Memoire Online - De la décentralisation territoriale en RDC: regard sur l'autonomie organique et financière des Entités Territoriales Décentralisées.Cas de la commune d'Ibanda

« La centralisation transforme le peuple en un servile troupeau qui attend son sort sans savoir y influencer face à un pouvoir qui descend du souverain aux individus, sans autres intermédiaires que ses serviteurs »

« C'est au niveau local que réside l'énergie d'un peuple libre ; les institutions locales sont à la liberté ce que les écoles primaires sont à la science, elles la mettent à la portée de tous »

« Il faut enraciner l'unité de la République dans la diversité et l'autonomie de ses collectivités »

DEDICACE

Père qui nous a donné l'opportunité d'élaborer et rédiger ce travail de fin d'études universitaires ;

REMERCIEMENTS

Ce travail marque le terme de notre deuxième cycle de cursus universitaire. Il constitue les prémisses d'un dur labeur. Le chemin n'a pas été facile, il nous a coûté sacrifice, et persévérance.

Sincèrement, nous sommes très fières des riches enseignements et la formation intégrale reçue à l'Université Catholique de Bukavu, notamment à la faculté de Droit.

C'est ainsi que, d'un coeur reconnaissant, nous adressons nos remerciements à tous les membres du corps académique et scientifique de l'Université Catholique de Bukavu, en particulier, ceux de la faculté de Droit.

Notre gratitude s'adresse plus particulièrement au Professeur Paul-Robain NAMEGABE, notre directeur, en qui nous avons trouvé un maître doué, dont les connaissances n'inspirent aucune contestation. Ces remarques et sa rigueur scientifique nous ont permis de réaliser en toute objectivité ce travail de fin d'étude.

Que nos parents Michel BALEGANA et Julienne BHENDWA, qui nous ont apporté un appui financier et moral remarquable tout au long de notre cursus académique, trouvent ici l'expression de notre gratitude.

Nous sommes très reconnaissant envers nos frères et soeurs Jean Claude CHIRUZA, Justin KALUMUNA, Junior BUHENDWA, Lucien KAYEMBE, Yasmine FURAHA, Nadine NZIGIRE et Betty BALEGANA, pour leurs conseils et encouragements.

Nos remerciements vont également aux compagnons de lutte avec qui nous avons cheminé; nous pensons ici à Hardy MPANANO, Pascal NDIRUHIRWE, Emmanuela BURUME, Christian MATABARO, Pauline MUGOLI, Alphonse VUNABANDI, Rigobert NDARA, Prince CIRAMBIZA, et à bien d'autres dont les noms n'ont pas été cités ; qu'ils trouvent également l'expression de notre parfait amour.

Nous tenons aussi à remercier tous nos amis et connaissances : Yvette NTWALI, Venant KABANGA, Julien SINDANO, Yves BALUMIZA, Axel YEMBA, Christian KABANGA, Trésor KABANGA, Kaba MAVU, Ejeune GANYWAMULUME, Patrick MATABARO, Alain CIZUNGU, Yves RUSHINGWA, Dany MUKEBA, etc.

Que tous ceux qui ont contribué, de près ou de loin, à la réalisation de ce travail et à notre formation universitaire, trouvent ici l'expression de nos remerciements les plus profonds.

Abréviations et Sigles

- D.G.R.A.D : Direction Générale des Recettes Administratives, Judiciaires, Domaniales et de Participation ;

INTRODUCTION

1. Problématique de recherche

La décentralisation, comme on peut le croire, n'est pas une notion récente. Elle est le fruit des différentes évolutions et mutations qu'ont connues plusieurs Etats qui sont passés d'une administration centrale à une administration décentralisée, instituant dès lors, un pouvoir qui part de la base vers le centre en rapprochant plus les administrés de l'administration et cela dans le but de favoriser au mieux le développement socioéconomique des collectivités locales.

La RDC n'a pas échappé à cette situation. Le constituant de 2006 ^1(*) a consacré la décentralisation dans notre pays. L'article 3 de la constitution dispose en effet : « Les provinces et les entités territoriales décentralisées sont dotées de la personnalité juridique et sont gérées par les organes locaux. Ces entités territoriales décentralisées sont : la ville, la commune, le secteur et la chefferie. Elles jouissent de la libre administration et de l'autonomie de gestion de leurs ressources économiques, humaines, financières et techniques».

En application des dispositions constitutionnelles, le législateur a aussi édicté la loi organique n°08/016 du 07 octobre 2008 portant composition, organisation et fonctionnement des entités territoriales décentralisées et leurs rapports avec l'Etat et les provinces^2(*).

Cette loi retient aussi la commune comme entité territoriale décentralisée. Elle dispose, en effet, à son article 5 alinéas 2 et 3 que «La ville, la commune, le secteur et la chefferie sont des entités territoriales décentralisées dotées de la personnalité juridique. Elles jouissent de la libre administration et de l'autonomie de gestion de leurs ressources humaines, économiques, financières et techniques».

Parler des entités territoriales décentralisées c'est faire allusion à l'autonomie dont jouissent ces dernières, laquelle autonomie prend souvent trois formes cumulatives dans la décentralisation : l'autonomie juridique, l'autonomie organique et l'autonomie financière^3(*).

C'est l'autonomie organique et financière de la commune d'Ibanda en tant qu'entité territoriale décentralisée, qui nous intéressera dans le cadre de notre travail de recherche.

L'autonomie organique, retenue par l'article 3 de la constitution, implique que les ETD disposent des organes propres formés de membres élus par la volonté de leurs citoyens respectifs. Elle a été réaffirmée par la loi n°08/016 du 07 octobre 2008 susmentionnée, lorsqu'elle détermine les organes respectifs aux ETD.

Ces organes sont essentiellement le conseil urbain et le collège exécutif urbain pour la ville (art.7), le conseil communal et le collège exécutif communal pour la commune (art.47), et enfin le conseil de secteur ou de chefferie et le collège exécutif de secteur ou de chefferie pour la chefferie et le secteur (art.69).

En focalisant notre attention sur la commune, ce sont donc le conseil communal et le collège exécutif communal qui en sont les organes. Selon les dispositions légales, le conseil communal est composé de conseillers communaux ou municipaux élus par les citoyens appartenant à la commune ; les conseillers communaux élisent à leur tour le bourgmestre et son adjoint conformément aux dispositions de la loi électorale, et enfin le bourgmestre désigne les deux échevins communaux. Le pouvoir central, les provinces et les autres entités décentralisées ne doivent pas s'immiscer dans le choix ou la désignation des membres formant les organes de telle ou telle autre entité décentralisée. C'est donc l'élection organisée dans chaque ETD qui fonde son autonomie organique. Cette autonomie dont jouissent les organes de la commune se répercute sur leur pouvoir de décision dans la mesure où les membres de ces organes décident librement sur les matières relevant de leurs compétences respectives conformément aux prévisions légales. Fort malheureusement, pour ne parler que de la commune, il n'y a jusque là pas de conseillers communaux ni de bourgmestre élus.

Les bourgmestres dirigeant les communes ont été nommés par le pouvoir central, ce qui, naturellement, a un impact sur leur autonomie. Une autorité ainsi nommée serait plus tentée de satisfaire les intérêts et l'idéologie du pouvoir en place que d'oeuvrer pour le développement socioéconomique et le bien être de la population locale à l'égard de laquelle elle se serait sentie redevable si les élections locales avaient eu lieu.

L'autonomie financière dont jouissent les ETD et qui nous intéressera en second lieu dans notre travail de recherche, a été énoncée par le législateur dans l'exposé des motifs de la loi n°08/016 du 07 octobre 2008. Il y est affirmé que c'est le principe d'autonomie financière qui permet à une entité territoriale décentralisée de disposer d'un budget propre, distinct de celui du pouvoir central, de la province et même des autres ETD.

La Commune, comme tout autre ETD, a donc un budget propre reprenant ses dépenses et recettes.

Comme l'affirme DEBBASCH, les difficultés financières des collectivités locales ne sont pas toujours ajustées à leurs attributions. Ce terrain financier est celui où la défaite de la décentralisation s'est marquée le plus nettement^4(*).

Par la décentralisation, le législateur a voulu que la commune se dote des ressources financières et les gère personnellement et librement. Ces ressources devront comprendre les ressources propres de la commune, les ressources provenant des recettes à caractère national allouées aux provinces, les ressources de la Caisse nationale de péréquation ainsi que les ressources exceptionnelles^5(*) pouvant l'aider à subvenir aux besoins de développement au niveau local. Malheureusement les problèmes liés à la mobilisation des ressources par la commune restent énormes.

Telle est la configuration de la commune d'Ibanda, une ETD dont nous aurons à analyser la question d'autonomie organique et financière tout au long de notre travail de recherche.

Pour cette fin, notre réflexion va s'articuler autour des questions ci-après :

- Tout en admettant que cette autonomie est violée par la nomination des autorités communales plutôt que par leur élection, quelles sont les modalités de cette nomination ?

- L'exécutif communal, quoique non élu, fonctionne-t-il conformément à la loi ?

- Qu'en est-il du contrôle exercé sur les actes des autorités communales et comment ce contrôle est-il assuré?

- S'agissant de l'autonomie financière, la commune d'Ibanda en jouit-elle et l'exerce-t-elle effectivement ? Quels sont les problèmes liés à l'exercice du pouvoir financier par la commune?

- Bien que la commune arrive à réaliser certaines recettes, les affecte-t-elle aux besoins de développement local comme l'aurait voulu la décentralisation?

- Quelles peuvent être les pistes de solution à envisager pour favoriser l'émergence d'une commune d'Ibanda réellement autonome et efficace ?

2. Hypothèses de travail

D'après MASIALA ma SOLA et alii, l'hypothèse est la réponse anticipée à la question que le chercheur se pose au début de son projet^6(*).

Comme nous l'avions déjà souligné plus haut, l'autonomie organique et financière suppose que la commune est dotée d'une part, des organes propres et autonomes formés des élus du peuple et d'autre part, d'un budget propre à la commune et reprenant les dépenses et ressources de cette dernière.

C'est notamment l'élection organisée au sein de la commune qui traduirait l'autonomie organique reconnue à celle-ci. Or cette élection n'a pas encore eu lieu au niveau communal, raison pour laquelle il n'y a jusqu'à présent pas de conseil communal formé de membres (conseillers communaux) élus par les citoyens de la commune conformément à la loi électorale ; les membres de l'exécutif urbain devant être élus par les conseillers communaux sont fort malheureusement nommés par ordonnance du président de la République sur proposition du ministre de l'intérieur, décentralisation et sécurité.

Ceci montre, en effet, que l'autonomie dont devraient jouir les autorités communales est fortement limitée vu que ces autorités procèdent de la nomination. Ce qui fait que l'autorité communale ne dispose pas d'importantes marges de manoeuvre face aux instructions provenant de l'autorité supérieure et ne saurait, par conséquent, fonctionner conformément à l'esprit de la loi mais plutôt à la volonté du pouvoir central qui la nomme.

Par ailleurs, quand bien même il y aurait autonomie, celle-ci n'est signifie pas indépendance. C'est pourquoi la loi a institué, en dehors du contrôle judiciaire, un système de contrôle de la province sur les activités de la commune. Ainsi le gouverneur de la province du Sud Kivu est appelé à exercer la tutelle sur les actes de la commune par un contrôle à priori et à posteriori conformément à la loi.

La commune doit, au départ, se doter d'un budget propre, reprenant les dépenses et recettes, qui plus tard sera inséré dans le budget général de la province. On ne saurait parler effectivement de l'autonomie financière pour la commune d'Ibanda du fait qu'il y'a même pas de conseil communal auquel la loi a conféré le pouvoir d'adoption du budget et du contrôle de son exécution. Ce pouvoir d'adoption du budget de la commune aurait été confié à une commission budgétaire provinciale. Cette pratique ne ferait qu'accentuer le pouvoir qu'exerce l'autorité de tutelle sur la commune et limiterait considérablement l'autonomie dont devrait jouir cette dernière.

C'est l'autonomie financière qui permet à la commune d'Ibanda, de voter un budget qui lui est propre et de manipuler ses propres ressources en les affectant aux charges de la commune et cela pour le bien être de la population. Ainsi les infrastructures routières, sanitaires, scolaires seront mieux entretenues au niveau communal sans chaque fois attendre le financement du pouvoir central.

La mobilisation des ressources capables de couvrir les différentes dépenses propres à la commune resterait un défi majeur qui freine le progrès au niveau communal. C'est ce qui expliquerait que la commune d'Ibanda en appelle au pouvoir central, à la province du Sud Kivu ou à la ville de Bukavu pour qu'ils continuent et accentuent leur apport à la commune. C'est peut être même la raison qui a poussé le législateur à instituer un système de rétrocession et de péréquation devant être très actif.

On peut aussi penser, comme cela a toujours été le cas pour les différentes entités de la RDC, que le peu de ressources que la commune arrive à mobiliser couvrent des dépenses qui ne sont pas orientées vers des projets visibles de développement communal. Ce seraient, pour la plupart du temps, des dépenses de consommation effectuées par les autorités communales ainsi que leurs services. Cela expliquerait pourquoi, jusqu'ici, la commune ne soit pas encore très présente ou très visible dans les activités de développement de sa population.

Bref, la mauvaise gestion et l'inexpérience des autorités locales, l'absence d'un contrôle financier effectif, l'insuffisance des ressources financières mobilisées par la commune, la non effectivité du fonds de péréquation et du système de rétrocession, la non application des textes pour cet effet (la loi financière et la loi sur les ETD) prouvent, en effet, que la décentralisation n'arrive pas à atteindre le résultat escompté, celui du progrès social et du développement socio-économique.

L'organisation des élections locales, la mise sur pied d'un contrôle effectif exercé sur les autorités communales, l'assainissement des finances de la commune favoriseraient peut être l'émergence d'une commune d'Ibanda autonome et efficace.

3. Méthodes et techniques utilisées.

PINTO R. et GRAWITZ M. définissent la méthode comme étant un ensemble d'opérations intellectuelles par lesquelles une discipline cherche à étudier les vérités qu'elle poursuit, les vérifie et les démontre.^7(*)

En d'autres termes, la méthode est définie comme une démarche organisée et rationnelle de l'esprit pour arriver à un certain résultat^8(*).

Une double méthodologie à la fois juridique et sociologique nous à aidé à mener à bon port notre travail de recherche.

La méthode juridique nous a permis de déceler les différents textes juridiques qui régissent la matière de la décentralisation et des ETD en RDC, spécialement en ce qui concerne leur autonomie organique et financière. Cette même méthode nous a permis de consulter chaque fois différents textes auxquels les lois sur la décentralisation nous renvoyaient. C'est le cas notamment de la loi financière s'agissant de l'autonomie financière et la loi électorale en ce qui concerne l'autonomie organique.

La méthode sociologique, quant à elle, nous a été d'une importance capitale dans l'étude des enjeux et réalités sociaux dans la commune d'Ibanda face à cette notion de décentralisation et spécialement en ce qui concerne la question d'autonomie organique et financière dont doit jouir cette commune en tant qu'ETD.

Au fond, les techniques sont des moyens utilisés pour la collecte des données^9(*).

Pour cette fin, nous avons recouru aux techniques d'entretien et de documentation.

· L'entretien libre nous a permis d'entrer en contact direct et de nous entretenir avec les autorités communales d'Ibanda en vue d'appréhender les divers aspects constituant notre recherche scientifique.

· La technique documentaire, quant à elle, nous a été d'une utilité indéniable, car elle nous a permis la consultation, la lecture et l'analyse des divers documents, textes légaux, livres et rapports ayant trait à notre sujet d'étude.

4. Choix et Intérêt du sujet

C'est dans cette optique que nous avons intitulé notre travail : « De la décentralisation territoriale en RDC : Regard sur l'autonomie organique et financière des Entités Territoriales Décentralisées. Cas de la commune d' IBANDA ».

Cette commune a été choisie comme cadre de notre analyse pour des raisons de facilité d'accès aux informations.

· Sur le plan scientifique, notre travail permettra à nos lecteurs de s'informer davantage sur la notion de la décentralisation en RDC en général et des ETD dans le cadre de leur autonomie organique et financière pour enfin s'imprégner des chances qu'ont ces ETD dans le développement de la commune d'Ibanda.

· Sur le plan pratique, notre travail de recherche nous permettra de proposer, tant aux responsables qu'à toute personne intéressée, des pistes pour rendre effective la décentralisation organique et financière en RDC en partant du cas de la commune d'Ibanda et cela, dans le but d'améliorer les conditions de vie de la population.

5. Difficultés rencontrées

Pour élaborer ce travail de recherche, nous nous sommes heurté à bien des difficultés:

· L'accessibilité à un certain nombre de données aussi cruciales pouvant permettre une analyse beaucoup plus approfondie a été handicapée par la réticence de certains services et agents ;

Néanmoins, les quelques données et documents trouvés ont permis d'aborder ce travail.

6. Délimitation du travail

Notre étude va de la promulgation de la constitution de 2006 à nos jours. Elle portera essentiellement sur la décentralisation organique et financière de la commune d'Ibanda en tant qu'ETD.

7. Subdivision sommaire du travail :

· Le premier portera sur LA COMMUNE DANS LA DECENTRALISATION TERRITORIALE EN RDC

· Le deuxième chapitre parlera de l'ETAT DES LIEUX DE L'EXERCICE DE L'AUTONOMIE ORGANIQUE ET FINANCIERE PAR LA COMMUNE D'IBANDA

· Le troisième portera enfin sur LES STATEGIES POUR L'EMEREGENCE D'UNE COMMUNE D'IBANDA AUTONOME ET EFFICACE

CHAPITRE 1: LA COMMUNE DANS LA DECENTRALISATION TERRITORIALE EN RDC

Bon nombre des pays africains ont dû expérimenter certaines formes de délégation de pouvoir dont entre autres : la centralisation démocratique, la déconcentration, le fédéralisme, la concentration etc. En dépit de toutes ces expériences de gestion politique et administrative, la décentralisation démocratique s'est imposée d'elle-même comme le meilleur moyen d'améliorer l'efficacité et la qualité des services publics, de rapprocher l'administration des administrés, de lutter contre la corruption et la pauvreté, bref de favoriser le progrès social et le développement économique des nations.

C'est dans cette même optique que le constituant congolais a, lui aussi, opté pour la décentralisation comme mode de gestion de certaines entités territoriales de la République à savoir la ville, la commune, la chefferie et le secteur. Ces entités devront jouir dès lors d'une autonomie organique, juridique et financière.

Afin de mieux cerner les enjeux et la mise en oeuvre de la décentralisation organique et financière de la commune d'Ibanda, objet de notre travail, il s'avère indispensable de jeter d'abord un regard sur les considérations générales sur la décentralisation en RDC (section 1) pour parler ensuite du statut juridique de la commune (section 2) avant de finir avec la notion de l'autonomie locale face à l'administration centrale (section 3).

Section 1 : Considérations générales sur la décentralisation

La maîtrise de la substance de cette notion passe par sa définition (§1), sa typologie (§2) et ses objectifs (§3).

§1 Définition

La décentralisation peut se définir comme un système d'administration consistant à permettre à une collectivité territoriale (décentralisation territoriale) ou à un service (décentralisation technique) de s'administrer eux-mêmes sous le contrôle de l'Etat, en les dotant de personnalité juridique, d'autorités propres et de ressources^10(*). Cette définition permet ainsi de mettre en exergue la distinction qu'il y a lieu de faire entre la décentralisation territoriale qui s'intéresse aux collectivités territoriales décentralisées uniquement et celle qui s'applique aux établissements publics, plus largement, les institutions spécialisées, à savoir la décentralisation technique ou par service^11(*).

Il sied cependant de rappeler que seule la décentralisation territoriale nous intéressera dans le cadre de notre travail de recherche.

Elle est ainsi définie par Edouard MPONGO BOKAKO comme étant un système d'organisation étatique qui reconnaît une liberté plus ou moins étendue de décision, d'administration à des différentes collectivités territoriales. Ces collectivités se voient d'abord reconnaître la personnalité morale de droit public et l'Etat délègue par une loi solennelle un certain nombre de ses compétences^12(*).

La décentralisation territoriale considère toute entité décentralisée comme une entité économique autonome gérée par les citoyens vivant sur le territoire.

La décentralisation signifie démocratiser, c'est-à-dire associer le peuple à la discussion et à la gestion des affaires publiques ; c'est également la formation du citoyen qui s'intéressera plus facilement et comprendra plus aisément les problèmes locaux.

Elle est le fait de transformer les centres d'exécution qui étaient la région et les entités administratives en centres de décision et de responsabilité^13(*).

§2 Typologie

Traditionnellement on distingue deux sortes de décentralisation : la décentralisation territoriale et la décentralisation technique ou par service.

A. La décentralisation territoriale

Elle est un procédé technique qui consiste à confier la gestion de l'ensemble des intérêts provinciaux et locaux à des autorités provinciales ou locales dotées, vis-à-vis du pouvoir central, de l'autonomie organique. Et ces autorités locales jouissent, en effet, d'un pouvoir réel de décisions sur l'ensemble du territoire de l'entité concernée.

B. La décentralisation technique ou par service

Pour Debbasch, l'on parle de la décentralisation technique lorsque la personnalité morale est conférée à un service déterminé, détaché de ce fait, de la masse des services de l'Etat^14(*). Autrement dit, la décentralisation est technique, quand la loi confère la personnalité juridique et l'autonomie financière à un service public spécialisé dans la gestion d'une activité donnée ; elle est territoriale, quand cette reconnaissance par la loi, de la personnalité morale et de l'autonomie financière est accordée à une entité intra étatique.

La décentralisation technique, selon Adjaho, concerne essentiellement les établissements publics. Elle vise à les soustraire aux règles habituelles de fonctionnement de l'administration afin de leur assurer une plus grande efficacité. L'établissement public est une personne morale de droit public, dotée de l'autonomie financière et généralement chargée d'une mission de service public. Ces collectivités particulières disposent de l'autonomie mais pas de territoire. Tel est le cas des hôpitaux, des lycées, des universités, de certains offices qui jouissent d'une réelle autonomie de gestion^15(*).

En RDC, la décentralisation fonctionnelle ou technique est appliquée aux établissements publics (universités, écoles, instituts secondaires) et aux entreprises publiques.

§3 Objectifs de la décentralisation

Qu'il s'agisse de la décentralisation territoriale ou de la décentralisation technique, les objectifs poursuivis tendent à favoriser le développement économique et le progrès social.

La décentralisation territoriale en elle même poursuit plusieurs objectifs à la fois politique, économique et social.

L'objectif politique^16(*) est celui de préserver l'unité et de ménager la diversité. Il s'agit d'une voie nouvelle entre l'étatisme jacobin susceptible d'étouffer les particularismes régionaux et un fédéralisme que les autorités centrales répugnent car contraire à toute exigence d'unité et présentant des risques de partition ou de sécession à plus ou moins long terme.

L'autre objectif de la décentralisation est économique. Elle répond à un souci de l'optimisation du développement économique en ce que la proximité du pouvoir ou l'autorité à portée du citoyen serait source d'efficacité.

Le troisième objectif de la décentralisation est social : rapprocher les administrés du pouvoir et gérer la collectivité au mieux des intérêts de ses membres en trouvant au moment opportun des solutions adaptées aux besoins exprimés ou latents de la population compte tenu des moyens disponibles. Ainsi, la décentralisation, de par sa politique participative, permet de pallier les critiques qui ont été faites à la déconcentration ; car dans cette dernière, les décisions sont toujours prises au nom de l'Etat par un de ses agents^17(*).

La décentralisation technique ou par service poursuit comme principal objectif, le renforcement de l'efficacité, l'efficience et la compétence dans la planification, le suivi et la prestation des services publics en les soustrayant aux règles de l'administration publique, en leur octroyant une personnalité juridique et en les rendant ainsi autonomes, dans le but de réduire la charge qui pèse sur les fonctionnaires de l'administration centrale^18(*).

Section 2 : Le statut juridique de la commune en RDC

Dans cette section, nous allons tout d'abord parler de la commune comme ETD (§1), ensuite nous nous attellerons sur la question d'autonomie de la commune (§2) pour finir avec un regard sur les rapports entre la commune et la province ainsi que le pouvoir central (§3).

§1 La commune comme entité territoriale décentralisée

Dans ce premier paragraphe nous parlerons d'abord de la notion d'entité territoriale décentralisée (A) pour finir avec la question des entités territoriales décentralisées en RDC (B)

On peut définir les entités territoriales comme des entités de droit public correspondant à des groupements humains géographiquement localisés sur une portion déterminée du territoire national, auquel l'Etat a conféré la personnalité juridique et le pouvoir de s'administrer par des autorités élues^19(*).

C'est cette personnalité juridique qui confère aux ETD leur autonomie sur le plan organique, juridique et financier.

- L'importance des moyens matériels et notamment financiers dont elles disposent^20(*).

Définie comme entité de base de l'organisation territoriale de l'Etat, toute collectivité ou entité territoriale réfère aux éléments constitutifs suivants : un territoire, un nom, une communauté humaine et des organes administratifs.

L'expression Entité Territoriale est ici employée comme élément d'identification du régime local. Cette appellation est forgée par l'histoire ou par la géographie, parfois par les initiateurs de la collectivité.

Chaque entité dispose d'une étendue de terre sur laquelle l'autorité locale exerce une politique locale. On distingue sur ce territoire le chef-lieu qui est le centre administratif de la collectivité. Il est à remarquer que, par la suite, ce territoire peut subir des modifications qui apportent soit une fusion ou une amputation de l'ancienne collectivité pour en ériger une nouvelle.

Par population ou communauté humaine, on entend un ensemble d'habitants qui ont leur demeure, leur résidence en un espace bien déterminé. C'est ce groupement de gens qu'on appelle actuellement peuple ou population.

