Memoire Online - Contribution à l'amélioration du contrôle a posteriori de l'exécution de la loi de Finances au Bénin - DOSSA Kokou Alain Giresse NOUKPO Anicet Jerson

UNIVERSITE D'ABOMEY-CALAVI
(UAC)
FACULTE DES SCIENCES ECONOMIQUES ET DE GESTION
(FASEG)

DEDICACE

A mes chers parents, Rachelle et Cyriaque DOSSA,
pour l'abnégation et la patience dont vous
avez toujours fait preuve envers moi.

DEDICACE

REMERCIEMENTS

v' Monsieur Thomas YEBA, notre directeur de mémoire, qui a accepté de suivre ce travail, nonobstant ses plurielles occupations;

v' Monsieur Maxime Bruno AKAKPO, pour son aide inestimable et sa constante disponibilité ;

V' tous ceux qui, de près ou de loin, ont contribué a la réalisation de ce modeste travail.

SIGLES ET ABREVIATIONS

CC/CS : Chambre des Comptes de la Cour Supreme CGAF : Compte Général de l'Administration des Finances CGE : Compte de Gestion de l'Etat

DGCTP : Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique DGDDI : Direction Générale des Douanes et Droits Indirects

DGID : Direction Générale des Impôts et des Domaines DPRV : Direction des Pensions et Rentes Viagères

DSIA : Direction du Service de l'Intendance des Armées DSIM : Direction des Services de l'Intendance Militaire ENAM : Ecole Nationale d'Administration et de Magistrature FASEG : Faculté des Sciences Economiques et de Gestion FNRB : Fonds National des Retraites du Bénin

INTOSAI : Organisation Internationale des Institutions Supérieures de Contrôle des Finances Publiques

LOLF : Loi Organique relative aux Lois de Finances MEF : Ministère de l'Economie et des Finances OP : Ordre de Paiement

PRoReGAR : Projet d'Appui a la Réforme de la Gestion Budgétaire Axée sur les

RGF : Recette Générale des Finances/Receveur Général des Finances RP : Recettes-Perceptions

UNACEB : Union Nationale d'Analyse, de Contrôle et d'Evaluation du Budget de

LISTE DES TABLEAUX

LISTE DES GRAPHIQUES

GLOSSAIRE DE L'ETUDE

Apurement luridictionnel des comptes : ensemble d'opérations consistant a vérifier la régularité des opérations de recettes et de dépenses publiques exécutées par les comptables publics, ainsi que des mouvements de fonds et de valeurs auxquels ils ont procédé au cours de la période contrôlée.

Arrêt : acte par lequel la Chambre des comptes statue en matière juridictionnelle.

Audit de performance : opération destinée a contrôler a l'issue de l'exécution des budgets-programmes, la réalisation ou non des objectifs initialement fixés par les programmes.

Budget Général de l'Etat : document intégrateur de l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat pour une année civile.

Budget-programme : document explicatif joint au projet de Loi de Finances, précisant les objectifs d'un ministère, les programmes qui y concourent et les moyens qui y sont consacrés.

Comptable d'ordre : comptable public qui centralise et présente dans ses écritures et comptes les opérations financières exécutées par d'autres comptables.

Comptable de fait: personne qui, sans titre légale de comptable, s'immisce dans la détention et le maniement de fonds et valeurs appartenant a des collectivités publiques.

Comptable deniers: personne habilitée, affectée au maniement et a la conservation des fonds et valeurs appartenant aux collectivités publiques.

Comptable matières : personne habilitée a tenir la comptabilité matières des organismes publics.

Comptable patent: comptable détenant, a la différence d'un comptable de fait, un titre légal de comptable public.

Comptable principal: comptable public a qui incombe au terme de chaque gestion la reddition des comptes a la juridiction financière.

Comptable secondaire : comptable public dont les agissements connaissent une imputation définitive dans les écritures d'un comptable principal.

Comptable subordonné : comptable directement rattaché, dans la hiérarchie des comptables publics, a un comptable supérieur a qui il doit rendre compte de sa gestion.

Comptable supérieur : comptable occupant le niveau le plus élevé dans la hiérarchie des comptables publics.

Comptables publics : fonctionnaires et agents régulièrement habilités pour effectuer la prise en charge et le recouvrement des roles et des ordres de recettes qui leur sont remis par les ordonnateurs, la prise en charge et le règlement des dépenses, la garde et la conservation des fonds, valeurs et titres appartenant ou confiés a l'Etat ou aux organismes publics, le maniement des fonds et les mouvements des comptes de disponibilités, la conservation des pièces justificatives des opérations financières et des documents comptables, la tenue de la comptabilité des postes comptables qu'ils gèrent.

Contrôle : fait de s'assurer qu'une chose a été faite telle qu'on le déclare ou telle qu'elle doit être par rapport a une norme donnée.

Déclaration générale de conformité : acte par lequel la juridiction financière atteste chaque année la conformité entre le Compte de Gestion produit par le comptable principal de l'Etat et le Compte Général de l'Administration des Finances présenté par le ministre chargé des finances.

Deniers publics : fonds ou valeurs qui sont la propriété des organismes publics.

Loi de Finances : Elle détermine la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'Etat, compte tenu d'un équilibre économique et financier qu'elle définit.

Loi de Finances Rectificative : Elle modifie les dispositions de la Loi de Finances de l'année. Elle intervient éventuellement en cours d'année et modifient la Loi de Finances initiale.

Mémoire en répliciue : document retracant les réponses du justiciable aux observations du rapport provisoire de la juridiction financière.

Ordonnateur : autorité ayant qualité pour prescrire l'exécution des dépenses et des recettes d'un organisme public.

Ordre de paiement : titre provisoire donnant au comptable public l'ordre de payer les dépenses urgentes de l'Etat ou celles des autres organismes publics.

Reddition des comptes : acte par lequel un mandataire, un comptable, etc. présente les comptes de sa gestion.

AVANT-PROPOS

La Faculté des Sciences Economiques et de Gestion (FASEG) exige, de tout étudiant en fin de formation, la production d'un mémoire de recherche.

Dans le cadre de l'accomplissement de cet exercice pédagogique de grand intérêt, nous avons choisi la Chambre des Comptes et l'Assemblée Nationale comme cadre d'étude. Ce choix s'explique par le rôle important joué par ces deux institutions dans la sphère de la gestion des finances publiques au Bénin. En effet, il leur est constitutionnellement dévolu l'exercice d'un contrôle sur les comptes des organismes publics après l'exécution de la Loi de Finances. Cette tâche est d'autant plus fondamentale que `'la crainte du gendarme est un début de sagesse». Il nous a donc paru impérieux de nous enquérir des tenants et des aboutissants de ce maillon capital de la chaIne de la gestion des finances publiques qu'est le contrôle a posteriori.

L'étude menée sur la Chambre des Comptes nous a permis de prendre connaissance de son fonctionnement et des difficultés auxquelles elle est confrontée. Il en ressort, entre autres, qu'aucun arrêt définitif n'a été rendu sur la gestion du comptable principal de l'Etat. De surcroIt, en posant un regard observateur sur les modalités d'exercice du contrôle parlementaire a posteriori, nous nous sommes aperçus qu'il est rare et quasiment sans intérêt.

La recherche des causes de cette situation préjudiciable a l'efficacité du contrôle des finances publiques a été conduite sous le thème (<Contribution a l'amélioration du contrôle a posteriori de l'exécution de la Loi de Finances au Bénin » afin d'apporter notre modeste contribution a l'éradication des entraves a l'effectivité de l'apurement juridictionnel des comptes de gestion de l'Etat et au vote régulier et a bonne date des Projets de Loi de Règlement au Bénin.

SOMMAIRE

Section n°2 : Revue de littérature et méthodologie de recherche 33 CHAPITRE TROISIEME : Diagnostic du contrôle a posteriori des finances publiques au Bénin 53

INTRoDuCTioN GENERALE

Le Bénin, a l'instar des autres Etats, pour mettre en oeuvre ses politiques, a besoin de ressources. Celles-ci sont mises a sa disposition par la Loi de Finances qui est un document qui décrit l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat. Elle est préparée par le gouvernement et votée par le Parlement. Elle devient exécutoire après sa promulgation par le Président de la République. Son exécution s'étend sur une année civile.

En fin d'année, l'organe exécutif, le gouvernement en l'occurrence, se doit de rendre compte de l'utilisation faite, par ses diverses structures, des autorisations de crédits a lui accordées, a travers la Loi de Finances, par l'organe législatif. Les comptes produits, a cet effet, par l'Exécutif sont au nombre de trois (03) a savoir :

- le contrôle juridictionnel effectué par la Chambre des Comptes de la Cour Suprême ;

- le contrôle administratif exercé par la Chambre des Comptes de la Cour Suprême et

Ces contrôles, qualifiés de contrôles a posteriori en raison de la période post-gestion dans laquelle ils interviennent, peuvent être diversement appréciés.

En effet, au niveau de la Chambre des Comptes, si le contrôle administratif, qui s'intéresse essentiellement aux fautes de gestion, présente un bilan plus ou moins acceptable, le contrôle juridictionnel des Comptes de Gestion de l'Etat, quant a lui, n'est jamais arrivé a terme ; en témoigne le fait

que, depuis toujours, aucun arrêt définitif sur la gestion du comptable principal de l'Etat n'a été rendu par la juridiction financière.

Au niveau du Parlement, le contrôle porte sur les Projets de Loi de Règlement. La Loi de Règlement constate les résultats financiers de chaque année et rend compte de l'exécution du budget ainsi que de l'utilisation des crédits. Mais force est de constater que les Projets de Loi de Règlement sont élaborés par l'Exécutif avec un grand retard et votés par l'Assemblée Nationale après un délai relativement long. De plus, au total, a ce jour, sur neuf (09) Projets de Loi de Règlement déposés, seulement sept (07) ont fait l'objet de vote.

Ces constats peu reluisants pour un Etat, désireux d'accéder au rang des pays émergents et aspirant a la bonne gouvernance financière et a la transparence dans la gestion des finances publiques, sont de nature a susciter les interrogations suivantes : « Pourquoi les divers comptes de fin de gestion ne sont-ils pas produits dans les délais légaux par l'Exécutif ? Qu'est-ce qui bloque l'aboutissement du contrôle juridictionnel des Comptes de Gestion de l'Etat au Bénin ? Pourquoi le vote des Projets de Loi de Règlement se fait-il avec autant de retard? Et que faut-il donc faire pour enrayer ces goulots d'étranglement a l'exercice d'un contrôle a posteriori de qualité ? .

C'est pour répondre a ces interrogations que nous avons choisi de porter notre étude sur le thème CONTRIBUTION A L'AMELIORATION DU CONTROLE A POSTERIORI DE L'EXECUTION DE LA LOI DE FINANCES AU BENIN».

La présente étude sera conduite suivant une structure tripartite qui se décline en :

- un chapitre premier a travers lequel nous présenterons le système de contrôle des finances publiques en général et le système de contrôle a posteriori en particulier ;

- un chapitre deuxième qui restituera le cadre théorique de notre étude ainsi que la méthodologie de recherche adoptée ;

- un chapitre troisième dans lequel nous établirons, après avoir présenté l'état des lieux sur le contrôle a posteriori au Bénin, le diagnostic des problèmes spécifiques a cette étude tout en y formulant, par la suite, quelques suggestions dans le sens de l'amélioration de ce système de contrôle.

CHApiTRE pREMiER :

CADRE GENERAL DE L'tTuDE

Dans ce chapitre, il sera essentiellement question de présenter dans un premier temps le système de gestion des finances publiques en général, a travers la description de son cadre juridique et institutionnel, puis dans un second temps le système de contrôle a posteriori mis en place en particulier, a travers la description détaillée des différentes structures y intervenant.

Section n°1 : Cadre juridique et institutionnel du système de

gestion des finances publiques au Bénin

Paragraphe n°1 : Cadre juridique

Le cadre juridique béninois contient des textes qui encadrent généralement la gestion des finances publiques, a savoir : la Constitution et ses dispositions relatives aux finances publiques, la Loi Organique relative aux Lois de Finances, les codes concernant notamment les impôts, les douanes et les marchés publics et enfin les actes réglementaires (décrets, arrêtés, circulaires et instructions). Ce corpus de textes couvre le système de gestion des finances des organismes publics (l'Etat, les Collectivités locales et les Etablissements publics nationaux ou locaux).

A- Cadre juridique des finances de l'Etat

Elle établit la séparation des pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire, définit les matières relevant du domaine de la loi (articles 96, 98 au sujet, entre autres, de la fiscalité, de la monnaie, de la création des établissements publics), les Lois de Finances incluant les Projets de Loi de Règlement budgétaire (article 99), fixe les principes généraux relatifs au pouvoir d'amendement des députés (article 107), au contenu, au délai de dépôt et a la procédure de vote du projet

de Loi de Finances initiale (article 109), aux circonstances particulières d'établissement du budget par voie d'ordonnance ou d'autorisation de douzièmes provisoires (articles 110 et 111), au règlement des Comptes de la Nation avec l'assistance de la Chambre des Comptes de la Cour Supreme (articles 112 et 131).

Il s'agit des lois et ordonnances portant codes respectivement des impôts (loi n°64-35 du 31 décembre 1964 et ordonnance n°2/PR/MFAE de mars 1966), des douanes (ordonnance n°54/PR/MFAE du 21 novembre 1966) et des marchés publics (loi n°2004-18 du 27 août 2004 portant modification de l'ordonnance n°96-04 du 31 janvier 1996 portant code des marchés publics), l'ordonnance n°21/PR du 26 avril 1966 remise en vigueur par la loi n°2004-07 du 23 octobre 2007 portant composition, organisation, fonctionnement et attributions de la Cour supreme incluant la Chambre des Comptes, l'ordonnance n°69-5/PR/MF du 13 février 1969 portant statut des comptables publics.

¹ Loi de Finances initiale, Loi de Finances rectificatives et Loi de Règlement

Il s'agit des diverses instructions et circulaires concernant la préparation, l'exécution et le contrôle des Lois de Finances et du Budget Général de l'Etat, et comportant des dispositions de portée réglementaire. Il en est ainsi de la circulaire de notification des crédits qui rappelle chaque année les principales dispositions régissant l'exécution et la clôture des opérations du Budget Général de l'Etat.

B- Cadre luridique des finances des collectivités locales et des établissements publics

Ils sont régis par la loi n°88-005 du 26 avril 1988 relative aux Entreprises publiques et semi-publiques et la loi n°94-009 du 28 juillet 1994 relative aux offices a caractère social, culturel et scientifique qui sont gérés comme des établissements publics administratifs.

Paragraphe n°2 : Cadre institutionnel

Le cadre institutionnel qui couvre le cycle budgétaire allant de l'autorisation au contrôle en passant par l'exécution, est fondé sur la séparation des pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire.

- Le Gouvernement prépare et exécute la Loi de Finances et le Budget Général de l'Etat.

- Le Parlement vote la Loi de Finances initiale, la ou les Loi(s) de Finances rectificative(s) ainsi que la Loi de Règlement définitif du budget.

- La Cour supreme (Chambre des Comptes) juge les comptes d'exécution du Budget Général de l'Etat.

La gestion des finances publiques au Bénin repose essentiellement sur un système d'exécution oü interviennent deux (02) catégories d'agents avec des fonctions incompatibles - les ordonnateurs et les comptables - et un système de contrôle bien défini.

- le Ministre chargé des Finances est ordonnateur principal unique des recettes et des dépenses du budget de l'Etat, des budgets annexes et des Comptes Spéciaux du Trésor (article 8 du règlement général sur la Comptabilité Publique) ;

- le Directeur Général du Budget du Ministère des Finances, les Directeurs des Ressources Financières et du Matériel (DRFM) ou Directeurs de l'Administration (DA) des Ministères sectoriels sont ordonnateurs délégués du Ministre chargé des Finances;

- les Ministres sont administrateurs des crédits qui sont affectés a leur département (article 9 du règlement général sur la comptabilité publique).

> les agents comptables des Etablissements publics sont comptables principaux des budgets de ces établissements.

² Dénomination donnée a l'agent comptable de la Caisse Autonome d'Amortissement (CAA)

> les comptables principaux des budgets des communes sont les Receveurs-percepteurs.

- le RGF est également comptable supérieur à la tête du réseau des comptables directs du Trésor (RF et RP);

- les comptables principaux sont tenus de rendre compte de leur gestion à la Chambre des Comptes de la Cour Suprême;

- la réglementation distingue clairement comptable patent et comptable de fait, comptable deniers et comptable matières, comptable principal et comptable secondaire, comptable supérieur et comptable subordonné, comptable centralisateur et comptable non centralisateur, comptable d'ordre.

- les administrations des Impôts et des Douanes sont habilitées à la fonction de recouvrement des titres de perception émis par les services de leurs réseaux respectifs;

- la responsabilité du comptable public y compris celle des régisseurs est personnelle et pécuniaire.

B- Système de contrôle des finances publiciues au Bénin

Le système de contrôle des finances publiques au Bénin repose sur un certain nombre de contrôles qui commencent déjà avant la naissance de l'obligation à la charge de l'Etat (contrôle a priori), se poursuivent avec l'exécution (contrôle concomitant) et se terminent par la fin de la gestion (contrôle a posteriori).

Ainsi, avons-nous le Contrôle Financier qui, aux termes des dispositions du décret n°93-178 du 04 août 1993, est chargé du contrôle a priori de la régularité des engagements de dépenses, de la vérification de la régularité des projets de marchés publics, de la préparation d'avis motivés sur les projets de textes à incidence financière.

Par ailleurs, le contrôle administratif qui est en même temps un contrôle interne a l'Administration publique est exercé ex ante par le Contrôle Financier sur la régularité des engagements de dépenses, ex post par les Inspections Générales des services (Impôts, Douanes et Trésor), les Inspections Générales des Ministères, l'Inspection Générale des Finances (IGF) et l'Inspection Générale d'Etat (IGE). Il est institué un premier niveau de coordination dévolu a l'IGE du fait de sa position de structure faItière dans l'organigramme des corps et organes de contrôle, un second niveau de coordination étant assuré par l'IGF et par l'Inspection Générale des Services et Emplois Publics (IGSEP) qui sont en charge des pôles 1 et 2 créés dans le cadre de la réorganisation des organes de contrôle par décret n°2006-627 du 04 décembre 2006.

