiscal soit productif
(1), simple transparent et équitable
(2), stable et prévisible (3), peu
coûteux (4), élastique et exempt de distorsions
(5) et enfin, le système fiscale doit être
générateur de croissance économique
(6).
1- Système fiscal productif sans accroissement
des taux
La productivité d'un système fiscal se mesure
par rapport à sa contribution au produit intérieur brut. L'Union
estime productif, les impôts et taxes intérieurs d'un pays
lorsqu'ils atteignent 10% du PIB ou 55% des recettes totales.
Tableau N°7 : Recettes fiscales
intérieures en proportion du PIB nominal
|
Années
|
2007
|
2008
|
2009
|
2010
|
2011
|
|
Recettes fiscales intérieures
|
89.68
|
91.23
|
105.74
|
113.46
|
128.47
|
|
Produit intérieur brut
|
1212.80
|
1418.50
|
1493.50
|
1581.30
|
1698.70
|
|
Recettes fiscales intérieures/PIB
|
7.39 %
|
6.43%
|
7.08%
|
7.18%
|
7.56%
|
Source : tableau réalisé par l'auteur
à partir des données de la BDSM
Le système fiscal togolais montre des signes de
prépondérance croissante dans le PIB depuis 2008 après
l'adoption du programme mais, beaucoup reste encore à faire pour
franchir la norme minimale requise à l'horizon 2013.
2- Système fiscal simple, transparent et
équitable
Beaucoup d'efforts ont été faits en
matière de simplicité des textes fiscaux. Depuis 1998, plusieurs
dispositions des directives ont été incorporées ou
transposées dans le CGI. Par ailleurs, un nouveau statut de la zone
franche a été adopté en 2011 et un nouveau code des
investissements a été approuvé par la loi N°12-001
portant code des investissements de la république togolaise. Cependant,
beaucoup reste encore à faire dans ce domaine.
La transparence prônée par l'UEMOA
évoque l'idée de partenariat dans la relation fiscale
«administration-contribuables». C'est la garantie que, l'Etat ne
prélèvera que ce que le contribuable doit et que ce dernier
dispose par ailleurs des moyens pour faire respecter ces droits. En respect des
mesures de l'Union, l'administration fiscale togolaise a mis en oeuvre sur la
période d'analyse plusieurs mesures visant à assurer la
transparence des perceptions. Ces mesures vont, de la publication bimestrielle
du cahier fiscal depuis 2007 à la mise en vigueur d'une charte du
contribuable vérifié en 2012 en passant par la division de la
législation et du contentieux qui a été
érigée en direction en 2009. Mais, beaucoup reste encore à
faire notamment la rédaction du livre des procédures fiscales et
du précis de la fiscalité togolaise.
En ce qui concerne l'équité des contribuables,
même si des efforts sont encours pour établir et appliquer une
justice fiscale par la répartition de la pression fiscale,
l'équité semble n'être que partiellement maitrisable.
3- Système fiscal stable et
prévisible
La stabilité et la prévision des agrégats
fiscaux sont incarnés par l'écart type. L'écart type
mesure la dispersion ou la volatilité autour de la moyenne. Plus
l'écart type est faible, plus les données sont stables et donc
mieux prévisibles.
Dans le cas d'espèce (tableau N°8 ci-dessous), les
écarts types des variables principales sont plus faibles sur la
période 2007-2011. Cela montre que, par comparaison aux autres
périodes, le niveau annuel des indicateurs sur la période
après la transition fiscale est peu dépendant des chocs
exogènes et donc stable et prévisible.
Tableau N°8 : Moyenne et écart
type des indicateurs principaux
|
Eléments
|
RFI/RFCE
|
RFI/RFT
|
RFT/PIB
|
|
Moyenne
|
Ecart-type
|
Moyenne
|
Ecart type
|
Moyenne
|
Ecart type
|
|
2002-2011
|
0.97
|
0.21
|
48.80
|
4.84
|
15.09
|
1.45
|
|
2002-2006
|
1.12
|
0.19
|
52.57
|
4.15
|
14.36
|
1.59
|
|
2007-2011
|
0.82
|
0.04
|
45.04
|
1.19
|
15.83
|
0.78
|
Source : tableau réalisé par l'auteur a
partir des données du TOFE 2002 à 2011
4- Système fiscal peu coûteux au plan
administratif
Le système fiscal togolais serait en en lui-même
peu couteux au plan administratif. Cet avantage résulterait du contexte
géographique et de la concentration des entreprises dans la capitale
particulièrement dans la zone portuaire. Mais, le Togo étant
dépendant des importations, des mesures de prélèvement au
cordon douanier de la TVA et des acomptes BIC facilitent la mobilisation des
recettes fiscales. D'autres mesures telles l'obligation de disposer d'une carte
d'opérateur unique pour les opérations douanière et
fiscale contribuent à l'identification rapide. Cependant, beaucoup
d'efforts restent à faire pour cerner les contribuables et mobiliser les
recettes à des coûts moindres, il s'agit principalement de
l'instauration d'une franche collaboration entre la douane et les impôts
ainsi que l'organisation des contrôles mixtes douane/impôt.
5- Système fiscal élastique et non
générateur de distorsions
L'élasticité des recettes fiscales est le
rapport de la variation des recettes par la variation du PIB.
L'élasticité positive et forte du système fiscal est
obtenue quand le rapport des variations est supérieur ou égal
à 1.