Le dernier trait constitutif, sur le plan concret d'une entité locale, est une organisation politique locale qui représente un élément essentiel de la vie locale. Suivant son niveau dans la hiérarchie et les orientations fondamentales de la collectivité, cette organisation politique locale, une fois établie, donne naissance à un gouvernement local. Trois principales fonctions sont remplies par ce gouvernement. Une fonction politique quand il joue le rôle de représentant des habitants de l'entité. Une fonction administrative quand il règle par ses délibérations les affaires de l'entité avec l'Etat. Et enfin, une fonction économique quand il intervient pour orienter le développement de la collectivité.

D'un pays à l'autre, ces quatre éléments constitutifs d'une collectivité se retrouvent partout, quelle que soit la tradition juridique de ces pays, sauf peut-être une variation de dénomination.

Les éléments caractéristiques des entités territoriales résident dans le contenu de l'autonomie à la fois administrative et financière qui leur est accordée.

L'autonomie locale est le pouvoir d'un groupe politique ou d'une entité publique de s'organiser et de s'administrer lui-même du moins sous certaines conditions et dans certaines limites^22(*).

Les dispositions constitutionnelles de divers pays illustrent clairement cette conception lorsqu'elles reconnaissent, conformément aux principes de la décentralisation territoriale, l'existence des collectivités locales et leur autonomie. C'est en vertu de ce principe que les autorités locales élues sont habilitées à administrer librement les biens propres des collectivités et, le cas échéant, ester en justice pour en défendre les intérêts^23(*).

Elle traduit la capacité d'une personne physique ou morale à générer, à disposer des ressources financières suffisantes et à les administrer en toute liberté de manière à faire face à ses besoins. Elle est la véritable mesure de la décentralisation. Les collectivités territoriales possèdent leur patrimoine et leurs finances propres^24(*).

L'article 3 al.2 de la constitution de 2006 a limitativement énumérée les entités territoriales décentralisées de la République. Ce sont : la ville, la commune, la chefferie et le secteur. Le constituant a, par ailleurs, laissé le soin de fixer la composition, l'organisation et le fonctionnement des ces ETD à une loi organique. C'est la loi organique N°08/016 du 07 octobre 2008 portant composition, organisation et fonctionnement des entités territoriales décentralisées et leurs rapports avec l'Etat et les provinces qui est intervenue pour ce faire.

Il s'agira donc d'analyser dans ce point B la consécration de ces ETD (ville, communes, chefferies et secteur) par la loi organique N°08/016 du 07 octobre 2008.

* toute agglomération d'au moins 100.000 habitants disposant des équipements collectifs et des infrastructures économiques et sociales à laquelle un décret du premier ministre aura confié le statut de ville.

C'est ainsi que CORNU l'appelle « agglomération urbaine ne résultant pas de l'extension d'agglomération existante mais d'une création autonome, décidée par décret »^25(*).

L'article 7 énumère le conseil urbain et le collège exécutif urbain comme organes de la ville.

Le conseil urbain est l'organe délibérant de la ville. Ses membres sont appelés conseillers urbains. Ils sont élus suivant les conditions fixées par la loi électorale.
Le conseil est dirigé par un bureau composé du président, d'un vice-président, d'un rapporteur et d'un questeur.

Le conseil urbain est chargé de délibérer sur les matières d'intérêt urbain fixés à l'article 11. Il élit le Maire et Maire adjoint sous les conditions fixées par la loi électorale. En plus, le conseil urbain approuve le programme élaboré par le collège exécutif urbain.

Le collège exécutif urbain, quant à lui, est l'organe de gestion de la ville et d'exécution des décisions du conseil urbain (Article 28). Il est composé du Maire, du Maire adjoint et de trois echevins urbains qui sont désignés par le Maire en tenant compte des critères de compétence, de crédibilité et de représentativité communale. Leur désignation est soumise à l'approbation du conseil urbain. Le Maire et Maire adjoint sont investis par le ministre de l'intérieur.

Pour le collège exécutif urbain signalons que le Maire en est le chef. C'est lui l'autorité urbaine. A ce titre :

- Il assure la responsabilité de la bonne marche de l'administration de sa juridiction ;

En cas d'absence ou d'empêchement du Maire, l'intérim est assumé par le maire adjoint. En cas d'absence ou d'empêchement du Maire et du Maire adjoint, l'intérim du Maire est assuré par des Echevins urbains selon leur préséance.

Les Echevins exécutent les tâches qui leur sont confiées par l'arrêté portant organisation et fonctionnement du collège exécutif urbain. La répartition des tâches entre Echevins porte sur les secteurs de bonne gouvernance, de promotion de l'économie, de la croissance, de la lutte contre le VIH/SIDA, etc.

Il sied de rappeler que c'est la commune qui nous intéressera tout au long de notre travail de recherche. C'est la raison pour laquelle nous allons juste faire une brève présentation de la commune dans ce point avant d'approfondir la notion au paragraphe deuxième.

* toute subdivision de la ville ou toute agglomération ayant une population d'au moins 20.000 habitants à laquelle un décret du premier ministre aura conféré le statut de commune. Ce décret est pris sur proposition du Ministre de la République ayant les affaires intérieures dans ses attributions, après avis conforme de l'Assemblée provinciale. Elle est subdivisée en quartiers ou en groupements incorporés (article 46).

Le conseil communal est l'organe délibérant de la commune. Ses membres sont appelés conseillers communaux. Il délibère sur les matières d'intérêt communal fixées à l'article 50. Les dispositions des articles 14 à 27 de la loi organique sur les ETD relatives au fonctionnement du conseil urbain s'appliquent mutatis mutandis, au conseil communal.

Le collège exécutif communal est l'organe de gestion de la commune et d'exécution des décisions du conseil communal. Il est composé : du Bourgmestre, du Bourgmestre adjoint et de deux autres membres appelés Echevins communaux. Le Bourgmestre et Bourgmestre adjoint sont élus par le conseil communal et sont investis par arrêté du Gouverneur de province. Les attributions du collège exécutif communal sont fixées par l'article 59. Le Bourgmestre statue par voie d'arrêté communal après délibération du collège exécutif communal (Article 62).

Le secteur est un ensemble de communautés traditionnelles organisées sur base de la coutume avec à la tête un chef élu et investi par un le pouvoir public (Art. 66).

Pour sa part, la chefferie est un ensemble de communautés traditionnelles organisées sur base de la coutume et ayant à sa tête un chef désigné par la coutume, reconnu et investi par le pouvoir public (Art. 67).

Les organes du secteur ou de chefferie sont : le conseil de secteur ou de chefferie et le collège exécutif de secteur ou de chefferie.

Le conseil de secteur ou de chefferie est l'organe délibérant du secteur ou de chefferie. Il délibère sur les matières d'intérêt local fixées à l'article 73. Il élit le chef de secteur et le chef de secteur adjoint dans les conditions fixées par la loi électorale. Ce conseil est dirigé par un bureau composé d'un président, d'un vice-président et du rapporteur.

Le collège exécutif du secteur ou de chefferie est l'organe de gestion du secteur ou de chefferie et d'exécution de décisions de son conseil. Il est composé du chef de secteur, du chef de secteur adjoint, et de deux Echevins. Le collège exécutif de chefferie est composé du chef de chefferie désigné selon la coutume et de trois Echevins désignés par le chef de chefferie.

Le chef de chefferie ne répond pas de ses actes devant le conseil de chefferie. Aucun de ses actes ne peut produire d'effets s'il n'est contresigné par un Echevin qui, par cela, s'en rend seul responsable devant le conseil de chefferie (Article 82).

Les attributions du collège exécutif de secteur ou de chefferie sont fixées par l'article 84.

Le chef de secteur ou de chefferie statue par voie d'arrêté de secteur ou de chefferie après délibération du collège exécutif de secteur ou de chefferie.

§2. La question de l'autonomie de la commune en RDC

Comme nous l'avions soulevé plus haut, les éléments caractéristiques des collectivités territoriales résident dans le contenu de l'autonomie qui leur est accordée par le fait de la décentralisation. Cette autonomie sert d'étalon pour apprécier le degré de développement local. Elle relève toutefois de l'étendue du développement local qui se mesure d'après le volume d'affaires dont la portée locale est reconnue, du mode de désignation des responsables locaux (élection plutôt que désignation par le pouvoir central) et finalement du volume de pouvoir reconnu aux responsables locaux^26(*).

Les entités territoriales disposent alors de l'autonomie administrative, organique (A) et financière (B) dont nous aurons à décortiquer le contenu dans ce paragraphe pour ce qui est de la commune en RDC

Marcel MAJERES, dans son manuel « l'Etat Luxembourgeois », définit l'autonomie locale comme : « le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques exclusivement locales, sous le contrôle du pouvoir central^27(*).

La constitution de la RDC illustre clairement cette conception lorsqu'elle prévoit l'existence des entités territoriales décentralisées en RDC et leur autonomie. Comme nous ne cessons de le rappeler, la commune a été retenue au rang d'ETD et jouit dès lors de cette autonomie organique et de la libre administration. L'autonomie organique implique que la commune dispose des organes propres formés de membres élus par la volonté de ses citoyens.

Dans le cadre d'une décentralisation, l'existence des organes propres de décision issus des élections ou non, est donc essentielle^28(*). Néanmoins, l'élection constitue par excellence la technique qui assure l'autonomie des organes chargés de la gestion des affaires locales^29(*).

Ce sont donc les élections organisées pour les choix de membres des organes communaux qui sont la base même de l'autonomie de la commune.

Comme ci-haut mentionné, la commune comprend deux organes à savoir le conseil communal et le collège exécutif communal.

Les membres du conseil communal sont appelés Conseillers communaux ou municipaux. Ils sont élus dans les conditions fixées par la loi électorale^30(*).

C'est la loi électorale n°06/006 du 09 mars 2006 portant organisation des élections présidentielles, législatives, provinciales, urbaines, municipales et locales qui détermine la circonscription électorale, le mode de scrutin, ainsi que les opérations électorales et la proclamation des résultats pour l'élection des conseillers municipaux. Pour ce qui est des conditions d'éligibilité et des cas d'inéligibilité, ainsi que des opérations électorales et de la proclamation des résultats, certaines modifications et compléments ont été apportés par la nouvelle loi électorale n°011/003 du 25 juin 2011 modifiant la loi n° 06/006 du 09 mars 2006 portant organisation des élections présidentielle, législatives, provinciales, urbaines, municipales et locales.

Les circonscriptions électorales sont des territoires au sein desquels sont organisées les différentes élections.

En RDC, la circonscription électorale pour l'élection des conseillers municipaux est la commune (article 190).

Comme mode de scrutin pour l'élection des conseillers municipaux, le législateur a retenu le suffrage universel au scrutin proportionnel de listes ouvertes à une seule voix préférentielle avec application de la règle du plus fort reste (article 191).

Ce mode de scrutin implique que tous les électeurs de la commune participent au vote de conseillers communaux. Chacun vote pour un seul parti, et au sein de la liste proposée par le parti, il vote pour un seul candidat. Quant à l'attribution des sièges, il sied de distinguer deux situations:

* La détermination du nombre de sièges à partager entre les élus en partant du quotient réalisé, et

* Dans la mesure où il est des sièges à pourvoir non attribués, on fait application de la méthode du plus fort reste qui veut que le siège soit attribué à la liste qui a le plus de voix inutilisées^31(*).

Le nombre de sièges à pourvoir pour chaque Conseil municipal est de: 9 sièges pour une commune comptant moins de 5.000 électeurs enrôlés; 11 sièges pour une commune comptant de 5.001 à 12.500 électeurs enrôlés; 13 sièges pour une commune comptant de 12.501 à 25 000 électeurs enrôlés; 15 sièges pour une commune comptant de 25.001 à 50 000 électeurs enrôlés; 18 sièges pour une commune comptant 50.001 électeurs enrôlés et plus (article 192).

Les conseillers municipaux sont élus au suffrage universel direct, pour un mandat de cinq ans renouvelable (article 193).

La loi électorale de 2011 à fait une petite retouche de l'ancienne loi de 2006 pour ce qui est des conditions d'éligibilité.

La loi de 2011, en dehors des conditions à remplir par le candidat Conseiller municipal prévues à l'article 194 de la loi de 2006, a majoré la somme de la caution non remboursable à verser par chaque candidat dans le compte du trésor public, à 50.000fc. Cette nouvelle loi a aussi retenu, à son article 165 point 5 C, l'exigence du dépôt d'une photocopie certifiée conforme du diplôme de fin d'études secondaires en tenant lieu ou d'une attestation de services rendus. Cette innovation montre en fait le souci du législateur de mettre à la tête des organes communaux, des autorités suffisamment formées et instruites devant faire montre de beaucoup plus d'efficacité dans la gestion des affaires communales.

La durée de la campagne pour l'élection des conseillers municipaux est de quinze jours. Elle prend fin vingt quatre heures avant la date du scrutin (article 196).

Les opérations électorales et la proclamation des résultats se déroulent conformément aux dispositions des articles 46 à 75 de la loi électorale de 2006. Il sied ici de rappeler que la nouvelle loi électorale de 2011 a apporté certaines modifications et des compléments pour ce qui est des opérations électorales et la proclamation des résultats définitifs. Ces modifications ont touchées les articles 47, 48, 50, 51, 52, 53, 55, 56, 57, 58, 59, 63, 67, 68, 69, 70, 71, 72, 73, 74 et 75 de la loi électorale de 2006.

Le collège exécutif communal est composé, ainsi que nous l'avons dit, du Bourgmestre, du Bourgmestre Adjoint et de deux autres membres appelés Echevins communaux^32(*).

Le Bourgmestre et le Bourgmestre adjoint sont élus sur une même liste au scrutin majoritaire à deux tours par les conseillers municipaux, au sein ou en dehors du conseil, pour un mandat de cinq ans renouvelable^33(*) et sont investis par ordonnance du président de la République^34(*).

Ce scrutin majoritaire à deux tours ne permet d'élire directement un candidat que si celui-ci obtient la majorité absolue c'est-à-dire la moitié plus une voix^35(*). A défaut, est organisé un second tour dit scrutin de ballottage où s'opposent les deux seuls candidats les mieux placés, c'est-à-dire ceux qui sont arrivés à la première et à la deuxième positions lors du premier tour. A l'issue de ce second tour, sera proclamé élu, le candidat qui aura recueilli le plus de voix, c'est-à-dire que même la majorité relative suffit au second tour pour qu'un candidat soit élu.

Signalons aussi qu'en cas de décès, de démission, d'empêchement définitif, de mise en accusation ou de révocation du Bourgmestre, l'exécutif communal est réputé démissionnaire. L'exécutif communal, sous la direction du Bourgmestre adjoint expédie les affaires courantes. Un nouveau scrutin est organisé dans les trente jours par la Commission électorale nationale indépendante. En cas de décès, de démission, d'empêchement définitif, de mise en accusation ou de révocation du Bourgmestre adjoint, le parti politique, le regroupement politique ou le Bourgmestre indépendant concerné présente le candidat Bourgmestre adjoint dans les quinze jours à l'élection partielle^36(*).

Les dispositions des articles sur les conditions d'éligibilité et les cas d'inéligibilité et sur la campagne électorale pour l'élection des conseillers municipaux sont applicables, mutatis mutandis, à l'élection du Bourgmestre et du Bourgmestre adjoint.

L'élection du Bourgmestre et du Bourgmestre adjoint a lieu trois jours au plus tard après l'installation du bureau définitif du Conseil urbain (article 204).

Les Echevins communaux sont désignés par le Bourgmestre au sein ou en dehors du Conseil communal en tenant compte des critères de compétence, de crédibilité et de représentativité communautaire. Cette désignation est soumise à l'approbation des conseillers communaux.

L'autonomie organique dont jouissent les organes de la commune se répercute sur leur pouvoir de décision. En effet, les membres du conseil communal, tout comme ceux du collège exécutif communal, décident librement sur des matières relevant de leurs compétences respectives.^37(*).

L'autonomie dont jouissent les organes communaux trouve aussi donc son essence dans les attributions que la loi reconnaît à ceux-ci. Pour qu'il y ait une véritable autonomie de la commune, il ne suffit donc pas que les membres des organes de celle-ci soient élus par les citoyens de la commune ; il convient, ensuite, que ces organes aient des compétences qui leur sont propres et cela ce traduit par les attributions que la loi confère aux organes communaux.

- Les attributions du conseil communal (article 50 à 52 de la loi sur les ETD) :

Comme nous l'avions fait remarquer un peu plus haut, le conseil communal est l'organe délibérant de la commune et ne dispose que d'un pouvoir réglementaire, contrairement au parlement et à l'assemblée provinciale qui disposent d'un pouvoir législatif. Le Conseil communal prend donc des règlements d'administration et de police (article 52).

Un règlement est une disposition prise par certaines autorités administratives, auxquelles la constitution donne compétence pour émettre des règles normatives^38(*). Le règlement d'administration sert à pourvoir à l'exécution d'une loi, contrairement au règlement de police qui sert à sauvegarder l'ordre politique, économique et social de la commune et qui s'impose par ce fait à toute personne se trouvant sur le territoire communal^39(*).

Ces règlements pris par le conseil communal ne peuvent être contraires aux dispositions légales ou réglementaires édictées par l'autorité supérieure. Le Conseil peut sanctionner les règlements de police de peines ne dépassant pas 7 jours de servitude pénale principale et 15.000 Francs congolais d'amende ou d'une de ces peines seulement (article 52).

Le conseil communal délibère essentiellement sur les matières d'intérêt communal énumérées à l'article 50 de la loi susmentionnée. Il est donc l'organe délibérant de la commune

En plus de son pouvoir de délibération sur les matières d'intérêt communal, le Conseil communal intervient dans l'approbation du programme élaboré par le Collège exécutif communal. Une fois ce programme approuvé, le conseil communal en contrôle l'exécution par le collège exécutif communal.

L'article 51 de la loi sur les ETD a aussi précisé que c'est à ce même conseil communal que revient aussi le pouvoir d'élire le bourgmestre et son adjoint. Ce même conseil intervient dans l'adoption du projet de budget de la commune. Il statue par voie de décision. Toutes les décisions sont publiées au Bulletin officiel de la commune par les soins du bourgmestre.

Le pouvoir reconnu au conseil communal dans l'élection des autorités exécutives locales, dans l'approbation du programme élaboré par ces dernières ainsi que le contrôle de l'exécution effective dudit programme, et dans l'adoption du budget communal montre en fait qu'on ne saurait se passer d'un tel organe dans un système décentralisé qui veut que les autorités locales soient élues localement, que l'entité locale élabore elle-même son programme devant contribuer au progrès social et qu'un contrôle soit exercé directement pour favoriser l'exécution effective du programme élaboré au niveau local.

L'article 53 de la loi organique sur les ETD renvoie aux articles 14 à 27 de la même loi en ce qui concerne le fonctionnement du conseil communal.

Dans les quinze jours après la proclamation des résultats de l'élection des conseillers communaux par la Commission électorale nationale indépendante, le conseil communal doit procéder à l'élaboration et l'adoption du règlement intérieur qui détermine la durée du mandat et les règles de fonctionnement du Bureau, les pouvoirs et prérogatives de ses membres ; le nombre, la désignation, la composition et la compétence de ses commissions permanentes ainsi que la création et le fonctionnement des commissions spéciales ; le régime disciplinaire des conseillers urbains ; les différents modes de vote ; l'organisation des services administratifs.

Le conseil se réunit en session ordinaire une fois par trimestre suivant les modalités fixées par le règlement intérieur. La durée d'une session ordinaire ne peut dépasser 30 jours. Les sessions extraordinaires peuvent avoir lieu à l'initiative du Bureau du conseil ou de la moitié au moins de ses membres ou encore à la demande du Collège exécutif communal, et leurs durées ne peuvent dépasser quinze jours.

Le Conseil communal est dirigé par un Bureau composé d'un Président, d'un Vice-président, d'un Rapporteur et d'un Questeur tous élus dans les conditions fixées par le règlement intérieur. C'est le président du conseil qui assure la police des débats.

Le Conseil communal ne siège valablement qu'à la majorité absolue de ses membres et ses décisions sont prises à la majorité absolue des membres présents. Les séances du Conseil urbain sont publiques, sauf si le huis clos est prononcé. Cette publicité devrait permettre aux citoyens locaux, premiers bénéficiaires des services offerts par la commune, d'être informés de la manière dont sont gérées les affaires communales. C'est pourquoi les délibérations portant sur le budget, les taxes, les emprunts et les comptes de la commune sont obligatoirement publiques.

Les membres du Collège exécutif communal ont accès aux travaux du Conseil communal ainsi qu'à ceux de ses commissions.

Le Conseil communal est habilité à recevoir la démission du bourgmestre ou du bourgmestre - adjoint et à la transmettre sans délai au Gouverneur de province qui en prend acte et en informe sans délai la Commission électorale nationale indépendante et le Ministre de la République ayant les affaires intérieures dans ses attributions. La Commission électorale nationale indépendante organise une nouvelle élection conformément à la loi électorale.

Le Conseil communal met en cause la responsabilité du Collège exécutif communal ou d'un de ses membres par le vote d'une motion de censure ou de défiance.

La motion de censure est adressée contre le Collège exécutif tout entier et n'est recevable que si elle est signée par un quart des membres du Conseil. La motion de défiance contre un membre du Collège exécutif n'est recevable que si elle est signée par un dixième au moins des membres du Conseil. Lorsque la motion de censure est adoptée, le Collège exécutif communal est réputé démissionnaire. Il en est de même de la motion de défiance à l'encontre du bourgmestre.

L'article 26 a prévu les incompatibilités au mandat de conseiller urbain. Cet article s'applique mutatis mutandis aux conseillers communaux. Toutes les personnes se trouvant dans cette catégorie ne peuvent exercer en aucun cas la fonction de conseiller communal.

Le Conseil communal est dissout de plein droit en cas de crise institutionnelle persistante. L'article 27 a prévue des cas où l'on peut parler de crise institutionnelle persistante.

C'est le collège exécutif communal qui forme l'exécutif communal. Organe de gestion et d'exécution des décisions du conseil communal, il est composé du Bourgmestre, du Bourgmestre Adjoint et de deux autres membres appelés Echevins communaux.

En instituant la décentralisation, le législateur a voulu que l'exécutif communal exerce ses différentes compétences lui reconnues par la loi, dans le but de promouvoir le développement économique et le progrès social au niveau communal. C'est dans cette perspective que le législateur a prévu à l'article 59 de la loi sur les ETD, les différentes taches d'intérêt communal (exécution des lois et édits de l'autorité supérieure et des décisions du conseil communal ; élaboration et exécution du budget et du programme de développement économique et d'aménagement communal ; direction de services communaux et gestion des revenus et du patrimoine de la commune...) que le collège exécutif doit accomplir en toute indépendance, sans que l'autorité de tutelle, ni le pouvoir central, ni les autres ETD ne puissent s'immiscer dans cet accomplissement. Cette indépendance reconnue à l'exécutif communal dans l'accomplissement des tâches d'intérêt communal est l'une des bases même de l'autonomie organique dont doit jouir la commune dans le système décentralisé.

Le Bourgmestre est l'autorité de la commune et le chef du collège exécutif communal. L'article 60 de la loi sur les ETD a précisé les différentes compétences lui reconnues. Ainsi, il assure la responsabilité de la bonne marche de l'administration de sa juridiction ; il est officier de police judiciaire à compétence générale, officier de l'Etat civil et ordonnateur principal du budget de la commune. En outre, il représente la commune en justice et vis-à-vis des tiers et exécute et fait exécuter les lois, les édits et les règlements nationaux ainsi que les décisions et les règlements urbains et communaux ;

L'article 61 de la même loi étend le pouvoir du bourgmestre en lui permettant de prendre des règlements d'administration et de police et en sanctionner les violations en cas d'urgence, et lorsque le Conseil communal n'est pas en session. Le bourgmestre statue, lui, par voie d'arrêté communal après délibération du collège exécutif.

L'article 44 prévoit que le bourgmestre - adjoint assiste le bourgmestre dans l'exercice de ses fonctions. Il s'occupe, sous l'autorité de celui-ci, des tâches spécifiques qui lui sont confiées par l'arrêté portant organisation et fonctionnement du collège exécutif communal. C'est ce même arrêté qui définit les taches de chacun des 2 échevins communaux.

Signalons aussi qu'en cas d'absence ou d'empêchement du bourgmestre, l'intérim est assumé par le bourgmestre - adjoint. En cas d'absence ou d'empêchement du bourgmestre et de son adjoint, l'intérim du bourgmestre est assuré par les Echevins communaux selon leur préséance. Ici donc le bourgmestre adjoint ou les échevins intérimaires remplissent les différentes tâches incombant au bourgmestre absent ou empêché.

L'article 32 a prévu des cas où les fonctions de bourgmestre ou de bourgmestre adjoint prennent fin. Ce sont notamment les cas de décès, démission, empêchement définitif ou incapacité permanente, de condamnation irrévocable à une peine de servitude pénale principale pour infraction intentionnelle. Dans ces cas, le Collège exécutif communal est réputé démissionnaire. Il expédie les affaires courantes sous la conduite du bourgmestre - adjoint. Un nouveau scrutin est organisé par la Commission électorale nationale indépendante conformément à la loi électorale (article 33).

Lorsqu'une motion de censure est adoptée par le conseil, le Collège Exécutif est également réputé démissionnaire. Il en est de même de la motion de défiance à l'encontre du bourgmestre.

Après ce bref examen des multiples compétences transférées à la commune, il convient de dire un mot sur les ressources reconnues à cette entité par le législateur en tant qu'éléments déterminants de son autonomie financière.