Le contrôle juridictionnel, contrôle a posteriori, est, quant a lui, du ressort de la Chambre des Comptes de la Cour Suprême et s'exerce sur les comptes des comptables publics principaux des budgets des organismes publics. La Chambre des Comptes exerce également un contrôle de performance des budgets de programmes des ministères sectoriels. Enfin, elle est chargée de délivrer la Déclaration Générale de Conformité ou de non-conformité destinée a éclairer l'Assemblée Nationale a l'occasion de l'examen et du vote du Projet de Loi de Règlement.

En dehors de ces différents contrôles que l'on retrouve au niveau de l'Exécutif et du Judiciaire, il faut indiquer que l'examen et le vote des Lois de Finances, en l'occurrence la Loi de Finances de l'année, la Loi de Finances rectificative et la Loi de Règlement (contrôle a posteriori) constituent des occasions d'exercice d'un autre type de contrôle des finances publiques : le contrôle parlementaire, un contrôle politique qui offre l'occasion aux citoyens de s'informer sur la gestion des deniers publics.

Au regard de tout ce qui précède, le contrôle a posteriori des finances publiques au Bénin relève essentiellement de deux (02) structures: la Chambre des Comptes de la Cour suprême et l'Assemblée Nationale. Celles-ci définissent

ainsi le cadre institutionnel d'exercice de ce type de contrôle au Bénin. Quelle description peut-on, tout de même, en faire?

Section n°2 : Cadre institutionnel du contrôle a posteriori

Il comprend la Chambre des Comptes de la Cour Suprême et l'Assemblée Nationale.

Paragraphe n°1 : Presentation de la Chambre des Comptes de la Cour Supreme

Après avoir rappelé l'historique et les attributions de la Chambre des Comptes, nous passerons en revue son organisation et son fonctionnement.

A- Historique et attributions de la Chambre des Comptes 1- Historique de la Chambre des Comptes

Créée par la première Constitution du Dahomey, et régie a l'époque par la loi n°59-7 du 14 Mars 1959, fixant l'organisation, les compétences et les règles de fonctionnement du Tribunal d'Etat, la Section des Comptes³ était chargée du jugement des comptes de la République, des Collectivités et des Etablissements publics. Composée d'un président et de quatre (04) conseillers dont le trésorier payeur et le contrôleur financier, elle devait, conformément aux articles 15 et 16 de cette loi, adresser chaque année au Premier Ministre et a l'Assemblée Législative, un rapport d'ensemble sur l'exécution du Budget de la République. Par la suite, la juridiction financière sera régie successivement par :

- la loi n°60-1 du 14 mars 1960 toujours relative au Tribunal d'Etat et qui contrairement a la précédente, ne lui avait réservé qu'un seul article : l'article 98 qui disposait « en attendant la mise en place de la Section des Comptes du Tribunal d'Etat, les comptes de l'Etat dahoméen seront jugés par la Cour des Comptes de la République francaise conformément aux dispositions en vigueur » ;

- l'ordonnance n°21/PR du 26 avril 1966, portant composition, organisation, fonctionnement et attributions de la Cour Suprême ;

- la loi n°81-004 du 23 mars 1981, portant organisation judiciaire en République Populaire du Bénin, et qui institua des Chambres de Comptes au niveau de chaque Tribunal Populaire de Province, ce qui dénote de la volonté du législateur de déconcentrer les pouvoirs de la juridiction. Par ailleurs, l'article 89 de cette loi prévoyait que les décisions rendues en matière de contrôle des comptes par ces tribunaux pouvaient être frappées d'appel devant la Chambre des Comptes de la Cour Populaire Centrale.

L'organisation ainsi établie n'a pas été fonctionnelle jusqu'en 1990 oü la loi n°90-012 du 1^er juin 1990 a remis en vigueur l'ordonnance n°21/PR du 26 avril 1966.

- les lois n°2004-07 du 23 octobre 2007 et n°2004-20 du 17 août 2007 portant respectivement composition, organisation, fonctionnement et attributions de la Cour Suprême et règles de procédures applicables devant les formations juridictionnelles de la Cour Suprême.

Aux termes des articles 36, 37, 38 et 153 de l'ordonnance 21/PR du 26 avril 1966 remise en vigueur par la loi n°2004-07 du 23 octobre 2007 portant composition, organisation, attributions et fonctionnement de la Cour Suprême, la Chambre des Comptes de la Cour Suprême du Bénin exerce :

- un pouvoir de contrôle juridictionnel qui porte sur la régularité des opérations de recettes et de dépenses publiques effectuées par les comptables de l'Etat, des collectivités locales, des établissements publics et des entreprises publiques ;

- un pouvoir de contrôle administratif qui lui permet de donner son opinion sur la qualité de la gestion des ordonnateurs de dépenses publiques ainsi que leur performance en la matière.

En vue du vote du Projet de Loi de Règlement, la Chambre des Comptes de la Cour Suprême, délivre la Déclaration Générale de Conformité entre le Compte de Gestion produit par le Receveur Général des Finances (RGF) et le Compte Général de l'Administration des Finances (CGAF) produit par le Ministre de l'Economie et des Finances (MEF).

Conformément aux articles 84, 85, 86 et 112 de la loi n° 2000-18 du 03 janvier 2001, portant règles générales pour les élections en République du Bénin, elle vérifie et publie les comptes de campagne électorale.

Par ailleurs, la juridiction recoit la déclaration sur l'honneur des biens patrimoniaux du Président de la République et des membres de son Gouvernement a leur entrée et sortie de fonction et ceci en vertu de l'article 52 alinéa 2 de la Constitution béninoise du 11 décembre 1990. Elle peut être commise par le Gouvernement ou le Parlement pour réaliser toutes enquêtes et études se rapportant a l'utilisation des crédits et a l'emploi des deniers publics conformément a l'article 112 de la Constitution du 11 décembre 1990.

Il y a lieu de souligner qu'en vertu des dispositions de l'article 43 de la loi n°2004-07 du 23 octobre 2007, la Chambre des Comptes produit chaque année un Rapport d'exécution de chaque Loi de Finances.

Enfin, aux termes du protocole d'accord signé en 2001 entre le Gouvernement du Bénin et la Banque Mondiale dans le cadre de la réforme PERAC, la Chambre des Comptes s'est vue confier la réalisation d'audit de performance des ministères impliqués dans ladite réforme. Ce contrôle est

actuellement étendu a tous les ministères et cette mission a été intégrée a ses attributions a travers l'article 143 de la loi n°2004-20.

B- Organisation et fonctionnement de la Chambre des Comptes 1- Structure organisationnelle de la Chambre des Comptes

L'article 131 alinéa 1 de la Constitution béninoise du 11 décembre 1990, désigne la Cour Suprême comme la plus haute juridiction de l'Etat en matière administrative, judiciaire et des comptes. Ainsi, elle est scindée en trois (03) Chambres : la Chambre Administrative, la Chambre Judiciaire et la Chambre des Comptes qui fait l'objet de notre étude.

La Chambre des Comptes est organisée en trois (03) sections a savoir : - la section chargée du contrôle des comptes de l'Etat ;

- la section chargée du contrôle des comptes des établissements publics et des entreprises publiques.

Il faut noter également que le Parquet Général près la Cour Suprême assure le rôle de Ministère Public dans les affaires de la Chambre des Comptes.

Chaque section a, a sa tête un président nommé parmi les conseillers de la Chambre et est composée de vérificateurs et des assistants de vérification.

Depuis sa création en 1961 jusqu'en 2001, le personnel magistrat de la Chambre des Comptes n'a pas dépassé trois (03) membres dont le Président et deux (02) conseillers.

En 1992 année a partir de laquelle la Chambre des Comptes a effectivement démarré ses activités, son personnel magistrat s'est vu adjoindre du personnel non magistrat composé de fonctionnaires dont l'effectif était d'une dizaine jusqu'en 2001.

A partir de janvier 2002, la juridiction financière, en dehors du personnel administratif et de soutien, compte : six (06) magistrats (dont un président et cinq (05) conseillers) ; seize (16) vérificateurs (fonctionnaires de la catégorie A1) ; neuf (09) assistants de vérification (fonctionnaires de la catégorie A et B).

Au total, la juridiction réunit actuellement un personnel de huit (08) conseillers (y compris l'actuel président), onze (11) vérificateurs, sept (07) assistants de vérification, un greffier et un archiviste devant assurer son fonctionnement dans la limite des attributions qui sont les siennes.

Les procédures applicables au sein de la Chambre des Comptes répondent a des règles de base. Avant de varier, le type de contrôle considéré peut être juridictionnel ou extra-juridictionnel (contrôle administratif ou contrôle de la gestion). Les règles générales de procédures présentent des caractéristiques spécifiques :

C'est le dépôt de compte qui opère la saisine de la Chambre des Comptes. Cette reddition est obligatoire pour tout justiciable et assujetti. La Chambre se saisit d'office de toutes les affaires de sa compétence a travers le compte déposé.

La loi n°2004-20 du 17 août 2007, prescrit en ses articles 73 alinéa 2 et 74 alinéa 2 que les Comptes de Gestion soient présentés en état d'examen a la Chambre des Comptes de la Cour Suprême au plus tard a la fin du sixième mois suivant la clôture de l'exercice.

La chambre dispose de pouvoirs d'investigation les plus étendus pour procéder a toutes les recherches destinées a s'assurer de la réalité, de la

régularité des opérations qui sont décrites ou devraient être décrites dans les comptes.

Les rapporteurs chargés de l'instruction doivent non seulement examiner les comptes ainsi que les documents et pièces qui les appuient mais ils peuvent aussi se transporter dans les services ; vérifier toutes les fournitures, les matériels, et les travaux ; visiter les immeubles bâtis ou non bâtis.

Pour éviter a la Cour d'avoir une vue unilatérale des affaires, les ordonnateurs et les comptables sont appelés a faire valoir leurs moyens (s'expliquer, se justifier) avant que la Cour ne statue définitivement. Ceci fonde la procédure du double arrêt⁴ par laquelle la Chambre statue.

Les investigations de la Chambre sont secrètes. Cette règle vise a protéger la réputation des personnes, la sûreté de l'Etat et les intérêts financiers des organismes soumis au contrôle en évitant, de divulguer de simples soupcons que la contradiction pourrait dissiper et de propager des informations pouvant mettre en péril la sûreté de l'Etat ou la situation des entreprises contrôlées a l'égard de la concurrence. Les audiences ne sont pas publiques.

bous les actes de la procédure doivent être présentés par écrit (reddition des comptes, résultats de l'instruction, conclusions du Ministère Public, arrêt, réponses aux observations).

La collégialité de la délibération a pour objectif d'assurer la crédibilité des travaux a travers les étapes suivantes :

- l'instruction des affaires est faite par des rapporteurs qui doivent adresser un rapport a la Cour a la laquelle il revient d'y donner les suites qu'elle juge convenables ;

- le rapport est transmis a un conseiller contre-rapporteur qui s'assure que les observations et propositions du rapporteur sont fondées. Lorsqu'il juge l'instruction imparfaite, il la complète ;

- le rapport est soumis a une information collégiale composée d'un nombre impair de magistrats pour les débats a l'audience en présence du ministère public ;

Le rapporteur procède après l'audience, a la rédaction des projets d'arrêts et des communications, lesquels sont revus avant d'être signés par le Président.

Dans le cadre de l'exécution de sa mission, la Chambre des Comptes dispose de pouvoirs d'investigations les plus étendus dont elle use a travers la mise en cuvre de moyens et méthodes variés.

Un ou plusieurs magistrats rapporteurs sont désignés par le Président de la Chambre pour procéder a l'instruction. Les magistrats sont assistés des vérificateurs et des assistants vérificateurs.

Pour les enquêtes très techniques, la Chambre peut recourir a l'assistance d'experts désignés par le Président de la Cour Suprême.

> Sources principales d'informations : les comptes, les pièces justificatives, les textes et les manuels de gestion

C'est a travers les comptes et les pièces justificatives, que le juge des comptes va pouvoir suivre l'évolution de la gestion des organismes publics.

L'ensemble des observations doit s'appuyer sur cette source qui est une source indiscutable. C'est sur ces documents que le contrôle de la Chambre des Comptes repose. Mais la Chambre peut disposer d'autres éléments d'informations susceptibles de l'orienter dans ses investigations.

Quant aux textes (textes généraux sur la comptabilité publique, textes spécifiques aux organismes publics), ils sont nécessaires a la vérification du respect des procédures, de la régularité des recettes et des dépenses.

Le magistrat chargé d'instruire le dossier, travaille d'abord dans son bureau en examinant les pièces comptables qui lui ont été transmises obligatoirement par le comptable a l'appui du Compte de Gestion.

Le contrôle peut également avoir lieu sur place. Le magistrat accompagné par son équipe peut se rendre sur place et interroger aussi bien le comptable que les gestionnaires de l'organisme public, objet du contrôle. Il peut poser toutes questions susceptibles de préciser le rapport qu'il présentera a la Chambre.

Les représentants, les administrateurs, les fonctionnaires ou agents des collectivités et établissements publics doivent répondre a la convocation de la Chambre des Comptes.

Ces personnes sont tenues sous peine de sanction, de communiquer aux rapporteurs qui le leur demandent, tout document et de fournir tout renseignement sur la gestion des services et organismes soumis au contrôle. L'équipe de vérification peut se rendre dans ces services et organismes. Dans ce cas, toutes les dispositions doivent être prises pour permettre au rapporteur

de prendre connaissance des écritures et documents tenus, en particulier des pièces justifiant le recouvrement des recettes, l'engagement, la liquidation et le paiement des dépenses. Les rapporteurs peuvent se faire délivrer copie des pièces nécessaires a leur contrôle.

Enfin, les rapporteurs ont accès a tous les immeubles, les locaux et les propriétés dépendant de l'organisme public contrôlé, pour procéder a la vérification des fournitures, matériels, travaux de construction ; par exemple, contrôle sur place de tenue de stocks, inventaires de matériels, état des lieux, etc.

Les magistrats peuvent demander des renseignements a tout représentant, administrateurs, fonctionnaires ou agents de l'Etat en fonction dans toute administration (préfecture, ministère etc.). La Chambre peut se faire communiquer des rapports des services d'inspection et des services de contrôle. Ces services sont bien évidemment une source particulièrement importante d'informations pour apprécier la gestion de l'organisme public en cause.

Afin d'exercer tout droit de communication, la Chambre peut être amenée au besoin, a recueillir les informations de tous organismes privés. La Chambre doit évidemment prendre toutes mesures pour assurer le caractère confidentiel des renseignements recueillis. Ces renseignements ne doivent être utilisés qu'avec rigueur et discrétion.

Les procédures devant la Chambre des Comptes sont d'essence contradictoire. Dans le domaine juridictionnel, la procédure contradictoire est assurée par le double arrêt, le premier n'ayant qu'un caractère provisoire et permettant au comptable de répondre aux observations de la Chambre et le second est définitif. Il peut prendre la forme d'arrêt de décharge, d'arrêt de quitus ou d'arrêt de débet.

D'une manière générale, les modalités de répression varient selon la nature des fautes et irrégularités commises et la qualité de leurs auteurs. La Chambre peut:

- exercer un pouvoir propre de sanction en infligeant par un arrêt, des sanctions pécuniaires (amendes, débets) aux ordonnateurs coupables de gestion de fait ou de faute de gestion et aux comptables publics ;

- saisir des autorités hiérarchiques en vue des sanctions administratives a prendre a l'encontre des ordonnateurs ayant commis certaines irrégularités ;

- transmettre aux autorités compétentes les constatations qui paraissent de nature a entraIner la mise en jeu de la responsabilité pénale de leurs auteurs. Il est important de noter la sanction morale que constitue la publication des rapports de contrôle.

Paragraphe n°2 : Présentation de l'Assemblée Nationale

C'est la Constitution béninoise du 11 décembre 1990 qui définit le cadre juridique d'existence de l'Assemblée Nationale encore appelée Parlement. Ce dispositif juridique se trouve dans le titre IV de ladite Constitution.

Conformément aux dispositions de l'article 79, alinéa 1 de la Constitution du Bénin, le Parlement est constitué par une assemblée unique dite

(( Assemblée Nationale dont les membres portent le titre de « Député ». L'organisation et le fonctionnement de l'Assemblée Nationale sont consignés dans un Règlement Intérieur qui regroupe l'ensemble des règles qui régissent les travaux parlementaires. Le rôle de l'Assemblée Nationale est central et ses fonctions, essentielles, aussi bien pour faire fonctionner l'Etat que pour asseoir et consolider l'Etat de droit et le jeu démocratique au niveau de l'organisation des pouvoirs au Bénin.

L'alinéa 2 du même article précise les missions de l'Assemblée Nationale a savoir : l'exercice du pouvoir législatif et le contrôle de l'action gouvernementale.

L'exercice du pouvoir législatif réside dans le vote des lois qui réglementent l'organisation politique, économique, sociale et culturelle du pays. Ces lois fixent ainsi les règles qui régissent le fonctionnement de la société béninoise. L'importance de la fonction législative vient des domaines qui sont réservés a la loi par la Constitution.

Quant au contrôle de l'action gouvernementale, il permet a la Représentation Nationale d'avoir un regard sur les agissements de l'Exécutif et s'opère au moyen des commissions parlementaires d'enquêtes, des questions orales et/ou écrites adressées au Gouvernement et également, au moyen de la Loi de Règlement qui vérifie si la Loi de Finances a été exécutée conformément aux autorisations budgétaires données préalablement par le Parlement.

Afin d'exercer pleinement ses missions constitutionnelles, le Parlement dispose de six (06) organes principaux que sont : la plénière, le Président de l'Assemblée Nationale, le Bureau de l'Assemblée Nationale, la Conférence des Présidents, les Groupes Parlementaires et les Commissions Permanentes.