Tableau N°9 : Elasticité des
recettes fiscales par rapport au PIB nominal
|
Eléments/Années
|
2007
|
2008
|
2009
|
2010
|
2011
|
|
Variation des recettes fiscales
|
0.03
|
0.02
|
0.16
|
0.07
|
0.13
|
|
Variation du PIB
|
0.05
|
0.17
|
0.05
|
0.06
|
0.07
|
|
Elasticité
|
0.6
|
0.11
|
3.2
|
1.16
|
1.85
|
Source : tableau réalisé par l'auteur
à partir des données de la BDSM
Depuis 2009, les recettes fiscales sur l'activité
intérieures du Togo sont élastiques par rapport au PIB
nominal.
Beaucoup d'efforts sont faits pour limiter la distorsion
notamment par la multiplication des contrôles des brigades de la DGI et
les services de contrôles du Ministère du commerce. Mais, beaucoup
reste encore à faire dans ce domaine.
6- Système fiscal source de croissance
économique
Selon un rapport de la Banque mondiale sur le Cadre
économique du Togo, les mesures prises par le pays ces six
dernières années pour relancer l'économie sont à la
base de l'embellie constatée dans la croissance du PIB.59(*) Au nombre de ces mesures, on
pourrait citer les outils fiscaux pour inciter l'investissement et encourager
la consommation.
Cependant, si le système fiscale togolais est favorable
à la croissance, celle-ci est encore largement en dessous du niveau
minimal de 7% annuel requis pour renverser les tendances actuelles en
matière de pauvreté et réaliser les objectifs des OMD
d'ici 2015. C'est dire donc que le système fiscal togolais doit
être d'une part à même de fournir des ressources sans cesse
croissantes au gouvernement pour lui permettre de faire face aux
dépenses sociales et aux investissements, mais aussi d'autre part apte
à rechercher et à appliquer des mesures fiscales flexibles
permettant au secteur privé de jouer pleinement son rôle dans le
développement du pays. En quoi peuvent concrètement consister ces
efforts ?
C'est à cette question que s'emploiera à
répondre la section suivante.
Section 2 : Propositions de stratégies pour
la réussite de la transition fiscale au Togo
L'analyse des principaux indicateurs de succès de la
transition fiscale révèle une performance insuffisante du
programme au Togo. En effet, depuis l'adoption et l'exécution du
programme en 2006, seule la norme du taux de pression fiscale a
été atteinte en 2011 sur les trois principales normes de
performance. Si beaucoup d'efforts sont déployés pour atteindre
les résultats fixés au programme, le Togo doit encore relever les
défis de productivité fiscale pour parvenir à une
transition fiscale efficace. En vue de contribuer à cet état des
choses, cette analyse propose une réforme en profondeur du
système fiscal (paragraphe I) et un renforcement de
l'aménagement de l'administration fiscale (paragraphe
II).
Paragraphe I : Réformes profondes du
système fiscal
Le dynamisme du système fiscal intérieur
favorable à la domination des recettes fiscales intérieures dans
l'ensemble des recettes fiscales passe par une gestion optimale des
impôts de transition (A) et une imposition des secteurs peu ou pas
imposés (B).
A. Gestion optimale des principaux impôts de
transition
La gestion optimale des impôts de transition suppose
d'une part une maitrise des impôts indirects (1) et des
impôts directs (2).
1- Gestion optimale des impôts
indirects
Selon CHAMBAS, « seule la fiscalité
indirecte interne, si elle est fondée sur une TVA bien
gérée peut fournir des recettes fiscales d'un niveau
élevé sans entrainer en raison des qualités de cet
impôt d'importantes distorsions ».60(*) Le système fiscal
togolais est certes marqué par une adaptation des textes
régissant la TVA aux recommandations communautaires mais certaines
pratiques doivent être prônées.
Le caractère particulier de l'économie togolaise
essentiellement souterraine et informel rend difficile l'évaluation
exacte des redevables de la TVA par les services du fisc togolais. Il en
résulte des taxations de TVA peu ou pas reversées au
Trésor public. Dans un contexte de productivité fiscal, l'article
310 du CGI a introduit en 2011 un seuil d'assujettissent de 30 millions mais,
le manque de contrôle accentue la distorsion. A terme, si rien n'est
fait, l'effet contraire à celui recherché par la disposition
pourrait se produire. L'administration des impôts pourrait renforcer les
services de recherche et d'inspection des services afin de recenser et
d'établir une liste des contribuables assujettis à la TVA. Cette
liste devrait être régulièrement mise à jour par les
services d'assiette grâce à l'accentuation des contrôles sur
pièces. Par ailleurs, l'administration pourrait par une circulaire lever
l'équivoque sur les modalités temporelles de classement.
La deuxième pratique concerne la règle du
butoir. Elle a été introduite dans le système fiscal
togolais pour permettre au Trésor de disposer de ressource permanente.
Elle consiste à reporter sur des déclarations ultérieures,
l'excédent de déduction (crédit d'impôt), aucun
remboursement n'étant autorisé. Les entreprises qui ont vu leur
crédit de TVA s'accumuler en raison par exemple d'un programme
d'investissement important se trouve dépourvues d'une trésorerie
à laquelle elles devaient légitimement prétendre. La
règle du butoir a un coût financier pour les entreprises. Elle
accroît leur besoin en fonds de roulement et crée des distorsions.
Elle constitue un frein à l'investissement. A l'heure de la
fiscalité appliquée au développement, l'administration
togolaise devrait rompre avec cette pratique en remboursant les crédits
de TVA.