La Loi Financière n°83-003 du 23 février 1983 a été initiée et promulguée pour adapter la gestion des finances publiques au contexte de décentralisation consacré, à l'époque, par l'Ordonnance-loi n° 82-006 du 25 février 1982 portant organisation politique, territoriale et administrative de la RDC et les textes voisins.

Cette loi financière, outre qu' elle prévoit le mécanisme de péréquation pour tenir compte de la nécessaire solidarité nationale et garantir le développement équilibré des composantes territoriales du pays, définit les ressources reconnues à ces dernières pour leur permettre de faire face à leurs nouvelles charges nées de l'exercice des compétences transférées et prévoit que les budgets des entités décentralisées sont exécutés dans les mêmes formes que celui du pouvoir central et font partie du budget général de l'Etat.

Aujourd'hui encore, les finances publiques locales sont des corollaires logiques de l'autonomie financière dont sont investies les entités territoriales décentralisées en RDC en vertu de l'article 3 de la Constitution du 18 février 2006.

En effet, l'article 3 de la Constitution dispose, à son alinéa 3, que les entités territoriales décentralisées «jouissent de la libre administration et de l'autonomie de gestion de leurs ressources économiques, humaines, financières et techniques »^40(*).

A ce sujet, Vunduawe (2007) note que « pour concrétiser l'idée de la décentralisation politique au niveau des provinces et administrative à l'échelon des entités de base (Ville, Commune, Secteur, Chefferie), le constituant pose alors un certain nombre de principes au nombre desquels il y a :

- le principe de la distinction des finances du pouvoir central et celles des provinces ;

- le principe de la rétrocession d'une part des recettes à caractère national à allouer aux provinces. A cet effet, le taux de la rétrocession est constitutionnalisé et fixé à 40%. En outre, la rétrocession s'opère par retenue à la source ;

- et le principe d'une fiscalité locale devant comprendre notamment l'impôt foncier, l'impôt sur les revenus locatifs et l'impôt sur les véhicules automoteurs, en vue d'un système de prélèvements constitué des taxes et des droits provinciaux et locaux »^41(*).

Cependant, il importe de relever que malgré l'autonomie de gestion des ressources économiques, humaines, financières et techniques reconnue aux entités territoriales, le Parlement reste néanmoins l'autorité budgétaire suprême car le budget des recettes et des dépenses de l'Etat, à savoir celui du pouvoir central, des provinces ainsi que des ETD, est arrêté chaque année par une loi. Les ETD tâcherons d'élaborer leurs prévisions budgétaires en temps utile pour que celles-ci soient incluses dan le budget de la province qui, à son tour, sera inclus dans le budget général de l'Etat voté par le parlement.

Le texte de base de la décentralisation en RDC, en l'occurrence la loi organique n° 08/016 du 7 octobre 2008 portant composition, organisation et fonctionnement des Entités Territoriales Décentralisées et leurs rapports avec l'Etat et les provinces, précise certains contours des ressources financières des entités territoriales décentralisées en attendant l'élaboration, le vote et la promulgation d'une nouvelle loi financière.

Qu'à cela ne tienne, une brève étude de la notion du budget de la commune ainsi que des ressources financières reconnues à cette dernière s'avère nécessaire pour la suite de notre analyse.

Nous ne saurons pas parler du budget de la commune sans nous atteler sur le sens que renferme cette notion en général.

Selon Grand LAROUSSE, le budget est l'ensemble des comptes qui décrivent pour une année civile, toutes les ressources et toutes les charges de l'Etat, des autres collectivités publiques et des établissements publics^42(*). C'est ainsi que le budget, comme outil de gestion, permet à l'institution qui l'a établi d'avoir une vue d'ensemble sur la provenance de ses ressources et sur la façon dont elle doit procéder pour leur allocation.

Par la décentralisation, le législateur a voulu que la commune se dote d'un budget propre reprenant ainsi les charges et ressources de celle-ci. Telle est le sens de l'autonomie financière dont jouissent les ETD en RDC.

C'est dans cet ordre d'idée que la loi financière dispose, à son article 2, que le budget voté par le conseil communal doit déterminer chaque année la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges prévues et autorisées de différents services de la commune, compte tenu d'un équilibre économique et financier qu'elle définit.

En se basant aux dispositions de l'article 106 de la loi sur les ETD, précisons enfin que le budget de la commune est intégré en recettes et en dépenses, dans le budget de la province, conformément aux dispositions de la loi financière.

Le législateur a confié à la commune des compétences importantes particulièrement prononcées dans les domaines vitaux suivants : l'entretien des voies, l'aménagement, l'organisation et la gestion des parkings ; l'entretien des collecteurs de drainage et d'égouts; l'éclairage public communal ; le plan d'aménagement de la commune...Ces compétences exigent pour leur prise en charge efficace, outre les capacités humaines, des ressources financières conséquentes.

La loi sur les ETD, à son article 105, regroupe les différentes ressources de la commune en quatre grandes catégories que sont : les ressources propres, les ressources provenant des recettes à caractère national allouées aux provinces, les ressources de la Caisse nationale de péréquation ainsi que les ressources exceptionnelles.

L'article 43 de la loi susmentionnée retient comme ressources propres de la commune : l'impôt personnel minimum, les recettes de participation, les taxes et droits locaux.

L''impôt en général peut être défini comme une prestation pécuniaire requise des particuliers par voie d'autorité à titre définitif et sans contrepartie en vue de la couverture des charges publiques^43(*). Il est établi et recouvré conformément à la loi.

Dans ce cadre, on parle d'impôt personnel minimum (IPM) lorsqu'il ne s'applique pas sur un bien (impôt réel), mais il taxe le capital ou le revenu en tenant compte de la situation du contribuable^44(*).

L'article 109 de la loi sur les ETD dispose à cet effet que l'impôt personnel minimum est perçu au profit exclusif des communes, des secteurs ou des chefferies.

Pour ce qui est de la commune, cet impôt porte essentiellement sur les revenus professionnels de toutes les personnes physiques adultes qui y résident effectivement. Cet impôt est dû dés le 1^e janvier de chaque année et est portable et doit être acquitté en un seul versement^45(*).

La commune peut se constituer en associé ou actionnaire dans des entreprises, des sociétés ou autre association à but lucratif et jouir des bénéfices et autres revenus ainsi réalisés.

L'article 110 de la loi sur les ETD dispose à ce sujet que les recettes de participation de la commune comprennent les bénéfices ou les revenus de leur participation en capital dans les entreprises publiques, les sociétés d'économie mixte et les associations momentanées à but économique.

Conformément aux disposition de l'article 111 de la loi sur les ETD, les taxes et droits locaux perçus pour le compte de la commune en RDC, comprennent notamment les taxes d'intérêt commun, les taxes spécifiques à la commune et les recettes administratives rattachées aux actes générateurs dont la décision relève de celle-ci.

= Les taxes d'intérêt commun sont constituées de : La taxe spéciale de circulation routière ; la taxe annuelle relative à la délivrance de la patente ; les diverses taxes de consommation sur la bière et le tabac ; la taxe de superficie sur les concessions forestières ; la taxe sur la superficie des concessions minières ; la taxe sur les ventes des matières précieuses de production artisanale et toutes autres taxes instituées par le pouvoir central et revenant en tout ou en partie à l'entité territoriale décentralisée en vertu de la loi. C'est taxes sont prélevées par les 3 régies financières dans la Province, à savoir la Direction Générale des Douanes et Accises (DGDA), la Direction Générale des Impôts(DGI) et la Direction General de Recettes Administratives, Judiciaires, Domaniales et de Participation (DGRAD).

En théorie, ces recettes dites d'intérêt commun, qui font objet de la rétrocession revenant aux entités territoriales décentralisée, devraient être réparties entre les catégories d'ETD selon la clé de répartition suivante : 40 % pour la Province, 20 % pour la Ville et 40 % pour la commune et les chefferies et secteurs.

= Les taxes spécifiques à la commune sont des taxes prélevées sur les matières locales non imposées par le pouvoir central. Elles sont soit rémunératoires soit fiscales.

La taxe est dite rémunératoire lorsqu'elle rétribue un service rendu par la commune. En principe, elle ne peut excéder le cout réel ou raisonnablement estimé des services qu'elle rétribue^47(*). C'est dans cette rubrique qu'on retrouve par exemple les différentes taxes sur les actes de l'état civil perçues par la commune.

Contrairement à la taxe rémunératoire, la taxe fiscale, elle, est un prélèvement obligatoire perçu au profit de la commune à raison d'un service public mais sans que son montant soit en corrélation directe avec le coût du service^48(*). Comme taxes fiscales perçues au profit de la commune, on peut citer par exemple : les différentes taxes sur restaurant, imprimeries, pharmacies, moulins, boucheries, boulangeries et pâtisseries, les frais de justice et de procédure devant les tribunaux communaux...

= La commune perçoit enfin, comme taxes et droits locaux, les recettes administratives rattachées aux actes générateurs dont la décision relève de sa compétence.

L'article 45 de la loi sur les ETD dispose que les entités territoriales décentralisées, en l'occurrence la commune, ont droit à 40% de la part de ces recettes à caractère national allouées aux provinces. La répartition des ressources entre les entités territoriales décentralisées est fonction des critères de capacité de production, de la superficie et de la population. L'édit en détermine le mécanisme de répartition. L'assemblée provinciale du Sud Kivu n'a jamais adopté l'édit qui devrait intervenir pour cette fin.

La loi sur les ETD, à son article 117, stipule en effet que La commune peut bénéficier des ressources provenant de la Caisse nationale de péréquation.

L'article 181 de la constitution de 2006 à renchéri en disposant que cette caisse a pour mission de financer des projets et programmes d'investissement public, en vue d'assurer la solidarité nationale et de corriger le déséquilibre de développement entre les provinces et entre les autres ETD. Son budget est alimenté par la Trésor public à concurrence de 10% de la totalité des recettes à caractère national revenant à l'Etat chaque année. L'alinéa 5 du même article prévoit qu'une loi organique devrait déterminer son organisation et son fonctionnement.

L'expérience congolaise montre en fait que cette caisse n'a jamais été rendu effective. Non seulement la loi organique devant régir sont organisation et son fonctionnement n'a jamais été adoptée, mais aussi les ETD, plus particulièrement la commune d'Ibanda dont il est question dans notre travail de recherche, n'ont jamais bénéficiés des fonds provenant de cette caisse et devant corriger le déséquilibre de développement dont elles sont victimes.

Les articles 118 et 119 de la loi sur les ETD disposent à ce sujet que La commune peut recourir aux emprunts intérieurs pour financer ses investissements. Elle peut aussi bénéficier des dons et legs dans les conditions définies par la loi. Leur valeur est inscrite en recettes au budget de l'exercice de leur acceptation.

§3 Rapport de la commune avec l'Etat et la province

Les élus des entités décentralisées exercent selon la situation deux types de pouvoirs : un pouvoir en qualité d'agent de la collectivité locale, quand ils interviennent au nom et pour le compte de leurs entités, et un pouvoir en tant qu'agent de l'Etat central. Ainsi l'élu, intervenant au nom de l'Etat central, cesse d'être seulement un exécutif local pour devenir aussi un agent national placé à proximité, chargé d'exécuter certaines fonctions spéciales^49(*) .

Le Bourgmestre est une autorité exécutive locale qui représente aussi l'Etat et la province dans sa juridiction. Il assume, à ce titre, la responsabilité du bon fonctionnement des services de l'Etat et des services provinciaux dans son entité et assure la bonne marche de leurs administrations respectives ; il coordonne et supervise, dans la commune, les services qui relèvent de l'autorité du pouvoir central ou de la province^50(*).

Pour l'exécution des travaux d'intérêt local, l'autorité communale peut réquisitionner, conformément à la loi, les services des organismes de l'Etat ou de la province installés dans son ressort^51(*).

Dans la décentralisation, l'autorité est soumise à un contrôle exercé sur elle par le pouvoir central souvent par les représentants locaux du pouvoir central. En effet, la décentralisation pourra engendrer des abus si elle n'était pas assortie d'un contrôle de l'autorité centrale sur les actes et la gestion des responsables élus locaux.

Compte tenu de son autonomie et de sa personnalité juridique propre, la commune risque vite de confondre l'intérêt de la population locale avec l'intérêt national et ignorer les lois nationales. L'autorité communale, usant d'une large autonomie, peut aussi commettre des abus ou d'excès du pouvoir et ainsi porter préjudice aux intérêts de la population locale. Pour limiter ces risques, un contrôle administratif ou juridictionnel a été institué par le législateur.

Avant d'étudier ces deux types de contrôles, il sied de les distinguer du contrôle hiérarchique.

Si l'on pose le débat sur le terrain des principes, on peut dire que le contrôle de tutelle se distingue du pouvoir hiérarchique en ce que seul le premier respecte la faculté d'initiative de l'autorité sous contrôle. Il en résulte d'abord que le contrôle de tutelle n'existe que là où il est prévu par un texte et dans les limites de ce texte, ce que l'on exprime par la formule. « Pas de tutelle sans texte et au delà du texte ». Au contraire, la compétence hiérarchique s'exerce avec toutes ses attributions du seul fait de la situation du supérieur par rapport à son subordonné, il s'étend à l'ensemble de l'activité de celui-ci. Le contrôle de tutelle est ainsi privé du pouvoir d'instruction ou d'exécution que comporte le lien hiérarchique : l'un ou l'autre vise; en effet, à retirer à l'autorité inférieure l'autoritaire de la décision pour la lui imposer ou la prendre à sa place.^52(*)

Les contrôles effectués dans un Etat décentralisé sont de deux sortes : le contrôle de tutelle (1) et le contrôle juridictionnel (2).

Il est aussi appelé pouvoir de tutelle administrative et peut se définir comme l'ensemble des pouvoirs limités accordés par la loi ou en vertu de celle-ci à une autorité supérieure aux fins d'assurer le respect du droit et la sauvegarde de l'intérêt général contre l'inertie préjudiciable, les excès et les empiètements des agents décentralisés^53(*).

Le pouvoir de tutelle peut se manifester des diverses manières. On distingue entre tutelle sur les personnes et tutelle sur les actes.

Par tutelle organique, on entend un contrôle sur les structures constitutionnelles, sur les organes des personnes décentralisées^54(*). Pour ce qui est de la commune, ce contrôle s'effectuera sur le conseil communal ou le collège exécutif communal.

Ici, trois types d'interventions de l'autorité de tutelle sont possibles^55(*) :

1. Le pouvoir de nomination : l'Etat ou l'autorité de tutelle nomme l'organe. Dans le cas qui est celui de la RDC, la décentralisation suppose l'élection. Elle serait fictive si l'autorité de tutelle procédait à la nomination des organes communaux.

2. Le pouvoir de suspension : l'Etat a la faculté d'interrompre pour une durée le fonctionnement de l'organe communal.

3. Le pouvoir de révocation ou de dissolution. Ce pouvoir permet à l'Etat de mettre fin avant le terme normal, soit au mandat d'un organe individualisé (révocation), soit au mandat d'un organe collégial (dissolution).

L'on peut aisément remarquer que cette tutelle sur les personnes ne cadre pas avec l'esprit de la décentralisation en RDC telle qu'elle a été instituée par le législateur. Accorder beaucoup plus de pouvoir à l'autorité de tutelle (pouvoir de nomination, de révocation et de dissolution des autorités ou organes des entités décentralisées) paralyserait gravement l'autonomie dont devrait jouir les ETD en RDC. De ce fait, la loi La seule forme de tutelle organisée en RDC est la tutelle exercée sur les actes des autorités des entités décentralisées.

La tutelle fonctionnelle peut se définir comme le contrôle qui s'exerce sur des décisions ou actes pris par les organes des institutions décentralisées. Cette tutelle peut se manifester par 4 procédés différents^56(*) :

- Le pouvoir de suspension et d'annulation : l'acte est exécutoire dès sa publication ou sa ratification ; mais pendant un délai déterminé, l'autorité de tutelle peut intervenir pour suspendre provisoirement l'application de l'acte ou bien l'annuler définitivement en raison de l'illégalité ou de l'inopportunité de l'acte.

- Le pouvoir de constater la « nullité de droit de l'acte ». C'est une modalité voisine de la précédente, à la différence que dans ce cas l'autorité de tutelle peut intervenir à tout moment pour constater que l'acte est inopérant pour les illégalités très graves. C'est une application de la théorie de l'inexistence. L'acte est entaché d'une illégalité (irrégularité) telle qu'il est inexistant, nul et non avenu.

- Le pouvoir d'approbation et de réformation : l'approbation est une modalité de contrôle encore plus rigoureuse, car l'acte ne devient exécutoire qu'après approbation par l'autorité de tutelle qui apprécie sa légalité et son opportunité.

= L'approbation expresse : qui résulte d'une décision explicite de l'autorité de tutelle.

= L'approbation tacite : qui résulte du silence de l'autorité de tutelle pendant un délai déterminé. L'acte devient l'exécutoire au bout de ce délai si l'autorité de tutelle n'a pas pris une décision expresse de refus ou d'approbation. En cas d'approbation, l'acte n'est pas exécutoire dès le départ.

Le pouvoir de réformation est la possibilité pour l'autorité de tutelle de modifier l'acte pris par l'autorité inférieure.

- et enfin, le pouvoir de substitution : c'est une technique très contraignante. C'est le pouvoir pour l'autorité de tutelle de prendre la décision ou d'agir à la place de l'autorité décentralisée. Ce pouvoir n'existe que s'il est prévu par un texte.

Ces manifestations du pouvoir de tutelle peuvent être très étendues voire identiques à celles du pouvoir hiérarchique. Dans ce cas, la tutelle s'avère très restrictive de l'autonomie. La décentralisation est alors théorique, voir fictive. Elle se confond presque à la déconcentration.

Il convient de rappeler encore une fois qu'il y a pas de tutelle sans texte ni au delà des textes. En RDC, la tutelle exercée sur les actes des autorités communales est réglementée par la loi n° 08/016 du 7 octobre 2008. Cette loi dispose à son article 95 que c'est le gouverneur de province qui exerce la tutelle sur les actes des autorités communales dans les conditions prescrites par la même loi. Il peut aussi déléguer cette compétence à l'Administrateur du territoire. La tutelle sur les actes des entités territoriales décentralisées s'exerce par un contrôle a priori et un contrôle a posteriori.

Les actes des organes communaux soumis à un contrôle à priori sont limitativement énumérés à l'article 97. Il s'agit des actes suivants:

1. l'élaboration de l'avant-projet de budget afin de valider la compatibilité avec les hypothèses macroéconomiques retenues dans les prévisions du budget national, les projections de recettes et la prise en compte des dépenses obligatoires ;

2. la création des taxes et l'émission d'emprunt conformément à la loi sur la nomenclature des taxes et la loi financière ;

3. la création d'entreprises industrielles et commerciales, la prise de participation dans les entreprises ;

4. la signature de contrat comportant des engagements financiers sous différentes formes de prises de participation ;

5. les règlements de police assortis de peine de servitude pénale principale ;

6. l'exécution des travaux sur les dépenses d'investissement du budget de l'Etat comme maître d'ouvrage délégué ;

7. les actes et les actions pouvant entraîner des relations structurées avec les Etats étrangers, les entités territoriales des Etats étrangers, quelle qu'en soit la forme ;

8. la décision de recours à la procédure de gré à gré, par dérogation aux règles de seuil et de volume des marchés normalement soumis aux procédures d'appel d'offres, dans le respect de la loi portant Code des marchés publics.

Les actes soumis au contrôle a priori sont des actes qui doivent nécessairement être transmis au Gouverneur de province avant d'être soumis à délibération ou à exécution par les organes communaux. L'autorité de tutelle dispose de vingt jours à compter de la réception du projet d'acte concerné pour faire connaître ses avis. Passé ce délai, le projet d'acte est soumis à délibération ou à exécution (article 98). La décision négative de l'autorité de tutelle doit être motivée. Elle est susceptible de recours administratif et/ou juridictionnel (article 99). Le silence de l'autorité de tutelle endéans trente jours constitue une décision implicite de rejet. Dans ce cas, l'entité territoriale décentralisée peut former un recours devant la Cour administrative d'appel de son ressort (article 100).

La loi reconnaît aussi au Gouverneur de province le pouvoir d'organiser au moins une fois l'an, une réunion avec les Chefs des exécutifs des entités territoriales décentralisées en vue de leur permettre de se concerter et d'harmoniser leurs points de vue sur les matières relevant de leurs attributions.

En plus de la tutelle, le Gouverneur de province appuie la commune dans la mise en oeuvre de ses compétences décentralisées, en disposant des services techniques ci-après (article 102) : la planification et l'élaboration des projets ; les travaux publics et le développement rural ; l'agriculture, la pêche et l'élevage; la santé ; l'éducation ; l'environnement et les nouvelles sources d'énergie ; les finances et le budget ; les services démographiques et les statistiques de la population.

Trois types de juridictions sont susceptibles de contrôler l'action de l'administration communale. Il s'agit du juge constitutionnel, du juge judiciaire et du juge administratif. Toutefois l'essentiel de contrôle relève du juge administratif.

Les actes des autorités communales doivent, pour leur régularité, se conformer aux dispositions constitutionnelles. Le juge constitutionnel peut, à cet effet, vérifier la conformité à la constitution de l'acte réglementaire. La Constitution dispose que « Toute personne peut saisir la Cour constitutionnelle pour inconstitutionnalité de tout acte législatif ou réglementaire »^57(*).

Le juge judiciaire contrôle par voie d'exception la légalité de l'acte administratif. La Constitution dispose que « Les Cours et Tribunaux, civils et militaires, appliquent les traités internationaux dûment ratifiés, les lois, les actes réglementaires pour autant qu'ils soient conformes aux lois ainsi que la coutume pour autant que celle-ci ne soit pas contraire à l'ordre public ou aux bonnes moeurs »^58(*).

Le juge administratif est le juge naturel des actes administratifs unilatéraux de l'administration. La Constitution a confié le contentieux administratif à un ordre juridictionnel autonome ayant à la tête le Conseil d'Etat. Mais en attendant son installation effective, le système antérieur demeure en vigueur. Dans ce système, le juge administratif est la section administrative de la Cour suprême de justice et de la cour d'appel^59(*).

CHAPITRE 2 : ETAT DES LIEUX DE L'EXERCICE DE L'AUTONOMIE ORGANIQUE ET FINANCIERE PAR LA COMMUNE D'IBANDA

Dans ce deuxième chapitre, nous nous attellerons d'abord à une brève présentation de la commune d'Ibanda (section 1) pour parler ensuite de la mise en oeuvre de l'autonomie organique et financière dont doit jouir cette commune (section 2) avant de finir avec regard sur les contrôles exercé sur la même commune (section 3)

Section 1 : Présentation de la commune d'Ibanda

Les différentes données portant sur la situation géographique, et l'organisation politico administrative de la commune d'Ibanda, ont été puisées dans son rapport annuel de 2010 n°410/140/171/BUR/BGM-IBD/2011.

§1 : Renseignements généraux

La commune d'Ibanda est l'une des trois communes qui composent la ville de BUKAVU. Elle a été créée à l'époque coloniale par l'arrêté collectif n° 111/20 du 03.10.1958.

- à l'Est par la rivière Ruzizi qui constitue la frontière avec la République Rwandaise ;

- au Sud par le quartier Cahi de la commune de Bagira et le groupement Mudusa dans le territoire de Kabare

1. Types de climat :Le climat est tempéré de montagne avec deux saisons, une sèche s'étendant généralement sur 4 mois et une pluvieuse s'étendant sur 8 mois. La température moyenne varie entre 22° et 27° C.

2. Nature du sol : Sol argileux glissant lorsqu'il y a pluie et poussiéreux pendant la saison sèche.

3. Relief du sol : Le relief est accidenté car il présente beaucoup de pentes abruptes qui sont impropres aux constructions des maisons et à l'agriculture. C'est le cas du flanc Elakat dans le quartier Ndendere, Mbeke dans Panzi et Ruzizi/Sominki dans le quartier Nyalukemba. Ces sites ont été désignés par l'autorité pour être reboisés. Malheureusement, les plantules qui y sont piquées sont détruites chaque année par des constructeurs et cultivateurs qui y construisent des maisons d'habitation et y pratiquent des activités champêtres de façon anarchique.

4. Renseignement sur le sous sol : La commune a avoué ne disposer d'aucun renseignement sur le sous sol vu que la Division provinciale de mines n'a pas encore fourni des données y relatives.

5. Kilométrage des routes vitales : Les routes vitales ont une longueur de 42,77km dont 30,760 Km asphaltés et 12,018km en terre. Toutes ces 2 catégories de route sont en état de dégradation très avancées. Toutefois on peut constater la réhabilitation et l'asphaltage de certaines routes, telle que le tronçon routier allant de la place Mulamba au marché de Nguba...

8. Population : Au 31 décembre 2010 la population de la Commune d'Ibanda était de 249.793 habitants dont 249.247 congolais et 546 étrangers.

Ainsi les langues locales couramment parlées sont le Mashi et le Kilega à coté du Swahili qui est une langue Nationale. Le Français et le Lingala sont aussi couramment parlés dans certains coins de la commune.

9. Les principales activités économiques : Le commerce en gros et en détail constitue la principale activité économique ainsi que la pêche observée sur le lac Kivu.

10. Cultures pratiquées : La commune d'Ibanda n'est pas une commune à vocation agricole. Toute fois de champs de mais, manioc, patates douces, colocases, légumineuses tels que les haricots, chou, amarante...sont entretenues dans certains coins de la commune. Ces cultures sont fort malheureusement en voie de disparition de suite de la dégradation du sol d'une part et les problèmes liés au manque d'engrais et des semences améliorées.

§2 : Organisation administrative

Dans ce deuxième paragraphe nous parlerons successivement des divisions et subdivisions administratives de la commune d'Ibanda , des autorités administratives locales et enfin de différents services ainsi que des agents ou fonctionnaires sous statut oeuvrant dans ces services.

