Les mutations apportées par la loi organique 2001-09 du 15 octobre 2001 en matière budgétaire au Sénégal

SOMMAIRE

Introduction...................................................................................2

Partie I : Le champ d'application des modifications de la loi organique 2001-09 en matière budgétaire au Sénégal..................................................................8

Chapitre I : Les innovations majeures par rapport à la présentation et à l'exécution de la loi de finances..................................................................8

Section I : La nouvelle présentation de la loi de finances ..............................9

Section II : Une exécution de la loi de finances soumise à de nouvelles règles...................................................................................................14

Chapitre II : Les mutations relatives à l'information et au contrôle de la loi de finances................................................................................................18

Section I : Une nouveauté quant aux votes et à la procédure de dépôt des projets de loi.....................................................................................................19

Section II: L'extension de la notion d'équilibre et les débats d'orientation budgétaire.............................................................................................24

Partie II : Les insuffisances et les tentatives nouvelles de recommandation....28

Chapitre I : L'inefficacité des contrôles sur l'exécution de la loi de finances................................................................................................28

Section I : L'échec du contrôle parlementaire.............................................29

Section II : L'inefficacité des règles de contrôle administratif et juridictionnel.........................................................................................34

Chapitre II : Les insuffisances vis-à-vis de la transparence..........................38

Section I : insuffisances de la règlementation des marché publics et l'adoption de nouvelles règles......................................................................................39

Section II : La non transparence budgétaire et l'absence de cohérence dans la décentralisation participative. .................................................................43

Conclusion ....................................................................................47

INTRODUCTION

Devant les insuffisances matérielles, techniques, humaines et financières, les Etats Africains se sont réunis autour de nombres de structures d'où le régionalisme Africain. Pour la majorité de la doctrine, il existe un régionalisme africain dont les fondements découlent de la charte de l'OUA adoptée en mai 1963 à Addis-Abeba.

Mais, la construction du régionalisme africain s'est faite, dans une large mesure, sur le modèle Européen. En effet, la plupart des organisations comme la CEA, la CEDEAO, l'UEMOA, la CEMAC, la CEPA, se sont inspirées de celles existantes en Europe, notamment de l'union Européenne. Le régionalisme africain présente certains caractères.

D'abord, l'absence de leadership ou de groupes d'Etats assurant un leadership. Cela a favorisé la création de groupes sous-régionaux. Ensuite, un pluralisme sous-régional. Il y a un foisonnement impressionnant d'organisations de toutes sortes. Cela peut entrainer des gaspillages, des blocages et d'autres. Il est explicable par le fait que beaucoup d'Etats sont parties dans beaucoup d'organisations. Le regroupement d'Etats autour des structures régionaux comme l'UEMOA, est souvent d'ordre historique. Tous les penseurs ont accès leur étude ou analyse sur le rôle premier des liens historiques. En effet, le sentiment d'appartenir au même continent, d'avoir partagé la même histoire, peut amener les Etats à s'allier. Toutefois, il faut noter que ce groupement des Etats autour d'organes n'est pas fortuit et ces organes leur imposent des droits et des obligations. Les Etats Africains, confrontés à leur situation de sous développement et aux crises qui secouent le monde, sont obligés de ne plus se tenir disparates. Ils sont obligés à s'allier s'ils ne sont pas prêts à signer leur « décès ». Ainsi donc, l'objectif recherché dans ces unions d'Etats c'est de faire de telle sorte qu'ils puissent concurrencer pleinement avec les autres Etats plus avancés. C'est dans ce contexte qu'est née l'Union Economique et Monétaire Ouest Africaine. Cet organe a tété créé le 10 janvier 1994 par les Etats de l'Afrique de l'Ouest membre de l'union. Il vise à harmoniser les législations des Etats membres et de leur imposer des droits et des obligations. L'union, de par ses directives et règlements, exhorte aux Etats membre certaines règles de valeur démocratique, par exemple, à respecter. Ces dispositions, si elles sont règlementaires, elles doivent être respectées par tout Etat membre. Par contre, si elles sont sous forme de directives, leur application n'est pas formelle. Dans tous les cas, l'objectif premier qui est recherché c'est que ces mesures prises soient respectées par tous les adhérents. C'est dans ce sens que la directive no 05/97/CM UEMOA du 16 décembre 1997 avait été imposée à tous les Etats membres de transposer dans leur droit les mesures en cause. C'est à la suite de celle-ci que le Sénégal a adopté sa loi organique 2001-09 du 15 octobre 2001 relatives aux lois de finances en remplacement de la loi organique du 28 juin 1975. Cette loi organique vise les règles de présentation, d'élaboration et d'exécution des finances publiques. Cette loi est d'une importance capitale du fait de son époque de naissance. Ainsi, cette loi colorée de principes démocratiques va entrainer beaucoup de modifications à la législation financière Sénégalaise notamment vis-à-vis de la loi organique 75-64 du 28 juin 1975 relative aux lois de finances.