A- Organes principaux de l'Assemblée Nationale

Ainsi que nous l'avons mentionné supra, il s'agit de la plénière, du Président de l'Assemblée Nationale, du Bureau de l'Assemblée Nationale, de la Conférence des Présidents, des Groupes Parlementaires et des Commissions Permanentes.

Le Bureau de l'Assemblée Nationale est composé, en plus du Président de l'Assemblée Nationale, de six (06) membres élus, poste par poste, dans les mêmes conditions et au cours de la même séance que le Président. Ce bureau est composé :

Les membres du Bureau sont élus au cours de la première séance de la législature. Cette séance est dirigée par le bureau d'âge composé du doyen d'âge de l'institution, assisté des deux (02) plus jeunes députés qui jouent le role de secrétaires. Le bureau d'âge a pour attributions, la discussion des questions urgentes d'intérêt immédiat, l'élection du bureau, la discussion des questions relatives aux vacances, a la démission et a l'invalidité des Députés.

Le Bureau de l'AN a pour attribution d'assister le Président de cette institution, dans sa fonction de direction.

Les Groupes Parlementaires sont des regroupements de députés ayant les mêmes tendances politiques. Un groupe parlementaire comprend au moins neuf (09) députés et aucun député ne peut faire partie de plus d'un groupe parlementaire.

Les Commissions Permanentes sont des organes a caractère purement technique créés au sein du Parlement pour l'étude des affaires dont il (le Parlement) doit connaItre. Chaque commission permanente comprend au moins treize (13) députés. Les commissions sont au nombre de cinq (05). Il s'agit de :

- la Commission des Lois, de l'Administration et des Droits de l'Homme ; - la Commission des Finances et des Echanges ;

- la Commission de l'Education, de la Culture, de l'Emploi et des Affaires Sociales ;

- la Commission des Relations Extérieures, de la Coopération au Développement, de la Défense et de la Sécurité.

Ces différents organes principaux sont assistés, dans l'exécution de leurs tâches respectives, par l'Administration parlementaire.

B- Administration parlementaire

Elle est composée de la Direction des Services Législatifs et de la Direction de la Questure. En plus de ces deux (02) directions, deux (02) cellules apportent leur appui au travail des parlementaires ; il s'agit de l'Unité d'Analyse, de Contrôle et d'Evaluation du Budget de l'Etat (UNACEB) puis de la Cellule d'Analyse des Politiques de Développement de l'Assemblée Nationale (CAPAN).

A ces structures, s'ajoute le Secrétariat Général Administratif de l'Assemblée Nationale qui est le principal centre de coordination des services administratifs de l'Institution parlementaire.

L'UNACEB est un projet financé conjointement par l'AN et le Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD). Il a pour objectif :

- de renforcer la capacité technique de l'AN en matière d'analyse, de contrôle et d'évaluation du budget de l'Etat ;

- de réduire le déficit de communication entre l'AN et les populations en matière de contrôle du budget de l'Etat.

La CAPAN a pour principaux objectifs d'améliorer les capacités de l'AN en matière d'analyse de politiques de développement, d'élaboration de propositions de lois et d'analyse puis de contrôle du budget de l'Etat ; de réduire le déficit de communication entre l'AN et le public ; et d'améliorer les échanges d'expériences entre le Parlement du Bénin et ceux de la sous-région.

CHApiTRE DEuXièME :

CADRE THEoRiQuE ET

METHoDoloGiQuE DE

lITuDE

Ce chapitre nous permettra d'aborder la problématique du sujet, les objectifs et les hypothèses de l'étude, la revue de littérature ainsi que la méthodologie adoptée pour vérifier les hypothèses émises et atteindre les objectifs fixés.

Section n°1 : Problématique, objectifs et hypotheses

Paragraphe n°1 : Problématique de l'étude

La gestion des finances publiques au Bénin repose essentiellement sur les trois (03) concepts que sont l'autorisation, l'exécution et le contrôle. Parmi ces concepts, la place du contrôle est primordiale en ce sens qu'il permet de vérifier si l'exécution a été conforme aux autorisations données, c'est-à-dire si les deniers publics ont été bien gérés au terme de chaque gestion.

Il existe, au Bénin, plusieurs organes de contrôle chargés de veiller à la bonne gestion des finances publiques. Ce ne sont donc pas des organes de contrôle des finances publiques qui manquent au Bénin. Cependant, les Organisations de la Société Civile, par exemple, ne cessent de faire ressortir, au terme de chaque gestion, des cas de malversations financières, de mauvaise gestion des fonds publics. Ces constats, peu ou prou vérifiés, remettent dangereusement en cause l'efficacité de la multitude d'organes de contrôle des finances publiques dont dispose le Bénin et appellent, de ce fait, à la recherche de mesures palliatives à travers de profondes réflexions.

Il convient de rappeler qu'il existe trois (03) niveaux de contrôle à savoir le contrôle a priori, le contrôle concomitant et le contrôle a posteriori. Le système de contrôle ainsi défini a été élaboré de telle sorte que la constatation d'une défaillance à un niveau donné entraIne inéluctablement un contrôle plus strict au niveau suivant. Il va donc de soi que pour une efficacité du système de contrôle dans son ensemble, le dernier niveau - le contrôle a posteriori - soit exempt de toute insuffisance. De même, ce dernier niveau est d'autant plus

stratégique qu'il permet de tirer les enseignements nécessaires d'une gestion donnée ; lesquels enseignements seront mis a profit pour la bonne conduite des gestions suivantes. C'est d'ailleurs les raisons pour lesquelles nous avons choisi, dans la présente étude, de nous focaliser sur le contrôle a posteriori.

En effet, le contrôle a posteriori des finances publiques est assuré, au Bénin, par la Chambre des Comptes de la Cour Suprême et par le Parlement. Si la Chambre des Comptes assure essentiellement le contrôle juridictionnel des Comptes de Gestion, le Parlement, quant a lui, s'occupe de l'examen et du vote des Projets de Loi de Règlement. Cependant, il est a noter que l'apurement des Comptes de Gestion qui constitue la finalité du contrôle juridictionnel n'a jamais été effectif pour ce qui concerne les Comptes de Gestion de l'Etat. De la même manière, les Projets de Loi de Règlement ont toujours fait l'objet d'un vote tardif mais aussi irrégulier. Tout ceci prouve que le contrôle a posteriori n'est pas des plus reluisants au Bénin et mérite qu'on réfléchisse a son amélioration eu égard a son importance, susmentionnée, dans le système de contrôle des finances publiques.

La conduite de cette réflexion ne pouvant se faire ex nihilo, il urge que nous nous fixions des objectifs a atteindre et que nous émettions des hypothèses de départ quitte a les vérifier par la suite a travers une méthodologie bien définie.

Paragraphe n°2 : Objectifs et hypotheses de l'étude

A- Objectifs de l'étude

L'objectif général de cette étude est de contribuer a l'amélioration du contrôle a posteriori de l'exécution des Lois de Finances au Bénin.

- définir le cadre idéal d'exercice effectif et régulier du contrôle juridictionnel des Comptes de Gestion de l'Etat ;

- analyser le circuit élaboration-transmission-examen-vote des Projets de Loi de Règlement afin de déceler les facteurs qui entravent le vote régulier et a bonne date desdites lois.

B- Hypotheses de l'étude

Pour atteindre les objectifs ainsi fixés, nous avons formulé les hypothèses suivantes :

Section n°2 : Revue de littérature et méthodologie de

recherche

Paragraphe n°1 : Revue de littérature

La revue de littérature permet, dans le cadre de toute recherche ou étude scientifique, de s'assurer au préalable de l'état des connaissances acquises sur le sujet ou dans le domaine abordé.

Cet exercice se fera d'abord par la mise en lumière des opinions émises, d'une facon générale, sur la notion de contrôle des finances publiques. L'accent sera mis, par la suite, sur les systèmes de contrôle des finances publiques de

différents pays, par le truchement d'une approche comparative. L'attention sera enfin focalisée sur les contributions antérieures faites par les auteurs sur les items spécifiques a la présente étude a savoir : l'apurement juridictionnel des comptes de fin de gestion et le vote du Projet de Loi de Règlement.

A- Opinions émises sur la notion de contrôle des finances publiciues

Depuis le triomphe des idées libérales et démocratiques au cours des XVIII^ème et XIX^ème siècles et la consécration du principe de la séparation des pouvoirs comme base d'organisation politique universelle, le contrôle du pouvoir est un des principes fondamentaux de fonctionnement des systèmes politiques contemporains. Le contrôle du pouvoir devient inhérent au système démocratique parce qu'il permet de modérer le pouvoir en vue d'éviter l'arbitraire et d'assurer la garantie des droits et libertés fondamentaux.

Progressivement, la préoccupation d'aménager des modalités de l'exercice du contrôle se retrouve dans tous les domaines de la vie institutionnelle des Etats modernes et demeure encadrée et régie par le droit. Ismaila MADIOR FALL (2004) rappelle dans La Loi de Règlement dans le droit des finances publiques des Etats membres de l'UEMOA qu'un auteur écrit a ce propos : contrôle administratif ou contrôle financier, contrôle de régularité ou contrôle de gestion, contrôle économique ou contrôle politique, ce sont les multiples visages de l'Etat gestionnaire (") qu'il convient d'appréhender, afin de maintenir ce Léviathan d'un nouvel age au service d'un humanisme, et d'en soumettre la puissance a la finalité des valeurs collectives .

Dans le domaine de la levée et de l'utilisation des ressources publiques, l'exigence de l'exercice d'un contrôle a été considérée comme fondamentale au point que les auteurs de la Declaration Universelle des Droits de l'Homme et du Citoyen du 26 aoi2t 1789 ont proclamé a l'article 14 de ladite Déclaration : « les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir

librement, d'en suivre l'emploi, et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée .

En fait, très peu de pays échappent à la dilapidation des fonds publics et à la corruption. Ces phénomènes revêtent simplement des formes et prennent des proportions différentes dans le temps et dans l'espace. Seul un contrôle effectif et performant permet de lutter efficacement contre ceux-ci et d'assurer la maItrise des finances publiques et de remédier aux dysfonctionnements préjudiciables à l'épanouissement des citoyens des Etats.

La question du contrôle des finances publiques se pose depuis la nuit des temps, bien que ses formes modernes datent des XIX^ème et XX^ème siècles. Selon Stephanie FLIZOT (2003), il date de plus de deux mille ans puisque Aristote, lorsqu'il étudiait les constitutions de la Grèce Antique, évoquait déjà l'importance de la reddition des comptes pour la bonne administration de la Cité.

La Déclaration Universelle des Droits de l'Homme et du Citoyen en affirmant la nécessité de vérification de la mobilisation et de l'emploi des ressources publiques, fait naItre un des principes fondateurs des finances publiques modernes, celui de l'autorisation budgétaire aménagé en plusieurs principes budgétaires que sont l'annualité, l'unité, l'universalité et la spécialité auxquels certains auteurs ajoutent, au surplus, l'équilibre budgétaire. Ces principes qui constituent des techniques de gestion saine des finances publiques mais aussi des moyens de contrôle du gouvernement par le Parlement ont contribué à la naissance du régime parlementaire moderne. La règle était dès lors admise d'organiser le suivi de l'affectation et l'utilisation des ressources publiques. Le contrôle des finances publiques devient ainsi une des préoccupations majeures des systèmes politiques modernes et demeure alors un thème majeur de la science du droit budgétaire et de la comptabilité publique. Pour Jean Martial ADOU (2005), la nécessité du contrôle des finances publiques réside dans l'importance des sommes en jeu et dans la rareté des moyens de l'Etat et vise à atténuer une idée bien répandue traduite par cette

expression « l'argent public n'appartient a personne , ce qui sous-entend qu'il n'y a pas une obligation morale de le gérer en bon père de famille.

Franz FIEDLER (1998), Secrétaire général de l'INTOSAI en 1998, rappelle, dans l'avant-propos de la Declaration de LIMA sur les grandes lignes directrices du contrôle des finances publiques, que les objectifs spécifiques du contrôle des finances publiques tiennent essentiellement à l'utilisation appropriée et efficace des fonds publics, la recherche d'une gestion financière rigoureuse, l'adéquation de l'action administrative et l'information des pouvoirs publics et de la population par la publication de rapports objectifs.

Le champ des finances publiques est visiblement dominé par le contrôle présent à toutes les étapes de la vie financière de l'Etat. Mais que recouvre exactement la notion de contrôle appliquée au domaine des finances publiques ?

Il convient de retenir avec D. LEVY que le contrôle est le rapprochement d'une activité de l'administration, telle qu'elle est, a été ou sera avec ce qu'elle doit ou devait être . En matière de finances publiques, le contrôle évoque selon J. Francis FABRE (1968), l'idée de vérification, c'est-à-dire le fait de s'assurer qu'une chose est bien telle qu'on l'a déclarée ou telle qu'elle doit être par rapport à une norme donnée , cette dernière pouvant être une règle de droit ou un principe de saine gestion.

Ainsi défini, ce contrôle prend des formes et modes d'exercice divers. Ce qui a amené les auteurs à entreprendre la classification des différents types de contrôle. A cet égard, Maurice DUVERGER (2000) considère que le contrôle peut revêtir plusieurs formes et être classé d'après la nature des personnes contrôlées (contrôle sur les administrateurs et contrôle sur les comptables), d'après la nature des faits contrôlés (contrôle des recettes et contrôle des dépenses), d'après le moment du contrôle ( contrôle a priori, contrôle en cours d'exécution et contrôle a posteriori), d'après la nature des organismes contrôleurs (contrôle administratif et contrôle juridictionnel et contrôle politique exercé par le parlement). Le contrôle administratif peut être un

contrôle hiérarchique qui selon DUEZ et BEYRE cités par LESCYER est (< le pouvoir pour le supérieur hiérarchique d'annuler totalement ou partiellement ou de réformer, c'est-à-dire de corriger, certains actes juridiques accomplis par ses subordonnés immédiats . D'autres auteurs procèdent à une distinction plus synthétique identifiant les modes d'endocontrôle ou contrôles financiers internes et les modes d'exocontrôle ou contrôles financiers externes. Ismaila MADIOR FALL (2004) rappelle que les premiers interviennent en cours d'exécution ou a priori et sont exercés par des services relevant des Ministères des finances, les seconds étant exercés par des organes situés en dehors de l'administration que sont notamment les juridictions des comptes et le Parlement.

En dépit des efforts de classification des différents modes de contrôle qui s'exercent sur les finances publiques, les systèmes financiers des Etats de l'Afrique subsaharienne francophone cumulent ces différentes modalités de contrôle à l'instar du système financier francais dont ils sont héritiers.

Ainsi, quand bien même ces systèmes présentent des similitudes évidentes, il convient de porter un regard comparatif sur la manière dont est organisé le contrôle des finances publiques dans certains pays de l'UEMOA et en France.

B- Approche comparative de différents systèmes de contrôle des finances publiciues

Afin d'assurer la conformité de l'exécution des opérations budgétaires aux autorisations budgétaires faites par le Parlement et aux règles de la comptabilité publique, sont aménagés dans les Etats africains francophones en général deux types de contrôle : les contrôles internes et les contrôles externes.

Les auteurs du (<Rapport n°26332 de 2003 sur l'évaluation de la gestion des finances publiques et des pratiques comptables du secteur privé au

Sénégal font remarquer que les opérations d'exécution du budget de l'Etat sont soumises a un triple contrôle administratif, juridictionnel et parlementaire. Le contrôle administratif est exercé au sein de l'Administration soit avant le paiement de la dépense, soit après son paiement. Le contrôle externe de la dépense publique, indépendant de l'Administration, est exercé par la Cour des Comptes (contrôle juridictionnel) et par le Parlement (contrôle parlementaire).

Cette organisation est analogue a celle de bien des pays francophones notamment le Bénin, la Côte d'Ivoire, le Mali, le Burkina Faso et la France. Aussi, dans ces pays existe-t-il des corps spéciaux du contrôle des finances publiques qui sont, a l'instar de ce qui a cours au Bénin, rattachés soit au Président de la République ou au Premier Ministre (Inspection Générale de l'Etat et Inspections des Ministères), soit au Ministre des Finances (Inspection Générale des Finances). Il faut aussi remarquer que les régies financières de ces pays disposent en leur sein d'Inspections Générales des Services.

Cheickna TOURE pour qui, un contrôle correctement effectué constitue le corollaire indispensable et logique d'un régime qui entend oeuvrer dans l'intérêt général, pour la réalisation du bien commun, pense et déplore qu'au Mali comme dans la plupart des pays de l'UEMOA, les autorités chargées de cette mission sont discordantes et mal définies.

Comme le souligne Jean Martial ADOU (2005), la Côte d'Ivoire a une spécificité en matière du contrôle exercé a priori sur les finances publiques. Il s'agit de l'existence d'un Contrôle budgétaire. Le contrôle a priori est l'apanage du Contrôle financier dans les autres Etats cités plus-haut. En Côte d'Ivoire par contre, il est l'cEuvre du contrôleur financier et du contrôleur budgétaire. La mission du contrôleur budgétaire est a bien des égards semblable a celle du contrôleur financier a ceci près que le contrôleur budgétaire n'intervient pas en administration centrale. Sa mission ne concerne que les Etablissements Publics Nationaux.

Il y a lieu de remarquer aussi que, contrairement aux pratiques actuelles du Bénin, le contrôleur financier exerce également un contrôle a posteriori sur les finances publiques en Côte d'Ivoire.

Il faut enfin noter qu'à l'opposé du Bénin, la France et le Sénégal disposent d'une Cour des Comptes. Au Bénin comme en Côte d'Ivoire bien que la Cour des Comptes soit prévue par les dispositions communautaires, ses attributions sont pour l'heure exercées par la Chambre des Comptes.

Ces attributions tiennent notamment à l'apurement des Comptes de Gestion de l'Etat et donc à soumettre ce dernier à une reddition des comptes.

C- Contributions antérieures sur l'apurement juridictionnel des comptes de fin de gestion

Sidi Sossoh DIARRA (2008), Vérificateur Général du Mali, voit en la reddition des comptes l'occasion donnée aux citoyens d'apprécier la facon dont les fonds publics sont collectés et dépensés et ainsi, de se faire une idée sur l'efficacité du gouvernement, un des indicateurs bien connus de la gouvernance. Pour lui, la reddition des comptes est donc un moyen de renforcer la gestion publique, d'améliorer la qualité des services offerts aux populations et de lutter contre le gaspillage des ressources.