La commune d'Ibanda est formée par 3 quartiers, 21 cellules et 197 avenues. Ces quartiers sont :

- Le quartier NDENDERE qui comporte 8 cellules dont la cellule NYAMONA avec ses 4 avenues (P.E Lumumba, Bobozo, Des Sports, Tambwe Mwassa), la cellule MANIEMA avec ses 7 avenues (De la Presse, De la Cathédral, Kindu, P.E Lumumba, De la Poste, Kasongo, Maniema), la cellule RUZIZI avec ses 8 avenues (P.E. Lumumba, Mahenge, Lieutenant Mbaki, Ulindi, Saio, De l'Athénée, Kasaï, Ndendere), la cellule KIBOMBO avec ses 5 avenues (Kashama Nkoy, Kibombo 1, Kibombo 2, Jean Charles Magabe, Kibombo 3), la cellule ROUTE d'UVIRA avec ses 8 avenues (Route d'Uvira 1, Route d'Uvira 2, Route d'Uvira 3, Route d'Uvira 4, Route d'Uvira 5, Route d'Uvira 6, Industrielle, Des Ouvriers), la cellule MUKUKWE avec ses 6 avenues (ISGEA, ISECOF, Snel, ISP, Stade 1, Stade 2), la cellule MUHUNGU 1 avec ses 10 avenues (Gihamba 1,2,3 et 4 ; Ruzizi, Anciens Combattant 1,2 et 3 ; La Voix du Congo 1 et 2),et enfin la cellule MUHUNGU 2 avec ses 8 avenues (Telecom 1,2 et 3 ; Snel, Meteo 1,2,3 et 4)

- Le quartier NYALUKEMBA comportant 5 cellules dont la cellule MUHUMBA 1 avec sa seule avenue Muhumba, la cellule MUHUMBA 2 avec ses 11 avenues (P.E. Lumumba 1, P.E. Lumumba 2, P.E. Lumumba 3, Du Lac 1, Du Lac 2, Du Lac 3, Du Lac 4, Du Plateau 1, Du Plateau 2, Tanganyika 1, Tanganyika 2), la cellule NGUBA 1 avec ses 10 avenues ( Cimetière 1, Cimetière 2, Cimetière 3, Cimetière 4, Cimetière, Cimetière 6, Ruzizi, Milima, P.E. Lumumba 1, P.E. Lumumba 2), la cellule NYAWERA avec ses 12 avenues (Nyawera, Mimoza, Fizi, Denis Maganga, Du Gouverneur, Nyofu, Corniche, Hyppodrome 1 et 2, P.E. Lumumba 1 et 2, Pesage 1) et enfin la cellule IRAMBO avec ses 11 avenues (Irambo 1 et 2, Cercle Hippique 1 et 2, Camp Snel, Camp Saio, Pesage 1, Pesage 2, Pesage 3, Pesage 4 et Pesage 5).

- Et enfin le quartier PANZI formé par 7 cellules dont la cellule BIZIMANA avec ses 5 avenues (Rwenzori 1 et 2, Wimana, Maman Yemo 1 et 2), la cellule KAZA ROHO avec ses 13 avenues ( Entrée du Camp, Cisheke, Elila sud, Mpozi, Nyayitunda, Umoja 1 et 2, Luganda, Mandela, Elila Nord, Elila Centre, Ndube, Ruzizi), la cellule MAJOR VANGU avec ses 19 avenues (Ciherano 1et 2, Cihamba 1,2,3,4,5 et 6 ; Commercial 1 et 2, Telecom 1 et 2, Kimbangu 1, Kimbangu 2, Kimbangu 3, Kimbangu 4, Kimbangu 5, Kahuzi 1 et 2), la cellule MBEKE avec ses 1O avenues (Karisimbi 1 et 2, Maendeleo 1 et 2, Mbeke, Kaziba 1 et 2, Virunga 1 et 2, Longangi), la cellule MULENGEZA 1 qui elle n'est pas divisée en avenues , la cellule MULENGEZA 2 avec ses 6 avenues ( Mbogo 1 et 2, Biega 1 et 2, Bitchumbi, Tubimbi) et enfin la cellule MUSHUNUNU avec ses 33 avenues ( Miruho 1, Miruho 2 , Miruho 3, Mulamba 1, Mulamba 2, Mulamba 3, Mwango, Goma, Idjwi, Muhumba 1, Muhumba 2, Muhumba 3. Muhumba 4, Muhumba 5, Kamagema, Mujumba, Mulumemunene 1, Mulumemunene 2, Mulumemunene 3, Mulumemunene 4, Nyarwizimya 1, Nyarwizimya 2, De l'Hôpital 1 et 2, Tolinki 1 et 2, Panzi, Walungu, Kabare, Mulungulungu 1, Mulungulungu 2, Mulungulungu 3, Mulungulungu 4, Solidarité 1 et 2).

Le tableau ci-dessous reprend les noms, matricules, grades, fonctions des autorités de la commune d'Ibanda ainsi que leurs acte de désignation :

La commune compte deux grands services : le service de la territoriale et le service technique.

1. Le service de la territoriale ou encore des territorialistes comprend la législation sociale, le contentieux, la PNC, l'état civil, les tribunaux coutumiers et la comptabilité. Ce service est donc celui des affaires intérieures et compte 24 agents matriculés

Ces agents oeuvrant dans les differents serivces de la commune sont classés en deux grandes categories en fonction de leur mode de recrutement. Il ya d'une part les agents les agents immatriculés ou agents sous statuts et d'autre part les agents non immatriculés ou nouvelles unité (N.U).

Les agents immatriculés ou sous statuts sont recrutés par arrêté du ministre de la fonction publique. Il revient maintenant à ce dernier de les affecter aux différentes divisions attachées à des différents ministères (budget, finances, urbanisme, habitat...).

Pour que ces agents oeuvrent au sein des différents services de la commune, le chef de division au quel chaque agents est attaché, propose au directeur de province l'affection de ce dernier à un service communal. Ainsi pour qu'un agent affecté à la division du budget travail au sein du service du budget de la commune, il faudra qu'il y soit affecté par le directeur de province sur proposition du chef de division du budget. Pour ce faire, le directeur de province doit signer une commission d'affectation de l'agent dont il est question.

Le bourgmestre de la commune d'Ibanda exerce le pouvoir discipline sur tout les agents oeuvrant dans différents service de la commune.

Ainsi il peut prononcer des peines disciplinaire (blâme, la retenue du tiers du traitement pour une durée ne dépassant pas un mois, l'exclusion temporaire avec privation de traitement pour une période ne dépassant pas trois mois) à l'encontre d'un agent sous statut ayant commis de manquement aux devoirs de son état, à l'honneur ou à la dignité de ses fonctions^60(*).

Signalons utilement que le bourgmestre peut prononcer toutes les peines disciplinaires à l'encontre d'un agent coupable à l'exception de la révocation. La loi 81-003 du 17 juillet 1981 portant statut du personnel de carrière des services publics de l'État avait déjà stipulé, à son article 61, que la peine de révocation n'est prononcée que par l'autorité investie du pouvoir de nomination au grade dont l'agent incriminé est revêtu.

Le bourgmestre pourra donc suspendre un agent sous statut et s'il estime que la révocation de ce dernier est nécessaire, il devra adresser une lette à la division au quelle l'agent est affecté ; il reviendra à la division d'en informer à son tour au ministère de la fonction publique qui, en tant qu'autorité nominative de l'agent, pourra procéder s'il le juge nécessaire, à la révocation de celui ci.

Pour ce qui de la rémunération des agents sous statut ; elle est constituée en deux grande catégories. D'une part il ya le petit salaire qu'ils reçoivent mensuellement, de la part des ministères au quels ils sont attachés, et cela en tant qu'agents de carrière de l'Etat. D'autre part, ils bénéficient de différents primes, indemnités et autres avantages pécuniaires leurs offerts par la commune et qui proviennent des recettes réalisées par celle-ci.

Les agents non immatriculés qu'on appelle aussi nouvelles unités (N.U) sont des agents signés un contrat avec la commune pour y exercé telle ou telle autre fonction. Ils ne sont pas agents de carrière de l'Etat. Le bourgmestre exerce le pouvoir disciplinaire sur eux et peut le révoquer à tout moment lorsqu'il le juge nécessaire.

Ils sont rémunérés sur base d'un salaire dont le montant est généralement stipulé dans le contrat qu'ils concluent avec la commune.

Comme nouvelles unités oeuvrant au sein de la commune d'Ibanda on peut citer les commis et manoeuvres attachés au service de travaux publiques, le vétérinaire oeuvrant dans le service de l'inspection agricole...Ces agents sont généralement recrutés sur base de leurs aptitudes techniques dans tel ou tel autre domaine.

Les autorités dirigeantes la commune d'Ibanda (Bourgmestre et Bourgmestre adjoint) ne sont pas elles des agents ou fonctionnaires de l'Etat. Il exerce une carrière politique et sont rémunérées sur base de recettes réalisées par la commune. C'est système permet de garantir leur indépendance face au pouvoir central et favorise ainsi l'autonomie dont doit jouir la commune sur le plan fonctionnel car, comme on l'a souligné tantôt, c'est la main qui donne qui dirige.

§3 : Economie

Les opérations de production, de commercialisation, d'échange des biens et service ainsi que de consommation qui se multiplient du jour au lendemain au sein de la commune d'Ibanda accentuent la visibilité de celle-ci sur le plan économique et sa viabilité.

Il n'y a pas de comité local de la Fédération des Entreprises du Congo (F.E.C) au niveau communal mais la commune travaille en étroite collaboration avec le comité provincial de la FEC et la division provinciale de l'économie nationale. La FEC contribue au développement de la commune par la sensibilisation pour le paiement des taxes par ses membres, lutte contre la rareté des produits de première nécessité sur le marché...

Ils peuvent se regrouper sous 3 rubriques : les centres commerciaux, le maison de commerce et les marchés locaux.

1. Les centres commerciaux : 7 centres dont l'avenue P.E. Lumumba, l'avenue Kibombo, l'avenue Major Vangu, l'avenue De la Poste, l'avenue Industrielle, l'avenue Maniema et l'avenue Kindu.

g. Maisons de service : Messagerie Datco, SOFICOM, KK Security, MECREBU, COOPEC, BIC, BIAC, TMB, Vodacom, Airtel...

3. Les marchés locaux : Feux Rouge, Nguba, Nyawera, Major Vangu, Chai, Panzi

1. Les cultures industrielles : Il y a longtemps que les cultures industrielles ne sont plus pratiquées dans la commune d'Ibanda. Les cultivateurs ont été découragés depuis que le prix du café a chuté sur le marché mondial et ensuite, il y a eu envahissement du sol par les parcelles pour la construction des maisons résidentielles.

2. Elevage : L'élevage est purement social et familial. Il est organisé vers l'extrémité de la ville ou il y a plus d'herbes et aussi au bord des routes dans des jardins et lotis se trouvant encore dans la ville.

3. Cultures vivrières : Les principales cultures vivrières sont le manioc, le mais, le sorgo, le haricot, la colocase, les patates douces...Ces cultures sont essentiellement pratiquées dans les zones périphériques (quartier Panzi) de la commune où il existe encore de terres arables.

Il y a une bonne vingtaine d'hôtels dont les plus importants sont : Mont Kahuzi, Résidence, Orchid, Lys Plamedis, La Roche, Horizon, Bulungu, Elila...

Certains auberges et maisons de passage rendent aussi agréable les séjours des étrangers. On peut citer Saint Laïc, Witness House, Au Bel...

La commune compte aussi divers sites touristiques comme la Cathédrale, le Lac Kivu, le Collège alfajiri et certains hôtels dont Mont Kahuzi, la Roche, Horizon...

Dans la commune d'Ibanda, on peut compter 166 écoles primaires, 113 écoles secondaires et 7 instituts supérieurs et 5 universités.

On ne trouve pas d'hôpitaux appartenant à l'Etat dans la commune d'Ibanda. Les seuls hôpitaux qui s'y situent appartiennent aux particuliers. C'est le cas notamment de l'hôpital de la 8^e CEPAC PANZI (HGRP), BIOPHARM, BIOSADEC... Plusieurs centres de Santé peuvent aussi être repérés dans la commune ; On peut citer les centres de santé comme Malkia wa amani, Maman olive Lembe...

Les disciplines sportives organisées dans la commune sont essentiellement le football dans le terrain de Mukukwe, Collège Alfajiri, Panzi, Cercle sportif, Ndendere... ; le Basket dans le terrain ISP, Collège Alfajiri, Cercle Sportif, Corps de la paix ; et enfin la boxe.

La commune est envahie par plusieurs ateliers de couture, menuiseries, ateliers de soudure, salons de coiffure, studio photo, bijouteries, ateliers de sculpture de bois, orchestres, bibliothèques...

Plusieurs institutions financière sont implantées dans la commune mais nous ne citerons que celles dans lesquelles la commune possède un compte. Il s'agit de la Banque Centrale Congolaise (N° de compte CC 0001559), la CADECO (N° de compte 80-010-144B), la MECREBU (N° de compte 4581 en $ et 397 en FC).

Section 2 : De l'effectivité de l'autonomie organique et financière au niveau de la commune d'Ibanda

Il sied de rappeler encore une fois qu'en instituant la décentralisation en RDC, le législateur voulait que la commune d'Ibanda, comme toute autre entité territoriale décentralisée, soit dotée des organes propres dirigés par des autorités élues localement d'une part, et d'un budget propre reprenant les dépenses et recettes propres à la commune. C'est le principe d'autonomie organique et financière des ETD qui est le fondement même de la décentralisation. Fort malheureusement la volonté du constituant et du législateur n'est pas souvent respectée dans notre pays. Certes la décentralisation a déjà connu certaines avancées dans notre pays, mais le chemin à parcourir reste encore long. C'est raison pour la quelle nous nous intéresserons, dans cette deuxième section, d'abord à l'état de lieu de l'autonomie organique dans la commune d'Ibanda (§1) ; ensuite nous parlerons de la mise en oeuvre de l'autonomie financière dans la même commune (§2), pour finir avec la question des contrôles exercés sur cette commune (§3).

§1. L'autonomie organique, une autonomie controversée dans la commune d'Ibanda

La loi organique n° 08/016 du 07 octobre 2008 portant composition, organisation et fonctionnement des Entités Territoriales Décentralisées et leurs rapports avec l'Etat et les Provinces, a consacré la présence de deux organes pour la commune : l'un, délibérant issu du suffrage universel direct et dénommé conseil communal, et l'autre, exécutif appelé collège exécutif communal et composé du bourgmestre, de son adjoint tous élus par les conseillers communaux et de deux échevins désignés par le Bourgmestre au sein ou en dehors du Conseil communal^61(*).

L'autonomie organique suppose donc que la commune d'Ibanda s'est dotée de ses organes propres conformément à la loi électorale^62(*). Pour qu'on parle d'une décentralisation au niveau de la commune d'Ibanda, il faut que l'autonomie de celle-ci par rapport à la province du Sud Kivu et au pouvoir central soit observée non seulement dans la constitution des organes (A) mais aussi dans leur fonctionnement (B).

Comme nous venons de le mentionner, la loi organique sur les ETD a prévu que la commune soit dotée de deux organes, un exécutif et un autre législatif. Qu'en est-il alors dans la réalité pour la commune d'Ibanda?

Bien que la mise en place de l'exécutif au niveau de la province du Sud Kivu ait déjà eu lieu à trois reprises et conformément aux dispositions légales, il n'en est pas encore le cas dans les commune, dont celle d'Ibanda.

La non organisation à ce jour des élections municipales essentiellement au niveau des communes favorise à maintenir dans leurs postes des autorités municipales désignées par le Pouvoir Central. Ce qui ne cadre guère avec l'esprit et la lettre de la décentralisation et renverse le sens de la rédévabilité : les dirigeants en place ne se sentant pas concernés par l'obligation de rendre compte à un souverain primaire dont ils ne sont pas l'émanation.

La loi n° 08/016 du 07 octobre 2008 sur la composition, l'organisation et le fonctionnement des ETD a prévu un collège exécutif communal comme pouvoir exécutif de la commune. Celui-ci devrait être composé par un bourgmestre, un bourgmestre adjoint et deux échevins communaux élus conformément à la loi électorale.

L'exécutif de la commune d'Ibanda lui, est essentiellement composé, à ce jour, du bourgmestre, du bourgmestre adjoint et d'un chef de bureau tous nommés par le pouvoir central et cela en marge de la loi qui prévoit des élections pour la désignation des autorités communales.

Le bourgmestre Douglas DUNIA MUKOME et son adjoint Adolphe NDARHWA MUSHAGALUSA ont tous étés nommés par l'arrêté N°25/CAB/V/PREMIN-MININTERSEC/377/2010 du ministre de l'intérieur et sécurité.

Ces nominations émanant du pouvoir central influent donc sur les pouvoirs des décisions des autorités communales qui ne sauront plus décider librement sur les matières relevant de leurs compétences et dans l'intérêt de la population locale mais seront plus tentés à oeuvrer selon l'idéologie du pouvoir central.

Comme nous l'avions énoncé, la loi a prévu deux échevins comme autres membres du collège exécutif communal. Pour ce qui est de la commune d'Ibanda, force est de constater qu'elle ne compte pas des échevins communaux. C'est le Chef de bureau qui, bien que `étant pas une autorité politique, exécute en quelque sorte les taches réservées aux échevins. C'est le cas essentiellement de l'intérim exercé par ce dernier en cas d'absence ou d'empêchement du bourgmestre et de son adjoint. Le chef de bureau,en tant que fonctionnaire de l'Etat et non autorité politique, ne saurait participer dans l'exercice des compétences reconnues aux collège exécutif communal et prévues à l'article 58 de la loi sur les ETD. C'est par l'absence des échevins au niveau de la commune d'Ibanda que le chef de bureau assure l'intérim en cas d'absence ou d'empêchement du bourgmestre et de son adjoint. Il est le chef du personnel de la commune et ne saurait exercer les autres taches des échevins communaux telles qu'elles sont prévues à l'article 45 de la loi sur les ETD.

Le législateur Congolais a érigé le conseil communal en véritable organe délibérant de la commune. Il doit être composé par des conseillers communaux élus au suffrage universel direct par les citoyens de la commune.

Fort malheureusement la commune d'Ibanda ne compte pas jusqu'à présent d'organe délibérant devant délibérer dans les diverses matières prévues par la loi et relevant de la compétence de la commune et contrôler de plus près l'action de l'exécutif communal. Cette absence d'organe délibérant au sein de la commune d'Ibanda ne peut faire que limiter l'autonomie dont doit jouir cette dernière face à la province dans la mesure où des compétences normalement réservées au conseil communal par la loi sont aujourd'hui exercées par l'autorité de tutelle. C'est le cas notamment du vote du budget communal et du contrôle de son exécution par la commission budgétaire provinciale.

Nous attendons maintenant les prochaines échéances électorales pour que soit mis sur place un conseil et un collège exécutif autonomes et efficaces au niveau de la commune d'Ibanda.

Pour que la commune d'Ibanda jouisse d'une véritable autonomie organique, il ne suffit pas que les membres des organes de celle-ci soient élus par les citoyens de la commune ; il convient, ensuite, que ces organes aient des compétences qui leur sont propres et cela ce traduit par le respect et la mise en oeuvre effective des attributions que la loi confère aux organes communaux.

Il est vrai que la loi n° 08/016 du 07 octobre 2008 sur les ETD a conféré aux organes communaux des compétences propres que nous avons succinctement brossées dans le premier chapitre. Mais cependant, la réalité sur le terrain est parfois contraire aux prévisions légales, C'est la raison pour laquelle nous nous attellerons dans ce point B sur la mise en oeuvre des compétences reconnues aux organes communaux dans la commune d'Ibanda.

Nous avons déjà signalé qu'il n'y a pas de conseil communal comme organe délibérant au niveau de la commune. Seul un exécutif formé par le bourgmestre, le bourgmestre adjoint et un chef de bureau, remplit la majeure partie des fonctions reconnues aux organes de la commune d'Ibanda en tant qu'ETD.

Ceci pose un sérieux problème du fait que la loi sur la composition, organisation et fonctionnement des ETD a institué un système de parfaite collaboration entre le conseil communal et l'exécutif communal en précisant chaque fois les fonctions réservées à chacun. C'est au conseil communal qu'il devrait revenir la charge de délibérer sur des matières d'intérêt communal. L'exécutif communal, quant à lui, devrait exécuter la politique arrêtée par la commune et cela sous la vigilance du conseil communal.

Dans un système qui est celui de la commune d'Ibanda où tout le pouvoir est exercé par l'exécutif (le bourgmestre), il y a toujours risque d'excès du pouvoir vu que l'action de l'exécutif reste en dehors de tout contrôle direct au niveau local.

La loi sur les ETD à ses articles 50, 59 et 60 a conférée à la commune des compétences qui lui sont propres et qu'elle doit exercer en toute indépendance.

Les observations faites à la commune d'Ibanda sont plutôt décevantes. Deux problèmes se posent pour ce qui est de la gestion des affaires locales par l'exécutif communal :

· Le premier problème se situe au niveau de l'inefficacité de l'exécutif communal à gérer les problèmes qui se posent sur son sol et cela suite à l'insuffisance des moyens financiers adéquats, la non qualification de certains agents oeuvrant dans différents services, le manque des matériels, des équipements, la carence du personnel et le manque de frais de fonctionnement dans certains services...Tous ces facteurs ne cesseront de diminuer cette autonomie dont doit jouir la commune en tant qu'ETD aussi longtemps que cette dernière n'attendra que l'aide de l'Etat pour pallier aux problèmes d'ordre communal ; or comme on le dit souvent « la main qui donne est la main qui dirige », ce qui implique que c'est l'autorité qui finance qui impose sa politique à l'organe financé. Ce dernier ne dispose plus d'importantes marges des manoeuvres face aux instructions de l'autorité donatrice.

· le second problème est celui de l'immixtion excessive de l'autorité étatique dans les affaires communales. C'est ce deuxième problème qui viole considérablement l'autonomie organique dont doit jouir la commune d'Ibanda.

Premièrement, il sied de rappeler que le contrôle de tutelle n'existe que là où il est prévu par un texte et dans les limites de ce texte, ce que l'on exprime par la formule « Pas de tutelle sans texte et au delà du texte ». Le législateur a prévu que le gouverneur du Sud Kivu exerce la tutelle sur les actes de la commune d'Ibanda. Cette tutelle doit toutefois rester dans les limites des prescriptions légales. Force est de constater que le gouverneur abuse souvent de son pouvoir de tutelle. Le bourgmestre reçoit souvent des injonctions qui ne cadrent pas avec l'esprit de la loi. C'est le cas essentiellement du trafic d'influence dont use certains citoyens, au près de l'autorité de tutelle, pour échapper à l'autorité judiciaire ou taxatrice communale.

Disons encore une fois que le bourgmestre et son adjoint ne disposent que de peu d'autonomie et de peu de légitimité locale en raison essentiellement du fait qu'ils n'ont pas été élus, mais ont été nommés par l'administration centrale. Le système hiérarchique entre Etat central et entités locales parfois vécu comme contraignant (rappels à l'ordre intempestifs ou révocation fréquente des bourgmestres) constitue un frein réel aux initiatives et au dynamisme du bourgmestre. Le cas de la révocation de l'ancien bourgmestre en 2010 constitue un exemple probant. La seule raison de sa révocation serait, le fait qu'il ne contribuait plus à véhiculer au mieux l'idéologie de la famille politique de la classe dirigeante. Ces révocations en violation de la loi font que les autorités communales en exercice évitent de contrarier le pouvoir central au risque de se voir limoger à tout moment par ce dernier. Fort malheureusement, c'est la population locale qui en pâtit vu que son intérêt ne saura plus être la préoccupation primordiale de l'autorité communale.

De ce qui précède, il est s'en doute évident que l'autonomie dont devrait normalement jouir la commune d'Ibanda dans le cadre de la décentralisation, a connu un échec quasi-total et cela est essentiellement dû à la non organisation jusqu'à ce jour des élections locales sur toute l'étendue de la République. Qu'à cela ne tienne, l'exécutif communal, bien que procédant de la nomination par le pouvoir central, tente d'oeuvrer en toute indépendance dans certains domaines (élaboration et exécution du budget communal, exécution des certains activité d'intérêt communal...) selon l'esprit des textes en matière de décentralisation.

Face à cette défaillance de la décentralisation organique, voyons maintenant l'état de lieu de la décentralisation dans la commune d'Ibanda sur le plan financier.

§2. De la mise en oeuvre de l'autonomie financière dans la commune d'Ibanda

Le législateur congolais a reconnu à la commune des compétences portant essentiellement sur les équipements collectifs, la santé publique et l'enseignement primaire, secondaire et spécial^63(*). Elles suffisent pour justifier l'attention égale que devrait requérir la satisfaction des besoins en ressources budgétaires de cette entité et ce, au même titre que ceux de la province ou de la ville.

Rappelons utilement que c'est la Loi Financière n°83-003 du 23 février 1983 initiée et promulguée pour adapter la gestion des finances publiques au contexte de décentralisation, qui sert jusqu'aujourd'hui à définir les ressources reconnues aux ETD pour leur permettre de faire face à leurs nouvelles charges nées de l'exercice des compétences.

La Loi organique n° 08/016 du 7 octobre 2008 portant composition, organisation et fonctionnement des Entités Territoriales Décentralisées et leurs rapports avec l'Etat et les provinces, précise certains contours des ressources financières des entités territoriales décentralisées en attendant l'élaboration, le vote et la promulgation d'une nouvelle loi financière.