Le mécanisme de TVA est en lui-même
générateur d'entraves résultant de l'interruption de la
chaine des déductions qui caractérise cette taxe. On distingue
à cet effet, d'une part les interruptions dues à des cas naturels
tels que la vente d'occasion par un consommateur à un
professionnel ; d'un bien dont il veut se défaire,
l'exonération des intérêts de prêts à des
particuliers et d'autre part les interruptions artificielles dues aux
exonérations accordées par l'Etat. Cette dernière pratique
est très répandue dans le système fiscal togolais.
L'octroi des exonérations à des fins d'incitations est
très néfaste du fait qu'il entraine ipso facto la non
déductibilité de la TVA supportée sur un bien ou service.
En effet l'exonération en entrainant des rémanences de TVA, va
à l'encontre de l'objectif initial et baisse la
compétitivité des producteurs domestiques
bénéficiaires de l'exonération.
Il faut adjoindre aux mauvaises pratiques la retenue à
la source pratiquée par certains organismes publics et le financement
sur fonds extérieur des marchés nationaux en hors taxes. Il
serait opportun d'éviter ces pratiques qui rendent plus complexe la
gestion de la TVA.
2- Gestion optimale des impôts
directs
La législation togolaise en matière
d'impôts directs se trouve pour la grande majorité conforme aux
recommandations de l'Union. Cependant, la performance des recettes provenant
des impôts directs dynamique avant 2006, est mitigée sur
l'ensemble de la période d'analyse au regard du potentiel dont
recèle le Togo. L'explosion des recettes fiscales des taxes directes se
heurte en effet à certaines défaillances pratiques.
Les contribuables sont titulaires de différentes
catégories de revenues.61(*) Les principes d'équité horizontale
conduiraient à effectuer la somme des revenus catégoriels avant
l'application du barème progressif de l'IRPP. Il en résulte
qu'avec l'IRPP, l'administration fiscale doit vérifier les
déclarations des contribuables reportant la somme des revenues de toute
nature perçus. L'IRPP faisant appel au principe déclaratif et
nécessitant des liaisons lourdes et coûteuses est très
difficile à appréhender réglementairement. Ainsi, l'IRPP
est réduit principalement à l'impôt sur les salaires
renforcé par les retenus à la source sur certains impôts
tandis que les revenues des entrepreneurs individuels, des gérants de
sociétés, des prestataires civiles ainsi que les revenus fonciers
échappent pour une proportion considérable à
l'impôt. Certes, à partir de 2011, l'article 31 du CGI soumet
à l'IS les personnes physiques sauf option pour l'IRPP mais,
l'application de cette disposition ne se ressent pas en tant que tel. Par
ailleurs, une mesure spécifique doit être prise pour favoriser la
perception des impôts fonciers. Auquel cas, si l'IRPP ne permet pas des
progrès en matière d'équité et de rendement fiscal,
il semble préférable d'opter pour un système fiscal
cédulaire avec des taux d'impositions égaux.
En ce qui concerne l'impôt minimum forfaitaire, il
correspond à la consommation de biens publics occasionnée par le
fonctionnement d'une entreprise quel que soit son résultat
économique. La définition des tranches au lieu des taux permet de
ne pas taxer les activités à faible marge. Cependant, la mise en
place d'une fiscalité favorable au développement exigerait une
faible réduction des écarts de chaque tranche.
Le dynamisme du système fiscal passe aussi par une
imposition des secteurs faiblement imposés.
B. Imposition des secteurs pas ou insuffisamment
imposés
Une observation du système fiscal togolais
révèle des secteurs faiblement imposés
(1) et des activités qui échappent à
l'imposition (2).
1- Imposition des secteurs insuffisamment
imposés
La perception de la productivité des différents
impôts révèle une insuffisance d'imposition au regard du
potentiel dont regorge le Togo. Mais, l'insuffisance d'imposition serait accrue
dans les secteurs informel, agricole et domanial.
Le secteur informel est une des composantes essentielles de
l'économie togolaise dont la croissance et
l'hétérogénéité rendent
l'appréhension et l'évaluation délicate. Si, la mise en
place de structures et d'outils adaptés, l'adoption de mesures
incitatives visant à encourager les redevables à se soumettre aux
procédures d'immatriculation ainsi que l'adoption de mécanismes
de fidélisation et de suivi des contribuables sont promus, l'application
reste cependant difficile.62(*) En fait, la non application rigoureuse de ces mesures
conduit à des sous impositions ou à des sur impositions.
Cependant, il existerait encore des défauts et défaillances de
contrôle qui permettraient aux entreprises informelles de fausser les
bases légales de compétitivité économiques et
d'accroitre la pression fiscale sur le secteur formel organisé. Dans un
contexte de transition, il serait opportun d'appliquer dans toute sa rigueur
les mesures fiscales.
Selon les estimations de la Banque Mondiale, l'agriculture
togolaise emploie les 2/3 de la population active et contribue à hauteur
de 45% à la formation du PIB.63(*) Cependant, le secteur agricole est
caractérisé par une panoplie d'exonérations fiscales
depuis 1973 qui minent à l'heure des excédents, la
compétitivité agricole du pays, les acteurs agricoles et le
Trésor public. Il serait bénéfique d'établir une
imposition progressive, d'abord synthétique du secteur. La perception de
cet impôt pourrait être assurée par les centres des
impôts sous le contrôle des directions régionales, ce qui
amoindrirait les coûts.
Alors que les actifs immobiliers apparaissent de plus en plus
de nos jours comme des indices patents de la capacité contributive de
leur propriétaire, dans les faits, et paradoxalement leur rendement
semble de plus en plus faible au regard du potentiel fiscal qu'ils
représentent. L'on pourrait avant invoquer les questions cadastrales.