Selon Rémi KOSSOUHO (2008), la production du Compte de Gestion de l'Etat est une charge de fonction qui s'impose aux comptables principaux ou en cas de décès, à leurs héritiers (...). C'est une obligation d'ordre public dont l'exécution est suivie par la Chambre des Comptes qui, au besoin, la réclame. Cette dernière doit veiller à la production des comptes et, en cas de retard, appliquer les amendes prévues aux articles 143 et 161 de la Loi 2004-20 du 17 août 2007.

Corriger l'élaboration tardive du Compte de Gestion de l'Etat est également une préoccupation sous régionale. Les Présidents des Juridictions Financières des Etats membres de l'UEMOA, les Conseillers à la Cour des

Comptes de l'Union, les Directeurs Généraux du Trésor et de la Comptabilité Publique et les Comptables Principaux des Etats membres de l'UEMOA en ont discuté lors d'une réunion qu'ils ont tenue les 12 et 13 août 2008 a Saly (Sénégal). Au cours de cette rencontre placée sous le thème: (<l'obligation de la production des Comptes de Gestion dans les délais réglementaires et en état d'examen», des difficultés ont été soulignées par les Etats-membres, relativement a la production régulière de leurs Comptes de Gestion. Au nombre des difficultés évoquées, telles que énumérées au (<Bulletin hebdomadaire N° 213 de l'UEMOA, semaine du 18 au 24 août 2008 , il est loisible de mentionner :

- le retard dans l'extension du système informatique a tout le réseau des comptables publics ;

- l'absence d'harmonisation des procédures de confection des Comptes de Gestion au sein de l'Union ;

- l'insuffisance du personnel en quantité et en qualité dans les postes comptables pour la reddition des Comptes de Gestion dans les délais ;

- la mobilité constante du personnel commis aux tâches de production et de transmission des Comptes de Gestion.

- d'accélérer l'informatisation et/ou son extension a tous les services en charge de la tenue de la comptabilité de l'Etat ;

- d'instituer la comptabilité a partie double au niveau des administrations financières.

Dans une optique comparative, on notera qu'au Canada, la préoccupation de la crédibilité du Compte de Gestion de l'Etat prévaut au respect de son délai de production. En effet, la fiabilité de l'information présentée dans le rapport de gestion⁵ est un impératif. Sans elle, tout le processus de reddition des comptes peut être remis en question, quand bien même elle serait faite en temps réglementaire. D'après Luc MENIER (2002), un rapport de gestion doit :

- focaliser l'attention sur les aspects critiques en accordant la priorité aux aspects essentiels de la performance ;

- présenter les résultats en faisant ressortir : la capacité d'atteindre les objectifs fixés ou de s'en approcher, les résultats obtenus et les principaux risques qui ont influencé les différents choix de la gestion ;

- présenter une information comparative de la gestion concernée et des gestions qui lui sont antérieures ;

- aborder la question de la fiabilité de l'information : au Québec, la Loi sur l'Administration Publique prévoit une déclaration de la Direction du Trésor attestant de la fiabilité des données contenues dans le Rapport annuel de Gestion.

Selon les termes des articles 151 et 152 de la Loi N°2004-20 du 17 août 2007 portant Règles de Procédures applicables devant les Formations Juridictionnelles de la Cour Suprême, a l'issue des différents contrôles de régularité et de sincérité opérés sur les Comptes de l'Etat, les magistrats rapporteurs élaborent un rapport provisoire qui est adressé au Ministre chargé des Finances et éventuellement, aux administrations concernées par lesdites observations. Chacune des administrations est alors tenue de répondre par écrit aux observations des magistrats dans un délai de quinze (15) jours. A l'expiration de ce délai, la chambre examine, en présence des administrations

interrogées si elle le juge nécessaire, le rapport des magistrats ainsi que les réponses écrites et observations orales complémentaires apportées a leurs questions. Au terme de cet examen, la chambre se réunit en séance pour délibérer et arrêter définitivement le rapport sur l'exécution de la Loi de Finances.

Dans la législation francaise, il existe des dispositions similaires mais une différence se situe au niveau des délais. En effet, au lieu d' une durée qui ne peut être inférieure a un mois » en France, le temps accordé au Comptable Principal de l'Etat au Bénin, pour produire son mémoire en réplique est désormais de quinze jours. (Articles R.131-3, R.131-4 et R.131-5 de la partie Réglementaire du Code des juridictions financières Annexé au décret 2000-338 du 14 avril 2000, France).

D'après la Corporation des Officiers Municipaux Agréés au Québec, la reddition des comptes consiste principalement a déposer un rapport au citoyen pour rendre compte de la réalisation des engagements initiaux. Au niveau du gouvernement, elle se fait au moyen d'un rapport annuel de gestion. La reddition des comptes est une étape essentielle de la Gestion Axée sur les Résultats (GAR). Un guide sur la reddition des comptes rappelle donc les concepts associés aux différents éléments de la GAR. Il vise par ailleurs, la transparence des élus dans leurs actions ainsi que la présentation aux citoyens des résultats atteints en fonction des objectifs établis. (Guide sur la reddition de comptes des indicateurs de gestion municipaux auprès des citoyens, QUEBEC, juin 2005).

Par ailleurs, lors de la réunion de l'UEMOA citée supra qui s'est tenue les 12 et 13 août 2008 a Saly (Sénégal), l'absence de manuel de procédures de reddition des comptes publics dans certains Etats de l'UEMOA dont le Bénin, a aussi été relevée parmi les problèmes majeurs auxquels sont confrontés ces pays. (Bulletin hebdomadaire N° 213 de l'UEMOA, semaine du 18 au 24 août 2008) Cela témoigne de la prise de conscience par l'Union du concours

important que pourrait apporter l'usage de ce document dans la bonne reddition des comptes publics.

Arlette PREAUD, Marouf ALABI CHITOU et Rémi KOSSOUHO (2008) relèvent que l'objectif du manuel de procédures de reddition des Comptes de l'Etat est de définir l'ancrage juridique de la reddition des comptes, les normes juridiques, les principes et modalités de cette reddition ainsi que les éléments constitutifs desdits comptes. Il est utile ici de préciser que ces trois experts ont été sollicités par le ProReGAR pour élaborer ledit manuel pour le Bénin. C'est la preuve que les partenaires techniques et financiers souhaiteraient voir la reddition des comptes annuels de l'Etat béninois s'améliorer.

L'une des finalités de la production des comptes de fin de gestion est, bien attendu, leur mise en état d'examen pour le vote du Projet de Loi de Règlement.

Ce vote n'ayant pas eu la même importance dans le temps, certains auteurs se sont attardés sur les mobiles du désintérêt que les parlementaires ont a son encontre.

D- Contributions antérieures sur le vote du Projet de Loi de Règlement

Lorsque le régime parlementaire se fut consolidé et que les moyens de contrôle du parlement sur l'exécutif se furent multipliés, le vote de la loi des comptes perdit son importance politique. Le parlement qui discutait avec passion le budget et qui s'intéressait dans une certaine mesure au vote des crédits additionnels en cours d'année se désintéressait totalement du vote de la loi des comptes, une fois l'exécution du budget terminée.

Selon Evelle GOMEZ (1997), ce phénomène s'explique car le parlement s'intéresse a la politique et la politique est orientée vers l'avenir. La loi des comptes, au contraire, est tournée vers le passé ; elle intéresse l'historien et non l'homme politique. Cet auteur renchérit en faisant remarquer que la loi des comptes est votée généralement sans débat, comme une simple formalité.

Bien plus, à partir de la fin du second Empire, l'habitude se prit de voter la loi des comptes avec un grand retard.

Généralement, un délai très long s'écoule entre la fin de l'exécution du budget et le vote de la Loi de Règlement. On compte souvent en France deux (02) ans et trois (03) mois. Le gouvernement qui est en place n'est plus souvent celui qui a exécuté le budget sous revue. Les députés pensent donc (à tort ou à raison) que la discussion et le vote de la loi sont inutiles.

La Loi de Règlement contrôle l'exécution des autres types de Loi de Finances. Ce n'est donc pas une loi comme les autres. A chaque budget de l'Etat voté, doit être associée une Loi de Règlement pour que le processus soit bouclé. Elle constitue la source même de l'obligation de rendre compte et, ceci consacre la souveraineté du peuple sur la gestion des fonds publics (...). C'est l'Assemblée Nationale qui vote la Loi de Règlement. Il ne s'agit pas d'une simple formalité mais d'un exercice important et complexe qui comporte un examen attentif des documents, une critique objective lors des débats parlementaires et une bonne information des citoyens. Les débats parlementaires lors du vote de la Loi de Règlement ont perdu leur allant dans les pays de vieille démocratie oü ce vote est une habitude pour la simple raison que le Gouvernement prend de moins en moins le risque de prendre des libertés vis-à-vis des textes qui régissent l'exécution du Budget. L'attention est beaucoup plus portée, en France par exemple, sur le rapport public de la Cour des Comptes.

Si les Assemblées Nationales des pays africains qui s'éveillent à la démocratie et qui découvrent progressivement la nécessité de la bonne gouvernance, négligent de s'intéresser à la Loi de Règlement comme cela semble se dessiner au Bénin, elles porteraient une grande responsabilité dans le recul de ces pays à travers le développement de la corruption car, la reddition des comptes est le point de départ de la bonne gestion.

Pendant une quarantaine d'années au Bénin (de 1960 à 1999, année oü le Gouvernement a déposé pour la première fois les comptes de l'Etat à la

Chambre des Comptes de la Cour Suprême), l'Exécutif a oublié de rendre compte de sa gestion et l'on peut apprécier aujourd'hui la qualité de la gestion des finances publiques et de l'Administration en général.

La Loi organique relative aux Lois de Finances de 1986 prévoit en son article 49 alinéa 2 que « le Projet de Loi de Règlement doit être déposé à l'Assemblée Nationale au plus tard à la fin du 1^er semestre de la 2^ème année qui suit l'année d'exécution du budget objet dudit Projet de Loi de Règlement». Le but visé est de permettre à la Représentation Nationale de disposer d'informations fiables et actuelles pour éclairer le vote de la Loi de Finances de l'année N+2.

Rémi KOSSOUHO (2008) abonde dans le même sens. Pour lui, la Loi de Règlement est la dernière Loi de Finances rectificative puisque par son vote, le Parlement procède à la ratification des dépassements de crédits et des reports de crédits ainsi qu'à l'annulation des crédits non employés. Au Bénin et dans la plupart des pays dont la France, la portée du vote du Projet de Loi de Règlement est très limitée, son vote ne suscitant pas le même intérêt que le vote de la Loi de Finances initiale.

Les membres de la GOPAC estiment que pour bien assurer sa mission dans le processus de reddition des comptes, l'Assemblée Nationale devra prendre les mesures suivantes :

- faciliter la compréhension par les parlementaires, de l'information financière grace aux services de recherche parlementaire, aux organisations de la société civile, aux médias indépendants et fiables ;

- bien planifier l'activité des Commissions parlementaires ; - afficher sa volonté de lutter contre la corruption.

(«Combattre la corruption : manuel du parlementaire», 3e édition, Organisation mondiale des parlementaires contre la corruption (GOPAC), Canada, août 2005).

En France, le vote de la Loi de Règlement a été pendant longtemps, une simple formalité car les comptes définitifs étaient présentés avec un retard considérable, si bien que les documents soumis aux parlementaires n'avaient plus aucun intérêt. Depuis la V^ème République, on s'est attaché a redonner un sens au vote de la Loi de Règlement en accélérant la reddition des comptes.

L'article 38 de l'Ordonnance francaise du 02 janvier 1959 oblige le Gouvernement a déposer le PLR, au plus tard, a la fin de l'année qui suit celle de l'exécution du budget. En pratique, ce délai est respecté par le Gouvernement, mais le Parlement repousse l'examen du PLR a la session du printemps, si bien que le vote de la Loi de Règlement a lieu, environ, dix-huit (18) mois après la fin de l'exercice.

En fait, le Parlement n'accorde que peu d'intérêt a la discussion et au vote de la Loi de Règlement, qui ne donne pas l'occasion a un véritable contrôle de l'exécution du Budget. Les parlementaires préfèrent consacrer l'essentiel de leur temps a la discussion et au vote de la Loi de Finances initiale, tandis que le vote de la Loi de Règlement est, le plus souvent, adoptée sans débats approfondis. Pour Loic PHILIP (1995), cela tient au fait qu'ils se trouvent devant le fait accompli et que les irrégularités constatées dans la Loi de Règlement ne constituent pas des inconstitutionnalités susceptibles d'être sanctionnées par le Conseil Constitutionnel.

L'intérêt accordé a la Loi de Règlement en France a évolué avec le temps. La date limite de dépôt du Projet de Loi de Règlement a été fixée au 1^er juin de l'année suivant celle de l'exécution du budget auquel il se rapporte par l'article 46 de la Loi organique relative aux Lois de Finances (LOLF) du 1^er août 2001. Il est accompagné des Rapports Annuels de Performance (RAP) qui permettent de comparer l'exécution budgétaire et ses résultats avec les prévisions figurant dans les Projets Annuels de Performance (PAP) annexés au projet de Loi de Finances de l'année. Le Projet de Loi de Règlement est examiné selon les règles ordinaires, l'article 41 de la LOLF de 2001 prévoyant cependant que le projet de Loi de Finances de l'année ne peut être mis en discussion devant une

assemblée avant le vote en première lecture du Projet de Loi de Règlement de l'année précédente. Les parlementaires francais dans leur Fiche de synthèse N°38 « L'examen parlementaire des Lois de Finances , affirment que c'est en 2006, que, pour la première fois, l'Assemblée Nationale a été en mesure d'examiner le Projet de Loi de Règlement dès le mois de juin.

L'article 63 de la directive 06/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant Loi de Finances dispose que le Projet de Loi de Règlement est déposé sur le bureau du parlement et distribué au plus tard le jour de l'ouverture de la session budgétaire de l'année suivant celle de l'exécution du budget auquel il se rapporte. Il est accompagné des documents prévus a l'article 51 de la présente directive, le Rapport sur l'exécution de la Loi de Finances (RELF), la Déclaration Générale de Conformité, le cas échéant l'avis de la Cour des Comptes sur la qualité des procédures comptables et des comptes ainsi que sur les rapports annuels de performance prévus dans la présente directive. Ces documents sont remis au parlement sitôt leur adoption définitive par la Cour des Comptes.

Par ailleurs, Justin GANDJIDON (2008) a soulevé, durant une Communication tenue en mai 2008 sur les obstacles a l'établissement a bonnes dates du CGAF et du PLR, que la Loi organique relative aux Lois de Finances et le décret portant règlement général sur la comptabilité publique ont respectivement prévu l'élaboration du PLR et du CGAF, sans s'appesantir sur les conséquences de leur non production. Même la Loi n°2004-20 du 17 août 2007, qui a énuméré en ses articles 149 a 153, les différents contrôles de la Chambre des Comptes de la Cour Suprême sur l'exécution des Lois de Finances et les différents documents produits a l'issue des contrôles par celle-ci, ne comporte aucune disposition sanctionnant la non production desdits comptes. Le seul texte qui comporte une telle disposition est la directive n° 06 /2009/CM/2009 du 26 juin 2009 portant Lois de Finances qui a prévu dans son article 63 que (( le Projet de Loi de Règlement est déposé et distribué au plus tard le jour de l'ouverture de la session budgétaire de l'année suivant celle de l'exécution du budget auquel il se rapporte . Une telle mesure rend obligatoire l'élaboration

du CGAF et du PLR et permet au Parlement de réclamer le dépôt du PLR concerné avant le vote de la Loi de Finances initiale en instance. Il s'agit là d'un moyen efficace de contrainte susceptible de garantir la production régulière et dans les délais, des PLR. Cette directive n'est malheureusement pas encore internalisée au Bénin ; ses dispositions ne peuvent donc être appliquées.

En effet au Bénin, les Projets de Loi de Règlement sont produits et votés en retard, et ce retard ne devrait nullement empêcher ni la soumission des Projets de Loi de Finances initiales à l'Assemblée Nationale, ni leur vote.

La procédure d'urgence ne s'applique pas au vote de la Loi de Règlement du fait de sa particularité par rapport aux autres Lois de Finances. Si la Loi de Règlement a la nature d'une Loi de Finances, l'ensemble des règles de procédures applicables aux Lois de Finances ne concerne pas, nécessairement la Loi de Règlement.

Mais, le vote d'une loi est intimement lié à la priorité que les parlementaires et l'Exécutif lui accordent. En effet, une loi de ratification des accords financiers est prioritaire face à une Loi de Règlement.

Cela s'explique selon ALASSANE, A. N. (2007) parce qu'un accord financier ratifié permet de financer les projets de développement, d'investissement dans le pays ; en d'autres termes, ils permettent de relever le niveau de vie de la population.

Maxime B. AKAKPO (2006) n'est pas de cet avis et estime que l'AN, en ce qui la concerne, doit inscrire le vote de la Loi de Règlement parmi ses priorités. Elle doit aussi, comme elle l'a fait en 1999 au Bénin, interpeller le Gouvernement sur les retards notés dans le dépôt des PLR. Pour cet auteur, l'AN doit jouer son rôle de mandataire du peuple, en portant le débat budgétaire sur la gestion économique et financière dans les hameaux les plus reculés du pays.

Paragraphe n°2 : Méthodologie de recherche

Nous aborderons successivement le choix de l'échantillon, les outils d'analyse, les sources des données, les moyens d'exploration et le seuil de décision.

A- Echantillon, outils d'analyse et sources des données 1- Choix de l'échantillon

Nous avons choisi comme cadre d'étude la Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique (DGTCP) du Ministère de l'Economie et des Finances (MEF) en cela que tous les documents de fin de gestion y sont élaborés et/ou finalisés, la Chambre des Comptes de la Cour Suprême et l'Assemblée Nationale en raison du fait que ce sont ces deux (02) structures qui assurent le contrôle a posteriori des finances publiques, objet de la présente étude. Un cadre extérieur constitué de personnes ayant exercé des fonctions dont les attributions coincident avec un aspect ou un autre de notre thème et de personnes manifestant des intérêts particuliers pour l'objet de l'étude a été également pris en compte. Notons que ces personnes sont considérées comme `'personnes ressources»dans le cadre de nos recherches.