Les finances publiques locales sont donc des corollaires logiques de l'autonomie financière dont sont investies les entités territoriales décentralisées en RDC en vertu des articles 3 de la constitution. En effet, cet article dispose que les entités territoriales décentralisées «jouissent de la libre administration et de l'autonomie de gestion de leurs ressources économiques, humaines, financières et techniques »^64(*)

La commune d'Ibanda en tant qu'ETD doit donc être dotée d'un budget propre et des finances propres devant lui permettre de financer les différents projets d'intérêt local. Telle est l'essence même de l'autonomie financière.

Fort malheureusement, l'insuffisance des ressources financières freine la commune dans sa mission de favoriser le développement économique et le progrès social au niveau local.

Pour mieux cerner cette question d'autonomie financière de la commune d'Ibanda, il convient tout d'abord de parler des éléments constitutifs des finances de la commune d'Ibanda (A) pour jeter ensuite un regard sur le pouvoir budgétaire de celle-ci (B) avant de finir avec l'étude des problèmes liés à l'exercice du pouvoir financier par la commune d'Ibanda dans un système de décentralisation (C).

La loi n°08/016 prévoit à son article 105 que les ressources financières d'une entité territoriale décentralisée comprennent les ressources propres, les ressources provenant des recettes à caractère national allouées aux provinces, les ressources de la Caisse nationale de péréquation ainsi que les ressources exceptionnelles.

La loi financière de 1983 qui est toujours en vigueur du moins dans ses dispositions non encore abrogées, avait déjà précisé à son article 16 que les ressources des entités décentralisées proviennent notamment :

b) des recettes administratives retranchées aux actes générateurs dont la décision relève de leur compétence;

c) des produits des contributions réelles sur les véhicules et la contribution foncière tant de personnes physiques que morales;

e) des subventions de l'Etat correspondant aux dépenses administratives d'intérêt général à charge du pouvoir central;

Il est vrai que la commune d'Ibanda doit disposer de tous ces différents types de ressources pour financer les nombreux projets d'intérêt communal, mais malheureusement ces ressources sont tellement minimes, voire inexistantes dans certains cas (ressources provenant de la caisse nationale de péréquation), à tel point qu'elles n'arrivent pas à satisfaire les différents besoins se posant au niveau local.

La commune d'Ibanda arrive quand même à mobiliser certaines ressources que nous aurons à illustrer, par des données chiffrées, dans le point qui portera sur l'exécution du budget de la commune d'Ibanda. Ces ressources sont essentiellement des ressources propres comprenant les différents impôts et taxes recouvrés par la commune.

N'oublions pas de signaler que la loi financière n'avait prévu que six types des ressources pour les entités décentralisées que nous avons déjà cités dont presque la moitié est d'origine quasi locale et les autres dépendent totalement du pouvoir central et celui du tutelle. Il s'agit de subvention de l'Etat et de la péréquation. De l'analyse des rapports de la commission budgétaire de la commune d'Ibanda, il ressort que ces deux mécanismes n'ont jamais connu d'application effective ; ce qui handicape ainsi la bonne gestion des ETD.

Les autres mécanismes de ressources des ETD prévus par la loi dont l'emprunt et la rétrocession n'ont pas été plus usités dans les finances locales de la commune d'Ibanda. L'article 9 de la loi financière de 1983 dispose que « les Entités décentralisées ne sont autorisées à emprunter ou à prendre des participations que sur le marché financier local et uniquement pour financer des projets d'investissement approuvés par le ministre de l'intérieur et le ministre du plan ; l'autorisation d'emprunt est soumise à l'approbation du ministre des finances et budget». Les dispositions de l'article 118 de la loi sur les ETD ont aussi prévues que la commune peut recourir aux emprunts intérieurs pour financer ses investissements et cela après approbation de l'autorité de tutelle. Vu que l'autorisation d'emprunt est soumise à l'approbation préalable de l'autorité de tutelle, ceci amoindri voir même limite la liberté d'action des personnes publiques communales et peut expliquer en fin de compte pourquoi il y a jamais eu des cas ou la commune d'Ibanda a recouru à l'emprunt lorsqu'elle devait se procurer plus des ressources pour financer ses projets d'intérêt local. L'on devrait normalement laisser à la commune la liberté de recourir à l'emprunt pour financer les projets d'investissement qui du moins sont plus bénéfiques pour la population local. L'autorité de tutelle devrait cependant contrôler l'exécution de ces projets.

Pour ce qui est de la rétrocession, elle porte sur des taxes ou des recettes dites d'intérêt commun recouvrées par l'entité hiérarchiquement supérieure. C'est dans le compte de la province du Sud Kivu ouvert à cet effet que ces recettes sont versées et réparties entre ETD.

La commune d'Ibanda a reçu en 2010, par exemple, la modique somme de 36.108.000 FC sur le 426.202.077,28 FC initialement prévus dans les prévisions budgétaires de 2010, soit 8% de ce montant.Déjà les recettes d'intérêt commun mises à la disposition de la province par le pouvoir central sont minimes, ceci implique qu'elles deviennent beaucoup plus moindres lorsqu'elles seront versées dans le compte de la commune. Cela est dû au le fait que les recettes sont toujours manipulées à chaque échelon du pouvoir dans le but de satisfaire les intérêts personnels des dirigeants. Ceci ne fait qu'alourdir les contraintes qui pèsent déjà lourdement sur la commune dont les ressources budgétaires prévues sont difficilement rentrées, infirmant ipso facto l'exécution des projets locaux qui pâtissent déjà de l'insuffisance, voire du manque de moyens de financement^65(*).

Comme autres ressources dites exceptionnelles, mis à part l'emprunt, la commune d'Ibanda a enregistré la somme modique de 243.000fc pour l'année 2010. Cette somme était constituée des dons et legs consentis pour le compte de la commune.

Le législateur a enfin institué une caisse nationale de péréquation dont la mission devrait être principalement de financer des projets et programmes d'investissement public, en vue d'assurer la solidarité nationale et corriger le déséquilibre de développement entre les provinces et entre les autres ETD^66(*). A travers ces dispositions, on voit bien combien la volonté de donner plus des moyens aux ETD était devenue profonde, mais malheureusement cette caisse n'a jamais était rendue effective jusqu'à ces jours. Cette situation freine considérablement la décentralisation en laissant les ETD économiquement moins fortes vouées à leurs propres causes. La commune d'Ibanda n'a malheureusement pas su échapper à cette réalité.

S'inscrivant dans le cadre de la décentralisation établie par la loi n°08/016 du 07 octobre 2008, la commune d'Ibanda est une ETD bénéficiant de l'autonomie financière impliquant ainsi une autonomie budgétaire. L'article 50 de la dite loi sur les attributions du conseil communal détermine les questions qui doivent obligatoirement faire l'objet de délibération au sein de cet organe dont :

- l'adoption du projet du budget des recettes et des dépenses, l'adoption des comptes annuels, l'approbation ou le rejet des libéralités, les dons et legs octroyés à la commune, le contrôle de la gestion des ressources financières, l'approbation du programme ainsi que le contrôle de l'exécution dudit programme, les emprunts intérieurs pour les besoins communaux (point 18);

- les modalités de mise en oeuvre des impôts, taxes et droits communaux conformément à la loi (point 20) ;

La loi à laquelle réfère cet article est la loi financière n° 83-003 du 23 février 1983 qui a posé la répartition des ressources entre EAD et l'Etat d'une part et EAD entre elles, d'autres part. Nous avions déjà souligné dans le point A de ce paragraphe 2 la provenance des ressources des EAD comme le dispose l'article 16 alinéa 2 de la même loi financière.

Comme on l'a dit tantôt, l'autonomie financière dont doit jouir la commune d'Ibanda suppose que celle-ci est dotée d'un budget propre reprenant ses dépenses et recettes.

C'est en usant de son pouvoir budgétaire que la commune arrive à prévoir les recettes ainsi que les dépenses qu'elle devra réaliser durant une année. Nous nous servirons des prévisions budgétaires de 2009 et 2010 pour bien illustrer cela. Mais avant tout, il sied de rappeler que l'expérience des derniers exercices budgétaires (2009 et 2010) montre clairement que les prévisions ne correspondent jamais aux réalisations tant en dépenses qu'en recettes.

La commune d'Ibanda doit donc chaque année procéder obligatoirement à l'élaboration de ses prévisions budgétaires permettant de fixer un plafond des dépenses à engagée et un seuil minimum des recettes à réaliser.

Nous avions déjà précisé que le budget voté par le conseil communal doit déterminer chaque année la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges prévues et autorisées de différents services de la commune^67(*).

Chaque année, la commune doit donc élaborer ses prévisions budgétaires autorisant les dépenses et la perception des recettes conformément aux lois (loi financière de 1983 et loi sur les ETD de 2008) et règlement en vigueur^68(*). Les prévisions budgétaires des ETD doivent être intégrées dans le budget de la province qui à son tour devra être intégré dans le budget national après adoption. La commune d'Ibanda se trouve donc obligée d'élaborer ses prévisions budgétaires avant que débute la session parlementaire de l'assemblée provinciale pour que celle-ci ait de la matière à traiter.

C'est à la commission budgétaire qu'il revient la charge d'élaborer les prévisions budgétaires de la commune d'Ibanda. Elle doit être composée comme suit^69(*) :

La loi a prévu une collation pour toutes ces personnes devant intervenir dans l'élaboration du budget de la commune. Malheureusement, faute de moyens financiers, les autorités communales ont jugé bon de restreindre le nombre d'intervenant à l'élaboration du budget de la commune aux seuls membres du service du budget de la commune (les 3 vérificateurs et le mandataire du budget).

Dans La pratique donc, l'élaboration du budget de la commune d'Ibanda repose donc sur les membres du service du budget agissant selon les orientations données par le Bourgmestre.

Le service du budget de la commune d'Ibanda centralise les diverses informations collectées auprès des services de recettes et de dépenses en vue de l'estimation des recettes d'une part et des dépenses d'autre part pour élaborer une première mouture de l'avant -projet de budget. Nous avions déjà démontré dans le point A que les différentes ressources de la commune d'Ibanda proviennent principalement des taxes perçues par ses différents services. Il est évident que ces services dressent régulièrement un rapport des taxes ainsi prélevées pour que le service du budget en tienne compte dans l'élaboration des prévisions budgétaires de l'année suivante. En dehors de recette il y a aussi des dépenses qui doivent être couvertes par différents services. Ces services doivent aussi dresser un rapport reprenant les dépenses à réaliser et le soumettre au service du budget de la commune qui, comme on l'avait déjà souligné, doit centraliser ces diverses informations en vue de l'estimation des recettes et des dépenses.

Pour les prévisions budgétaires de l'année 2012, c'est le budget participatif qui a été retenu ; ce qui exige que la base soit associée à l'élaboration des prévisions budgétaires. Ainsi, en dehors de différents rapports des services communaux, l'on a tenu compte, dans l'élaboration des prévisions budgétaires, des différents états de besoins défendus par les chefs de cellules et de quartiers devant la commission budgétaire de la commune.

En élaborant cette première mouture de l'avant projet du budget de la commune, le service du budget doit veiller au respect des différents principes en matière d'élaboration du budget. Il s'agit de :

· principe de l'annualité Budgétaire : le Budget est l'acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses pour une année.

· Principe de l'unité budgétaire : un seul document budgétaire doit retracer les prévisions de la Commune.

· Principe de l'universalité : la compensation entre les recettes et les dépenses est interdite.

· La règle de la spécialisation des crédits : le budget communal comprend deux sections : La section de fonctionnement et la section d'investissement.

· la règle de l'équilibre budgétaire : le budget communal est voté en équilibre, l'excédent de fonctionnement est affecté à la section investissement. Le budget communal est donc obligatoirement voté en équilibre.

Après ce processus d'élaboration du budget, ce dernier doit normalement être voté par les élus du peuple (conseillers communaux) qui ont plein pouvoir d'amender, d'aménager et de se faire expliquer tout le contenu du projet budgétaire. La loi organique numéro 08/016 du 07 octobre 2008 portant composition, organisation et fonctionnement des ETD et leur rapport avec l'Etat et les provinces l'avait déjà souligné lorsqu'elle a prévu à son article 50 point 18 que le conseil municipal délibère sur les matières d'intérêt communal notamment l'adoption du projet du budget des recettes et des dépenses.

Il s'en suit donc que c'est le conseil communal qui doit procéder au vote du budget de la commune d'Ibanda. Fort malheureusement, il n' y a jusqu'à présent pas de conseil au niveau de la commune vu que les élections locales n'ont pas encore eu lieu. Ceci, comme nous l'avions dit plus haut, bloque le jeu de la décentralisation qui veut que l'action de l'exécutif communal reste sous contrôle d'un conseil formé par les élus du peuple et cela pour éviter certains abus et excès du pouvoir. La décentralisation a été instituée par le législateur dans le but de promouvoir le bien être des populations locales en les rapprochant plus de l'administration. Il est donc convenable que des ambassadeurs du peuple (conseillers communaux élus) procèdent à l'approbation du budget communal avant que celui-ci entre en vigueur.

Dans la pratique cependant, une autre forme d'approbation du budget ouvrant la voie à sa publicité a été imaginée.

La commission budgétaire communale, après avoir établi l'avant projet du budget communal, devra défendre celui-ci devant une commission budgétaire constituée par le gouvernement provincial. Cette obligation a été rappelée dans la circulaire du ministre provincial en charge du budget n° 01/MINIPLAN&BUDGET/2011 du 04 avril 2011 portant instructions relatives à l'élaboration des prévisions budgétaires des ETD de la province du Sud-kivu pour l'exercice 2012. Cette obligation limite en quelque sorte l'autonomie dont doit jouir la commune d'Ibanda par rapport au pouvoir de tutelle. La loi a prévu que le projet de budget de la commune soit défendu devant le conseil communal et voté par ce dernier, mais lorsque la pratique donne encore plus de pouvoir à l'autorité provinciale en lui conférant cette compétence d'approbation du budget, ceci limite considérablement la décentralisation. Il faudra donc attendre que la commission budgétaire provinciale se prononce favorablement (approbation) pour que le budget soit exécutoire ; dans le cas contraire, le projet devra retourner au sein de la commune pour être modifié ou complété conformément aux instructions faites par cette commission.

Une fois le projet de budget approuvé, il est inclus dans le budget provincial et devient exécutoire à partir du 1^er janvier de l'année pour laquelle il a été élaboré.

Ces différentes étapes, partant de la préparation du projet de budget de la commune d'Ibanda jusqu'à son approbation et son insertion au budget de la province, sont clairement synthétisées dans ce tableau reprenant le processus d'élaboration du budget des ETD de la province du Sud-Kivu :

Les procédures d'exécution du budget, tant en ce qui concerne la phase administrative que la phase comptable sont définies par les dispositions de l'Ordonnance n°34/242 du 10 octobre 1952 portant Règlement Général sur la Comptabilité Publique (RGCP)^70(*).

- définir les moyens pour lesquels les pouvoirs publics exercent la fonction financière;

- instituer des catégories d'agents spécialement habilités à exécuter les opérations financières au nom de la collectivité ; déterminer l'étendue de leurs compétences et de leurs responsabilités pécuniaires ; prévenir les procédures qu'ils doivent suivre, les opérations qu'ils effectuent et le mode de présentation des comptes publics ;

- créer les contrôles permettant aux pouvoirs publics de suivre l'exécution de la politique financière et d'apprécier la gestion des agents chargés de cette exécution.

Sur le plan juridique, ce texte devient obsolète et doit être rénové pour tenir compte des nouvelles évolutions de la société congolaise.

Par ailleurs, il y a lieu à préciser que les opérations d'exécution du budget sont distribuées entre deux branches administratives différentes pour assurer l'efficacité de la division du travail et le refus de monopole pour un même agent devant réaliser toutes les opérations. C'est un principe universel de la gestion des finances publiques. D'un côté se trouvent les administrateurs ou les ordonnateurs et de l'autre les comptables. La phase administrative (pour les dépenses : engagement, liquidation et ordonnancement ; pour les recettes : liquidation de la créance, établissement du titre de recettes) des décisions en matières des recettes et des dépenses appartiennent aux ordonnateurs ; et la phase comptable, relative au paiement et à la perception, aux comptables publics^71(*).

L'exécution du budget de la commune d'Ibanda doit donc être assurée par les responsables communaux à divers niveaux tout en respectant les dispositions de la loi financière de 1983 et les lignes directives de la comptabilité publiques contenues dans l'Ordonnance n°34/242 du 10 octobre 1952 portant Règlement Général sur la Comptabilité Publique (RGCP).

a) Attributions des autorités locales en matière des Finances de la commune d'Ibanda :

Les autorités de la commune d'Ibanda interviennent dans l'exécution du budget selon leur niveau :

· Il est tenu responsable de la réalisation des recettes et de l'engagement des dépenses incombant à la commune ;

· Il est le seul, étant ordonnateur du budget, à donner ordre de payer une dépense engagée au receveur comptable.

· D'engager et de liquider les dépenses nécessaires au fonctionnement de la commune ;

· De gérer les crédits mis à sa disposition par les décisions budgétaires ;

· D'élaborer chaque fois le plan de trésorerie et le soumettre à l'ordonnateur du Budget ;

· De respecter et de faire respecter scrupuleusement les affectations des Crédits tels qu'elles ont été prévues et autorisées par les lois ou décisions budgétaires.

· De participer à l'établissement du rapport mensuel de paie des agents de la commune ;

· Il est le seul à percevoir toutes les recettes tant de la commune que du Trésor public ou autres qu'il garde ;

· Il peut sortir ces recettes que sur autorisation préalable de l'Ordonnateur du budget (le Bourgmestre) ;

· Il comptabilise toutes les recettes et les dépenses dûment engagées et approuvées par l'ordonnateur du budget ;

· Il est tenu de remettre la situation journalière de sa caisse au Gestionnaire de crédit et à l'ordonnateur du Budget pour leur permettre d'engager et liquider certaines dépenses.

Une fois élaboré et approuvé, le budget de la commune d'Ibanda doit être exécuté. Nous avions déjà souligné que les activités d'exécution du budget sont confiées à des agents distincts et se passent en plusieurs phases selon qu'il s'agit de l'exécution du budget de dépenses ou de celui des recettes.

Avant de présenter les différentes phases d'exécution du budget de la commune d'Ibanda, il nous est avéré plus judicieux de nous atteler à ce niveau à la structure et statistiques des dépenses telles que prévues et engagées par la commune d'Ibanda ainsi que celles des recettes. Nous nous somme servi des statistiques des dépenses et des recettes de la commune d'Ibanda durant la saison 2009-2010 pour voir si les prévisions ont été effectivement réalisées tant en dépenses qu'en recettes.

Des rapports et prévisions budgétaires de la commune d'Ibanda de 2009 et 2010, il ressort que les dépenses de cette entité sont classées en 2 grandes catégories :

- Les dépenses ordinaires qui sont essentiellement des dépenses de fonctionnement où l'on retrouve les dépenses politiques et les dépenses administratives ;

On peut facilement repérer ces catégories dans la structure légales des dépenses des Entité décentralisées telle que prévue à l'article 18 de la loi financière de 1983. Aux termes de cet article, les dépenses des EAD sont regroupées sous 3 titres à savoir les dépenses courantes ou de fonctionnement, les dépenses en capital ou d'investissement ainsi que les prêts et avances leurs consentis après approbation des autorités de tutelle.

Illustrons maintenant les dépenses de la commune d'Ibanda pour les exercices 2009 et 2010 à l'aide des tableaux ci après :

Source : Rapports annuels statistiques des dépenses engagées par la commune d'Ibanda en 2009 et 2010

ART	LITT	NATURE DES DEPENSES	EXERCICE 2009		EXERCICE 2010
			PREVISIONS APPROUVEES	ENGAGEMENT	PREVISIONS APPROUVEES	ENGAGEMENT
34 34 34 34 34 34 34 34 22 34 34 34 34 53 67 67 34 34 41 41 43 44 45 45 46 51 51 51 52 52 55 55 57 58 63 63 66 71 66 75 81 82	10 11 12 13 14 15 17 40 10 2 16 30 70 40 20 30 50 60 10 50 20 10 10 20 40 13 30 40 10 20 10 30 10 40 20 40 10 10 20 20 10 30	Prime et indemnité permanentes 10% Prime et indemnité permanente (encadrement Prime et indemnité permanente (fonctionnement) Prime et indemnité permanente (représentation) Prime et indemnité permanentes (caisse) Prime et indemnité permanentes (sous statut) Prime des organes consultatifs et délibérants Prime et Indemnités non permanente Commissions bancaires Indemnité de logement Prime et indemnité permanente (à certains services) Indemnité de transport Indemnité kilométrique Frais de transport pour course de service Frais médicaux et pharmaceutiques Frais funéraire Indemnité de rapatriement de mutation et d'installation Indemnité de sortie Fournitures et petits matériels de bureau Articles et produits d'entretiens divers Achat carburant et lubrifiant Alimentation Tissus Habillement Matériels de quincaillerie Cartes prépayées Eau Electricité Publicité et communication Impression, reproduction, reliure et conservation Entretien et réparation de mobilier et matériel de bureau Entretien et réparation d'équipement généraux Entretien, décor et réparation d'édifice Frais secret de recherche Intervention sociale Fond spécial d'intervention Assistance judiciaire Acquisition d'équipement de bureau Aides et secours Acquisition de véhicule terrestre Construction d'édifices, bâtiments, bureau communal Réfection et réparation des ponts reliant des avenues, Débouchage des caniveaux, plantation des arbres	11.614.400 14.112.000 22.915.200 672.000 134.400 2.385.600 10.080.000 8.736.000 145.600 3.158.400 - 7.200.000 3.935.680 2.800.000 1.960.000 280.000 - 5.712.000 1.234.240 81.520 1.400.000 1.176.000 1.148.000 560.000 1.489.600 13.686.400 1.400.000 840.000 336.000 2.382.000 - - - 2.520.000 1.344.000 134.400 504.000 8.316.000 705.000 8.400.000 56.529.360 325.027.999	9.139.742 14.272.000 5.544.400 680.000 202.000 1.838.550 - 9.069.300 - 4.420.000 - 7.453.000 8.831.000 862.100 1.517.122 101.000 - - 922.890 342.040 505.000 658.100 63.080 1.826.400 1.296.000 14.414.000 1.213.004 288.644 667.100 2.220.720 - - - 2.244.400 406.000 - 56.000 1.878.000 285.000 - 2.990.030 642.400	18.221.730,80 34.944.000 38.329.200 1.092.000 273.000 4.204.200 16.380.000 24.915.800 546.000 6.224.400 4.400.760 18.837.000 12.999.350 6.240.000 9.100.000 910.000 10.374.000 9.828.000 4.011.280 1.243.060 2.275.000 2.730.000 1.228.500 2.730.000 2.930.200 22.477.000 4.550.000 4.550.000 2.730.000 10.763.110,87 910.000 2.730.000 1.092.000 5.460.000 4.368.000 218.400 819.000 19.394.907,93 1.146.600 18.200.000 93.485.210 236.712.475,6	13.103.089 20.598.000 8.314.500 900.000 234.000 7.314.770 - 12.901.090 82.665 4.248.000 3.525.300 15.799.900 10.143.000 1.706.750 3.163.376 117.000 1.032.000 - 1.273.735 396.260 25.000 1.352.558 135.650 1.954.500 523.010 17.371.600 1.157.283 771.451 2.079.000 4.163.120 287.000 6.600 370.990 3.570.000 758.590 - 144.000 24.920 569.500 - 32.349.820 6.446.950
		TOTAL	525.055.799	96.849.022	664.574.185,2	178.924.839

Source : Rapports annuels statistiques des dépenses engagées par la commune d'Ibanda en 2009 et 2010

En examinant ces statistiques des dépenses, l'on peut constater qu'en 2009 la réalisation du budget des dépenses a été de 24% par rapport aux prévisions budgétaires. Toutes les dépenses prévues s'élevaient à une somme de 525.055.799 FC alors que leurs réalisations n'ont atteint que la somme de 96.849.022 FC. Les dépenses ordinaires ont été couvertes par une somme de 99.702.402 FC sur le 128.397.760,08 FC initialement prévue dans le budget soit 94,3% du montant total engagé pour les dépenses de cette même année. Les dépenses d'investissement par contre n'ont été exécutées qu'à concurrence de la somme de 5.529.000 FC sur les 407.882.959 FC initialement prévus dans le budget, soit 5,7% du montant total engagé pour les dépenses de cette année. Or si l'on observe bien les prévisions budgétaires de cet exercice 2009, l'on peut voir que la somme prévue pour les dépenses d'investissement prend plus de 90% du montant total prévu pur les dépenses mais malheureusement c'est l'inverse qui se fait observer dans la pratique avec les dépenses ordinaires qui ont atteint le 94% du montant des dépenses engagées.

Au cours de l'exercice 2010, cette réalité s'est répétée. La somme prévue pour couvrir toutes les dépenses était de 664.574.185 FC alors que la somme engagée ne s'est élevée qu'à 178.924.839 FC soit 26,9% de la somme totale prévue pour couvrir toutes les dépenses de la commune d'Ibanda. La somme prévue pour les dépenses ordinaires s'élevait à 299.934.572,77 FC mais les engagements n'ont atteint que les 55,5% de cette somme soit 166.715.029 FC. Comme pour l'exercice 2009, les dépenses engagés pour les investissements sont restés minimes à tel point qu'elles n'ont atteint qu'une somme de 12.209.810FC sur les 364.609.945,60FC initialement prévus dans le budget. Cette somme des dépenses d'investissement engagée équivaut à 6,8% de la totalité du montant prévu pour le budget de dépenses et à 3,5% du montant prévu pour les seules dépenses d'investissement.