Mais, depuis le rattachement du cadastre à la DGI togolaise en mars
2010, un projet de création d'un cadastre fiscal serait à
l'étude.64(*) Ce
projet pourrait dans une perspective de rendement des impôts fonciers,
établir un système d'adressage régulièrement
à jour en vue d'une perception efficace des droits et taxes fonciers.
2- Imposition des activités normalement
imposables mais échappant à l'impôt
Dans les pays développés, l'économie
souterraine fait partie intégrante du secteur informel. Mais, dans les
pays en développement où, il existe un système
régulier de taxation des activités de subsistance, les
entreprises organisées de fraude ne doivent pas fiscalement être
comptées parmi les structures informelles. Le Togo, comme les autres
pays de l'UEMOA n'échappe pas à cette pratique. De nombreuses
structures imposables au réel nichent dans le régime
synthétique. Par ailleurs, il existerait de véritables
réseaux frauduleux et prospères qui opèrent sans
inquiétude du fisc.65(*) Dans un contexte de transition, ou une plus grande
importance est accordée au système fiscal intérieur, le
Togo devrait mettre en place outre les pénalités, un
système anti fraude. Il pourrait consister en :
- une analyse du tissu fiscal et définition des axes de
recherches ;
- une réalisation des enquêtes de qualités
et mise en place d'un système de maillage et de couverture de l'espace
géographique.
Ce travail permettrait de recenser les secteurs
d'activités exposés à la fraude, les espaces
géographiques qui le favorisent ainsi que les pratiques afin de prendre
des mesures et sanctions adéquats.
La corrélation entre système fiscal efficient
administration moderne est forte. Il faudrait donc pour assurer la mise en
oeuvre des réformes une structure adaptée. Quelles doivent
être les caractéristiques principales de cette structure ?
Paragraphe II : Renforcement de l'aménagement
de l'administration des impôts
D'énormes efforts ont déjà
été faits par les autorités politiques et administratives
pour moderniser l'administration fiscale togolaise. Cependant, pour atteindre
les objectifs du PTF, il serait nécessaire de renforcer les
capacités de l'administration fiscale (A) et
perfectionner la relation entre les administrations fiscale et douanière
(B).
A. Renforcement des capacités de
l'administration fiscale
Le renforcement des capacités de l'administration passe
par une amélioration de l'organisation actuelle, une innovation en
matière de contrôle fiscal, une promotion de la communication et
du civisme fiscal, la création d'un service centrale de recouvrement, la
formation et le recyclage des agents, l'informatisation complète des
services, le renforcement du contrôle interne et du contrôle de la
qualité des services rendus.
1- Amélioration de l'organisation
actuelle
La libéralisation à terme de l'économie
mondiale pourrait créer de vastes espaces économiques pour la
circulation des biens. Ceci à d'ors et déjà
commencé avec l'importance qui est donné de nos jours aux
économies de blocs (UEMOA, CEMAC, SADEC, UE). Dans cette perspective,
les économies nationales pourront subir directement les chocs d'autres
économies.66(*)
Cela appelle de la part des administrations surtout fiscale, une vision
à long terme, des stratégies, des moyens d'actions
éventuels et des instruments fiables de prévision et de
contrôle. Le décret N°2010-02/PR modifiant et
complétant le décret N°2007-011/PR portant attributions et
organisations de la DGI ne prévoit pas une structure chargée
d'assumer ces missions. Par ailleurs, selon CHAMBAS, il faut séparer le
conceptuel de l'opérationnel pour orienter les administrations fiscales
vers la performance. « Les services centraux chargés des
tâches conceptuelles ont pour objet de déterminer une
stratégie de mobilisation de l'impôt et de piloter l'ensemble des
services. Les services opérationnels doivent appliquer la
stratégie fiscale sous l'impulsion et le contrôle des services
centraux».67(*)
2- Innovation en matière de contrôle
fiscal
Avec l'avènement des NTIC, les mutations de
l'environnement des affaires sont successives et fréquentes.
L'administration fiscale togolaise s'inscrivant dans un système
déclaratif, les outils de contrôle doivent être constamment
renouvelés. Cette rénovation supposerait :
- la mise en place et l'adaptation quotidienne des outils et
procédures de vérification (guide du vérificateur, charte
du contribuable vérifié, guide des procédures
contentieuse, livre des sanctions) ;
- la programmation efficiente des
vérifications ;
- l'efficacité des contrôles sur
pièces ;
- la mise en place des statistiques de
contrôle ;
- le perfectionnement de la brigade de recherche.
3- Promotion de la communication et du civisme
fiscal
Quels que soient les moyens mis en place pour
appréhender l'impôt, l'amélioration des recettes fiscales
reste largement dépendante de la volonté du contribuable de
participer aux charges publiques. L'administration des impôts du Togo
pourrait accroître cette volonté par l'établissement des
partenariats avec le secteur privé, la formation et la sensibilisation
régulière des contribuables, la modernisation des services
gestionnaires, l'amélioration de l'accueil et de l'écoute du
contribuable, l'octroi et le respect des droits du contribuable.
4- Création d'un service central de
recouvrement
Les impositions faites ne sont pas forcement recouvrées
en totalité. La réforme visant à attribuer le recouvrement
des impositions aux agents de la DGI constitue une avancée majeure dans
l'amélioration des recouvrements. Cependant, la complexité des
tâches de suivi des impositions d'assiette et de contrôle ne permet
pas de relancer à temps les défaillants et de suivre correctement
les procédures en cas de manquement. Il serait bien de créer une
brigade spéciale dotée de missions spécifiques de
recouvrement des défaillants.