L'ensemble composé des personnels de ces trois (03) structures et des personnes ressources, constituant le cadre de nos investigations a été identifié comme population mère.

Par la suite, nous avons identifié un échantillon de cinquante (50) personnes réparties ainsi qu'il suit:

- quinze (15) autres de la Chambre des Comptes ; - dix (10) agents du Parlement et

Il est à noter que trois (03) critères principaux ont conduit au choix des personnes constitutives de cet échantillon. Il s'agit :

- de la concordance entre les attributions des personnes et les divers aspects du thème de notre étude ;

- du degré d'intérêt accordé et manifesté par chaque personne vis-à-vis de notre recherche.

Sur la base de cet échantillon, nous avons réalisé une enquête sur le terrain en administrant audit échantillon un questionnaire conséquemment élaboré. Aussi, des guides d'entretien portant sur les attributions et le fonctionnement de la DGTCP (Recette Générale des Finances et Direction de la Centralisation des Comptes de l'Etat), de la Chambre des Comptes et du Parlement ont-ils été élaborés et administrés à leurs cadres respectifs.

Outre les informations et appréciations recues lors des entretiens et de l'administration du questionnaire, les données utilisées dans le cadre de ce travail tirent leurs sources des documents et synthèses d'informations sur les différents aspects du contrôle des finances publiques en général et du contrôle a posteriori en particulier.

Les outils d'analyse utilisés dans le cadre de cette étude nous ont permis d'exploiter de facon rationnelle les données recueillies. Nous avons essentiellement utilisé le tri à plat et le tri croisé. Les résultats ont été présentés dans des tableaux.

Aussi avons-nous utilisé, concomitamment, des graphiques pour, soit observer l'évolution des données dans le temps, soit leur donner, simplement, une présentation à la fois schématique et synthétique.

B- MoVens d'exploration et seuils de décision

La revue des ouvrages et documents et la recherche sur internet ont été les principaux outils utilisés tout au long de notre étude. Ils nous ont permis d'avoir des informations récentes sur le thème. Par rapport a la revue documentaire, des documents ont été consultés dans les bibliothèques de la Faculté des Sciences Economiques et de Gestion (FASEG), de l'Ecole Nationale d'Administration et de la Magistrature (ENAM) et dans les centres de documentation de la Cour Supreme et du Ministère de l'Economie et des Finances. La recherche sur Internet, quant a elle, nous a conduits a la consultation des sites de recherches et aussi des sites spécifiques relatifs a des institutions ou a des thématiques liées a notre sujet de recherche.

Elles ont été faites au moyen des guides d'entretien et ont permis de recueillir des informations indispensables auprès de divers responsables.

La recherche d'informations dans le cadre de cette étude n'a pas été réalisée sans difficultés. Celles-ci, d'ordres multiples, tiennent essentiellement a :

- l'obligation professionnelle de réserve de certains cadres; - l'indisponibilité de certains agents;

- la période électorale dans laquelle notre étude est intervenue et qui a beaucoup perturbé nos recherches à l'Assemblée Nationale.

2- Seuil de décision pour la vérification des hypothèses liées aux problèmes spécifiques

Concernant chaque problème spécifique, une question à deux (02) items spécifiés et un item `'autres (à préciser)» a été posée aux personnes enquêtées. Si nous supposons que le poids total des items est de 100%, le poids moyen sera alors de 33,33%. Ainsi, le choix se fera par rapport à l'item qui aura un poids d'au moins 33,33%. Toutefois, au cas oü aucun item n'aurait atteint ce poids, celui qui aura le poids le plus élevé sera retenu.

CHApiTRE TRoisiEME :

DiAGNosTiC Du CoNTROLE

A posTERioRi DEs FiNANCEs

puBLiQuEs Au BENiN

Dans ce chapitre, nous ferons successivement l'état des lieux relativement a l'exercice du contrôle a posteriori au Bénin, la présentation et l'analyse des données collectées a travers l'enquête effectuée, le diagnostic découlant de cette analyse et quelques suggestions idoines.

Section n°1 : Constats significatifs

Cet état des lieux partira de l'élaboration des comptes de fin de gestion pour aboutir a leur contrôle proprement dit en passant par leur transmission aux structures concernées.

Paragraphe n°1 : Elaboration des comptes de l'Etat

Nous aborderons les élaborations respectives du Compte de Gestion de l'Etat (CGE), du Compte Général de l'Administration des Finances (CGAF) et du Projet de Loi de Règlement (PLR).

A- Elaboration du CGE

1- Tâches relevant de la Recette Générale des Finances et de la Direction

Nous aborderons d'abord les activités de la Recette Générale des Finances et ensuite, celles de la Direction Générale du Budget.

La Recette Générale des Finances est essentiellement chargée d'élaborer le Compte de Gestion de l'Etat. Ses différents services tiennent une comptabilité auxiliaire et, en fin de gestion, procèdent aux derniers

enregistrements utiles tout en s'assurant de la conformité entre leurs écritures et celles de la Comptabilité Générale.

Le Service de la Recette comprend deux (02) divisions: la Division de la Centralisation des Recettes et la Division du Contentieux et des Poursuites. Compte tenu de l'objectif de notre recherche, nous focaliserons notre attention sur la première.

Les principales tâches exécutées par la Division de la Centralisation des Recettes sont : la centralisation des Recettes du Budget Général de l'Etat et l'imputation définitive des recettes versées au Trésor par la Direction Générale des Impôts et des Domaines (DGID) et la Direction Générale des Douanes et des Droits Indirects (DGDDI).

Elle consiste a enregistrer les différents bordereaux de développement mensuels des recettes versées par l'ensemble des postes comptables a la caisse centrale de la Recette Générale des Finances. Toutes ces recettes sont ensuite classées par chapitre, article, mois et poste comptable. En outre, des états de dépouillement sont remplis et arrêtés par rubrique en vue de la centralisation des données relatives aux recettes recouvrées par les postes comptables.

Enfin, le Service de la Recette procède a la confection du Bordereau de Développement des Recettes (BDR) qui retrace la situation globale des recettes recouvrées du Budget Général de l'Etat. Ce bordereau est rapproché des états de dépouillement et des états de recouvrement en vue de vérifier si les imputations sont bien faites. Il est aussi rapproché des pièces de recettes des postes comptables afin de vérifier la concordance entre les chiffres des états de recouvrement et ceux des pièces de recettes.

v' Imputation définitive des recettes versées au Trésor Public par la Direction Générale des Impôts et des Domaines (DGID) et la Direction Générale des Douanes et Droits Indirects (DGDDI)

Les versements de recettes effectués par ces deux (02) régies sont transcrits au niveau des Postes Comptables oü un compte de disponibilité est débité par le crédit du compte 390.xxx `'Comptes de liaison entre comptables».

Au niveau des Recettes des Finances qui constituent le troisième niveau de centralisation, le compte 390.xxx est soldé par le crédit du compte 391.xxx `'Comptes de transfert entre comptables centralisateurs du Trésor».

Une fois la comptabilité des régies parvenue au Service de la Recette, elle recoit son imputation définitive : 390.5.003 `'Compte courant entre le Trésor et le Receveur des Douanes»pour la DGDDI et 390.5.001 `'Compte courant entre le Trésor et le Receveur des Impôts»pour la DGID. Cette opération se déroule en deux (02) principales étapes : le rapprochement avec les régies et la confection des pièces comptables.

La première étape consiste a comparer les montants du Bordereau de Développement des Recettes aux montants des états de recouvrement établis par les régies. Quant a la seconde, elle consacre la confection d'une fiche d'écritures récapitulatives qui retrace tous les comptes de recettes mouvementés au cours de la période et permet de vérifier leur équilibre.

Les perturbations fréquentes du réseau informatique et l'instabilité de l'énergie électrique ne permettent pas la confection régulière des pièces comptables, étant donné que cette tâche est beaucoup plus informatique que manuelle de nos jours.

Cependant, il est aussi remarqué que le SR fait des efforts notables dans la collecte des pièces justificatives des opérations de recettes.

Deux (02) divisions du SD interviennent particulièrement en ce qui concerne le volet « dépenses » du Compte de Gestion de l'Etat: la Division du Règlement et la Division des Pensions.

Le Compte de Gestion en dépenses est élaboré pour les Ministères et Institutions de l'Etat, le Fonds National des Retraites du Bénin (FNRB) et la Direction des Services de l'Intendance des Armées (DSIA).

En ce qui concerne le Budget des Ministères et Institutions de l'Etat, le Service de la Dépense, après traitement des comptabilités décadaires, des mandats de paiement et des pièces justificatives relatives aux dépenses exécutées, édite a l'aide du Système Intégré de Gestion des Finances Publiques (SIGFiP), les documents budgétaires statistiques provisoires du Compte de Gestion de l'Etat en dépenses (bordereau de développement des dépenses du Budget des Ministères et Institutions, situation trimestrielle des Ordres de Paiement (OP) non régularisés, bordereau sommaire,....). Il rapproche ensuite ses écritures de celles du Directeur Général du Budget qui est l'ordonnateur délégué du BGE et édite enfin, les documents budgétaires et statistiques définitifs du Compte de Gestion de l'Etat en dépenses.

Pour ce qui est du Budget du Fonds National des Retraites du Bénin, en cours d'année, la Division des Pensions prend en charge les pensions, procède a leur mise en paiement et en établit mensuellement un bordereau détaillé ou situation récapitulative.

Ce bordereau est envoyé a la Division du Règlement pour comptabilisation. Un rapprochement se fait a ce niveau pour comparer les comptabilités du Service de la Dépense et de la Direction des Pensions et Rentes Viagères de la Direction Générale du Budget.

En fin de gestion, les tâches qui reviennent au Service de la Dépense consistent concrètement a :

- éditer le bordereau de développement et le bordereau sommaire des dépenses ordonnancées et acceptées du Budget du FNRB, le faire signer par le Receveur Général des Finances (RGF) et le Directeur des Pensions et Rentes Viagères (DPRV), ordonnateur délégué du FNRB ;

- vérifier la concordance entre la masse débitrice du Compte 95 ((Dépenses FNRB» et le total des dépenses du Fonds ;

- produire la liste des Ordres de Paiement non régularisés du FNRB et éditer l'état de développement des soldes des comptes d'imputation provisoire du FNRB puis faire le rapprochement des deux (02) situations ;

- établir la synthèse d'exécution des dépenses du FNRB trimestre par trimestre ;

v' Travaux liés au Budget de la Direction des Services de l'Intendance des Armées (DSIA)

- les bordereaux de développement trimestriels des dépenses du Budget de la Direction des Services de l'Intendance Militaire (DSIM) ;

- les bordereaux sommaires des dépenses ordonnancées et acceptées du Budget de la DSIM ;

Précisons que les bordereaux sommaires de développement doivent être signés par le Receveur Général des Finances et le Directeur des Services de l'Intendance Militaire.

Le Service de la Trésorerie effectue, pour sa part, des rapprochements bancaires avec les Institutions financières (Banque Centrale des Etats de l'Afrique de l'Ouest (BCEAO), banques primaires et Centres des Chèques Postaux). Il fait, en outre, le bilan des :

- disponibilités détenues par les postes comptables et la caisse du Receveur Général des Finances d'abord par mois puis au 31 Décembre de l'année ;

- mobilisations des ressources extérieures par le Trésor Public ; - arriérés payés au cours de la gestion ;

- comptes d'avances et de prêts puis apprête la justification de leurs soldes respectifs en y joignant les actes qui les autorisent ;

- fonds utilisés par la Caisse Autonome d'Amortissement dans le cadre du remboursement de la dette publique, et par le Fonds Routier, en ce qui concerne les travaux de routes.

C'est le service de la Recette Générale des Finances (RGF) qui établit le Compte de Gestion de l'Etat. A cet effet, il entretient de nombreuses relations fonctionnelles avec tous les autres services de la RGF.

Le Service de la Comptabilité Publique veille a l'élaboration des états de rapprochement bancaires et a la cohérence entre le solde des livres journaux de disponibilités des services centraux et extérieurs de la Recette Générale des Finances et celui des comptes de disponibilités ouverts dans la Balance Générale des Comptes de l'Etat (BGCE). Il vérifie par ailleurs si tous les comptes de mouvements de fonds présentent un solde nul au 31 décembre. Au cas oü ces comptes ne présenteraient pas un solde nul, un état de développement de chacun d'eux doit être établi.

Enfin, le SCP établit l'état de développement des comptes de prise en charge, des chèques a l'encaissement, des chèques rejetés et des virements rejetés.

Le Service de la Comptabilité Publique assure la cohérence entre le bordereau de développement des Ordres de Paiement non régularisés et les comptes d'opérations provisoires ouverts dans la Balance Générale des Comptes de l'Etat, aussi bien pour le Budget des Ministères et Institutions de l'Etat que pour le Budget du FNRB.

Le Service de la Comptabilité Publique veille d'une part, a la cohérence entre le Bordereau de Développement des Recettes et les comptes budgétaires et d'autre part, a la cohérence entre l'état de développement des restes a recouvrer et les comptes de prise en charge ouverts dans la Balance Générale des Comptes de l'Etat.

La tâche du Service de la Comptabilité Publique consiste ici a contrôler la conformité entre le compte courant des collectivités locales ouvert dans les livres du RGF et l'ensemble des comptes de disponibilités de ces mêmes collectivités locales.

Le Service de la Comptabilité Publique pourvoit a la concordance entre les informations contenues dans la comptabilité générale et celles de la comptabilité auxiliaire de ce service.

Le Service de la Comptabilité Publique veille également a la cohérence entre les informations contenues dans la comptabilité générale et celles de la comptabilité auxiliaire du Service de la Solde.

Le Service de la Comptabilité Publique s'occupe lui-même de l'élaboration de l'état de développement des comptes de tiers collectifs (dépôts et consignations, sommes diverses à rembourser), de la répartition des divers produits au profit des structures autorisées par la Loi et de l'édition de la Balance Générale des Comptes de l'Etat.

C'est le gardien de la régularité comptable à l'égard des autres Services de la Recette Générale des Finances et des postes comptables subordonnés (Recettes Perception et Recettes des Finances). A ce titre, il centralise les écritures issues de l'exécution des opérations effectuées par les services susindiqués. Cette centralisation ne se fait pas de la même manière selon qu'il s'agit des opérations des Services Centraux de la Recette Générale des Finances ou des postes comptables.

Après l'arrêté quotidien de ses écritures, chaque service central établit des fiches d'écritures et envoie au Service de la Comptabilité Publique, celles dont ce dernier tient les comptes, en les appuyant des pièces justificatives des opérations. A la réception de ces fiches, le Service de la Comptabilité Publique contrôle la cohérence entre les spécifications puis procède au contrôle général des écritures passées dans la comptabilité de l'Etat ainsi qu'à la saisie des fiches d'écritures. Après traitement, il transmet les fiches d'écritures de recettes et de dépenses aux services responsables des comptabilités auxiliaires des comptes concernés. En cas d'erreur décelée par le Service de la Comptabilité Publique, celui-ci établit une fiche d'écriture rectificative pour redressement. Une copie de ladite fiche est envoyée au service gestionnaire expéditeur.

Le débaut de tenue quotidienne et régulière des comptabilités par les services extérieurs de la Recette Générale des Finances retarde l'accomplissement des tâches relevant des services centraux, ce qui ne facilite

pas le rapprochement entre les comptabilités de ces derniers et la Balance Générale des Comptes de l'Etat tenue par le Service de la Comptabilité Publique.

En ce qui concerne la centralisation des opérations des postes comptables, ces derniers adressent a la fin de chaque décade, leur comptabilité au Receveur Général des Finances. A la réception de ces comptabilités, le Service de la Comptabilité Publique exécute les opérations suivantes :

Cette tâche consiste a classer les pièces décadaires (Balances des comptes) provenant des différentes Recettes des Finances et a les envoyer dans les services de la RGF intéressés par les opérations qui y figurent pour imputation définitive. Seules les pièces relatives aux opérations concernant les Comptes Hors Budget (a créditer ou a débiter) sont gardées au Service de la Comptabilité Publique pour y être traitées.

Souvent, les agents des postes comptables déconcentrés n'arrivent pas a envoyer a bonne date leurs comptabilités décadaires au Receveur Général des Finances par le truchement des Receveurs des Finances. Ce qui conduit au retard dans le traitement des données acheminées des Recettes Perceptions vers les Recettes des Finances d'une part et des Recettes des Finances vers la Recette Générale des Finances d'autre part.

Il consiste a faire plusieurs types de contrôle afin de vérifier si les Balances des comptes recues des Receveurs des Finances sont correctes dans le fond et la forme.

Ces contrôles peuvent déboucher sur la constatation d'anomalies qui seront portées, par la suite, a la connaissance du chef du poste comptable concerné. Il peut s'agir d'un problème de forme (mauvais regroupement des

pièces justificatives par compte de transfert par exemple). Dans ce cas, le Chef Service de la Comptabilité Publique (C/SCP) rétablit le bon ordre et informe par simple lettre, le chef de poste de l'anomalie constatée. Les irrégularités de fond quant a elles (défauts de pièces justificatives, montant erroné,...) entraInent un rejet comptable. Le C/SCP rassemble les pièces incriminées et les retourne aux comptables concernés, en les appuyant d'une note de rejet. C'est seulement quand ces derniers régularisent leur situation en envoyant les pièces justificatives et réponses nécessaires, que l'imputation définitive des opérations y relatives est faite. Cela met presque toujours du temps, d'oü le retard dans la régularisation des rejets notifiés aux chefs de postes comptables.

Si aucune anomalie n'est constatée, il est procédé a l'enregistrement des pièces comptables, a leur prise en charge puis a leur imputation définitive grace a des fiches d'écritures.