A partir de cette répartition, on peut aisément ressortir le constat comme quoi les dépenses pour les autorités de l'entité (primes et indemnité, frais de transport, de logement, d'hébergement et séjour, d'alimentation, et autres primes et frais divers) qui sont essentiellement de dépenses politiques, et les dépenses dites administratives équivalent à plus de 90% des dépenses faites chaque fois par la commune au cours des exercice précédents (2009 et 2010) et cela au détriment des dépenses d'investissement qui n'arrivent même pas à atteindre le 10% de la totalité des dépenses engagées par la commune.

En consultant les différents rapports annuels et prévisions budgétaires de la commune d'Ibanda de ces 2 dernières années, l'on peut lire chaque fois que la commune d'Ibanda envisage des travaux et activités à réaliser tels que :

Or la réalisation de toutes ces activités nécessite des moyens financiers adéquats. Elles entrent dans la rubrique de dépenses dites d'investissement. C'est pourquoi il est impérieux que la commune d'Ibanda focalise davantage son attention sur l'exécution des dépenses d'investissements telles que prévues dans le budget communal. Le ministre provincial en charge du budget l'avait déjà rappelé dans sa circulaire de 2011 portant instructions relatives à l'élaboration des budgets des ETD de la province du Sud Kivu en précisant que le pourcentage de plus de 25% doit être prévu pour le budget d'investissement. Il ne suffit pas que ce pourcentage soit prévu dans les prévisions, il faut ensuite que ce pourcentage soit atteint lors de l'engagement des dépenses par la commune d'Ibanda ; ce qui, comme nous l'avions déjà démontré plus haut, n'a jamais été le cas. Les dépenses d'investissement au cours des dernières années atteignent difficilement le 10% des dépenses total engagées par la commune.

Dans de telles proportions, n'est il pas vraiment un droit que de s'insurger contre une forme de décentralisation des entités qui consacrent le gros de leurs dépenses aux seules fins de consommation, sans se soucier aussi des investissement relativement importants que nécessite la mise sur pied des infrastructures socio-économiques dans ces milieux submergés par des problèmes d'habitat, de transport, de santé publique, de subsistance, etc.^72(*).

Il est évident que le souci des gestionnaires, c'est avant tout de se servir, le reste venant après ou pas du tout. Pourtant, c'est pour l'amélioration des conditions de vie des populations et la viabilisation des ETD que l'administration est rapprochée des administrés. Telle devrait être la principale visée des autorités locales conformément aux dispositions des lois sur la décentralisation^73(*).

On est sans oublier que ce sont ces dépenses d'investissement (plantation des arbres ornementaux, entretien des routes et ponts reliant les avenues, débouchage des caniveaux et canalisation des eaux dans les quartiers, entretien de l'éclairage public communal, aménagement de la commune...) qui profitent au bien être de la population locale en mettant à la disposition de celle-ci des infrastructures adéquats pour son épanouissement. Ce qui doit inciter les autorités locales à engager plus des dépenses d'investissement au niveau communal.

Mentionnons utilement que la configuration des budgets des dépenses des entités décentralisées varie d'une entité à l'autre et que leurs structures ainsi que leurs différents postes sont tributaires de la part réduite des recettes leur autorisées par les textes et le volume des encaissements effectivement réalisés^74(*). En d'autres termes, la prévision ou l'engagement des dépenses par la commune doit tenir compte non seulement des recettes que la loi a octroyées à celle-ci mais aussi des ressources effectivement encaissées par elle vu que ce sont ces ressources qui serviront à couvrir les dépenses faites par la commune. D'où la nécessité d'étudier dans le point suivant la structure des recettes tels que réalisées par la commune d'Ibanda.

La majeure partie de ces taxes est perçue par différents agents taxateurs affectés dans les différents services de la commune.

Les tableaux suivants présentent la synthèse et la statistique des recettes prévues et réalisées par la commune d'Ibanda au cours des exercices 2009 et 2010 :

Tableau 1 : Tableau synthétique des recettes de la commune d'Ibanda exercice 2009

ART.	PAR.	NATURE DES RECETTES	PREVISIONS APPROUVEES	REALISATIONS
22	92	Taxes sur les attestations et extraits d'actes de naissance	4.480.000	4.039.200
22	92	Taxes sur les attestations de composition familiale	16.800	221000
22	92	Taxe sur les extraits d'acte de célibat	1.456.000	663.800
22	92	Taxe sur les attestations de résidence	840.000	926.000
22	92	Taxe sur les extraits d'acte de décès	56.000	80.400
22	92	Taxe sur les autorisations de déplacement	22.400	-
22	93	Taxe sur les inscriptions et célébrations de mariage + livret de mariage	6.944.000	6.205.700
22	93	Taxe sur les extraits d'actes de mariage	56.000	81.800
23	54	Taxe sur les attestations de veuvage	44.000	18.200
23	54	Taxe sur les certificats de bonne conduite, vie et moeurs	1.232.000	1.801.200
64	22	Taxe sur les attestations de perte de pièce	1.232.000	1.143.600
22	92	Taxe sur les attestations de déclaration officielle (non employé)	1.120.000	1.400.000
23	91	Taxe sur fiche d'identification pour étranger	840.000	678.600
23	91	Droit de chancellerie en matière de carte de résident	840.000	1.455.440
23	93	Fiche de resident	504.000	-
22	92	Taxe sur permis de séjour temporaire des étrangers	700.000	753.000
15	72	Taxe sur vente des boissons alcooliques de fabrication artisanale	504.000	-
19	16	Taxe sur étalage aux petits marchés	30.000.000	18.435.000
19	23	Taxe sur colportage	2.400.000	1.175.200
19	51	Taxe sur exploitation charrette	33.600	-
16	25	Taxe sur débit de café et thé	56.000	41.500
16	35	Taxe sur dancing et night club	67.200	-
16	36	Taxe sur séjour à l'hôtel	1.680.000	1.739.160
15	79	Taxe sur nganda	504.000	40.000
16	36	Taxe sur les restaurants	21.336.000	1.221.000
24	11	Taxe sur les artisans	1.114.400	980.500
24	11	Taxe sur les imprimeries	112.000	-
16	22	Taxe sur les pharmacies	666.400	360.560
16	91	Taxe sur les moulins	56.000	24.000
16	94	Taxe sur atelier mécanique et nettoyage à sec	56.000	-
	16	Taxe sur abattage d'arbres	22.400	28.000
19	16	Taxe sur boucherie	95.200	-
	25	Taxe sur déchargement produits divers d'origine animale et végétale	2.450.000	-
16	92	Taxe sur boulangerie et pâtisserie	162.400	-
24	32	Rétrocession de la taxe sur abattage et expertise de petits et gros bétails	2.240.000	5.462.100
19	24	Taxe sur déchargement des planches, des briques, braises, sticks, missa, bambou	2.660.000	2.009.500
31	11	Taxe sur occupation parcelle	3.869.600	7.809.500
32	12	Pourcentage sur vente parcelle, maison en planches et maisons semi-durables	840.000	105.800
19	18 -21	Taxe sur exploitation magasin, boutique, échoppe, kiosque, quincaillerie, location salle de fête	10.998.400	24.007.500
16	49	Taxe sur patentes	6.188.000	5.872.900
23	51	Frais de justice et procédure	84.000	29.500
23	53	Taxe sur copie extrait de jugement	11.200	-
23	55	Droit proportionnel	16.800	-
23	55	Taxe sur attestation de succession	4.480	-
24	11	Amandes judiciaires	67.200	-
41	20	Recettes accidentelles	840.000	182.700
41	21	Dons, legs et libéralités	560.000	-
73	11	Rétrocession sur taxe d'intérêt commun	424.117.847,40	13.470.000
71	12	Solde du livre de caisse au 31/12/09		2.970.382
		TOTAL	534.196.327,40 FC	105.432.742FC

Source : Rapport annuel de statistiques des recettes de la commune d'Ibanda de l'année 2009

Tableau 2 : Tableau synthétique des recettes de la commune d'Ibanda exercice 2010

N°	ART	PAR	NATURE DES RECETTES	PREVISIONS APPROUVEES	REALISATIONS
01.	22	92	Taxes sur les extraits d'actes de naissance	9.100.000	10.174.400
02.	22	92	Taxes sur les attestations de composition	364.000	396.000
03.	22	92	Taxe sur les extraits d'acte de célibat	4.550.000	3.186.000
04.	22	92	Taxe sur les attestations de résidence	1.729.000	1.792.800
05.	22	92	Taxe sur les extraits d'acte de décès	145.600	111.600
06.	22	92	Taxe sur les autorisations de déplacement	27.300	7.200
07.	22	93	Taxe sur les inscriptions et célébrations de mariage	12.876.500	12.150.000
08.	22	93	Taxe sur les extraits d'acte de mariage	182.000	284.400
09.	22	93	livret de mariage	2.502.500	2.831.400
10.	23	54	Taxe sur les attestations de veuvage	72.800	14.400
11.	23	54	Taxe sur les certificats de bonne conduite, vie et moeurs	4.004.000	7.405.200
12.	64	22	Taxe sur les attestations de perte des pièces	6.825.000	7.128.000
13.	22	92	Taxe sur les attestations de non-employé	2.275.000	990.000
14.	23	91	Taxe sur fiche d'identification/étrangers	364.000	1.209.600
15.	23	91	Fiche d'identification tenant lieu d'Attestation de nationalité	1.820.000	3.967.200
16.	23	91	Taxe sur acte de notoriété supplétif	409.500	162.000
17.	22	92	Taxe sur extrait de divorce	54.600	-
18.	23	91	Droit de chancellerie en matière de carte de résident pour étranger	2.093.000	261.000
19			Taxe sur permis de séjour temporaire	1.365.000	936.000
20	22	92	Taxe sur cabaret (Kasikisi, mousululu)	68.250	99.000
21.	15	72	Taxe sur étalage aux petits marchés	66.600.000	31.574.400
22.	19	16	Taxe sur colportage	4.500.000	2.392.800
23.	19	23	Taxe sur déchargement poissons frais	2.275.000	-
24.	19	51	Taxe sur exploitation charrette	45.500	-
25.	16	25	Taxe sur débit de café et thé	455.000	207.000
26.	16	35	Taxe sur dancing et night club	81.900	-
27.	16	36	Taxe sur séjour à l'hôtel	40.950.000	2.817.000
28.	15	79	Taxe sur nganda	910.000	-
29.	16	36	Taxe sur les restaurants	7.234.500	3.807.000
30.	24	11	Taxe sur les artisans	2.616.250	615.100
31.	24	11	Taxe sur les imprimeries	182.000	-
32.	23	93	Taxes sur P. V de proclamation de mariage	1.001.000	252.000
33.	16	22	Taxe sur les pharmacies	982.800	1.467.000
34.	16	91	Taxe sur les moulins	91.000	-
35.	16	94	Taxe sur atelier mécanique et nettoyage à sec	72.800	-
36.		16	Taxe sur abattage d'arbres	136.500	198.000
37.	19	16	Taxe sur boucherie	127.400	81.000
38.	42	31	Taxe sur déchargement produits Agricole	215.000	-
39.	19	92	Taxe sur boulangerie et pâtisserie	427.700	144.000
40.	24	32	Rétrocession de la taxe sur abattage et expertise de petits et gros bétails	8.190.000	462.260
41.	19	24	Taxe sur déchargement des planches, des briques, braises, sticks, missa, bambou	3.139.500	2.495.800
42.	31	11	Taxe sur occupation parcelle	5.951.400	2.186.200
43.			Taxe sur exploitation magasin, boutique, échoppe, kiosque, quincaillerie, location salle de fête	23.878.400	22.695.380
44.	31	11	Taxe sur frais de justice	182.000	316.200
45.	19	18-21	Pourcentage sur vente parcelle, maison en planches et maisons semi-durables	10.237.500	-
46.	23	51	Taxe sur copie extrait de jugement	100.100	18.000
47.	32	12	Droit proportionnel
47.	16	49	Taxe sur patentes	136.500	-
48.	23	52	Taxe sur changement d'adresse	-	-
49.	23	55	Taxe sur attestation de succession	80.080	-
50.	23	91	Amandes judiciaires	273.000	-
51.	23	55	Recettes accidentelles	2.092.847,93	1.124.100
52.	16	94	Taxe sur patente	3.094.000	-
53.	24	11	Dons, legs et libéralités	1.183.000	-
54.	41	20	Rétrocession sur taxes d'intérêt commun	426.202.077,28	36.108.000
55.	71	12	Solde du livre de caisse	101.380	_
			TOTAL GENERAL	664.574.185,2	162.067.440

Source : Rapport annuel de statistiques des recettes de la commune d'Ibanda de l'année 2011.

Pour l'année 2009, les réalisations en recettes ont été de l'ordre de 105.432.742FC soit 19,8 % de 534.196.327,40 FC initialement prévus dans le budget. Quant à l'année 2010, les réalisations en recettes on été de l'ordre de 162.067.440 soit 24,9 % de 664.574.185,2FC initialement prévus dans le budget. Ceci montre que la commune d'Ibanda n'a pas atteint les résultats escomptés pour ce qui de la mobilisation des ressources suffisantes devant financer les activités d'intérêt local.

Pendant les deux derniers exercices, les réalisations en recette sont restées extrêmement inférieures aux prévisions (moins de 25%). Ce faible niveau des recettes mobilisées par la commune d'Ibanda en 2009 et en 2010 peut s'expliquer principalement par le faible niveau de la rétrocession au profit de la commune. Les budgets de ces 2 dernières années prévoyaient successivement une somme de 424.117.847 FC pour l'année 2009 et 426.202.077,28 FC pour l'année 2010 de rétrocession sur taxe d'intérêt commun au profit de la commune d'Ibanda, mais celle-ci n'a reçu que 13.470.000 FC soit 3,1% de la somme initialement prévue en 2009 et 36.108.000 FC soit 8,4% de la somme initialement prévu en 2010. Bien qu'étant insuffisantes, les recettes réalisées au cours de l'exercice 2010 montrent en fait qu'il y a eu un petit progrès en matière de mobilisation des ressources par rapport aux années précédentes.

Les autorités communales avec qui nous avons eu à nous entretenir nous ont toutes avoué que c'est ce faible niveau de rétrocession qui fait que la commune d'Ibanda n'arrive pas oeuvrer efficacement pour le progrès social au niveau communal. Les recettes provenant des différentes taxes et impôts prélevés localement sont tellement minimes qu'elles n'arrivent pas à couvrir toutes les charges prévues par la loi et qui incombent à la commune. En élaborant ses prévisions budgétaires la commune d'Ibanda prévoit chaque fois, comme rétrocession sur taxe d'intérêt commun, une somme qui représente plus 70% du montant total des recettes à réaliser (cas des budgets de 2009 et 2010). C'est cette somme qui, normalement, doit financer les différentes dépenses d'investissement. Ceci implique donc que plus la rétrocession est faible, plus la commune d'Ibanda ne saura pas financer les différentes activités d'intérêt local.

La non effectivité du fonds de péréquation fait aussi que la commune d'Ibanda soit privée de certaines ressources non négligeables qui lui auraient permis de financer sa politique au niveau local. D'autres facteurs, que nous aurons à développer dans les lignes qui vont suivre, paralysent la commune d'Ibanda dans l'exercice de son pouvoir financier. Il s'agit de la mauvaise foi des agents taxateurs, l'absence de contrôle direct de l'action de l'exécutif en matière financière par un organe délibérant, la non actualisation et l'inadéquation de la législation financière, l'insolvabilité de certains contribuable...

Rappelons encore une fois que l'exécution du budget des personnes publiques passe par deux phases dont l'une administrative et relevant des ordonnateurs (pour les dépenses : engagement, liquidation et ordonnancement, pour les recettes : liquidation de la créance, établissement du titre de recettes) et l'autre comptable relative au paiement et à la perception aux comptables publics^75(*).

Soulignons aussi qu'en RDC, l'exécution du budget doit respecter les dispositions de l'ordonnance n°34/242 du 10 octobre 1952 portant Règlement Général sur la Comptabilité Publique (RGCP) et de loi financière de 1983.

En analysant ces textes, il ressort que le budget de la commune, s'exécute tant en dépenses qu'en recettes et les phases d'exécution du budget ainsi que les intervenants varient selon qu'il s'agit de l'exécution du budget des dépenses ou de recettes.

Les recettes prévues dans le budget de la commune d'Ibanda doivent être considérées comme des minima qu'il faut obligatoirement atteindre et l'exécution de recettes exige le dépassement de ce seuil^76(*). Ceci implique que les autorités communales doivent, en exécutant le budget, oeuvrer dans le but de maximiser beaucoup plus des recettes qui serviront bien entendu au financement des projets d'intérêt communal et à la couverture des différentes dépenses de fonctionnement.

L'exécution du budget des recettes est essentiellement l'oeuvre de l'Ordonnateur, le bourgmestre (phase administrative) et du receveur comptable (phase comptable).

Le bourgmestre, en sa qualité d'ordonnateur du budget de la commune, est responsable de la réalisation des recettes^77(*). Il ne crée pas ces recettes puisque celles-ci résultent de l'application de la loi. La loi organique numéro 08/016 déjà citée (article 105) et la loi financière de 1983 (article 16) ont détaillé les différents types de recettes susceptibles d'être recouvrées par la commune d'Ibanda en tant qu'ETD.

Tout en respectant les dispositions légales, l'ordonnateur du budget de la commune (le bourgmestre) constate d'abord la créance par détermination de la matière imposable, puis en arrête le montant. C'est la phase appelée liquidation. Ces deux opérations peuvent être effectuées par d'autres agents n'ayant pas la qualité d'ordonnateur. C'est le cas des agents travaillant dans le service du budget de la commune d'Ibanda et qui déterminent souvent la matière imposable en se référant aux dispositions légales. En revanche, la mise en recouvrement est opérée seulement par l'ordonnateur qui rédige des ordres de missions et autres documents habilitant les différents agents taxateurs à percevoir des taxes pour le compte de la commune.

La phase comptable du receveur consiste pour celui-ci à percevoir toutes les recettes de la commune en vérifiant la régularité de celles-ci. Ceci implique que les différents taxateurs sont tenus de déposer quotidiennement les sommes qu'ils ont perçues au près du receveur comptable de la commune qui les comptabilise et en dresse un rapport qu'il transmet au gestionnaire de crédit (bourgmestre adjoint) et à l'ordonnateur du budget, pour leur permettre d'engager ou de liquider certains dépenses.

L'exécution du budget des dépenses de la commune d'Ibanda passe par plusieurs phases.

· L'engagement : L'ordonnateur constante ici l'existence d'une dette qui doit normalement être payée. Il peut s'agir aussi du simple fait générateur de la dette. Ce pouvoir est exercé par le bourgmestre adjoint pour ce qui est d'engager les dépenses nécessaires au fonctionnement de la commune.

· La liquidation : Ici le bourgmestre vérifie si le service nécessitant une dépense a bien été effectué et arrête le montant de la dépense. Ces opérations sont aussi réalisées par le service du budget de la commune, mais le bourgmestre doit en être informé et doit approuver.

· L'ordonnancement, par contre, relève du seul ordonnateur qui a le seul pouvoir de donner au comptable l'ordre de payer une dette. Pour ce fait, le bourgmestre signe avec le gestionnaire de crédit et le mandataire du budget, un bon de dépense attestant l'ordre de payer fait au comptable. La raison qui fait que le bon de dépense soit aussi signé par le gestionnaire de crédit et le mandataire du budget est simple : le gestionnaire de crédit doit être informé vu qu'il est le gérant des crédits mis à sa disposition par les décisions budgétaires et le mandataire du budget doit aussi signé le bon de dépense vu qu'il est chargé de veiller tout le temps à l'exécution conforme du budget de la commune d'Ibanda.

La phase relevant du comptable commence d'abord par le contrôle de la régularité de l'ordre de dépense et de la présence des pièces justificatives (bon de dépense valide et régulier par exemple) ; puis il procède au paiement proprement dit.

L'expérience de la décentralisation financière en RDC est particulièrement dominée, dans la pratique, par le non-respect des textes légaux et réglementaires en vigueur ainsi que par des faiblesses fréquentes et persistantes de capacité en matière de mobilisation et de gestion des ressources nécessaires à la satisfaction des besoins des populations locales^78(*).

Les différentes lois sur la décentralisation avaient déjà prévu et reconnu à la commune d'Ibanda une autonomie financière lui permettant de gérer ses propres ressources financières et lui autorisant, de ce fait, d'avoir un budget propre comprenant ses propres dépenses et recettes. Fort malheureusement, la commune d'Ibanda n'a pas su échapper à cet échec que connaît la décentralisation financière en RDC, d'où la nécessité d'étaler dans ce point les différents problèmes qui ne cessent d'handicaper la commune d'Ibanda dans l'exercice de son pouvoir financier dans le cadre de la décentralisation.

1. le Non-respect chronique et inadéquation des textes de base en matière de décentralisation

Le non-respect et l'inadéquation des textes se traduit dans les faits par la non organisation jusqu'à ce jour des élections municipales, la non actualisation et l'inadéquation de la législation financière et le faible niveau de rétrocession, ainsi que l'absence de péréquation.

a. Non organisation des élections municipales dans la commune d'Ibanda et absence de contrôle direct de l'action de l'exécutif en matière financière par un organe délibérant

Bien que l'élection des députés et la mise en place de l'exécutif au niveau de la province du Sud Kivu ait déjà eu lieu entre 2006 et 2007 pour la première législature de la 3^ème République, il n'en est pas encore le cas pour la commune d'Ibanda et même pour toutes les autres ETD.

La non organisation à ce jour des élections municipales et le maintien dans leurs postes respectifs des autorités de la commune d'Ibanda désignés par le Pouvoir Central ne cadrent guère avec l'esprit et la lettre de la décentralisation et renversent le sens de la redevabilité : les dirigeants en place ne se sentant pas concernés par l'obligation de rendre compte à un souverain primaire dont ils ne sont pas l'émanation. Or comme nous l'avions souligné tantôt, la décentralisation a été instituée dans le but de promouvoir une administration locale plus proche de la population et par conséquent plus souple à répondre aux besoins et problèmes immédiats de cette population locale.

Nous avions déjà souligné que les textes sur la décentralisation ont prévu un conseil municipal devant contrôler l'activité de l'exécutif communal et voter le budget. Or il n'y a jusqu'à présent pas de conseil communal formé par des élus du peuple.

C'est avec regret qu'on peut constater au sein de la commune d'Ibanda, un pouvoir politico administratif fortement centralisé à tous les niveaux et qui exclut la population à toute prise de décision qui la concerne et qui la prive du droit à l'information sur le fonctionnement et la gestion de son milieu. Cela est donc amplifié par cette absence d'organe délibérant^79(*) (conseil communal) au sein de la commune d'Ibanda. Seul l'exécutif de la commune dirigé par le bourgmestre devient le centre d'ordonnancement en matière financière ; le budget est élaboré par lui et une commission composée ad hoc par le gouvernement provincial l'approuve.

Le bourgmestre ainsi rendu omnipotent ne peut qu'abuser, comme tant d'autres autorités administratives, des prérogatives lui reconnues vu que le véritable contrôle direct par l'organe délibérant est paralysé. Il s'ensuit l'arbitraire et la corruption, des antivaleurs auxquelles sont acquises ces autorités^80(*).

Il est sans doute vrai qu'en l'absence de tout dispositif de surveillance rapprochée pouvant limiter localement le comportement opportuniste du bureaucrate, le risque moral profitant à l'agent, c'est-à-dire à l'autorité locale non élue et non contrôlée localement, ne peut qu'avoir pour effets l'atrophie des capacités financières locales et l'inefficacité économique de l'Etat^81(*).

b. Non actualisation, inadéquation de la législation financière et faible niveau de rétrocession

La loi financière en vigueur en RDC est encore celle de 1983, alors que depuis 2006, il est constitutionnellement stipulé que les finances du pouvoir central et celles des provinces sont distinctes et qu'à ce titre un nouveau cadre légal suivi d'un dispositif réglementaire approprié devraient désormais organiser la conduite financière des provinces et des ETD ainsi que les rapports entre ces différentes entités et le pouvoir central.

En effet, on devrait songer à la mise en vigueur de la nouvelle loi organique sur les finances publiques qui est toujours sous examen au parlement. Cette nouvelle loi devra permettre d'organiser les lois des finances, les budgets des provinces et des ETD en définissant les principes généraux de gestion des finances publiques et d'encadrement de la politique budgétaire. Elle devrait permettre de tenir compte des dispositions de la Constitution en envisageant toutes les perspectives d'une gestion moderne des finances publiques dans un système décentralisé^82(*) d'autant plus que la subsistance de cette inadéquation de la législation financière ne fait qu'anéantir tout effort d'autonomisation financière des ETD en général.

Une autre illustration du non-respect des textes en vigueur se trouve être la non effectivité de la rétrocession de la quotité des recettes à caractère national reconnues aux provinces dans les conditions prévues par la loi.

En dépit de la modicité des recettes de la fiscalité provinciale et locale, le pouvoir central n'a pas procédé à la rétrocession de la quote-part due aux provinces pendant plusieurs années et ce, en violation des textes instituant la décentralisation.

A ce sujet, le tableau ci-dessous nous renseigne, faute d'informations fiables sur la part des provinces dans les recettes budgétaires globales de l'Etat pour l'exercice 2010 (en milliards de FC) :

Source : Allocution du Premier Ministre à l'occasion de la présentation du projet du budget de l'Etat pour l'exercice 2010 devant l'Assemblée Nationale, Kinshasa, octobre 2009.

Cette ineffectivité de la rétrocession par le pouvoir central de la quote-part due aux provinces fait que les ressources rétrocédées à la province du Sud Kivu et octroyées à la commune d'Ibanda sont tellement minimes qu'elles n'arrivent jamais à combler le déficit budgétaire que connaît chaque fois la commune d'Ibanda. Ce qui freine considérablement le jeu de la décentralisation financière au niveau local. Pour l'année 2010 par exemple le montant rétrocédé à la commune d'Ibanda a été de 18.055.000 FC or le budget de la même année prévoyait 426.202.077,28 FC de rétrocession pour taxe d'intérêt commun. En observant les prévisions budgétaires de cette année, l'on peut facilement voir que ce le montant prévu pour la rétrocession qui devrait normalement servir à couvrir la grande partie des dépenses (surtout les dépenses d'investissement). Il est donc évident que l'ineffectivité de la rétrocession handicape gravement le pouvoir financier de la commune d'Ibanda.