5- Formation et recyclage des agents
Avec le PTF apparaissent de nouveaux rôles pour
l'administration fiscale des pays de l'UEMOA. Ceci fait appel à la
compétence et au perfectionnement périodique des agents du fisc.
A cet effet, la DGI pourrait adjoindre aux missions des services de gestion du
personnel, la mission de gestion prévisionnelle des emplois et des
compétences.
6- Informatisation complète des
services
Les dispositions du droit OHADA se basent essentiellement sur
la rapidité et la sécurité des affaires. L'administration
des impôts faisant partie intégrante de l'environnement
entrepreneuriale, doit être à même de suivre cette
évolution. Cela consiste à l'informatisation complète des
services et procédures aussi bien au siège de la DGI que dans les
centres. Par ailleurs, la mise en réseau de l'ensemble des services
pourrait faciliter la recherche d'information et la diminution des
coûts.
7- Renforcement du contrôle interne et
instauration du contrôle de la qualité
Des mesures pourraient être prises pour élaborer
et actualiser régulièrement les procédures de travail. Ces
procédures pourraient servir à évaluer les agents et
à vérifier la qualité des services offerts aux
contribuables.
B. Développement de la relation entre
administrations des impôts et des douanes
Dans les économies extraverties (tournées vers
l'extérieur), l'évolution des recettes de porte implique une
évolution relative des recettes intérieures.68(*) Par ailleurs, l'un des
objectifs du PTF est le renforcement de la synergie entre administrations
fiscale et douanière dans le but de substituer graduellement la
prédominance des recettes fiscales intérieures à celle de
porte. Il importe donc de rechercher des axes pour renforcer les liens entre
les services des douanes et des impôts togolais.
Le premier lien entre la douane et les impôts est
l'utilisation d'un identifiant unique (numéro d'identification fiscale)
pour distinguer les contribuables des importateurs. Dans une optique de
coopération, la douane pourrait proscrire les dédouanements sans
identifiant et les impôts pourraient conditionner le renouvellement des
cartes d'opérateur économique sous condition de règlement
des frais douaniers.
Le partage d'informations pour une efficacité du
travail pourrait être encouragé. Cette pratique augmentera
l'efficacité des deux administrations surtout dans la détection
et la lutte contre la fraude.
L'organisation des enquêtes mixtes des impôts et
des douanes est un des volets importants de renforcement des relations entre
les deux administrations.
Enfin, la mise en place d'un cadre formel de concertation sur
les nouvelles formes de délinquance économique et
financière et sur les expériences acquises par les agents des
deux administrations pourrait constituer un axe de rapprochement
gagnant-gagnant favorable à la performance des services des impôts
et des douanes togolais.
CONCLUSION
Cette étude a porté sur la transition fiscale de
l'UEMOA. Il s'est agi d'analyser pour le Togo, la performance sur la
période 2007- 2011, du programme initié en mars 2006 pour
substituer graduellement la prépondérance des recettes fiscales
de porte par les recettes fiscales intérieures.
En effet, avec le vent de la libéralisation commerciale
et des politiques communautaires de l'Union douanière, la
nécessité pour les gouvernements de l'Union de compenser les
manques à gagner consécutifs à l'allègement ou
à la suppression des droits de douane s'est fait ressentir. Avec la
perspective d'un approfondissement des politiques de libéralisation
notamment dans le cadre des APE avec l'Union Européenne et
l'assèchement des aides extérieures pour le financement du
développement, cette nécessité des gouvernants de
stabiliser, voire de croitre les recettes fiscales est devenue une
priorité.
Répondant à cet impératif, les Etats de
l'UEMOA ont mis en place un ensemble de mesures visant à promouvoir une
véritable fiscalité articulée au développement. Il
revient donc au programme de transition fiscale de consolider le marché
commun, de soutenir la croissance et le financement du développement, de
contribuer à la mobilisation optimale des ressources fiscales et de
renforcer la synergie entre les administrations des impôts et des
douanes. Pour atteindre ces objectifs à l'horizon 2013, un dispositif
institutionnel et un dispositif de suivi ont été
déterminés.
Notre analyse a consisté pour le Togo, à
ressortir selon les bases méthodologiques retenues par la Commission de
l'UEMOA, les performances des principaux ratios de transition fiscale
fixés par la décision N°34/2009/CM/UEMOA et à
déterminer les efforts restants à fournir.
On est donc dans une situation qui mérite étude.
L'analyse quantitative a révélé des résultats
reflétant dans une certaine mesure, une insuffisance de performance du
système fiscal togolais. Plus précisément, sur les trois
ratios principaux retenus, seule la norme du taux de pression fiscale a
été atteinte en 2011. Cependant, les recettes fiscales
intérieures ont doublé entre 2002 et 2011 avec une substitution
des impôts directs par une prépondérance des impôts
intérieurs indirects à partir de 2010. Quant aux recettes
fiscales sur le commerce extérieur, elles ont connu une évolution
erratique avec de fortes croissances sur l'ensemble de la période.
Quoiqu'insuffisamment performant, le système fiscal
togolais a subi sur la période d'analyse, de profondes influences tant
de la part des autorités politiques que des dirigeants de
l'administration fiscale. Ces incidences se sont traduites pour la plupart par
l'incorporation dans la législation fiscale des dispositions de l'Union
et l'adoption des mesures et pratiques politico-économiques favorables
aussi bien au renforcement du dynamisme de l'administration fiscale qu'au
développement de la nation.