De manière générale, le droit budgétaire peut être défini comme l'ensemble des règles juridiques applicables à la prévision, l'autorisation et l'exécution des charges et des ressources de l'Etat. Comme le droit administratif, le droit budgétaire comporte deux aspects.

D'une part, un aspect juridique et, d'autre part, un aspect champ d'application.

On constate immédiatement que le droit budgétaire est un droit composite. Du point de vue formel, il relève entièrement du droit public. Le droit budgétaire trouve ici sa source essentiellement dans le droit écrit. Les sources non écrites n'en demeurent pas moins importantes. Du point de vue matériel, la pensée économique a profondément marqué le droit budgétaire. Au début du XIXème siècle la doctrine économique était fondée sur le libéralisme. Dans cette théorie, l'initiative privée était favorisée au détriment de l'initiative publique. Parler de mutations en finances publiques nous fait penser aux différentes modifications ou bouleversements induits en matière budgétaire. Ces bouleversements sont induits par la loi organique 2001-09 du 15 octobre 2001 relative aux lois de finances en remplacement de celle 75-64 du 28 juin 1975. Ces modifications sont le fruit d'impositions résultant de la directive no 05 /97/CM UEMOA. Cette directive impose aux Etats membres de l'Union Economique et Monétaire Ouest Africaine d'entériner dans leur droit interne des dispositions d'ordre général. Ces modifications sont liées aux principes de démocratisation des gestions des finances publiques. Il est souvent reproché aux finances publiques Africaines de n'être qu'une copie du système financier français. Certes, ce point de vue comporte un aspect véridique, mais il est aujourd'hui fort contestable. La vérité oblige à dire qu'il existe un patrimoine commun de l'humanité en matière de gestion publique et que chaque Etat y puise selon ses besoins et ses réalités.

Ainsi, si la France maintient fermement, conformément à la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 que l'autorisation de percevoir des impôts est annuelle, le Sénégal parait plus proche du réel en décidant dans sa loi organique 75-64 relative aux lois de finances (aujourd'hui abrogée et remplacée par la loi organique 2001-09 du 15 octobre 2001) que la perception des impôts résulte de plein droit de la loi fiscale qui les a établis, tant l'adoption des recettes par le parlement français apparait aux yeux de tous comme « une litanie, une liturgie et une léthargie » selon le bon mot d'Edgar FAURE.

C'est pour dire qu'il existe un vaste champ d'investigation relative aux modifications de la loi organique 2001-0915 octobre 2001.

Préciser le sens d'un tel sujet, revient à mettre l'accent sur la portée réelle des modifications apportées par la loi organique 2001-09 en matière budgétaire. En d'autres termes, s'interroger sur le contenu des modifications.

On voit aujourd'hui que, les finances publiques Africaines ne manquent pas de susciter des questions et il y a ainsi de la place pour la recherche.

Dés lors, la question qui mérite notre attention dans le cadre de cette étude est de savoir : quel est le champ d'application des modifications induites par la loi organique 2001-09 en matière budgétaire ainsi que leur portée?

Pour répondre à une telle question, il conviendrait de se pencher d'abord sur les modifications les plus apparentes pour ensuite, s'interroger sur leur pertinence.

Vu le caractère mouvant des règles internes relatives aux finances publiques et du fait également de l'influence que peut avoir le droit communautaire, notre sujet génère un double intérêt.

Les finances publiques sont aujourd'hui le théâtre de beaucoup de débats théoriques. Ces débats portent surtout sur la transparence. Actuellement cette transparence dans la gestion des deniers publics dépend naturellement de la culture démocratique des pays. C'est pourquoi l'investigation peut se poursuivre en s'interrogeant sur le point de savoir comment la dette publique a pu s'accumuler sur des Etats aux faibles moyens financiers et économiques et surtout comment elle a été dans l'incapacité de gérer un développement, comme l'on dit aujourd'hui, durable, comment ses mécanismes de comptabilisation se sont-ils améliorés de l'ignorance affichée des parlementaires aux programmes triennaux glissants d'investissements, au point de donner des leçons de sincérité aux finances des Etats les plus développés.