A ces difficultés non résolues s'ajoute l'absence de péréquation et l'exacerbation des déséquilibres entre provinces et à l'intérieur de ces dernières.

c. Absence de péréquation et exacerbation des déséquilibres économiques internes

L'enlisement de la décentralisation financière en RDC est également dû à l'absence d'organisation et de fonctionnement de la caisse nationale de péréquation alors que les disparités socio-économiques entre les provinces et à l'intérieur de ces dernières ne font que se prononcer. Prévue pourtant dans la loi financière de 1983, loi encore en vigueur, et préconisée formellement dans la Constitution de 2006, la péréquation se fait toujours attendre et son absence laisse davantage se creuser les écarts entre provinces, le mécanisme de rétrocession à ces dernières de 40% de la part des recettes nationales tablant formellement sur le poids démographique et la capacité productive de chacune d'entre elles^83(*).

L'article 117 de loi n?08/016 sur l'organisation et le fonctionnement des ETD avait déjà disposé que la commune en tant qu'ETD peut bénéficier des ressources provenant de la caisse nationale de péréquation prévues à l'article 181 de la constitution. Cette caisse devait normalement corriger le déséquilibre de développement entre les provinces et les ETD.

En jetant un coup d'oeil sur les différentes prévisions budgétaires de la commune d'Ibanda de ces dernières années (2009 et 2010), on remarque facilement que la commune n'a bénéficié d'aucune somme provenant de la caisse nationale de péréquation. Ce non recours à la péréquation maintient la province du Sud Kivu et plus particulièrement la commune d'Ibanda dans une trajectoire de développement inégal prononcée vu que cette province n'est pas comptée parmi les provinces les plus puissantes sur le plan financier. Elle devrait donc bénéficier de fonds provenant de la caisse de péréquation pour couvrir son déficit budgétaire et atteindre ainsi le niveau de développement des autres provinces ou villes (Kinshasa, Lubumbashi...).

D'autres faiblesses du pouvoir financier de la commune d'Ibanda se sont identifiées dans la mobilisation et la gestion de ressources budgétaires.

d. Faiblesses fréquentes et persistantes en matière de mobilisation et de gestion des ressources

Il s'agit des faiblesses observées tant dans la mobilisation des ressources budgétaires que dans la gestion de ces dernières.

- Faiblesses en matière de mobilisation des ressources budgétaires

Le fonctionnement et le développement de la commune d'Ibanda nécessiteront la mobilisation conséquente des ressources tant humaines, matérielles que financières.

Or une grande faiblesse du niveau des ressources budgétaires mobilisées par la commune se fait observer. Pour l'année 2009, les ressources mobilisées ont étés de l'ordre de 106.625.302 sur le 536.280.718 FC initialement prévus dans le budget. Quant à l'année 2010, les réalisations en recettes on été de l'ordre de 165.760.380 sur le 664.574.185,2FC initialement prévu dans le budget. Ceci montre que la commune d'Ibanda n'arrive même pas à atteindre le 25% du montant de recettes prévues dans les budgets des années qui viennent de s'écrouler (2009 et 2010)

Plusieurs facteurs peuvent expliquer cette faiblesse de la commune d'Ibanda en matière de mobilisation des ressources.

D'abord la pauvreté structurelle des ménages explique en premier lieu l'insuffisance des ressources budgétaires de la commune d'Ibanda.

Selon le PNUD, si « l'on agrège l'ensemble des revenus d'activités des ménages, on obtient un revenu moyen par ménages de 84$ dans la ville-province de Kinshasa contre 42$ sur l'ensemble de la RDC^84(*). Cette triste réalité était déjà reconnue par le Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté (DSRP) dans sa version intérimaire lorsqu'il soulignait que : « En dépit de toutes ses immenses ressources humaines et de sous-sol, la RDC est classée parmi les pays les plus pauvres du monde (...). Près de 80% de sa population survivent à la limite de la dignité humaine, avec moins de 0,20 $US par personne et par jour »^85(*). Cet état de choses favorise la pauvreté fiscale globale et perturbe la mise en oeuvre réussie de la décentralisation financière en RDC en générale. La commune d'Ibanda ne saurait échapper à cette fâcheuse réalité.

La complexité du système fiscal caractérisé par une multitude d'impôts et taxes supportés par une infime partie de la population concourent aussi au faible taux des ressources financières de la commune d'Ibanda. Plus il y a d'entités territoriales décentralisées plus il y a des taxes locales à faible rendement. Le contribuable de la commune d'Ibanda est d'abord celui de la ville de Bukavu et de la province du Sud Kivu. Face à cette superposition des taxes, le contribuable non informé en matière fiscale, ne peut que se sentir étouffé par la lourdeur et la multiplicité des taxes qui pèsent sur lui et le risque d'insolvabilité s'intensifie.

Par ailleurs, les taux de recouvrement des ressources locales demeurent faibles du fait de la rareté des systèmes d'information, du mauvais état et/ou de l'inexistence des infrastructures et moyens de transport appropriés qui mettent à mal la mobilité des agents percepteurs de la commune.

Quelques failles, fréquemment enregistrées dans la phase d'encaissement (des recettes), telles que la délivrance de fausses preuves de paiement, l'existence de bordereaux parallèles de versement, la falsification et l'encaissement partiel des sommes dues^86(*), tout comme l'absence des services d'assiette et de recouvrement appropriés dans certaines contrées, le faible niveau de formation des agents locaux et un bas niveau ou l'absence de motivation, la magouille semée par certains agents percepteurs et même le trafic d'influence et récalcitrante des certains contribuables sont également stigmatisés parmi les facteurs qui favorisent de faibles performances budgétaires de l'administration fiscale^87(*) de la commune d'Ibanda.

Les analyses de la Banque Mondiale sont sans appel à ce sujet, en ce qu'elles précisent que la faiblesse des performances fiscales s'explique partiellement par la défaillance des administrations fiscales, qui sont dotées d'un personnel qualitativement et quantitativement insuffisant et qui sont, en outre, sous-équipées^88(*).

- Défaillances en matière de gestion des ressources financières

A côté des faiblesses tenant à la mobilisation de ressources par la commune d'Ibanda, il y a aussi des imperfections liées à leur gestion. Dans ce cadre, nous pouvons stigmatiser les multiples cas d'allocation irrationnelle de ressources, de détournement de fonds publics et d'absence de sanctions appropriées.

- Imperfections en matière d'allocation des ressources et déficit de contrôle

Dans l'exécution des dépenses (exercice 2009 et 2010), on peut constater un niveau fort élevé des dépenses politiques et de fonctionnement au détriment des dépenses d'investissement qui n'arrivent pas à atteindre le 10% des dépenses totales engagées par la commune d'Ibanda.

Plusieurs projets (achat véhicule terrestre, plantation des arbres ornementaux, constructions des ponts reliant les avenues...) sont toujours prévus dans les budgets de la commune (exercices 2009, 2010 et 2011), mais ne sont pas exécutés. La question qu'on peut se poser à ce niveau est de savoir la destination des fonds prévus pour financer ces projets. La réponse est plutôt simple : ces fonds sont chaque fois prévus dans le budget de la commune mais servent par contre à financer les dépenses politiques des autorités communales (différentes primes et indemnités, frais de logement...)

Les détournements des deniers publics ont depuis longtemps caractérisé la fonction publique congolaise et réduisent les chances de réalisation effective de la décentralisation au plan financier. La commune d'Ibanda ne saurait échapper à cette mauvaise coutume.

L'enlisement de la décentralisation tant organique que financière de la commune d'Ibanda est davantage exacerbé par le déficit de contrôle et de sanctions exemplaires en cas de dérapages.

Il sied de voir dans le paragraphe qui suivra la nature des contrôles exercés sur la commune d'Ibanda avant d'envisager dans le dernier chapitre de notre travail des stratégies pour l'émergence d'une commune d'Ibanda autonome et efficace tant sur le plan organique que financier et capable de favoriser au mieux le développement socio économique de la population locale.

§3. L'Exercice des contrôles sur la commune d'Ibanda

Rappelons utilement, que la commune d'Ibanda est une entité territoriale décentralisée dotée d'une personnalité juridique et jouissant d'une autonomie administrative et financière.

La constitution de la RDC avait déjà rappelé ce principe à son article 3. Cet article dispose en effet que les ETD de la RDC sont dotées de la personnalité juridique et sont gérées par les organes locaux. Elles jouissent de la libre administration et de l'autonomie de gestion de leurs ressources économiques, humaines, financière et technique.

Cette autonomie financière et organique reconnue aux ETD ne s'aurait être exercée par la commune d'Ibanda en dehors de tout contrôle devant limiter les différents abus et excès du pouvoir. Les autorités communales oeuvrant en dehors de tout contrôle, risqueraient de vite confondre l'intérêt de la population locale, avec leurs propres intérêts.

Nous avions déjà démontré dans notre chapitre théorique que la loi organique n?06/016 de 2008 portant organisation et fonctionnement des ETD, avait déjà prévu à son article 95 qu'un contrôle de tutelle devrait être exercé par le gouverneur de province sur les actes des autorités locales.

Nous avions aussi fait remarquer qu'en plus de ce contrôle administratif (de tutelle), la constitution de 2006 a prévu un contrôle du juge constitutionnel sur la régularité des actes des autorités communales aux dispositions constitutionnelles (article 162 alinéa 2), un contrôle de juge judiciaire de la légalité de l'acte administratif de l'autorité communal (article 153 alinéa 4). Nous avions aussi souligné qu'un autre contrôle peut être effectué par le juge administratif étant donné qu'il est le juge naturel des actes administratifs unilatéraux de l'administration.

En dehors de ces contrôles administratif et juridictionnel, la loi sur l'organisation et fonctionnement des ETD de 2008 a prévu à son article 39 un contrôle strictement financier portant sur l'exécution du budget de la commune d'Ibanda. Ce contrôle est effectué par les organes de la commune elle-même (conseil communal surtout), par le parlement et la cour de comptes, et enfin par le département du budget et des finances.

Des informations récoltées lors de notre descente sur terrain, nous avons décelé que le contrôle réellement effectué sur la commune d'Ibanda est essentiellement d'ordre financier.

Chaque fin du mois le service du budget de la commune d'Ibanda donne des statistiques des dépenses engagées et des recettes réalisées à la division du budget de la mairie et de la province. Sur base de ces statistiques, la commission budgétaire de la province évalue si les réalisations ont respecté les prévisions. Au cas où les prévisions n'ont pas été atteintes, l'autorité provinciale descend sur terrain pour se renseigner sur les causes de non réalisation de prévisions par la commune d'Ibanda. La plupart de fois, c'est l'assemblée provinciale qui effectue ce contrôle. Malheureusement ce contrôle n'est pas régulier ; le dernier est intervenu au mois de mai de cette année 2011.

Il y a aussi des cas où l'autorité de tutelle (provinciale) envoie des experts pour vérifier la façon dont les ressources sont manipulées par la commune. Le service du budget de la commune d'Ibanda complète régulièrement un carnet de visa des dépenses et des recettes qu'il met à la disposition de ces experts provinciaux lors de leur décente à la commune. En dehors de ce carnet de visa, la cellule du budget de la commune dresse régulièrement et met à la disposition des experts provinciaux des fiches intercalaires des engagements qui permettent de voir l'évolution des dépenses engagées enfin d'éviter tout dépassement.

En avril 2011, une équipe de la Mairie composée du mandataire Urbain au budget et de ses vérificateurs, a été envoyée par l'autorité provinciale pour effectuer un contrôle sur la comptabilité et le budget de la commune d'Ibanda.

Les différentes informations que nous avons pu récolter lors de notre décente à la maison communale, nous poussent à conclure que les contrôles (administratif et juridictionnel) qui devraient normalement être exercés sur la commune d'Ibanda conformément aux textes organisant la décentralisation en RDC, n'ont pas été rendus effectifs. Le seul contrôle effectif est essentiellement financier et porte, comme nous l'avions démontré ci haut, sur l'exécution du budget par la commune.

CHAPITRE 3 : STATEGIES POUR L'EMEREGENCE D'UNE COMMUNE D'IBANDA AUTONOME ET EFFICACE

La commune d'Ibanda, telle que présentée dans notre travail de recherche comme ETD, est une structure importante dans le système de décentralisation que nous soutenons. Il est évident qu'en même temps que nous prenons position en faveur de cette ETD, nous puissions imaginer des stratégies et mécanismes en vue de sa promotion et son efficacité. Ce que nous suggérons pour l'émergence d'une commune d'Ibanda autonome et prospère ne saurait ne pas s'appliquer pour les autres ETD.

L'autonomie dont doit jouir la commune d'Ibanda dans le cadre de la décentralisation doit porter sur ses finances et sur sa gestion. Ceci suppose que la commune d'Ibanda doit être organiquement et financièrement autonome conformément aux textes organisant la décentralisation en RDC. Cette double autonomie implique que la commune d'Ibanda doit être non seulement dirigée par des organes propres (conseil et collège exécutif communaux) formés par les élus de la population locale, mais aussi qu'elle gère en toute indépendance ses ressources financières et donc possède un budget propre reprenant ses dépenses et recettes.

Cette double autonomie a connu plusieurs faiblesses que nous avons eu à relever dans notre travail et qui ont fait que la décentralisation au niveau de la commune d'Ibanda n'arrive pas à atteindre les résultats escomptés, ceux du progrès social et du développement économique au niveau local.

C'est pour cela qu'au niveau de ce dernier chapitre nous proposerons quelques orientations importantes pour la reforme organisationnelle afin de permettre à la commune d'Ibanda de devenir organiquement autonome (section 1) avant de revenir sur les stratégies pour l'assainissement des finances de la commune d'Ibanda dans le cadre d'une décentralisation financière (section 2).

Section 1 : La reforme organisationnelle de la commune d'Ibanda : Clé de réussite de l'autonomie organique

Nous avions déjà souligné dans notre chapitre théorique que ce sont les élections organisées au niveau local qui favorisent au mieux l'émergence d'une entité décentralisée organiquement autonome vu que celle-ci se dotera des organes propres formés par les élus du peuple et oeuvrant pour le bien être de cette population locale devant laquelle ils se sentiront redevables.

Bien que la commune d'Ibanda se dit être autonome, sa structure actuelle montre qu'elle se heurtera toujours à la puissance du pouvoir central vu que c'est elle qui procède à la nomination des autorités locales dirigeant la commune. Cet qui limitera toujours l'exercice de son autonomie sur le plan organique.

Cet Obstacle auquel se heurte la commune d'Ibanda dans l'exercice effectif de son autonomie conformément au Droit, nous a poussé à imaginer une reforme pour y remédier. Pour appuyer cette reforme, il sied de rappeler certains principes de base à respecter.

§1 : Du principe de la démocratie

La décentralisation (organique et financière) dont il été question dans notre travail de recherche est sans doute une réponse contre le centralisme qui a fortement caractérisé l'organisation administrative de notre pays surtout depuis l'avènement de la 2^e République. Or nous savons tous que derrière cette centralisation du pouvoir, était cachée une dictature farouche qui a paralysé considérablement les différentes institutions politiques du pays à tout les niveaux. Le besoin de démocratisation s'est fait sentir et la décentralisation du pouvoir a été retenue comme le meilleur moyen pour y aboutir. Par cette décentralisation, le peuple devrait normalement se choisir ses dirigeants même au niveau local ; la gestion de la chose publique ne devrait plus être la seule affaire du pouvoir central.

Le principe de démocratie commande donc le choix libre par le peuple des principaux animateurs des collectivités décentralisées^89(*). Or comme nous le savons tous, les élections locales n'ont pas encore eu lieu en RDC. Ce qui viole considérablement ce principe démocratique. Il est impératif que les membres du conseil communal soient élus par la population de la commune d'Ibanda et ces élus, à leur tour, éliront les autorités exécutives formant le collège exécutif communal (bourgmestre, bourgmestre adjoint).

L'organisation des élections de ces autorités communales permettra ainsi aux citoyens de se voir restituer leurs droits civiques et politiques ; les élus, quant à eux, seront plus conscients de la part de responsabilité qu'ils auront dans la gestion de la res publica^90(*).

§2 : De l'agencement des institutions locales décentralisées

Au sein d'une commune doivent exister toutes les institutions locales qu'exige la loi sur la décentralisation. Il s'agit de l'organe délibérant (conseil communal) et de l'exécutif local (le collège exécutif communal). On ne saurait parler de l'autonomie organique de la commune d'Ibanda si celle-ci n'est pas dotée à son sein de ces deux institutions locales.

L'urgent en ce qui est de la commune d'Ibanda c'est la mise en place d'un organe délibérant, le conseil communal. Les membres de cet organe devront tous être élus par les citoyens communaux pour un mandat de 5 ans. Leurs attributions sont tellement énormes qu'on ne saurait parler d'une réelle autonomie de la commune d'Ibanda s'il n'y a pas de conseil communal. Or tel est le cas où il n'existe jusqu'à présent pas de conseil communal.

Il est donc impératif que les élections locales aient lieu pour que soit constitué ce conseil communal devant délibérer sur toutes les matières d'intérêt communal et contrôler de plus près l'action de l'exécutif communal. En lisant attentivement les attributions reconnues au conseil communal par les textes sur la décentralisation, on peut facilement comprendre qu'on ne pourrait se passer d'un tel organe pour que la décentralisation soit effective et efficace au niveau de la commune d'Ibanda.

La réalité montre que le travail du conseil communal pour ce qui est du vote du budget communal par exemple, est exercé par une commission budgétaire provinciale ; ce qui accentue encore plus le pouvoir de l'autorité de tutelle et limite considérablement l'autonomie dont doit jouir la commune d'Ibanda en tant qu'ETD.

Les textes organisant la décentralisation en RDC veulent que l'administration de la commune d'Ibanda soit confiée à un exécutif dirigé par un bourgmestre et secondé par un bourgmestre adjoint, tous élus par les conseillers communaux.

Nous sommes de cet avis que l'autorité dirigeant la commune doit être issue des élections. Il devrait en être ainsi pour faciliter le contrôle de l'action administrative à l'intérieur de la commune et émanciper cet exécutif de la toute puissance du pouvoir central qui, jusqu'à ce jour, procède à la nomination et à la révocation des autorités dirigeants la commune d'Ibanda et cela en violation de la loi.

L'exécutif de la commune comprendrait donc, en plus du bourgmestre et de son adjoint, deux échevins dont les attributions équivaudraient aux différents secteurs de compétences attribuées par la constitution et les lois aux ETD, ou relevant des domaines spécifiques à la commune^91(*).

§3 : De la mise en place d'un contrôle effectif sur les organes communaux

L'autonomie dont jouit la commune d'Ibanda n'implique pas que celle-ci agit librement en dehors de tout contrôle de l'autorité supérieure. Les autorités communales sont au départ des agents représentant le pouvoir central dans l'entité et doivent à ce titre matérialiser la volonté ou le programme de l'Etat en prenant de décisions conforme à la loi. C'est la raison qui a fait qu'un contrôle à la fois administratif (de tutelle), judiciaire et aussi financier soit institué par la loi pour limiter les différents abus et excès du pouvoir des autorités communales. Il est donc convenable que ce contrôle, comme nous en avions présenté les modalités plus haut, soit rendu effectif dans la commune d'Ibanda pour que celle-ci soit obligée tout le temps à oeuvrer dans l'intérêt de la population locale et de la nation congolaise tout entière.

Le gouverneur de province en tant qu'autorité de tutelle devra exercer, dans les limites de la loi, la tutelle sur les actes des autorités communales. Il en est de même du juge qui doit obligatoirement se prononcer s'il est saisi pour anti-constitutionnalité ou illégalité d'un acte émanent de l'autorité communale ou si l'acte de cette autorité suscite un contentieux quelconque.

Le conseil communal devra aussi rendre effectif un contrôle interne et quotidien de l'action de l'exécutif communal.

Section 2 : Les stratégies pour l'assainissement des finances de la commune d'Ibanda dans le cadre d'une décentralisation financière

L'article 3 de la constitution avait déjà prévu que la commune en tant qu'ETD jouit de l'autonomie de gestion de ses ressources financières. La loi numéro 08/016 de 2008 avait déjà précisé dans son exposé des motifs que l'autonomie financière dont jouit une ETD, la commune d'Ibanda pour le cas d'espèce, lui permet de disposer d'un budget propre reprenant ses recettes et dépenses annuelles.

Précisons que les finances de la commune d'Ibanda portent essentiellement sur les taxes dites décentralisées. La loi prévoit d'autres sources comme les produits des impôts rétrocédés par l'Etat, les impôts cédés et d'autres transferts (subventions, emprunt...).

Nous avons déjà démontré que l'asphyxie des finances de la commune d'Ibanda provient de la non exécution de la volonté de la loi par les entités hiérarchiquement supérieures qui ne cèdent ni ne rétrocèdent presque rien à la commune. Le budget de cette dernière est tout le temps non effectivement exécuté, les réalisations n'arrivent pas à atteindre les prévisions. En dehors du faible niveau de rétrocession, nous avons déjà présenté d'autres faiblesses qui font que la commune d'Ibanda n'arrive pas à mobiliser suffisamment de ressources et user convenablement de son pouvoir financier dans le bien être de la population locale.

Il ne suffit pas que la commune d'Ibanda soit dotée d'un budget propre, base même de son autonomie financière, il faut en plus que les recettes réalisées et les dépenses engagées arrivent à attraper les différentes prévisions. Ce n'est que par la réalisation effective des prévisions budgétaire qu'on peut voir les différentes activités d'intérêt communal, prévues dans le budget, être réalisées et ainsi dire que la commune d'Ibanda contribue au développement économique et aux progrès social au niveau local.

Il sied alors de concevoir un schéma préconisant des mécanismes devant plus favoriser l'émergence d'une commune d'Ibanda financièrement autonome et efficace. Nous avons axé ce schéma en 4 points à savoir :

§1. Surveillance des autorités et fonctionnaires communaux

Même si des règles de prudence visant la surveillance et le contrôle de l'agent public existent en RDC et réglementent formellement la conduite de la vie financière publique, il n'en demeure pas moins que leur application souffre soit de l'absence de suivi soit du déficit de sanctions exemplaires en cas d'abus avérés^92(*).

C'est pourquoi, il importe de proposer des mesures adéquates pour y remédier. Ces mesures sont, notamment : l'observance de la politique dite de « Tolérance Zéro »^93(*) et la transparence des transactions financières entre le pouvoir central, les provinces et les ETD.

Au niveau de la commune d'Ibanda, il est souhaitable que l'exécutif communal veille à la transparence et à l'obligation de rendre compte de la gestion de la chose publique au conseil communal qui devra être institué avec l'organisation des élections locales. Un système de suivi et évaluation interne et périodique de l'action de l'exécutif communal doit être effectif et des sanctions internes devront être instituées en cas de dérapage constaté de l'autorité communale.

Le pouvoir judiciaire, quant à lui, a une part de responsabilité déterminante dans la mesure où c'est lui qui doit sévir de manière exemplaire et en toute indépendance, tout cas d'abus des biens sociaux dans le chef de tous les décideurs publics et fonctionnaires impliqués de loin ou de près dans la chaîne des recettes et des dépenses publiques. Le renforcement de la surveillance de l'agent public doit se traduire par la fin de l'impunité^94(*). Sans un tel dispositif, l'utilisation rationnelle et efficace des transferts décentralisés de pouvoirs et d'avoirs au niveau de la commune d'Ibanda ne peut être garantie.

Par ailleurs, la mise en place des autorités élues dans la commune d'Ibanda est indispensable non seulement pour crédibiliser le processus mais aussi, pour que les électeurs s'assurent, par le biais de l'organe délibérant, de la lisibilité des actes de gestion de la chose publique^95(*).

§2. Incitation et rémunération effective des autorités et fonctionnaires de la commune d'Ibanda

Un système d'intéressement des décideurs publics et fonctionnaires est indispensable pour leur motivation et l'orientation de leur comportement dans le sens de la satisfaction de l'intérêt général96(*).

L'application effective des mesures existantes d'intéressement du personnel de l'administration de la commune d'Ibanda est à recommander vivement notamment le paiement à termes échus des avantages dus aux agents d'exécution du budget sans omettre l'adaptation des mesures d'incitation aux réalités de la commune.

Il est sans doute évident qu'un agent percepteur ou taxateur par exemple, qui perçoit un salaire et autres avantages pécuniaires le mettant à l'abri du besoin, soit moins plongé dans de magouilles qui ne font que minimiser les possibilités de la commune de réaliser beaucoup plus de recettes.

§3. Actualisation et Application des textes de référence en matière financière

Il y a lieu d'actualiser la législation financière, d'appliquer de manière correcte et consensuelle la rétrocession en faveur des provinces et de rendre opérationnelle la péréquation pour réduire les déséquilibres insoutenables entre provinces.

On attend toujours la promulgation de la nouvelle loi financière qui devra remplacer celle de 1983 pour intégrer les innovations apportées par la Constitution de 2006 ainsi que les lois induites sur la décentralisation de 2008.

Pour pallier aux problèmes de mobilisation de ressources que connait chaque fois la commune d'Ibanda, il conviendrait que la rétrocession permette une redistribution plus équitable des recettes pétrolières, des recettes douanières et des recettes de la Direction des Grandes Entreprises aux provinces qui, à leur tour, rétrocéderaient une part aux différentes ETD, la commune d'Ibanda y comprise.