Cependant, d'énormes efforts restent à faire. Il
parait honnête d'affirmer qu'il faudra sans doute encore plusieurs
années au Togo pour atteindre les normes de performances
préconisées par la Commission de l'Union et remplir ainsi les
objectifs du programme.
Les années à venir seront cruciales pour le
pays. En effet, les réformes de législations fiscales ne peuvent
être fructueuses que si elles sont accompagnées de pratiques
d'aménagement des capacités de l'administration fiscale. Une
administration efficace et moderne de l'impôt est donc essentielle pour
la réussite de la transition fiscale et des progrès
considérables sont possibles. Il s'agit tout d'abord de renforcer les
capacités de l'administration des impôts. Ceci n'est faisable sans
une amélioration de l'organisation actuelle, une innovation en
matière de contrôle fiscal, une promotion de la communication et
du civisme fiscal, la définition d'un plan de formation et de recyclage
des agents, une informatisation complète des services, un renforcement
du contrôle interne et du contrôle de la qualité des
services rendus. Il s'agit enfin de susciter une forte synergie entre
l'administration des douanes et des impôts.
Cette brève étude de la performance du PTF n'a
pas la prétention d'être exhaustive. En effet, une analyse
évaluative de projet ne saurait être limitée aux quelques
aspects que nous avons abordés dans ce travail. Il aurait
été aussi important dans une analyse a priori complète de
se pencher sur le fonctionnement des institutions de pilotage mis en place par
la Commission et les Etats en vue de relever leurs performances et de proposer
des solutions dans ce sens. Mieux, une étude approfondie en
matière de fiscalité appliquée au développement
devrait prendre en compte les impacts en aval (sur les contribuables) des
nouvelles politiques fiscales en vue de percevoir l'efficacité des
réformes dans un cadre d'amélioration du bien-être. Mais,
malgré la ferme volonté d'atteindre la perfection, des
contraintes dues notamment au manque d'informations ont pesé dans les
obstacles qui se sont dressés à notre encontre. Cependant, en
dépit du fait qu'elle est restreinte, ce travail voudrait s'inscrire
dans la lignée des recherches internes des outils d'aide à la
décision afin que, dans l'avenir, des ponts utiles au
développement de notre nation soient collégialement mieux
dressés entre les apprenants et les décideurs ou praticiens.
* 1Adam SMITH La
recherché sur la nature et les causes de la richesse des nations
(1776), Livre V
* 2Arthur Cécil PIGOU,
The economics of welfare, (1920).
* 3 Gérard CHAMBAS,
Afrique au sud du Sahara, quelle stratégie de transition
fiscale, CERDI, Etudes et documents, Janvier 2005, P. 3.
* 4Document Complet de
Stratégie de Réduction de la Pauvreté (DSRP-C) Togo,
(2009-2011), Avril 2009.
* 5Economies locales fait
référence aux Etats de l'Afrique de l'ouest en particulier aux
pays de l'UEMOA.
* 6 Aide publique au
développement s'entend des dons ou prêts à des conditions
privilégiées accordées par les pays de l'OCDE et de
l'OPEP ; Eric TOUSSAINT, La bourse ou la vie, la finance contre les
peuples, Lucpire Sylepse CADTM, P.147.
* 7L'UEMOA, Union Economique
et Monétaire Ouest Africaine a été créée par
le traité du 10 janvier 1994 par sept Etats de l'Afrique de l'Ouest
ayant le FCFA en partage en plus de la Guinée Bissau. Sa mission est de
favoriser l'intégration économique par la création d'un
marché commun.
* 8La fiscalité de
porte est employée pour désigner essentiellement les taxes et
droits de douanes prélevés aux frontières par
l'administration des douanes..
* 9La mise en oeuvre du PTF
avait été prévue par la décision N°10/2006
pour le 31 décembre 2008 au plus tard, mais, l'horizon a
été repousse à 2013 par la directive
N°34/2009/CM/UEMOA portant adoption des critères et indicateurs du
PTF au sein de l'UEMOA.
* 10Annexe, décision
N°10/2006/CM/UEMOA portant adoption du Programme de Transition Fiscale au
sein de l'UEMOA.
* 11 Gérard CHAMBAS,
TVA et transition fiscal en Afrique: les nouveaux enjeux, Paris,
Economica, P. 181.
* 12Excellence M. Gilbert
Fossoun HOUNGBO, Premier Ministre de la République Togolaise, discours
de
« Déclaration de Politique Générale
» devant l'Assemblée Nationale, Lomé, 04 juin 2010.
IMF, Third review under the three year arrangement, the
poverty reduction and growth facility, February 2010.
* 13 Hervé DIATA et
Antoine N'GAKOSSO, L'intégration et la nécessité d'une
transition fiscale : cas de la TVA dans les pays de L'Union
Africaine, Revue africaine de l'intégration, janvier 2007,
P.78.
Gbewopo ATTILA en association, Aide publique au
développement et transition fiscale, Clermont Université,
Université de Clermont I, CERDI-UMR CNRS, février 2009, P.3.
* 14Le General Agreement on
Tariffs and Trade (GATT), en français l'Accord général sur
les tarifs douaniers et le commerce) fut signé le 30 octobre 1947 par 23
pays, pour harmoniser les politiques douanières des parties signataires.
Le traité entra en vigueur en janvier 1948 et le secrétariat
s'installa à Genève.