Le système de fonctionnement de nos appareils Etatique est tellement complexe que certains se demandent comment tant de détournements de deniers publics sont-ils possibles alors qu'on a institué les mêmes mécanismes de protection que ceux de la France. Il s'agit par exemple des règles relatives à la séparation des ordonnateurs et des comptables publics, des contrôles internes nombreux, une sanction des comptes des comptables publics par la cour des comptes. Ces finances sont aussi, d'un autre côté ou angle soumises à beaucoup des contrôles. Ces contrôles sont pour la majorité, des contrôles dits externes. Mais ces contrôles sont aussi d'ordre interne. Le droit communautaire influe largement sur le droit interne des Etats. Ce droit communautaire est, selon la constitution Sénégalaise du 22 janvier 2001 en son article 98, supérieur au droit interne. Par conséquent, obligation est faite à l'Etat membre de se conformer aux dispositions en l'espèce. Ainsi, l'article 98 dispose que « les traités ou accords régulièrement signés ou approuvés, ont dés leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve de leur application réciproque par chacune des parties ».

Dans un contexte d'assainissement budgétaire, et dans le prolongement des réflexions relatives aux facteurs de la croissance au sein des économies en développement, il convient d'évaluer l'impact des dépenses publiques sur la croissance des économies de l'UEMOA.

De manière générale, les évidences empiriques de la nature, dans la loi de finances, est exprimée par la vision économique qui influe directement sur la population, d'où l'intérêt théorique.

D'après les analyses effectuées, les modifications induites par la loi organique 2001-09 semblent être difficiles à établir. Mais pour l'analyse pertinente d'un tel sujet, il convient de s'interroger dans un premier temps sur le champ d'application des modifications apportées par la loi organique 2001-09 (PARTIE I) et dans un second temps, les insuffisances des modifications de la loi organique ainsi que leur pertinence (PARTIE II).

Première partie : Le champ d'application des modifications de la loi organique 2001-09 du 15 octobre 2001 en matière budgétaire.

Le droit budgétaire est inséparable de la démocratie et du régime parlementaire. C'est la Grande Bretagne qui est à l'origine du droit budgétaire moderne avec la grande charte de 1215 et du Bill off Rights de 1688. Le droit budgétaire constitue un ensemble de normes du droit constitutionnel, règlement, du droit communautaire dans une large mesure. Le droit communautaire en constitue le pilier de la grande majorité des règles du droit financier. Les Etats Africains, en particulier, ceux de l'Afrique de l'Ouest se sont vus imposer des règles résultant de la directive n° 05/97/CM UEMOA du 16 décembre 1997. Cette directive exige que tous les Etats partant de l'Union Economique et Monétaire Ouest Africaine transpose dans leur droit interne, certaines dispositions de développement. C'est dans cette optique que le Sénégal a eu à apporter la loi organique 2001-09 du 15 octobre 2001en abrogeant et remplaçant la loi 75-64 du 28 juin 1975. Cette dite loi aura apporté des modifications. Celles-ci touchent d'abord la présentation de la loi de finances (CHAPITRE I) pour ensuite terminer par l'exécution de la loi de finances (CHAPITRE II).

Chapitre I : Les innovations majeures par rapport à la présentation et à l'exécution de la loi de finances.

Le Sénégal à connu quatre lois organiques relatives aux lois de finances. Mais dans le cadre de cette étude, deux d'entre elles vont attirer notre attention. Il s'agit de la loi organique 75-64 du 28 juin 1975 abrogée et remplacée par celle n° 2001-09 du 15 octobre 2001. Cette nouvelle loi organique a eu à apporter des innovations par rapport à l'ancienne loi organique. Ces modifications sont relatives d'abord, à la présentation de la loi de finances (SECTION I) et ensuite, à l'exécution de la loi de finances (SECTION II).

Section I : La nouvelle présentation de la loi de finances

L'Etat est l'acteur dominant des finances publiques, en raison des volumes de ses dépenses, par le fait qu'il contribue au financement des collectivités locales et de la sécurité sociale et par son rôle de garant, pour l'ensemble des administrations publiques, du respect des engagements communautaires du Sénégal en matière budgétaire. Les règles de présentation, de préparation du budget de l'Etat revêtent donc une importance toute particulière pour la cohérence et la compréhension de l'ensemble des finances publiques. Jusqu'en 2000, ces règles de présentation relevaient encore de la loi organique 75-64 du 28 juin 1975 relative aux lois de finances. La réforme budgétaire initiée dans le cadre de l'UEMOA, de par la Directive no 05/97/CM UEMOA, sera traduite en droit interne sénégalais par la loi organique 2001-09 du 15 octobre 2001 relative aux lois de finances. La loi organique nouvellement adoptée a ainsi apporté des modifications du point de vue des principes budgétaires (Paragraphe I) et aussi du point de vue du contenu de la loi de finances (Paragraphe II).

