L'appui budgétaire dans le financement du développement local

INTRODUCTION :

La réussite de toute politique nécessite des moyens de toute nature. Ces moyens peuvent être humains, matériels, techniques ou financiers. Si l'ensemble de ces moyens ont été mis à la disposition des collectivités locales, certains ne sont pas effectifs. C'est pourquoi le développement est un combat quotidien pour ces dernières. Au Sénégal, le dispositif juridique est aménagé tel qu'il peut permettre un développement local. En effet, les textes sur la décentralisation donnent aux Collectivités locales la possibilité de contacter des partenaires au développement, en sus des concours financiers provenant de l'Etat. Cette possibilité est posée par l'article 3 de la loi 96-06 du 22 mars 1996 portant Code des Collectivités locales : « ... Les collectivités locales ont pour mission la conception, la programmation et la mise en oeuvre des actions de développement économique, éducatif, social et culturel d'intérêt régional, communal ou rural.

Elles associent en partenariat, le cas échéant, à la réalisation des projets de développement économique, éducatif, social et culturel, les mouvements associatifs et les groupements à caractère communautaire... »^1(*)

Malgré cette possibilité qui est ainsi donnée aux collectivités locales, nous notons que le monde rural est caractérisé par une pauvreté sans précédent. Ceci n'est pas dû à un manque de financement du développement local. Une politique de financement du développement local a longtemps existé au Sénégal. Depuis la réforme intervenue en 1996, l'administration centrale intervient au niveau local par des appuis financiers pour booster le développement des entités locales. De plus, les partenaires au développement ont de tout temps essayé d'apporter leur soutien à cette construction du développement.

Mais jusque-là il se pose un problème relatif au financement du développement local. Ainsi, le thème relatif au financement du développement local est d'actualité dans la mesure où le développement local est une question qui fait couler beaucoup d'encre et de « salive ». Dés lors la question fondamentale qui se pose est de savoir comment mettre en place un système de financement du développement local efficace, voire efficient même.

De par le passé, nous avons constaté que l'Etat intervenait le plus souvent par les dotations et subventions de fonctionnement et d'équipement pour financer le développement des collectivités locales. Les partenaires au développement, quant à eux intervenaient de façon dispersée et non coordonnée. Ce qui a entrainé un dysfonctionnement du système. Face à cette situation, une nouvelle politique de financement du développement local qui intègre des aspects nouveaux tant du côté de l'Etat que celui des bailleurs de fonds est plus que nécessaire.

En ce qui concerne l'Etat, un nouvel instrument est mis sur place. C'est notamment la décentralisation du Budget consolidé d'investissement. Pour les bailleurs de fonds, il s'agit de l'adoption d'un mode uniforme de financement à savoir la méthode de l'appui budgétaire.

C'est cette nouveauté dans le financement du développement local qui a frappé notre attention et qui nous a poussés à travailler sur le sujet qui s'intitule l'appui budgétaire dans le financement du développement local. D'abord, une clarification conceptuelle s'impose à nous.

Il nous faut d'abord cerner les notions les notions d'appui budgétaire et de développement local.

Pour la première notion à savoir l'appui budgétaire, de façon globale il peut être défini comme étant le transfert de ressources financières d'une agence de financement externe vers le Trésor public d'un pays partenaire. Ces ressources financières font dès lors partie des ressources globales du pays partenaire et sont donc utilisées conformément à son système de gestion des finances publiques.^2(*)

Au plan local, l'appui budgétaire est un mécanisme de financement des infrastructures et des services sociaux expérimenté par la plupart des projets d'appui à la décentralisation et au développement local. Tout en tenant compte des exigences du partenaire financier, ces expériences se sont progressivement rapprochées des procédures nationales à l'aide de différents outils fixant le cadre juridique et réglementaire.

Quant à la notion de développement local, elle reste plus complexe à cerner. En effet, c'est une notion polysémique à la fois convoitée par les juristes, les géographes, les sociologues, les économistes. De nombreuses approches sont possibles et dépendent du sens dans lequel le poil va être caressé !

Le développement local revêt ainsi un caractère polysémique et fait appel à l'intervention de plusieurs acteurs. Nous verrons tour à tour ces différentes approches.

D'abord, pour les sociologues, l'idée de développement consiste à appréhender le territoire dans sa globalité et à engager un processus de transformation de l'ensemble des éléments qui composent ce territoire.

D'un point de vue sociologique, le développement local met donc en cause certains acteurs (Etat, collectivités locales, élus locaux, ONG, etc.) et le système qu'il entend construire. En effet, les politiques de développement local s'appuient sur une mutation du système social local. C'est dans cette transformation du système social local, qui est seule capable d'apporter une réponse conjoncturelle à la crise et de porter un projet de développement, dont la réalisation met en cause l'aptitude de la société locale à s'intégrer à un environnement en mutation rapide et à puiser dans son environnement les ressources indispensables à sa réussite. Il existe donc une corrélation entre la transformation du système social local et la probabilité d'un développement durable sur un territoire.

Ensuite, selon les géographes, la gestion des terroirs peut être regardée comme une approche de développement local. La gestion des terroirs repose d'abord sur le principe de la participation des populations aux affaires qui les concernent. Les populations, selon eux, doivent être les premières responsables des activités de développement au niveau local. Les populations rurales ou locales sont les mieux à même de définir leurs besoins et de connaitre les ressources dont ils disposent.

Et avant de terminer par l'approche des juristes, faisons état de celle des économistes.