Lors de l'apurement, le compte 466.139 `'Consignations diverses»est crédité par le débit du compte de transfert de fonds 391.31 `'Transfert de recettes», suivi du numéro codique de chacune des Recettes Perceptions ou Recettes des Finances du pays. Ce numéro est composé de trois (03) chiffres. Il s'agit par exemple du 101 pour la Recette des Finances de l'Ouémé.

La non informatisation de la comptabiité a tous les niveaux de la Recette Générale des Finances rend complexe la centralisation faite par le Service de la Comptabilité Publique.

Depuis la production du premier Compte de Gestion de l'Etat au Bénin en 1999, l'on assiste a son élaboration tardive. L'instauration automatique des heures supplémentaires a des moments donnés de l'année permet cependant, dans une large mesure, de corriger le retard observé durant le processus y aboutissant.

La Direction Générale du Budget est essentiellement chargée, dans le cadre de la reddition des comptes annuels de l'Etat, d'élaborer le Compte Administratif (CA). Elle exécute cette tâche a travers le Service de l'Ordonnancement et de la Comptabilité Administrative (SOCA).

Le Compte Administratif est la synthèse des dépenses exécutées par les ordonnateurs délégués. Ce compte est certifié par le Directeur Général chargé du Budget. Il comporte : la rubrique budgétaire, le libellé et le total des crédits ouverts, les modifications de crédits en cours d'année, le montant des ordonnancements, ainsi que les crédits disponibles en fin d'exercice.

En vue de la production du Compte Administratif, le Service de l'Ordonnancement et de la Comptabilité Administrative accomplit les opérations suivantes :

- l'exécution des travaux matériels préalables a l'Ordonnancement ; - l'établissement et l'émission des Ordres de recettes ;

2- Tâches relevant de la Direction de la Centralisation des Comptes de L'Etat

La Direction de la Centralisation des Comptes de l'Etat met en état d'examen le Compte de Gestion de l'Etat (CGE).

La mise en état d'examen du Compte de Gestion de l'Etat est une activité administrative assurée par le Directeur de la Centralisation des Comptes de l'Etat (DCCE) pour le compte du Directeur Général du Trésor et de la Comptabilité Publique.

Elle suit la confection du Compte de Gestion de l'Etat, précède l'intervention du juge des comptes et consiste a faire des contrôles de forme et des contrôles de fond.

Ils consistent a vérifier la régularité formelle des documents et pièces du Compte de Gestion ainsi que la présence effective des documents et pièces justificatives.

- les éléments de validité des pièces (certifications, cachets, signatures) ;

- le respect des instructions des organes de contrôle relatives a la forme, au poids des liasses de pièces et de la manière dont elles sont attachées.

Le contrôle de la production des pièces générales s'effectue a partir de leur liste. Cette dernière est généralement établie par le Ministre chargé des Finances ou le Directeur Général du Trésor et de la Comptabilité Publique.

Quant aux pièces justificatives, elles sont contrôlées a partir de leur inventaire.

Elles sont donc marquées au fur et a mesure qu'on les retrouve effectivement dans cet inventaire.

- la bonne transcription des différents montants des pièces dans les documents du Compte de Gestion de l'Etat ;

- la cohérence entre les chiffres de la partie du Compte de Gestion réservée a l'exécution du budget et ceux du Compte Administratif.

L'arrêté tardif des écritures comptables de la Direction Générale du Budget et des services extérieurs de la Recette Générale des Finances ne

permet souvent pas a la Direction de la Centralisation des Comptes de l'Etat d'accomplir ses activités dans les délais prévus a l'Article 73 de la Loi N°2004-20 du 17 Août 2007 portant Règles de Procédures Applicables devant les Formations Juridictionnelles de la Cour Supreme. De plus, du fait de la précipitation observée au cours de leur élaboration, les comptes présentés par ces deux (02) autorités (Compte Administratif et Compte de Gestion de l'Etat) présentent souvent des anomalies de fond et de forme. Après sa mise en état d'examen, le Directeur de la Centralisation des Comptes de l'Etat notifie lesdites anomalies pour correction a la Recette Générale des Finances (DGTCP) et a la Direction Générale du Budget (DGB).

B- Elaboration du Compte Général de l'Administration des Finances (CGAF) et du Projet de Loi de Règlement (PLR)

Le Compte Général de l'Administration des Finances est « un document a caractère solennel et officiel renseignant sur l'exécution des Lois de Finances et qui, d'après l'Article 89 alinéa 2 du Règlement Général sur la Comptabilité Publique, est présenté a la Chambre des Comptes a l'appui du Projet de Loi de Règlement. Il comporte : la Balance Générale des Comptes de l'Etat (BGCE), le développement des opérations budgétaires, le développement des opérations relatives aux Comptes Spéciaux du Trésor (CST) et le développement des Comptes de résultats.

Le Compte Général de l'Administration des Finances est élaboré par la Direction de la Centralisation des Comptes de l'Etat a partir des différentes informations contenues dans le Compte de Gestion de l'Etat et fournies par le Receveur Général des Finances (RGF), la Caisse Autonome d'Amortissement (CAA) et le Fonds Routier (FR).

Or, le Directeur de la Centralisation des Comptes de l'Etat est le comptable centralisateur de l'ensemble des opérations de ces organismes publics. Il s'agit d'un comptable d'ordre qui recoit les informations comptables de la Recette Générale des Finances, du Fonds Routier, de la Caisse Autonome d'Amortissement et des autres Organismes Publics . (Arrêté N°98-1188/MF/DC/SGM/DA du 14 décembre 1998 portant Attributions, Organisation et Fonctionnement de la Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique). C'est donc lui qui est chargé de l'établissement du Compte Général de l'Administration des Finances.

Les informations recues de la Caisse Autonome d'Amortissement, du Fonds Routier et des autres organismes publics permettent de compléter les données détenues par le Receveur Général des Finances, de réaliser plusieurs situations statistiques et comptables et enfin, de rendre plus exhaustives, les analyses financières faites par le Directeur de la Centralisation des Comptes de l'Etat pour le compte de la Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique. Elles prennent en compte, l'ensemble des comptes de l'Etat. Il s'agit :

- des informations relatives aux recettes provenant des prêts rétrocédés, des bonifications sur prêts, des commissions d'aval, des loyers, des ressources exceptionnelles du budget...;

- des informations relatives aux dépenses concernant la dette extérieure (multilatérale, bilatérale, provisions) et la dette intérieure (Fonds National d'Investissement et autres.).

- des informations relatives aux recettes provenant des taxes de péage (Diho/Savè, Ekpè/sèmè,...), des taxes sur ponts bascules, des taxes sur les ponts du Mono/Sazué... ;

- des informations relatives aux dépenses concernant le fonctionnement des services du Fonds Routier, l'équipement socio-administratif, les travaux d'entretien routier...

Force est de constater que ces informations ne sont pas disponibles au 31 Décembre pour être prises en compte dans le Compte Général de l'Administration des Finances et le Projet de Loi de Règlement.

Après avoir incorporé les écritures des divers comptables du Trésor dans sa Comptabilité, la Direction de la Centralisation des Comptes de l'Etat procède a leur prise en charge, en remettant les comptes budgétaires dans leur position avant transfert au Receveur Général des Finances. Les écritures suivantes sont passées :

v' En ce qui concerne les opérations de recettes de la Loi de Finances: Débit : 396

396 `'Opérations centralisées a la Direction de la Centralisation des Comptes de

91 `'Recettes du Budget Général de l'Etat»95 `'Recettes des Budgets annexes»96 `'Recettes des Comptes Spéciaux du Trésor»v' En ce qui concerne les opérations de dépenses de la Loi de Finances:

90 `'Dépenses du Budget Général de l'Etat»95 `'Dépenses des Budgets annexes»96 `'Dépenses des Comptes Spéciaux du ^Trésor»

Le Projet de Loi de Règlement se présente sous la forme d'un ensemble d'articles renseignant d'une part, sur les recouvrements de recettes de l'Etat en vertu des autorisations données et, d'autre part, sur l'exécution faite par les Ministères et Institutions de l'Etat, des crédits mis a leur disposition par l'Assemblée Nationale lors du vote du Budget Général de l'Etat. Il expose également la situation des opérations de trésorerie, arrête le résultat d'exécution de l'année dont il propose le transfert au compte permanent des découverts du Trésor et sollicite enfin de l'Assemblée Nationale, l'approbation des dépassements de crédits rendus nécessaires en cours de gestion.

Dans la pratique, le PLR transmis a l'Assemblée Nationale est accompagné d'un nombre important de documents destinés a rendre plus accessibles aux députés, du point de vue de la compréhension, les diverses opérations présentées. Parmi ces documents, les plus importants sont : le Compte de Gestion de l'Etat, le Compte Administratif, le Compte Général de l'Administration des Finances, le tableau-synthèse d'exécution du Budget des Ministères et Institutions de l'Etat et l'exposé des motifs.

L'accomplissement de ces différentes tâches n'est souvent pas aisé. Cependant, l'on constate que, du fait de la complexité desdites tâches, l'accent est de plus en plus mis sur la qualité des agents recrutés pour les accomplir. Par ailleurs, le Ministre chargé des Finances programme régulièrement la formation et le recyclage de ses agents.

Après sa mise en état d'examen, le Compte de Gestion de l'Etat, appuyé du Compte administratif, doit être transmis a la Chambre des Comptes <au plus tard a la fin du sixième mois suivant la cloture de l'exercice».

L'envoi de chaque Compte de Gestion de l'Etat est effectué au moyen d'une lettre de transmission ou d'un Bordereau établi en deux (02) exemplaires dont le premier est joint au Compte de Gestion et le second, conservé a des fins de recherche. La lettre d'envoi indique le nom du Receveur Général des Finances, l'exercice considéré, le nombre de paquets chargés et le nombre de

liasses. Le Compte de Gestion de l'Etat est aussi accompagné d'un inventaire des pièces justificatives établi en deux (02) exemplaires ; le premier est annexé a la lettre d'envoi adressée au Greffe et le second, placé en tête du dossier de pièces générales. Cet inventaire présente par compte et sous-compte ou par chapitre et article budgétaires, les pièces justificatives contenues dans chaque liasse.

Les comptes, une fois élaborés, sont transmis aux structures compétentes pour mise en oeuvre du contrôle a posteriori. Une comparaison entre les délais légaux de transmission et les délais effectivement constatés montre que cette transmission se fait avec un retard considérable (voir annexe n°5). Qu'advientil de ces comptes, une fois transmis ?

Paragraphe n°2 : Exercice a proprement parler des contrôles juridictionnel et parlementaire

A- Apurement des comptes

Au vu du Compte de gestion de l'Etat et des autres documents produits par le Receveur Général des Finances, la Chambre des Comptes étudie la régularité et la sincérité de l'exécution des opérations financières au regard des règles budgétaires et procédures prévues a cet effet : c'est l'apurement des comptes ou contrôle juridictionnel prévu par l'article 99 de la Constitution : « les Projets de Loi de Règlement contrôlent l'exécution des Lois de Finances, sous réserve de l'apurement ultérieur des Comptes de la Nation par la Chambre des Comptes de la Cour Supreme ». Ce contrôle implique l'examen de toutes les pièces justificatives des recettes et des dépenses exécutées relativement au Budget Général de l'Etat. Les documents de référence en la matière sont : la Loi Organique Relative aux Loi de Finances, le décret portant Règlement Général sur la Comptabilité Publique, le décret portant procédures d'exécution du

Budget, les différents textes organiques des administrations financières et ceux de la juridiction financière.

Selon l'Article 42 alinéa 1 de la Loi N°2004-07 du 23 Octobre 2007 portant Composition, Organisation, Fonctionnement et Attributions de la Cour Suprême: « la Chambre des Comptes de la Cour Supreme juge les comptes des comptables publics ».

L'apurement des Comptes de Gestion est constaté par un arrêt définitif qui peut être un arrêt de décharge ou de débet précédé d'un ou de plusieurs arrêt(s) provisoire(s) par respect de la procédure contradictoire qui prévaut à la Chambre des Comptes. Notons, qu'à ce jour aucun arrêt définitif n'a été rendu sur la gestion du Receveur Général des Finances, comptable principal de l'Etat ; ce qui traduit l'ineffectivité de l'apurement des Comptes de Gestion de l'Etat.

B- A la réception du Compte Général de l'Administration des Finances (CGAF) et du Projet de Loi de Règlement (PLR)

La Chambre des Comptes contrôle l'exécution de la Loi de Finances. A ce titre, elle détermine et analyse les résultats des opérations financières de l'Etat puis en examine la légalité et la justesse. Cet examen consiste à analyser les mouvements financiers au regard des règles budgétaires et de celles relatives à l'exécution des recettes et des dépenses du Budget Général de l'Etat, des budgets annexes et des Comptes Spéciaux du Trésor.

Après ces contrôles, les magistrats rapporteurs établissent un rapport provisoire sur l'exécution de la Loi de Finances qui est adressé au Ministre chargé des Finances et éventuellement, aux administrations concernées par les observations. Le Ministre chargé des Finances dispose de quinze (15) jours pour rassembler les réponses des différentes structures intéressées dans un même document (le mémoire en réplique) et pour le transmettre à la Chambre. Passé ce délai, la Chambre des Comptes étudie, en présence des administrations interrogées si elle le juge opportun, le rapport provisoire ainsi que les réponses

et observations orales complémentaires apportées a leurs questions. C'est seulement après cela que la juridiction financière se réunit pour délibération et arrêt du Rapport définitif sur l'Exécution de la Loi de Finances (RELF).

Le constat fait a ce niveau est le retard mis par la Chambre des Comptes dans l'établissement du Rapport provisoire sur l'exécution de la Loi de Finances, retard qui rejaillit sur l'arrêté du Rapport définitif sur l'Exécution de la Loi de Finances. Par ailleurs, dans l'optique de l'élaboration de la Déclaration Générale de Conformité (DCG), la Chambre des Comptes formule diverses observations qu'elle adresse au Ministre de l'Economie et des Finances, tenu d'y répondre dans les mêmes forme et délai que dans le cas du Rapport définitif sur l'Exécution de la Loi de Finances. On assiste malheureusement au non respect de ce délai et donc, a la production tardive par le Ministère de l'Economie et des Finances du mémoire en réplique aux observations de la Chambre des Comptes.

La Déclaration Générale de Conformité entre les comptes individuels des comptables et les comptes généraux de l'Etat ainsi que les annexes relatives aux Lois de Finances sont donc arrêtées par la Chambre des Comptes a partir des documents établis par les Services du Trésor et ceux des ordonnateurs. Ordinairement, c'est après avoir rapproché les chiffres du Compte Administratif, du Compte de Gestion de l'Etat et du Compte Général de l'Administration des Finances, que la Chambre des Comptes délivre une Déclaration Générale de Conformité et son avis motivé. Il va de soi que le retard observé plus haut a également des répercussions sur ces dernières tâches.

Cette Déclaration Générale de Conformité et ses annexes accompagnées du rapport établi par la Chambre des Comptes sur l'exécution des Lois de Finances sont communiqués au Gouvernement avec copie a l'Assemblée Nationale. Le Gouvernement y joint le Projet de Loi de Règlement qu'il dépose au Bureau de l'Assemblée.

C- Vote du Prolet de 1o1 de Règlement

Le rôle principal joué par la Représentation Nationale se résume au vote du Projet de Loi de Règlement. Le Projet de Loi de Règlement est si important que l'article 44 de la Directive N°05/97/CM/UEMOA du 16 Décembre 1997 relative aux Lois de Finances dispose que « les projets de Loi de Finances initiale a venir ne pourraient être soumis au Parlement tant que le Projet de Loi de Règlement en cause n'aura pas été déposé . Malheureusement, cette directive n'est pas encore internalisée par le Bénin.

L'article 110 de la Constitution Béninoise du 11 décembre 1990 fixe que l'Assemblée Nationale vote le projet de Loi de Finances dans les conditions déterminées par la Loi. Par ce vote, le Parlement autorise le Gouvernement a percevoir les recettes et a exécuter les dépenses mais, c'est a l'occasion du vote du Projet de Loi de Règlement qu'il s'assure du respect desdites autorisations. A la réception du Projet de Loi de Règlement et des divers documents qui l'accompagnent, des débats parlementaires au cours desquels les députés les analysent, en discutent et, après accord, procèdent au vote du Projet de Loi de Règlement, sont organisés.

L'Assemblée Nationale peut se faire assister a cet effet par la Chambre des Comptes pour toutes enquêtes et études se rapportant a l'exécution des recettes et des dépenses publiques, ou a la gestion de la trésorerie nationale, celle des collectivités territoriales, des administrations ou institutions relevant de l'Etat ou soumises a son contrôle ( Article 112 Constitution béninoise ).

De facon concrète, quand un Projet de Loi de Règlement parvient a l'Assemblée Nationale, il suit un cheminement dont les grandes lignes sont :

- la remise du projet a l'Unité d'Analyse de Contrôle et d'Evaluation du Budget de l'Etat (UNACEB) et l'organisation d'un atelier d'information au profit des députés ;

- l'élaboration et l'adoption d'un rapport qui indique l'analyse faite du texte, ses enjeux et implications sur la vie de la Nation ;

- la présentation dudit rapport a la plénière de l'Assemblée Nationale qui en discute et vote article par article de la Loi de Règlement a la majorité relative ;

- la transmission de la Loi de Règlement au Président de la République dans les quarante-huit (48) heures ;

Les Projets de Loi de Règlement votées sont celles des années 1998, 1999, 2000, 2001, 2002, 2003 et 2004. Quant aux Projets de Loi de Règlement 2005 et 2006, ils sont actuellement sur la table des députés. On assiste donc au retard dans le vote des Projets de Loi de Règlement par l'Assemblée Nationale.

Par ailleurs, en tant que représentants du peuple, les députés ont le devoir d'informer la Nation de la gestion faite par les acteurs budgétaires. Ceux-ci ne se sentent malheureusement pas toujours impliqués dans la reddition des comptes et considèrent la production des comptes comme relevant exclusivement du domaine du Comptable principal de l'Etat. C'est le cas du Contrôleur Financier (CF) et de certains ordonnateurs délégués du Budget Général de l'Etat auprès des Ministères (les Directeurs des Ressources Financières et Matérielles notamment).