Pour que la commune d'Ibanda se dote de beaucoup plus des ressources pour financer les projets d'intérêt communal, il faudra que le fonctionnement de la caisse nationale de péréquation soit aussi rendu effectif. C'est cette effectivité de la caisse de péréquation qui accentue la solidarité entre l'Etat, les provinces et les ETD. Nous sommes sans ignorer que les dépenses (surtout politiques) du pouvoir central, et de la province du Sud Kivu sont tellement énormes qu'il ne saurait rester des ressources suffisantes à transférer aux ETD (la commune d'Ibanda). D'où la nécessité du pouvoir central et même de la province du Sud Kivu de revoir à la baisse leur train de vie pour tenir compte de leurs obligations de transfert et de régulation vis-à-vis des ETD.

Nous recommandons aussi l'échange réciproque d'informations de base et une harmonisation fiscale régulière entre entités de même échelon pour épargner le contribuable du risque de double paiement d'une taxe de même nature pour un même exercice. Cette solidarité entre la commune d'Ibanda et les autres ETD de la province empêcherait toute tentative d'évasion fiscale et contribuerait à l'amélioration des recettes locales.

§4 Amélioration de la gestion budgétaire

Pour que la commune d'Ibanda arrive à améliorer sa gestion budgétaire, il est impératif, d'une part, de niveler les capacités de mobilisation des ressources budgétaires à la hauteur des tâches et responsabilités lui reconnues par la loi et d'autre part, d'améliorer la gestion desdites ressources.

A. Mobilisation optimale des ressources budgétaires

Le nivellement des ressources budgétaires à la hauteur des charges incombant à la commune d'Ibanda peut être rendu possible grâce au renforcement des capacités financières locales, par l'élargissement de la base productive, les performances de l'administration fiscale communale (exécution des recettes à un niveau au moins égal à celui des prévisions; progrès dans la lutte contre la fraude et l'évasion fiscales ; réduction de la dépendance financière vis-à-vis de la province ou du pouvoir central, etc.).

L'élargissement de la base productive, en termes de capacité d'attraction des investissements privés, nécessite l'amélioration de la fourniture des biens collectifs, le renforcement de la sécurisation des personnes et de leurs biens... C'est dans un tel élan que des branches porteuses mais sous-exploitées, comme le tourisme, les centres culturels, sportifs et artisanaux pourront être relancés.

La mise en oeuvre d'un système d'éducation populaire peut sensiblement contribuer à la réduction des contre-performances dues à la fraude et à l'évasion fiscales.

Pour réduire progressivement la dépendance budgétaire vis-à-vis de la province et du pouvoir central, l'augmentation des recettes à caractère local et la montée en puissance de la fiscalité communale s'avèrent indispensables.

B. Amélioration de la gestion des ressources mobilisées

La réforme de la dépense publique ainsi que le renforcement conséquent des capacités de ressources humaines constituent des stratégies à même de contribuer à l'amélioration de la gestion des ressources financières de la commune d'Ibanda.

Il importe que la structure de la dépense publique traduise un nouveau train de vie de l'Etat qui soit dominé par l'esprit de la décentralisation et la ferme volonté de construire un Etat moderne au service de ses citoyens^97(*).

Ainsi nous conseillons aux dirigeants de la commune d'Ibanda de revoir à la baisse des déficits publics par la suppression de toute dépense injustifiée et des avantages exorbitants pour favoriser les investissements publics à même de tirer durablement la croissance économique au niveau local.

Il importe que les autorités communales respectent la chaîne de la dépense et produisent régulièrement des états de suivi budgétaire.

Il conviendrait aussi que la province du Sud Kivu et ses entités inférieures organisent leur destin commun dans le cadre d'un plan de développement provincial offrant des opportunités de réalisation des projets inter-entités à effets induits mais ce, sans compromettre l'esprit de compétitivité et d'émulation^98(*).

La province du Sud Kivu et ses ETD ont intérêt à être compétitives, étant donné que seules les plus performantes d'entre elles pourront être à même d'attirer le plus grand nombre possible d'investisseurs à l'intérieur de leurs limites géographiques respectives et de s'attirer les faveurs des institutions de financement et/ou de la coopération décentralisée^99(*).

Dans le même ordre d'idées, les élus de la commune d'Ibanda ont intérêt, si une fois les élections locales intervenaient, à être efficaces pour bénéficier, le moment venu, du renouvellement de confiance de la part de leur base électorale.

Par ailleurs, la montée en puissance des finances locales ainsi que la nécessaire adoption de nouvelles procédures et méthodes de travail, exigent l'adaptation et le renforcement conséquents des capacités des ressources humaines à tous les niveaux et ce, par des ateliers de formation, des missions d'études et d'échange d'expériences, etc.^100(*)

La question de la mise en oeuvre de l'autonomie organique et financière de la commune d'Ibanda ayant été décortiquée et diagnostiquée, quelques propositions de redressement ayant été formulées pour pallier aux différents obstacles auxquels la commune d'Ibanda se heurte dans l'exercice de son autonomie organique et financière, le tout dans les limites bien comprises de nos capacités et moyens de recherche, nous pensons que le moment est venu de conclure notre modeste travail.

CONCLUSION GENERALE

Nous voici au terme de notre étude consacrée à la décentralisation territoriale en RDC : Regard sur l'autonomie organique et financière des ETD, cas de la Commune d'Ibanda.

La décentralisation telle que prévue et instituée par la constitution du 18 février 2006 et la loi organique de 2008 accorde de larges pouvoirs et une grande autonomie aux ETD.

Ce n'est qu'à partir du développement des ETD que la décentralisation arriverait à servir au développement du pays tout entier. Ces entités de base ne sauront être efficaces que si elles jouissaient réellement d'une autonomie tant sur le plan organique que financier conformément à la loi.

La commune d'Ibanda, retenue au rang de ces ETD, doit donc jouir de son autonomie organique et financière dans le cadre de la décentralisation, ce qui implique qu'elle doit être dotée, non seulement des organes formés par les élus des citoyens locaux mais aussi des ressources suffisantes devant lui permettre de financer les différents projets d'intérêt local.

C'est sur cette double autonomie reconnue à la commune d'Ibanda en tant qu'ETD qu'a porté l'essentiel de notre travail. Il a été exposé sur trois chapitres qui nous ont permis, tant bien que mal, de répondre aux différentes questions de recherche que nous nous sommes posés et à vérifier les hypothèses que nous avons formulées au début de notre travail de recherche.

Au premier chapitre nous avons démontré, tout d'abord, que la loi organique de 2008 en application des dispositions constitutionnelles, consacre une vraie décentralisation en reconnaissant à la commune des organes propres (conseil communal et collège exécutif communal) formés des élus de la population communale. Cette loi redonne la parole au peuple congolais en exigeant l'élection des dirigeants de la commune, base même de son autonomie organique.

En second lieu nous avons relevé combien la décentralisation suppose aussi que les ETD jouissent d'une autonomie de gestion de leurs ressources économiques, financières, techniques et humaines. La loi financière de 1983 avait déjà énumérée les différentes ressources reconnues à la commune. Elles ont été reprises par la loi organique de 2008. En analysant ces différents textes, nous avons décelé que c'est en usant de son autonomie financière que la commune arrive à élaborer son budget propre distinct du budget de la province, du pouvoir central et des autres ETD et qui reprend chaque année ces dépenses et recettes.

Clôturant notre premier chapitre, nous avons fait remarquer que cette autonomie dont jouit la commune n'est pas restée en dehors de tout contrôle. C'est la raison qui a poussé le législateur à instituer un contrôle administratif (de tutelle) et un contrôle juridictionnel pour limiter les différents risques d'abus et d'excès du pouvoir de la part des autorités locales.

Amorçant le second chapitre, nous sommes arrivés à constater que nonobstant la volonté politique clairement exprimée à travers les principaux textes fondateurs de la décentralisation, à savoir la constitution de 2006, la loi financière de 1983 ainsi que la loi organique de 2008, le caractère incomplet de l'exécution juridique et institutionnelle de la décentralisation au niveau de la commune d'Ibanda se manifeste par la non organisation jusqu'à ce jour des élections municipales et l'absence d'organe délibérant au niveau de la commune, la non actualisation et l'inadéquation de la législation financière, le faible niveau de rétrocession et l'absence de péréquation, les faiblesses en matière de mobilisation ressources budgétaires (faible revenu des contribuables et récalcitrante des certains d'entre eux, faible niveau de formation des agents percepteurs et magouilles semées par certains d'entre eux...), les défaillances dans la gestion des ressources, l'affectation de peu de ressources mobilisés aux dépenses de fonctionnement, la non intervention de la commune dans la réalisation de projets d'intérêt social...

La commune d'Ibanda continue jusqu'à présent à être dirigée par des autorités nommées par le pouvoir central et son budget quoiqu'élaboré par le service du budget de la commune, est soumis à l'approbation de l'autorité provinciale alors que la loi prévoit non seulement que la commune soit dirigée par des autorités élues mais aussi que le conseil communal délibère sur toutes les matières d'intérêt communal et approuve entre autre le budget local avant qu'il ne soit exécutoire.

Tous ces facteurs prouvent clairement que la commune d'Ibanda ne jouit pas effectivement de son autonomie que ce soit sur le plan organique ou financier.

Cet état de choses nous a poussé à imaginer dans le 3^e et dernier chapitre des pistes de solution pouvant favoriser l'émergence d'une commune d'Ibanda réellement autonome et efficace.

Il faudrait tout d'abord que soit organisées les élections au niveau de la commune d'Ibanda pour que celle-ci se dote d'un conseil communal devant délibérer dans toutes les matières d'intérêt communal, voter le budget de la commune et contrôler de plus prêt l'action de l'exécutif communal qui pour sa part s'efforcera d`exécuter le programme voté par la conseil communal et cela pour le bien être de la population locale.

Il faudra ensuite que le contrôle tant administratif (de tutelle) que juridictionnel soit effectif pour limiter les risques d'abus et d'excès du pouvoir de la part des autorités communales.

Il faudra encore que les finances de la commune d'Ibanda soient assainies. Pour ce faire, la surveillance des autorités et fonctionnaires communaux longtemps plongés dans la pratique de la corruption et de détournement des biens publics devra être accentuée et des sanctions sévères devront être prononcées en cas de délits. Il conviendrait ensuite que les décideurs publics et autres agents soient convenablement rémunérés pour limiter la corruption et autres magouilles dont ils peuvent faire objet. Il est aussi indispensable que la loi financière de 1983 soit appliquée et actualisée vu qu'elle n'est plus adaptée aux innovations apportées par la constitution e 2006 et la loi organique de 2008.

Pour pallier aux différents problèmes de mobilisation des ressources par la commune d'Ibanda, nous avons suggéré que la rétrocession soit appliquée de manière correcte et la péréquation soit opérationnelle, que la population soient dument informée des avantages que présente un système fiscal actif dans le développement au niveau local, que les autorités locales imaginent des procédés pouvant faire augmenter les recettes à caractère local au lieu de tout le temps attendre l'aide da la part de la province ou du pouvoir central qui, pour la plupart du temps, est minime voir même inexistante. Pour qu'enfin la décentralisation arrive réellement à atteindre le résultat escompté, celui du développement socio économique de la commune d'Ibanda, nous avons proposé que les autorités locales orientent plus les ressources mobilisées dans la réalisation des projets d'intérêt général que dans la couverture des dépenses politiques des autorités.

C'est seulement dans un tel contexte que la commune d'Ibanda peut se dire être effectivement autonome et contribuer réellement au développement au niveau local, objet même d'une véritable décentralisation.

BIBLIOGRAPHIE

- ADJAHO R., Décentralisation au Bénin en Afrique et ailleurs dans le monde, Cotonou, 2002

- BAGENDA B., Taxe, budget et développement dans les entités décentralisées du Sud Kivu en 1990, Bukavu, éd. CRONGD/SK, 1992.

- BOUVIER M., Introduction au droit fiscal général et à la théorie de l'impôt, LGDJ, 2007.

- CHAPUS R., Droit administratif général, Tome 1, 15è éd, Paris, Montchrestien, Août 1999.

- CHIRISHUNGU C., Organisation politique, administrative et développement : contribution de la décentralisation politico administrative, économique, financière et territoriale à l'émergence d'une société politique de développement dans les jeunes Etats. Cas de la République du Zaïre, Kinshasa, éd. BUSHIRU, 1993.

- DELCAMP A., Les collectivités décentralisées de l'Union Européenne, Paris, PUF, 1995

- DEMBOUR J., Les actes de la tutelle administrative en droit belge, Larcier, 1955.

- DUVERGER M., Institutions politiques et Droit constitutionnel, 5è et 12^ème éd, Paris, LGDJ, 1968.

- GUILLIEN R. et VINCENT J., Lexique des termes juridiques, 13^e éd, Paris, Dalloz, 2001.

- KABANGE NTABALA, C., Droit administratif, Tome III : Genèse et évolution de l'organisation territoriale politique et administrative en République Démocratique du Congo, de l'EIC à nos jours et pérspectives d'avenir, Kinshasa, Université de Kinshasa, 2001.

- MASIALA ma SOLA et Alii, Rédaction et présentation d'un travail scientifique :Guide du chercheur en sciences humaines, éd. Enfance et Paix, Kinshasa, 1993.

- MPONGO BOKAKO E., Institutions politiques et droit constitutionnel. Tome 1: Théories générales des institutions politiques, Ed. Universitaire Africaine, Kinshasa, 2001.

- PHILIP LOIC et allii, Le dictionnaire encyclopédique des finances publiques, Paris, Ed. Economica, 1991.

- PINTO R. et GRAWITZ M., Méthodes des sciences sociales, 4^e éd, Paris, Dalloz, 1970.

- RIVERO J. et WALINE J., Droit administratif, 18^ème éd, Paris, Dalloz, 2000.

- VUNDUAWE TE PEMAKO, Traité de droit administratif, Bruxelles, éd. Larcier-Afrique, 2007.

- BUSANE RUHANA MIRINDI W., Notes de Cours de droit administratif et institutions administratives, UCB, 2007-2008.

- EKILI TABU et alii, « La décentralisation administrative et les finances publiques zaïroises (cas de la région du haut Zaïre) », in Zaïre Afrique, février 1990, n° 242, p.32.

- EPPEE G. et OTEMIKONGO M., « entités territoriales décentralisées et financement publique du développement local au Zaire », Zaire Afrique, N°266, juin-juillet-août 1992, p. 351.

- FANFAN E., Les enjeux de l'autonomie des Collectivités Territoriales au regard de la Constitution de 29 Mars 1987, travail de mémoire, Faculté de Droit et des Sciences Economiques des Gonaives, HAITI, 2006-2007.

- KABEYA LUBILANSHI, Notes de cours de théories des organisations, G3 SPA-UNILU, 2004-2005.

- KAHIMBI J., Le découpage territorial de la RDC et ses effets sur la viabilité de nouvelles provinces (cas du district du haut-Katanga), travail de mémoire, UNILU, 2007-2008.

- MBARUSHIMAMA V., Etat d'avancement de la politique de décentralisation de l'éducation en province de Kigali-Ngali, travail de mémoire, Université national du Rwanda, 2004.

- MUHINDO VAHAMWITI J., Etude comparative du décret loi n° 081 du 02 juillet 1998 et de la loi organique n° 08/016 du 07 octobre 2008, travail de mémoire, université catholique de Graben, 2009-2010.

- MULENGEZI J.S., La problématique des finances et des budgets des EAD : Cas de collectivités-chefferies du Bushi , travail de mémoire,UCB, 1998-1999.

- NGOMBA BINDA, P., « Construire notre cité terrestre au congo ; du discours politique de Joseph Kabila kabange devant Dieu et devant l'histoire », Congo-Afrique, N° 411, janvier 2007, p. 28.

- NKONGOLO MUSUNGUKA J., problématique de la mise en oeuvre de la décentralisation financière en République Démocratique du Congo, travail de maîtrise en sciences économiques, Université Marien Ngouabi de Brazzaville.

- PUNGA KUMAKINGA P., Les relations entre la Commune et la Province. Autonomie juridique et financière de la commune de Mont Ngafula à Kinshasa, Kinshasa, 2009.

- Rapport annuel de la commune d'Ibanda de 2010 n°410/140/171/BUR/BGM-IBD/2011.

- VUNDUAWE TE PEMAKO, «Nouvelle organisation territoriale politique et administrative du Zaïre», Zaïre Afrique, n° 166, Juin - Août 1993, p. 328.

- Constitution de la RDC, Journal Officiel de la RDC, 47ème année, n° spécial, 18 février 2006.

- Circulaire n° 01/MINIPLAN&BUDGET/2011 du 04 avril 2011 portant instructions relatives à l'élaboration des prévisions budgétaires des ETD de la province du Sud kivu pour l'exercice 2012.

- Loi n° 08/016 portant composition, organisation et fonctionnement des Entités territoriales décentralisées et leurs rapports avec l'Etat et les provinces, journal officiel de la RDC, 49ème année, n° spécial, 10 octobre 2008.

- Loi électorale n°06/006 du 09 mars 2006 portant organisation des élections présidentielles, législatives, provinciales, urbaines, municipales et locales.

- Loi n°011/003 du 25 juin 2011 modifiant la loi n° 06/006 du 09 mars 2006 portant organisation des élections présidentielle, législatives, provinciales, urbaines, municipales et locales.

TABLES DE MATIERES

* ¹ Constitution de la RDC, Journal Officiel de la République Démocratique du Congo, 47ème année, n°

* ² Loi n° 08/016 portant composition, organisation et fonctionnement des Entités territoriales décentralisées et leurs rapports avec l'Etat et les provinces, JORDC, 49ème année, n° spécial, 10 octobre 2008

* ³ Philip LOIC et allii, Le dictionnaire encyclopédique des finances publiques, Paris, Ed. Economica, 1991, p.805.

* ⁴ Charles DEBBASCH, Science administrative, Paris, éd. Dalloz, 1989, p.234.

* ⁵ Article 105 de la Loi n° 08/016 portant composition, organisation et fonctionnement des Entités territoriales décentralisées et leurs rapports avec l'Etat et les provinces, op.cit.

* ⁶ MASIALA ma SOLA et Alii, Rédaction et présentation d'un travail scientifique : Guide du Chercheur en sciences humaines, Ed Enfance et Paix, Kinshasa, 1993, p.18

* ⁷ R. PINTO et M. GRAWITZ, Méthodes des sciences sociales, 4^e éd. Dalloz, Paris, 1970, p. 289

* ⁹ KABEYA LUBILANSHI, Notes de cours de théories des organisations, G3 SPA-UNILU, 2004-2005, p.24.

* ¹⁰ GUILLIEN R. et VINCENT J., Lexique des termes juridiques, 13^e éd, Paris, Dalloz, 2001, p.117.

* ¹¹ CHAPUS R., Droit administratif général, Tome 1, 15è éd, Paris, Montchrestien, Août 1999, P.388

* ¹² E. MPONGO BOKAKO, Institutions politiques et droit constitutionnel. Tome 1: Théories générales des institutions politiques, Ed. Universitaire Africaine, Kinshasa, 2001, p.131

* ¹³ VUNDUAWE TE PEMAKO, «Nouvelle organisation territoriale politique et administrative du Zaïre», Zaïre Afrique, n° 166, Juin - Août 1993, p. 328.

* ¹⁵ ADJAHO R., Décentralisation au Bénin en Afrique et ailleurs dans le monde, Cotonou, 2002, Pp.23-24

* ¹⁷ RIVERO J. et WALINE J., Droit administratif, 18^ème éd, Paris, Dalloz, 2000, p.312

* ¹⁸ MBARUSHIMAMA V., Etat d'avancement de la politique de décentralisation de l'éducation en province de Kigali-Ngali, travail de mémoire, Université national du Rwanda, 2004, p.17.

* ²⁰ KAIMBI J., Le découpage territorial de la RDC et ses effets sur la viabilité de nouvelles provinces (cas du district du haut-Katanga ), travail de memoire, UNILU,2007-2008.

* ²¹ FANFAN E., Les enjeux de l'autonomie des Collectivités Territoriales au regard de la Constitution de 29 Mars 1987, travail de mémoire, Faculté de Droit et des Sciences Economiques des Gonaives, HAITI.

* ²² Alain DELCAMP, Les collectivités décentralisées de l'Union Européenne, Paris, 1995, p. 239.

* ²⁸VUNDUAWE Te PEMAKO F., Traité de droit administratif, Bruxelles, éd. Larcier-Afrique éditions, 2007, p.411.

* ²⁹ KABANGE NTABALA, C., Droit administratif, Tome III : Genèse et évolution de l'organisation territoriale politique et administrative en République Démocratique du Congo, de l'EIC à nos jours et perspectives d'avenir, Kinshasa, Université de Kinshasa, 2001, p. 24.

* ³⁰ Article 48 alinéa 2 de la Loi n° 08/016 portant composition, organisation et fonctionnement des Entités territoriales décentralisées et leurs rapports avec l'Etat et les provinces, op.cit.

* ³¹DUVERGER M., Institutions politiques et Droit constitutionnel, 5è et 12^ème éd . Paris, LGDJ, 1968, p. 145

* ³⁷ PUNGA KUMAKINGA P., Les relations entre la Commune et la Province. Autonomie juridique et financière de la commune de Mont Ngafula à Kinshasa, Kinshasa, 2009,p.9

* ⁴³ GASTON J., Cité par Professeur KOLA GONZE, Droit fiscal, L1 Droit UPC, 2005-2006

* ⁴⁴ BOUVIER M., Introduction au droit fiscal général et à la théorie de l'impôt, ISBN, 2007, p.11.

* ⁴⁵ Articles 3 et 4 de l'ordonnance-loi n°71-087 du 14 septembre 1971 relative à l'impôt personnel minimum

* ⁴⁸ www.juridix.net, article sur la distinction entre la taxe, l'impôt et la redevance pour service rendu.

* ⁴⁹ DELCAMP A., les institutions locales en Europe, Paris, Puf, 1990, p. 186

* ⁵² MUHINDO VAHAMWITI J., Etude comparative du décret loi n° 081 du 02 juillet 1998 et de la loi organique n° 08/016 du 07 octobre 2008, travail de mémoire, université catholique de Graben, 2009-2010, p.37

* ⁵³ DEMBOUR J. , Les actes de la tutelle administrative en droit belge, Larcier, 1955, p.8.

* ⁵⁹ BUSANE RUHANA MIRINDI W., Notes de Cours de droit administratif et institutions administratives, UCB, 2007-2008

* ⁶⁰ Article 2 de la loi n° 81-003 du 17 juillet 1981 portant statut du personnel de carrière des services publics de l'État

* ⁶⁵ MULENGEZI J.S., La problématique des finances et de budget des EAD : Cas de collectivités-chefferies du Bushi , travail de mémoire,UCB, 1998-1999,p. 125

* ⁶⁹Circulaire n° 01/MINIPLAN&BUDGET/2011 du 04 avril 2011 portant instructions relatives à l'élaboration des prévisions budgétaires des ETD de la province du Sud kivu pour l'exercice 2012

* ⁷⁰Groupe d'Action des Citoyens pour la Surveillance de la Transition, article sur le Dysfonctionnement structurel dans l'élaboration, l'exécution, le suivi et le contrôle du budget en RDC,

* ⁷⁴ EKILI TABU et alii, « La décentralisation administrative et les finances publiques zaïroises (cas de la région du Haut Zaïre) », in Zaïre Afrique, février 1990, n° 242, p.32.

* ⁷⁵ Groupe d'action des citoyens pour la surveillance de la transition, Op. Cit.

* ⁷⁷ Note de service n° 31.482/BUDGET/CB-IBD/2011 du service communal du budget portant directives en matières financières et rappelant les lignes directives de la comptabilité publique.

* ⁷⁸Nkongolo Musungula J., problématique de la mise en oeuvre de la décentralisation financière en République Démocratique du Congo, travail de maîtrise en sciences économiques, Université Marien Ngouabi de Brazzaville

* ⁷⁹ BAGENDA B., Taxe, budget et développement dans les entités décentralisées du Sud Kivu en 1990, Bukavu, ed. CRONGD/SK, 1992, p. 9

* ⁸⁴ Agence DIA, RDC : Pauvreté structurelle des ménages à Kinshasa, juin 2009

* ⁸⁵ Ministère du Plan, Document de stratégie de Réduction de la pauvreté, 2004.

* ⁸⁶ Katalayi K., Les banques agréées impliquées dans la stratégie de maximisation des recettes, Bulletin de la DGRAD, numéro 03, juin août 2009, p.5

* ⁸⁷ Eppee G. et Otemikongo M., « Entités territoriales décentralisées et financement publique du développement local au Zaire », Zaire Afrique, N°266, juin-juillet-août 1992, p. 351.

* ⁸⁸ Banque Mondiale, Note sur le découpage: Division Reforme du secteur public et renforcement des capacités (AFTPR) Région Afrique, p. 45

* ⁸⁹ CHIRISHUNGU C., Organisation politique, administrative et développement : contribution de la décentralisation politico administrative, économique, financière et territoriale à l'émergence d'une société politique de développement dans les jeunes Etats. Cas de la République du Zaïre, Kinshasa, éd. BUSHIRU, 1993, p. 167.

* ⁹³ La tolérance zéro, qui rime avec la sanction systématique à la moindre infraction, désigne la politique d'impunité préconisée par la 1^ère législature de la 3^ème République.

* ⁹⁴ Ngomba Binda, P., Construire notre cité terrestre au Congo ; du discours politique de Joseph Kabila Kabange devant Dieu et devant l'histoire, Congo-Afrique, N° 411, janvier 2007,p. 28

De la décentralisation territoriale en RDC: regard sur l'autonomie organique et financière des Entités Territoriales Décentralisées.Cas de la commune d'Ibanda

EPIGRAPHIE