Les économistes ont une conception particulière du développement local. Ils ont ainsi leur conception du local, de l'espace qui est le fondement de leur démarche. Longtemps négligé par les économistes qui l'avaient abandonné aux géographes pour des études qu'ils voyaient essentiellement descriptives, l'espace fait l'objet aujourd'hui de recherches approfondies en économie. Cela a entrainé le passage de la simple description des structures et des liaisons spatiales à l'élaboration de normes destinées à orienter leurs évolutions en fonction de certaines fins économiques et sociales. Dans la conception des économistes, l'espace n'est pas économiquement neutre. Il est le milieu de déploiement d'une action, un milieu déjà structuré mais qui va voir ses structures profondément modifiées par une politique volontariste d'organisation de l'occupation du sol, d'amélioration des communications et de mise en valeur des ressources naturelles. Ce souci d'une meilleure adaptation de l'espace à la satisfaction des besoins humains est à l'origine des efforts d'analyses théoriques qui ont assuré le progrès de l'économie spatiale.

Pour les juristes, juristes le développement local fait appel à un espace et une organisation permettant de coordonner les différentes interventions des acteurs en mettant en place une certaine réglementation.

Pour eux, le développement local fait d'abord appel à la notion d'espace, de territoire, d'une circonscription où s'exerce l'activité administrative, où s'appliquent des règles juridiques et où s'implantent des communautés humaines.

Dans la tradition administrative sénégalaise, le local s'applique aux communes, aux communautés rurales et aux régions.

Mais il se pose pour le juriste la détermination de l'échelon le plus efficace d'administration économique .Est-ce la région, la commune ou la communauté rural, ou faut-il réduire ou augmenter la taille des régions.

Le législateur dans le code des collectivités locales semble accepter les différents échelons comme base du développement des collectivités locales en son article trois (3) précité.

Le développement local fait aussi appel à une certaine organisation et réglementation de l'activité des acteurs .Il convient de créer un cadre de coordination et d'harmonisation des différentes interventions des acteurs à savoir l'Etat, les collectivités locales, les ONG et les bailleurs de fonds.

C'est dans cette perspective qu'a été créé l'Agence régionale de développement, une structure qui englobe les trois catégories de collectivités locales pour aider à l'harmonisation des activités sur le terrain en conformité avec les objectifs fixés par les collectivités dans leur programme de développement.

La définition de ces termes est d'une importance capitale pour la compréhension du sujet qui est également riche en enseignements. En effet, l'étude d'un sujet pareil nous permet de découvrir ce qui constitue la nouveauté dans le financement du développement local. Le mécanisme de l'appui budgétaire constitue de nos jours le mécanisme en vogue pour le financement du développement local par les partenaires au développement. En effet, avant l'avènement de l'appui budgétaire, les financements sur ressources extérieures étaient logés dans des comptes spéciaux de projet. Dans ce cas, les bailleurs de fonds effectuaient directement les paiements tandis que les chefs de projets/programmes tenaient la comptabilité. ^3(*)L'innovation apportée est que les fonds sont mis à la disposition des collectivités locales à travers leur budget mais la structure des projets/programmes demeure le cadre de l'appui budgétaire qui intéresse les trois ordres de collectivités locales.

En outre, l'appui budgétaire permet de constater la traçabilité des dépenses d'investissement des projets/programmes tout au long du processus, de la planification à l'exécution en passant par la prévision budgétaire. Cette présente étude, au-delà de la nouveauté de l'appui budgétaire, présente d'autres aspects importants. En effet, elle permet de revisiter tous les aspects du financement du développement local par l'Etat et les bailleurs de fonds tout en présentant les éléments à la fois positifs et négatifs. Elle sera en même temps une occasion pour nous de voir comment l'utilisation de ces ressources agit sur le quotidien des populations locales.

Pour toutes ces considérations concernant notre thème, nous avons pu observer que beaucoup d'interrogations peuvent être formulées. Ainsi, pouvons-nous demander quels sont ces appuis budgétaires ? Comment sont-ils appréhendés par le droit de la décentralisation ? Permettent-ils de conduire une politique de développement local efficace ? Etc.

Une tentative de recoupement de l'ensemble de ces interrogations nous permet de retenir une question d'ensemble : quels sont ces appuis budgétaires et quel est leur impact sur le développement local ?

En d'autres termes, il s'agit pour nous d'identifier ces appuis budgétaires et de mesurer leur impact sur le développement des collectivités locales. Une esquisse de réponse nous autorise à dire que ces appuis budgétaires concernent à la fois les appuis de l'Etat et ceux des partenaires au développement. Mais vu que les appuis budgétaires de l'Etat sont nombreux et qu'il existe une pléthore de partenaires au développement, nous avons procédé à un tri. Ainsi, dans ce travail, nous avons décidé de parler des appuis budgétaires de l'Etat les plus importants à savoir les dotations et subventions aussi bien de fonctionnement et d'investissement. Et pour les appuis budgétaires des partenaires au développement, nous avons retenu deux notamment le pionnier dans cette matière (PADMIR) et le PADDEL/PNDL qui est un programme qui intervient dans ma région (Louga).

Et concernant leur impact, nous avons constaté que malgré les avancées notées ça et là, le dispositif peut être amélioré par des mesures de correction.

C'est pour cela que nous avons décidé de procéder d'abord à l' identification des différents appuis budgétaires de l'Etat et des partenaires au développement ( TITRE PREMIER) avant de mesurer leur impact sur le développement des collectivités locales dans une éventuelle perspective de leur correction (TITRE DEUXIEME).

* ¹ Cf Art. 3 de la la loi 96-06 du 22 mars 1996 portant Code des Collectivités locales 

* ² Définition donnée par la commission européenne

* ³ Guide pratique des acteurs de la décentralisation, p 45