La Loi de Règlement apparaIt comme un maillon essentiel de la bonne gouvernance car elle permet aux citoyens de connaItre les efforts faits pour améliorer leur niveau de vie et surtout, elle leur donne l'occasion d'apprécier la réalisation des programmes politiques des dirigeants qu'ils ont élus.

Durant plus d'une décennie (1999-2010), les nombreuses tâches décrites plus haut ont été exécutées sans Manuel de reddition des Comptes de l'Etat. En outre, l'on remarque que les structures du Ministère de l'Economie et des Finances et de la Chambre des Comptes souffrent énormément de l'insuffisance de personnel et de matériels.

En dépit de tout cela, on observe une bonne division des tâches, chaque acteur intervenant dans le processus de reddition des comptes de l'Etat étant chargé d'une activité bien précise. De même, l'existence d'un nombre important de contrôles a divers niveaux permet de limiter les erreurs.

Section n°2 : Présentation, analyse des données et

suggestions

Nous ferons successivement dans cette section la présentation et l'analyse des données issues de notre enquête, puis la synthèse des éléments de diagnostic en découlant et quelques suggestions.

Paragraphe n°1 : Présentation et analyse des données

Le questionnaire ayant été validé et administré, il s'agit maintenant de présenter les résultats de l'enquête en tenant compte de chacune des thématiques qui y ont été abordées et de faire l'analyse des données a caractère quantitatif.

Le contrôle a posteriori porte essentiellement sur les comptes de fin de gestion que l'exécutif élabore et transmet aux structures a qui incombe cette immense tâche. De ce fait, on ne saurait envisager une quelconque amélioration de ce contrôle sans résoudre au préalable l'épineux problème du retard dans la transmission des comptes de l'Etat aux diverses structures chargées d'opérer un tel contrôle. C'est la raison pour laquelle nos investigations, en dehors des problèmes spécifiques, ont également porté sur cet état de choses.

A- Présentation et analyse des données relatives a la transmission tardive des comptes de l'Etat aux structures chargées du contrôle a posteriori par la DGTCP

Les réponses obtenues a la question « Qu'est-ce qui, selon vous, est a l'origine du retard observé dans la transmission des comptes de l'Etat aux structures chargées du contrôle a posteriori par la DGTCP ? , ont été consignées dans le tableau suivant :

Tableau n°1 : Répartition des données d'enquête relative a la transmission tardive des comptes de l'Etat aux structures chargées du contrôle a posteriori par la DGTCP

Graphique n°1 : Représentation de la répartition des données relatives a la question n°1 du questionnaire d'enquête

Autre (Difficultés matérielles et humaines auxquelles sont confrontées les structures en charge de la finalisation des comptes de l'Etat)

Manque de dynamisme des agents chargés de la mise en état d'examen des comptes de l'Etat

- 3 personnes sur 50 enquêtées soit 6% déclarent que le retard dans la transmission des comptes de l'Etat aux structures chargées du contrôle a posteriori s'explique par le manque de dynamisme des agents chargés de la mise en état d'examen des comptes de l'Etat ;

- 27 sur 50 soit 54% des personnes enquêtées pensent que l'arrêté tardif des écritures comptables a la RGF explique le retard observé;

- 20 sur 50 soit 40% de l'échantillon penchent plutôt pour d'autres raisons que nous avons regroupées sous la formulation « difficultés matérielles et humaines auxquelles sont confrontées les structures⁶ chargées de la finalisation des comptes de l'Etat .

Il s'ensuit que les opinions émises face a ce problème sont quasiment partagées entre les deux (02) derniers items. Cela pourrait s'expliquer par le fait que ces items touchent a l'insuffisance en ressources matérielles et humaines, laquelle insuffisance devant être juguler avant tout jugement sur le dynamisme des agents.

B- Présentation et analyse des données relatives a l'ineffectivité du contrôle juridictionnel des Comptes de Gestion de l'Etat

Les données d'enquête recueillies a ce niveau entrent dans le cadre de la vérification de notre hypothèse spécifique n°1. La question posée ici est la suivante : (( Quelle est, selon vous, la cause de l'ineffectivité du contrôle juridictionnel des Comptes de Gestion de l'Etat ? . Les réponses obtenues au terme de l'enquête sont consignées dans le tableau suivant :

Tableau n°2 : Répartition des données d'enquête relatives a l'ineffectivité du contrôle juridictionnel des Comptes de Gestion de l'Etat

Graphique n°2 : Représentation de la répartition des données relatives a la question n°2 du questionnaire d'enquête

Lourdeur de la procédure de contrôle juridictionnel des comptes de gestion de l'Etat

- 2 personnes sur 50 enquêtées soit 4% estiment que la lourdeur de la procédure de contrôle juridictionnel des Comptes de Gestion de l'Etat justifie l'ineffectivité du contrôle juridictionnel desdits comptes par la Chambre des Comptes ;

- 48 sur 50 soit 96% de l'échantillon avancent que c'est plutôt l'insuffisance des ressources humaines et matérielles qui est a l'origine de l'ineffectivité de ce contrôle juridictionnel.

On en déduit que l'insuffisance des ressources matérielles et humaines emporte presque a l'unanimité l'adhésion de l'échantillon. Ceci se comprend, en ce qu'il va de soi, qu'il serait difficile de juger de la lourdeur d'une procédure liée a une pratique ineffective ou mettant en jeu des ressources insuffisantes.

C- Présentation et analyse des données relatives au vote tardif des Projets de Loi de Règlement par les parlementaires

Ces données qui entrent dans le cadre de la vérification de notre hypothèse spécifique n°2 sont issues des réponses a la question suivante : (( Qu'est-ce qui, selon vous, explique le retard dans le vote des Projets de Loi de Règlement par les députés ? . Elles sont regroupées dans le tableau que voici:

Tableau n°3 : Répartition des données d'enquête relatives au vote tardif des Projets de Loi de Règlement par les parlementaires

Graphique n°3 : Représentation de la répartition des données relatives a la question n°3 du questionnaire d'enquête

Autres (Non prise en compte par l'Exécutif dans les Lois de Finances ultérieures des observations formulées par les députés)

Primauté, au sein du Parlement, du politique sur l'enjeu de la bonne gouvernance financière

Retard dans la transmission a l'Assemblée Nationale des Projets de Lois de Règlement par l'Exécutif

- 26 personnes sur 50 enquêtées soit 52% pensent que la primauté, au sein du Parlement, du politique sur l'enjeu de la bonne gouvernance financière explique le vote tardif des Projets de Loi de Règlement par les députés ;

- 4 sur 50 soit 8% des personnes enquêtées trouvent que c'est plutôt le retard dans la transmission a l'Assemblée Nationale des Projets de Loi de Règlement par l'Exécutif qui est a l'origine de ce vote tardif ;

- 20 sur 50 soit 40% de l'échantillon penchent plutôt pour la non prise en compte par l'Exécutif dans les Lois de Finances ultérieures des observations formulées par les députés comme motif principal du vote tardif des Projets de Loi de Règlement par ces derniers.

Les questions liées aux appartenances politiques ont dominé les récents débats au sein du Parlement, au point oü les préoccupations tenant a la bonne

gouvernance en général et à la bonne gestion des finances publiques en particulier, ont été reléguées à l'arrière-plan. De même, les remarques répétées faites par les députés au terme des quelques Lois de Règlement votées sont susceptibles d'entraIner un relâchement de ceux-ci vis-à-vis de l'exercice de ce contrôle. Cela va de soi que peu de gens aient trouvé dans la transmission hors délai des Projets de Loi de Règlement, la cause de leur vote tardif.

Les données étant ainsi présentées et analysées, il s'agira maintenant d'établir le diagnostic, ce qui nous permettra de faire la lumière, de facon définitive, sur les causes réelles se trouvant à la base des problèmes et de formuler, par la suite, quelques suggestions dans le sens de leur éradication.

Paragraphe n°2 : Elements de synthèse et suggestions

A- Elements de synthèse

Il s'agit de retenir définitivement les causes qui sont à la base des divers problèmes soulevés à travers notre enquête. On retiendra donc comme fixé pour chaque problème toute(s) cause(s) ayant un poids supérieur ou égal à 33,33%.

1- Elements de diagnostic relatifs a la transmission tardive des comptes de l'Etat aux structures charges du contrôle a posteriori par la DGTCP

L'analyse des données d'enquête ici révèle que les propositions de réponse à retenir sont :

- l'arrêté tardif des écritures comptables a la Recette Générale des Finances (54%) ;

- les difficultés matérielles et humaines auxquelles sont confrontées les structures en charge de la finalisation des comptes de l'Etat (40%).

On retiendra donc définitivement pour le compte de cette étude que la transmission tardive des comptes de l'Etat aux structures chargées du contrôle a posteriori par la DGTCP est due non seulement a l'arrêté tardif des écritures comptables a la Recette Générale des Finances mais également aux difficultés matérielles et humaines auxquelles sont confrontées les structures en charge de la finalisation des comptes de l'Etat.

Les propositions de réponses a retenir au terme de l'analyse des données d'enquête sont, a ce niveau, les suivantes :

- la primauté, au sein du Parlement, du politique sur l'enjeu de la bonne gouvernance financière (52%) ;

- la non prise en compte par l'Exécutif dans les Lois de Finances ultérieures des observations formulées par les députés (40%).

Il s'ensuit que l'hypothèse n°2 préalablement émise est infirmée. Il convient alors de la reformuler en tenant compte de la nouvelle cause qui est venue s'ajouter au terme de l'enquête a celle qui a été supposée en premier lieu.

Nous retiendrons, de ce fait, pour le compte de la présente étude que la primauté, au sein du Parlement, du politique sur l'enjeu de la bonne gouvernance financière et la non prise en compte par l'Exécutif dans les Lois de Finances ultérieures des observations formulées par les députés sont autant de facteurs qui entravent le vote a bonne date des Projets de Loi de Règlement par les députés.

Nous basant sur le fait que trouver la solution a un problème, c'est éradiquer toutes les causes qui sont a la base de celui-ci, nous nous sommes évertués, dans la suite, a faire des suggestions dans le sens de l'atteinte des divers objectifs que nous nous sommes assignés au début de cette étude.

B- Suggestions pour l'amélioration du contrôle a posteriori des finances publiciues

Un traitement adéquat devrait être fait des comptes de fin de gestion, même recus tardivement. Ce qui n'est pas le cas ; en témoigne le bien-fondé des problèmes spécifiques retenus. Il s'ensuit que la transmission tardive des comptes ne constitue pas un handicap majeur a un contrôle a posteriori de qualité. Néanmoins, aussi infime que soit l'impact de ce problème, sa résolution devrait être envisagé dans le cadre d'une recherche portant sur l'amélioration du contrôle a posteriori. C'est a cet effet que nous avons

suggéré, en nous référant au diagnostic fait relativement a ce problème, ce qui suit :

- l'installation en réseau des services centraux de la RGF avec ses services extérieurs ;

- la dotation de tous ces services en moyens matériels et humains adéquats ; - l'informatisation effective, tel qu'il est prévu, des Recettes Perceptions ;

- le rapprochement trimestriel, voire mensuel, des situations des services de la RGF de celles de la DGB et des autres structures intervenant dans l'exécution du Budget Général de l'Etat ;

- la régularisation a bonne date des ordres de paiement (OP) et la transmission a temps des pièces de recettes au Service de la Recette de la RGF;

- le renforcement en ressources matérielles et humaines des structures chargées de la finalisation des Comptes de Gestion de l'Etat ;

- l'appropriation, dans les brefs délais par les diverses structures en charge de l'élaboration des comptes de fin de gestion, du manuel de reddition des comptes récemment adopté ;

- la stabilité des personnels chargés d'élaborer les comptes de fin de gestion de l'Etat.

- la limitation de la Chambre des Comptes de la Cour Supreme dans un délai réglementaire pour produire le Rapport définitif sur l'exécution de la Loi de Finances et la Déclaration Générale de Conformité.

Nous pouvons a présent aborder les suggestions relatives aux problèmes spécifiques au contrôle a posteriori proprement dit.

Ainsi, a notre premier problème spécifique, celui relatif a l'ineffectivité du contrôle juridictionnel des Comptes de Gestion de l'Etat par la Chambre des Comptes, nous avons suggéré :

- a moyen terme, la création d'une Cour des Comptes indépendante et entièrement autonome ; ceci résoudrait l'insuffisance des moyens matériels et humains que connait l'actuelle Chambre des Comptes et permettra, par la même occasion, au Bénin de coller aux recommandations de la directive n°02/2000/CM/UEMOA du 29 juin 2000 portant adoption du code de transparence dans la gestion des finances publiques au sein de l'UEMOA⁷. On pourrait également, pour permettre a cette Cour d'accomplir pleinement les tâches qui seront les siennes, la faire seconder d'une Cour de Discipline Financière qui connaItra des fautes de gestion, comme c'est le cas, par exemple, en France.

- a court terme, le recrutement de personnel qualifié au profit de la Chambre des Comptes, son renforcement en ressources matérielles, la finalisation et l'équipement des locaux réservés a l'archivage des pièces justificatives et le renforcement des capacités du greffe central.

Pour ce qui est du deuxième problème spécifique, celui relatif au vote tardif des Projets de Loi de Règlement par les députés, nous avons suggéré ce qui suit :

- l'internalisation de la directive n°06/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 relative aux Lois de Finances;

- la sensibilisation des députés sur la question du vote du Projet de Loi de Règlement;

- l'insertion dans la Loi de Finances suivante des observations formulées par les députés dans la dernière Loi de Règlement, afin d'éviter les observations répétitives.

⁷ Cette directive a instruit les Etats membres pour la création des Cours des Comptes nationales avant le 31 Décembre 2002.

- la programmation des débats relatifs a l'étude des PLR a l'ordre du jour de la plénière, bien avant le début des travaux concernant la Loi de Finances de l'année suivante ;

CoNcLusioN GtNiRALE

Au terme de la présente étude, il va de soi, eu égard aux résultats obtenus, que le système de contrôle a posteriori des finances de l'Etat mis en place au Bénin connait des difficultés considérables. Nous avons essentiellement noté, au nombre de ces difficultés, outre l'épineux problème du retard dans la production des comptes de fin de gestion par l'Exécutif, l'ineffectivité du contrôle juridictionnel sur les Comptes de Gestion de l'Etat par la juridiction financière et le retard dans l'examen et le vote des Projets de Loi de Règlement.

En raison de la période stratégique dans laquelle intervient ce type de contrôle, ces problèmes qui vont a l'encontre de la législation et de la règlementation en vigueur au Bénin, ne sont pas de nature a assurer une gestion saine et transparente des finances de l'Etat. Jusqu'en 1998, nos dirigeants ont géré les finances de l'Etat sans rendre compte au peuple qui, par ses diverses contributions, participe a la constitution des ressources publiques. Le manque de dynamisme du système de contrôle a posteriori en place durant cette période en est pour beaucoup dans ce triste constat. De ce fait, si de profondes réflexions doivent être faites par les autorités compétentes sur la reddition des comptes des gestions antérieures a 1998 et leur contrôle par les structures adéquates, l'accent doit être davantage mis sur la facon dont le système actuel de contrôle a posteriori des finances publiques pourrait être renforcé, rendu dynamique et de qualité afin que les finances de l'Etat n'aient plus jamais a traverser au Bénin une période aussi lugubre. Il faut souligner que des avancées majeures ont été notées ces derniers temps au profit de l'amélioration souhaitée. Il s'agit, entres autres, de l'adoption, après tant d'années, d'un Manuel de Reddition des Comptes de l'Etat, des réflexions sur l'élaboration d'une nouvelle Loi Organique relative aux Lois de Finances (LOLF) qui sera axée non plus sur les moyens mais plutôt sur les résultats pour coller au concept de la Gestion Axée sur les Résultats (GAR) qui prévaut au Bénin. De même, les travaux d'internalisation de la directive n°07/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant Règlement Général sur la Comptabilité Publique au sein de l'UEMOA entamés par la Commission ad hoc mise sur pied a cet effet,

permettront a terme, comme recommandé, de faire exercer des attributions de contrôle a posteriori par le Contrôle Financier. Cette perspective vise a alléger le contrôle a priori - pour faciliter la grande consommation des crédits - afin de renforcer davantage le contrôle a posteriori.

A travers cette étude, nous avons pour notre part, après avoir analysé en profondeur les problèmes sus-évoqués, formulé quelques suggestions qui se résument, pour l'essentiel, au renforcement des capacités de toutes les structures entrant dans le cadre de l'élaboration des comptes de fin de gestion, la nécessaire transformation de l'actuelle Chambre des Comptes en une véritable Cour des Comptes et la primauté, au sein du Parlement, de l'enjeu de la bonne gouvernance sur le politique. Ces diverses suggestions ne sont que notre modeste contribution a la réalisation de l'idéal commun que constitue l'existence au Bénin d'un système de contrôle a posteriori de qualité.

Toutefois, il est important de souligner que nous n'avons pas la prétention d'avoir épuisé entièrement la problématique de l'amélioration du contrôle a posteriori de l'exécution de la Loi de Finances. Néanmoins, la mise en application de nos approches de solutions, permettra, a coup sûr, aux autorités politico-administratives a divers niveaux de parvenir a une amélioration sensible dans la gestion des finances publiques tant du point de vue de la transparence dans les gestions faites que de la régularité et de la rigueur dans la gestion des deniers publics.

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- FIEDLER F., 1998, Déclaration de LIMA sur les grandes lignes directrices du contrôle des finances publiques, Vienne;

- FLIZOT S., 2003, les relations entre les institutions supérieures de contrôle financier et les pouvoirs publics dans les pays de l'Union Européenne, Paris, LGDJ ;

- GANDJIDON J., mai 2008, Les obstacles a l'établissement a bonne date du CGAF et du PLR et approches de solutions;

- GOMEZ E., 1997, L'exercice du contrôle a posteriori des finances publiques au Bénin, ENA, Cycle I ;

- GUILLIEN R. et VINCENT J., 2001, Lexique des termes juridiques, 13^ème édition, Paris, Dalloz ;

- http://www. assemblee-nationale.fr : Examen parlementaire des lois de finances, 2000 ;

- http://www.droit-afrique.com, UEMOA, Directive 05/97/CM/UEMOA relative aux Lois de Finances du 16 décembre 1997 ;

- http://www.mamr.gouv.qc.ca, Guide sur la reddition de comptes des indicateurs de gestion municipaux auprès des citoyens, Juin 2005

- http://www.mfa.gouv.qc.ca, Guide de reddition de comptes 2006-2007 pour les centres de la petite enfance et les garderies subventionnées du Québec, année 2007 ;

- Ismaila MADIOR FALL, 2004, La Loi de Règlement dans le droit des finances publiques des Etats membres de l'UEMOA, Sénégal, Université Cheikh Anta Diop.