Cet accord multilatéral de libre-échange
était destiné à faire baisser les prix pour les
consommateurs, mieux utiliser les facteurs de production et favoriser l'emploi
dans les secteurs où chaque pays détient un avantage comparatif.
L'un des derniers cycles de négociations (l'Uruguay Round, de 1986
à 1994), clos par l'accord de Marrakech, aboutit à la
création de l'Organisation mondiale du commerce.
* 15Décision
N°34/2009/CM/UEMOA portant des critères et indicateurs de la
transition fiscal au sein de l'UEMOA, P. 4.
* 16La période 80
à début 90 fait référence à la
détérioration des termes de l'échange entrainant une
baisse de la demande des matières premières, principaux produits
d'exportation de la plupart des pays africains et à l'avènement
des revendications d'ouverture politique.
* 17 FMI, Bénin,
conjoncture économique et relance , 1993.
FMI, Le Burkina vers un libéralisme
économique 1992.
FMI, Vers un encadrement du secteur informel au
Burundi, 1994.
FMI, Crises financières et chutes de
l'activité économique au Cameroun1991.
FMI Chômage des Gadobés et climat social
tendu en Centrafrique,1991.
FMI, Effets de la baisse des prix mondiaux de café
et cacao, 1992.
FMI, Instabilité politique 1900-1993 et recul de
15? du PNB 1995.
* 18 FMI, Finances et
développement N°0057, P.13.
* 19Les institutions de
Bretton Woods sont le FMI et la Banque Mondiale.
* 20Patrick LENAIN, Le
FMI coll Repères, La découverte, Paris, 1993, P. 99.
* 21L'UEMOA est
créée par traité signé le10 janvier 1994 et
modifié le 29 janvier 2003. Il comprend 8 pays: Le Benin, le
Burkina-Faso, la Cote d'ivoire, la Guinée-Bissau, le Mali, le Niger, le
Sénégal et le Togo.
* 22Article 4 du Traité
de l'UEMOA.
* 23 L'institution de
l'Union douanière recommandée par l'article 76-a du Traité
de l'UEMOA et sa mise en oeuvre par l'Acte Additionnel N°04/96 du 10 mai
1996 traduit la volonté des pays de l'UEMOA d'appliquer une politique
commerciale commune en se mettant en conformité avec les Accords de
Marrakech et notamment d'appliquer à travers le Règlement
N°05/99/CM/UEMOA portant détermination de la valeur en douane des
marchandises dans les Etats de l'UEMOA, le système d'évaluation
en douane des marchandises de l'OMC basé sur la valeur transactionnelle
* 24Séminaire de
réflexion sur la mise en place d'une fiscalité de
développement tenu du 05 au 08 décembre 2005 à Bamako. Le
terme fiscalité de développement s'entend par l'accroissement de
la pression fiscal par l'élargissement de l'assiette d'imposition de
manière à permettre une justice fiscal équitable
favorisant l'investissement.
* 25 ONU, «Rapport sur
le financement des OMD», 2001 in Recommandation N°01/2011/CM/UEMOA
relative aux orientations de politique économique des Etats membres de
l'Union pour l'année 2012.
DES ETATS MEMBRES DE L'UNION POUR L'ANNEE 2012
* 26 ONU, «Rapport
d'évaluation des OMD», Genève, Juillet 2009.
* 27 Article 4, du
Traité de l'UEMOA.
* 28Règlement
N°04/2010/CM/UEMOA portant modification de l'annexe du Règlement
N°08/2007/CM/UEMOA du 06 avril 2007 portant adoption de la nomenclature
tarifaire du TEC sur la base du Règlement N°02/97/CM/UEMOA portant
adoption du TEC de l'UEMOA.
* 29 Décision
N°01/98/CM/UEMOA du 03 juillet 1998 portant adoption du programme
d'harmonisation de la fiscalité indirecte.
Décision N°03/98/CM/UEMOA du 22 décembre
1998 portant harmonisation de la taxation des produits pétroliers au
sein de l'UEMOA.
Directive N°07/2001/CM/UEMOA du 26 novembre 2001 portant
régime harmonisé de l'acompte sur impôt assis sur les
bénéfices au sein de l'UEMOA.
Décision N°16/2006/CM/UEMOA du 16 décembre
2006 portant adoption du programme d'harmonisation de la fiscalité
directe au sein de l'UEMOA.
* 30Article 4-c du
Traité de l'UEMOA.
* 31Le Protocole Additionnel
N°III/2001 repose principalement sur le critère de classification
tarifaire et propose un taux de valeur ajouté communautaire de 30? sans
précision des critères de détermination de l'origine
communautaire.
* 32 La TCI est une taxe ad
valorem destinée à lutter contre les variations erratiques des
prix mondiaux de certains produits, et à contrecarrer les pratiques
déloyales à l'importation.
La TDP est une taxe ad valorem, temporaire et
dégressive créée pour compenser les baisses importantes de
protection tarifaire liées à la mise en place du TEC.
* 33Commission de l'UEMOA,
«Note de présentation du projet de décision portant adoption
du PTF au sein de l'UEMOA».2006, P. 3.
* 34B. HIGGINS, Economic,
Development, P.475
* 35Institut du FMI, cours
de programmation et politiques financières, du 22 février
au 2 avril 2010, P.2
* 36Inspection
générale des finances, Rapport de la mission d'analyse
comparative des administrations fiscales, Sous la supervision de Jean-Luc
Lépine, Paris, (1999), miméo P.11.