- KOSSOUHO R., 19 juin 2008, Communication sur les fondements de la reddition des comptes de l'Etat ;

- KOSSOUHO R., juin 2008, Fondements de la reddition des comptes de l'Etat ; - LESCYER, Le contrôle de l'Etat sur les entreprises nationales ;

- LEVY D., Aspects généraux du contrôle, Ouvrage collectif, Traité des sciences administratives, Sirey ;

- Loi 2004-18 du 27 Août 2004 portant modification de l'Ordonnance du 31 Janvier 1996 ;

- Loi N°2004-07 du 23 Octobre 2007 portant Composition, Organisation, Fonctionnement et Attributions de la Cour Supreme;

- Loi N°2004-20 du 17 Août 2007 portant Règles de Procédures Applicables devant les Formations Juridictionnelles de la Cour Supreme;

- Loi N°90-032 du 11 décembre 1990 portant Constitution de la République du Bénin ;

- MENIER L., 2002, Guide sur le Rapport Annuel de Gestion du Secrétariat du Conseil du Trésor, Québec ;

- Ordonnance 21/PR du 26 avril 1966 portant composition, organisation, fonctionnement et attributions de la Cour Supreme;

- ORGANISATION MONDIALE DES PARLEMENTAIRES CONTRE LA CORRUPTION, 2005, Combattre la corruption : manuel du parlementaire, 3è édition, Canada, GOPAC, p.90

- PHILIP L., 1995, Finances Publiques, 5è édition revue et augmentée, Paris, CUJAS, p.472

- PREAUD A., CHITOU M. et KOSSOUHO R., 2008, Manuel provisoire de procédure de reddition des Comptes de l'Etat, Cotonou, ProReGAR, p. 61

- Rapport n°26332 de 2003 sur l'évaluation de la gestion des finances publiques et des pratiques comptables du secteur privé au Sénégal

- SERVICE DE LA RECETTE, juillet 2002, Manuel de procédure d'exécution des tâches, Cotonou, p.15 ;

- TOURE C., Le système de contrôle des finances publiques au Mali, AFRILEX ; - UEMOA, Bulletin hebdomadaire N°213, semaine du 18 au 24 août 2008.

ANNEXES

Annexe n°1 : Synthèse des guides d'entretien Annexe n°2 : Questionnaire d'enquête

Annexe n°3 : Composantes du Compte de Gestion de l'Etat, du Compte Général de l'Administration des Finances et du Projet de Loi de Règlement

Annexe n°4 : Informations relatives a l'élaboration du Rapport d'Exécution sur la Loi de Finances 1998-2009

Annexe n°5 : Graphique montrant le retard observé dans la production des comptes annuels de l'Etat et dans le vote des Projets de Loi de Règlement

Annexe n°6 : Situation des comptes annuels du Budget Général de l'Etat des gestions 1998 a 2009

Annexe n°7 : Organigramme de la Chambre des Comptes Annexe n°8 : Organigramme de l'Assemblée Nationale

Annexe n°9 : Point de création et d'installation des Cours des Comptes dans les pays membres de l'UEMOA

II- Guide d'entretien administré au Chef Bureau de la Mise en Etat d'examen des

III- Guide d'entretien administré au Directeur de la Préparation du Budget

IV- Guide d'entretien administré au Président de la Section des Comptes de l'Etat

Dans le cadre de la rédaction de notre mémoire de fin de formation de Cycle II a la Faculté des Sciences Economiques et de Gestion (FASEG) sur le theme ((Contribution a l'amélioration du contrôle a posteriori de l'exécution de la Loi de Finances et du Budget Général de l'Etat , nous vous prions de bien vouloir nous apporter votre contribution en répondant aux questions suivantes :

1- Transmission tardive des comptes de l'Etat aux structures chargées du contrôle a posteriori

2- Ineffectivité du contrôle juridictionnel des comptes de gestion de l'Etat par la Chambre des Comptes

a- Quelle est, selon vous, la cause de l'ineffectivité du contrôle juridictionnel des comptes de gestion de l'Etat ?

nLourdeur de la procédure de contrôle juridictionnel des comptes de gestion de l'Etat nInsuffisance des ressources humaines et matérielles

b- Que proposez-vous pour un exercice effectif, par la Chambre des Comptes, du contrôle juridictionnel sur les comptes de gestion de l'Etat ?

O le développement des recettes de l'année ; O le développement des dépenses de l'année ;

O le développement des comptes de résultats des opérations exécutées durant l'année ;

O le développement des opérations constatées aux comptes spéciaux du Trésor ;

O le Rapport définitif sur l'Exécution de la Loi de Finances (RELF) ; O la Déclaration générale de conformité ;

Annexe n°4 : TABLEAU DES INFORMATIONS RELATIVES A L'ELABORATION DU RELF 1998-2009

GESTIONS	RECEPTION*				Date d'envoi du rapport provisoire au MEF	Date de réception du Mémoire en réplique	Date d'audience	Date d'envoi du Rapport définitif au MEF
GESTIONS	Date légale de dépot (1)	Date de réception du CGE par la CC/CS (2)	Date de réception du PLR et du CGAF par la CC/CS (3)	Retard de production (3) - (1)	Date d'envoi du rapport provisoire au MEF	Date de réception du Mémoire en réplique	Date d'audience	Date d'envoi du Rapport définitif au MEF
1998	30/06/99	27/09/99	27/09/99	3 mois	17/11/98	03/12/98	05/11/99	17/11/99
1999	30/06/00	21/08/00	30/10/00	4 mois	26/12/00	24/02/01	20/12/01	04/04/02
2000	30/06/01	04/12/01	22/05/02	10 mois	15/09/03	31/12/03 (Hors délai)	21/11/03	05/12/03
2001	30/06/02	03/02/03	03/10/03	15 mois	16/03/06	27/06/06 (Hors délai)	26/07/06	02/08/06
2002	30/06/03	05/02/04	22/09/04	14 mois	29/09/06	30/11/06 (Hors délai)	09/05/07	09/05/07
2003	30/06/04	22/04/05	08/08/06	25 mois	31/12/07	22/10/08 (Hors délai)	31/10/08	03/11/08
2004	30/06/05	21/02/08	23/07/08	36 mois	18/12/08	16/01/09 (Hors délai)	-	-
2005	30/06/06	21/02/08	24/10/08	27 mois	-	-	-	-
2006	30/06/07	09/01/09	10/03/09	20 mois	-	-	-	-
2007	30/06/08	28/08/09	07/12/09	17 mois	-	-	-	-
2008	30/06/09	06/07/10	20/08/10	13 mois	-	-	-	-
2009	30/06/10	-	-	-	-	-	-	-

Source: Chambre des Comptes, mars 2011 *La CC/CS considère comme repère, la date de réception du CGAF et du PLR

Annexe n°5 : Graphique montrant le retard observe dans la production des comptes annuels de l'Etat et dans le vote des
Projets de Loi de Règlement

Temps écoulé entre la transmission des PLR a l'Assemblée Nationale et leur vote

Ce graphique montre que les comptes annuels de l'Etat ont été produits, respectivement avec trois(3), quatre(4), dix(10) mois de retard, pour ce qui concerne les gestions 1998,1999 et 2000. Le nombre de mois de retard observé est de quatorze(14) et quinze(15) respectivement pour les gestions 2001 et 2002. Ce nombre est ensuite passé, a vingt-cinq(25) mois pour la gestion 2003 et trente-six (36) mois pour la gestion 2004. Il a un peu diminué pour la gestion 2005 oü les comptes énumérés ont été produits avec vingt-sept (27) mois de retard. Cette diminution s'est poursuivie de 2006 a 2008 oü le retard a été respectivement de vingt(20), dix-sept(17) et treize(13) mois.

En ce qui concerne les Lois de Règlement votées a ce jour, le temps écoulé entre la transmission du Projet de Loi de Règlement (PLR) relatif a la gestion 1998 a l'Assemblée Nationale et son vote est de trente-six(36) mois. Pour la gestion suivante (1999) ce temps vaut trente-etun(31) mois, pour la gestion 2000, on note dix-neuf(19) mois d'écart entre la transmission du Projet de Loi de Règlement a l'Assemblée Nationale et son vote.

Annexe n°6		SITUATION DES COMPTES ANNUELS DU BUDGET DE L'ETAT, GESTIONS 1998 A 2009 ELABORES PAR LA DGTCP (COMPTE DE GESTION, COMPTE GENERAL DE L'ADMINISTRATION DES FINANCES ET PROJET DE LOI DE REGLEMENT DEFINITIF DU BUDGET DE L'ETAT), ARRETEE AU 04 AVRIL
Eléments Années	Compte de Gestion du Budget de l'Etat		Compte Général de l'Administration des Finances (CGAF) et Projet de Loi de Règlement (PLR)	Loi de Règlement votée par l'Assemblée Nationale ou Projet de Loi de Règlement en étude
1998	Elaboré : cf. décret n°99-619 du 23 décembre 1999 portant transmission a l'Assemblée Nationale du Projet de Loi de Règlement définitif du Budget de l'Etat, gestion 1998.		Elaborés : cf. décret n°99-619 du 23 décembre 1999 portant transmission a l'Assemblée Nationale du Projet de Loi de Règlement définitif du Budget de l'Etat, gestion 1998.	Votée : cf. loi n°2002-21 du 16 juillet 2002 portant règlement définitif du Budget de l'Etat, gestion 1998.
1999	Elaboré : cf. décret n°2002-389 du 06 décembre 2002 portant transmission a l'Assemblée Nationale du Projet de Loi de Règlement définitif du Budget de l'Etat, gestion 1999.		Elaborés : cf. décret n°2002-389 du 06 décembre 2002 portant transmission a l'Assemblée Nationale du Projet de Loi de Règlement définitif du Budget de l'Etat, gestion 1999.	Votée : cf. loi n°2005-038 du 05 décembre 2005 portant règlement définitif du Budget de l'Etat, gestion 1999.
2000	Elaboré : cf. décret n°2004-277 du 12 mai 2004 portant transmission a l'Assemblée Nationale du Projet de Loi de Règlement du Budget de l'Etat, gestion 2000.		Elaborés : cf. décret n°2004-277 du 12 mai 2004 portant transmission a l'Assemblée Nationale du Projet de Loi de Règlement du Budget de l'Etat, gestion 2000.	Votée : cf. loi n°2005-039 du 05 décembre 2005 portant règlement définitif du Budget de l'Etat, gestion 2000.
2001	Elaboré et transmis a la Chambre des Comptes de la Cour Supreme (CC/CS) suivant la lettre n°1857-c/MEF/DC/SGM/DGTCP/SP du 03 octobre 2003.		Elaborés et transmis a la CC/CS suivant la lettre n°1857- c/MEF/DC/SGM/DGTCP/SP du 03 octobre 2003.	Votée : cf. loi n°2009-011 du 14 mai 2009 portant règlement définitif du Budget de l'Etat, gestion 2001.
2002	Elaboré et transmis a la CC/CS suivant la lettre n°0289- c/MFE/DC/SGM/DGTCP/SP du 05 février 2004.		Elaborés et transmis a la CC/CS suivant la lettre n°1579- c/MEF/DC/SGM/DGTCP/SP du 20 septembre 2004.	Votée : cf. loi n°2009-012 du 14 mai 2009 portant règlement définitif du Budget de l'Etat, gestion 2002.
2003	Elaboré et transmis a la CC/CS suivant la lettre n°1082- c/MFE/DC/SGM/DGTCP/SP du 22 avril 2005.		Elaborés et transmis a la CC/CS suivant la lettre n°0882- c/MEF/DC/SGM/DGTCP/DCCE/SP du 17 juillet 2006.	Votée : cf. loi n°2010-002 du 14 janvier 2010 portant règlement définitif du Budget de l'Etat, gestion 2003.
2004	Elaboré et transmis a la CC/CS suivant la lettre n°437/MEF/DC/SGM/DGTCP/DCCE/SP du 21 février 2008. (1^ère transmission par lettre n^°1575-c/MDEF/DC/SGM/DGTCP/DCCE/SP du 24 juillet 2006 mais retournée par la CC/CS pour défaut de local d'archives)		Elaborés et transmis a la CC/CS suivant la lettre n°2080- c/MEF/DC/SGM/DGTCP/DCCE/SP du 14 juillet 2008.	Votée : cf. loi n°2010-003 du 14 janvier 2010 portant règlement définitif du Budget de l'Etat, gestion 2004.
2005	Elaboré et transmis a la CC/CS suivant la lettre n°438/MEF/DC/SGM/DGTCP/DCCE/SP du 21 février 2008.		Elaborés et transmis a la CC/CS suivant la lettre n°3126- c/MEF/DC/SGM/DGTCP/DCCE/SP du 23 octobre 2008.	En étude a l'Assemblée Nationale : cf. décret n°2009-599 du 20 novembre 2009 portant transmission a l'Assemblée Nationale du Projet de Loi de Règlement définitif du Budget de l'Etat, gestion 2005.
2006	Elaboré et transmis a la CC/CS suivant la lettre n°0079- c/MEF/DC/SGM/DGTCP/DCCE/SP du 09 janvier 2009.		Elaborés et transmis a la CC/CS suivant la lettre n°0675- c/MEF/DC/SGM/DGTCP/DCCE/SP du 10 mars 2009.	En étude a l'Assemblée Nationale : cf. décret n°2010-541 du 31 décembre 2010 portant transmission a l'Assemblée Nationale du Projet de Loi de Règlement définitif du Budget de l'Etat, gestion 2006.
2007	Elaboré et transmis a la CC/CS suivant la lettre n°2718- c/MEF/DC/SGM/DGTCP/DCCE/SP du 04 septembre 2009.		Elaborés et transmis a la CC/CS suivant la lettre n°2865- c/MEF/DC/SGM/DGTCP/DCCE/SP du 07 décembre 2009.	En étude a la CC/CS: Mémoire en réplique aux observations de la CC/CS, contenues dans le Rapport provisoire sur l'exécution de la Loi de Finances, gestion 2007 transmis a la CC/CS suivant la lettre n°2314-c/MEF/DC/SGM/DGTCP/DCCE/SP du 11 novembre 2010. Rapport définitif sur l'exécution de la Loi de Finances, gestion 2007 attendu.
2008	Elaboré et transmis a la CC/CS suivant la lettre n°2063/MEF/DC/SGM/DGTCP/DCCE/SP du 18 juin 2010 et réceptionné par le greffier de la CC/CS le 06 juillet 2010.		Elaborés et transmis a la CC/CS suivant la lettre n°1688- c/MEF/DC/SGM/DGTCP/DCCE/SP du 20 aoüt 2010.	En étude a la CC/CS: Rapport provisoire sur l'exécution de le Loi de Finances, gestion 2008 attendu.
2009	En cours d'élaboration a la RGF/DGTCP.		En cours d'élaboration a la DCCE/DGTCP.	-

Annexe n°7 : Organigramme de la Chambre des Comptes

Président de la Section des comptes des
Entreprises publiques et autres organismes

Annexe n°8 : Organigramme de l'Assemblée Nationale

	C2		C4	C5
		C3
C1

	-Directeur -Secrétaire -Conseillers techniques -Protocole -Chargés de mission -Secrétariat Particulier
Président de l'AN
Président de l'AN


-1^er Vice-président -2^ème Vice-président
	Secrétaires



-1^er Questeur -2^ème Questeur		Secrétaires
		Secrétaires

	Secrétaires

-1^er Secrétaire Parlementaire -2^ème Secrétaire Parlementaire



Secrétariat Général Administratif

Annexe n°9 : Point de creation et d'installation des Cours des Comptes dans les pays membres de l'UEMOA

Rubriques

BENIN

BURKINA
FASO

COTE
D'IVOIRE

GUINNEE
BISSAU

MALI

NIGER

SENEGAL

TOGO

1- Rédaction des projets d'amendement a la
Constitution et de la loi organique relative a la Cour des Comptes

oui

Oui

oui

Oui

2- Validation des projets d'amendement a la
Constitution et de la loi organique relative a la Cour des Comptes

oui

Oui

oui

Oui

3- Adoption par le Gouvernement des projets
d'amendement a la Constitution et de la loi organique relative a la Cour des Comptes

Oui

oui

Oui

oui

Oui

4- Transmission au Parlement des projets
d'amendement a la Constitution et de la loi organique relative a la Cour des Comptes

Non

oui

Oui

oui

Oui

5- Vote des amendements a la Constitution relatifs a la création de la Cour des Comptes

Non

Oui

oui

Non

Oui

oui

Oui

6-Vote de la loi organique relative a la Cour des Comptes

Non

Oui

Non

Oui

Non

Oui

7- Promulgation des amendements a la Constitution relatifs a la création de la Cour des Comptes

Non

Oui

Non

Oui

8- Promulgation de la loi organique relative a la Cour des Comptes

Non

Oui

Non

Oui

Non

Oui

9- Installation de la Cour des Comptes

Non

Oui

Non

Oui

Non

Oui

Non

10- Démarrage des activités de la Cour des Comptes

Non

Oui

Non

Oui

Non

Oui

Non

TABLE DES MATIERES

Section n°1 : Cadre juridique et institutionnel du système de gestion des finances publiques au Bénin 6

Paragraphe n°1 : Présentation de la Chambre des Comptes de la Cour Supreme 14

CHAPITRE TROISIEME : Diagnostic du contrôle a posteriori des finances publiques au Bénin 53

Paragraphe n°2 : Exercice a proprement parler des contrôles juridictionnel et parlementaire 70