* 37 Selon l'article 19 du
Traité de l'UEMOA, la Conférence des Chefs d'Etat et de
Gouvernement prend, en tant que de besoin, des actes additionnels au
Traité de l'Union. Les actes additionnels sont annexés au
Traité. Ils complètent celui-ci sans toutefois le modifier. Leur
respect s'impose aux organes de l'Union ainsi qu'aux autorités des Etats
membres.
* 38L'année 2013 est
fixée par la Commission comme étant l'horizon de convergence des
économies. (voir décision N°34/2009/CM/UEMOA. Cet horizon
fait suite à celui qui avait été fixé au 31
décembre 2008 pour la mise en oeuvre des réformes du PTF.
Cependant, dans une perspective de réforme totale, la Commission
n'exclut pas la possibilité d'une succession de réforme avec de
nouvelles normes.
* 39Voir acte additionnel
N°04/99/CM/UEMOA portant pacte de convergence, de croissance, de
stabilité et de solidarité de l'UEMOA.
* 40La valeur maximale de ce
ratio a variée entre 6.4? pour le Niger, 7? pour le Burkina et 11.5?
pour le Sénégal soit une valeur maximale moyenne arrondie de 8?
avec un taux de croissance de 2? envisagé sur les recettes fiscales
intérieures indirectes.
* 41 La moyenne du ratio des
recettes fiscales sur le commerce extérieur sur PIB nominal est de 7.3?
pour l'Union. La valeur moyenne arrondie de 7? a été retenue
compte tenu d'une prévision en baisse des recettes de porte.
* 42Le ratio moyen de la
période 1997-2007 varie entre 39? pour le Mali à 58.7? pour la
Cote d'Ivoire. Celui des autres Etas membres fluctue entre 40.7? et 54.8?. Le
ratio moyen de l'Union est de 50.8? pour la période 1997-2007 et de
48.8? pour la période 2003-2007. En conséquence la norme maximale
de 45? a été retenue.
* 43Le rapport moyen de la
période d'étude varie de 0.81 pour la Cote d'Ivoire à 1.58
pour le Mali. Le rapport des normes a savoir 55?/45? est de 1.22. Par souci
d'une harmonisation par le haut, le rapport moyen des quatre Etats ayant les
ratios les plus élevés est de 1.4. Il est majoré à
1.5.
* 44Christian GENTHON,
Analyse sectorielle, Méthodologie et application aux technologies de
l'information, Harmattan, Paris 2004.
* 45Les variables ou
caractères sont des aspects particuliers de l'individu ou d'un
phénomène sur lesquels une étude s'oriente. Ils peuvent
être qualitatifs ou quantitatifs.
* 46 Document Complet de
Stratégies de Réduction de la Pauvreté (DSRP-C.
* 47L'optimum vise le
rendement de l'impôt ainsi que son utilisation comme instrument
d'investissement et de répartition.
* 48DGI, cahier fiscal
N°004 juillet/août 2007, «la taxe sur la valeur
ajoutée», P.3.
* 49La directive
N°02/2009/CM/UEMOA conditionne l'imposition du secteur agricole à
la TVA par la mise en place d'une politique agricole commune; cependant, elle
laisse aux Etats une faculté d'imposition. Quant aux entreprises du
secteur des transports, elles peuvent être imposées si elles
formulent une option pour leur assujettissement à la TVA.
* 50FMI, La renaissance de
l'économie togolaise, Finances et développement avril 2010,
P.11.
* 51Statistiques du FMI
* 52FMI, La renaissance
de l'économie togolaise, obsit.
* 53 World Bank, «Togo
at a glance», 29 march 2012.
* 54Création de la
SNPT par décret N°2007-049/PR du 14 mai 2007, signature de contrat
d'exploration et d'exploitation de l'offshore togolais, exploitation des
minerais de fer de manganèse, de bauxite, de chromite et de leurs
métaux connexes.
* 55World Bank, Togo at
glance, obsit.
* 56Recettes fiscales
intérieures rapportées aux recettes fiscales sur le commerce
extérieur.
* 57Recettes fiscales sur le
commerce intérieur rapporté aux recettes fiscales totales.
* 58Recettes fiscales
totales rapportés au Produit intérieur brut nominal.
* 59Voir, rapport de l
Banque Mondiale sur le cadre économique du Togo, Mars 2012.
* 60 Gérard CHAMBAS,
Fiscalité et développement en Afrique
subsaharienne, Paris, éd Economica, P.57.
* 61 Voir les huit
catégories de revenus cités plus haut.
* 62 Les structures et les
outils font référence au guichet unique et au régime de
TPU.
Les mesures incitatives se résument à l'exigence
de carte d'opérateur économique pour les importations et les
retenues BIC et TVA.
La principale mesure de fidélisation est la promotion
dans la Loi de finances 2011des CGA à travers l'article 1478 du CGI.
* 63 Banque Mondiale,
« Togo at glance », obsit.
* 64 Source : Direction
des Affaires Domaniales et Cadastrale (DADC).
* 65 Cas des entreprises qui
opèrent à certaines heures de la journée
généralement la nuit, les restaurants, les distributeurs de
produits frelatés et de biens en transit.
* 66 C'est l'exemple des pays
de l'UE avec la contagion de la crise des déficits.
* 67 Gérard CHAMBAS,
Afrique au sud du Sahara, quelle stratégie de mobilisation des
ressources, P.13, obsit.
* 68 L'accroissement des
recettes douanières par accroissement des importations signifie une
hausse de la demande et donc, un accroissement automatique des impôts sur
la consommation et une augmentation relative des impôts sur le revenu.
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