Paragraphe I : Le renforcement des principes budgétaires.

Le système financier et budgétaire du Sénégal est un ensemble, un droit dont la complexité n'a d'égal, finalement, que la variété des situations qu'il doit appréhender. Le système financier sénégalais est un entrelacs extrêmement diversifié et parfois disparate de dispositions et de procédures qui ne sont, toutefois, que le reflet et la résultante de la complexité de l'organisation sociale actuelle de notre pays. Ainsi, un certain nombre de principes gouverne les finances publiques dans leur élaboration, présentation ou exécution. Ces principes ont été, avec la loi 75-64 du 28juin 1975 relative aux lois de finances, appliqués purement et simplement sans dérogation majeure. Il faut noter que pour chacun de ses principes, la loi organique nouvellement adoptée a apporté des mutations. Ces retouches sont soit d'ordre qualificatif soit quantitatif. Elles sont qualitatives du fait de leur importance pour l'information des parlementaires. Enfin, elles sont quantitatives de par la quantité élevée des modifications.

Il convient de noter au passage que la loi organique 2001-09 du 15 octobre 2001 de par la directive n°05/97/ CM /UEMOA qu'elle a adoptée, a mis en terme à une exception qui existait au principe d'annualité avec la loi organique 75-64 du 28 juin 1975. Cette exception concernait la perception des impôts qui était considérée de manière permanente jusqu'à l'obligation des textes qui l'ont créé. Désormais, l'article 06 de la directive de l'UEMOA adoptée par la loi organique 2001-09 du 15 octobre 2001 dispose que : « la perception des taxes parafiscales au delà du 31 décembre de l'année de leur établissement doit être autorisée chaque année par la loi de finances ». En plus, la loi de finances est le nom donné au budget d'alors. Il existe avec la loi organique 2001-09 trois sortes de loi de finances :

Il s'agit d'abord, de la loi de finances initiale ou loi de finances de l'année. Cette loi prescrit et autorise dans le cadre d'une année budgétaire l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat et exprime en même temps les objectifs socio-économiques du gouvernement, les résultats financiers de l'exercice, les différences entre les résultats effectivement enregistrés dans les comptes et les prévisions consignés dans les lois de finances. La loi de finances de l'année est précédée d'un exposé des motifs et comprend 3 composantes que sont le budget général, les budgets annexes et les comptes spéciaux du trésor. Ces derniers, à savoir les comptes spéciaux du trésor ne faisaient pas parties de la loi de finances ou du budget.

Enfin, les lois de règlement qui constatent, à la fin de chaque année budgétaire les résultats obtenus vis-à-vis des autorisations données précédemment par les organes habilités.

Ensuite, les lois de finances rectificatives qui interviennent en cours d'année pour modifier le montant des charges et des ressources établies par les lois de chaque exercice budgétaire. En dehors des principes naturellement connus à savoir le principe de l'unité, de l'annualité, de la spécialité et de l'universalité ; de nouveaux principes ont vu le jour. Il s'agit surtout des principes relatifs aux cumuls de fonctions de certains agents publics. La loi de finances, à partir de la loi organique 2001-09, est soumise à beaucoup plus d'exigences par rapport à celle n° 75-64 du 28 juin 1975. Ces principes anciennement connus acceptent avec la nouvelle loi organique, d'énormes dérogations.

Paragraphe II : la nouvelle présentation du contenu de la loi de finances.

La loi organique 200-09 du 15 octobre 2001 relative aux lois de finances a mis en place des règles formelles de présentation qui consistent à clarifier le droit des finances publiques. Ceci, pour le faire, cette loi, dans certaines de ses dispositions, a créé des distinctions juridiques entre des catégories.

Il existe des distinctions au niveau de la présentation de la loi de finances en deux parties distinctes^1(*). Cette idée ressort de l'article 32 de la loi organique 2001-09. En vertu des dispositions de cet article, dans la première partie, il doit être autorisée la perception des ressources publiques et doit comporter les voix et moyens qui assurent l'équilibre financier, il doit évaluer le montant des ressources d'emprunt et de trésorerie, il doit autoriser la perception des impôts affectés aux collectivités et aux établissements publics. Cette partie fixe aussi les plafonds des grandes catégories de dépenses et arrête les données générales de l'équilibre financier. Elle comporte les dispositions nécessaires à la réalisation, conformément aux lois de finances en vigueur, des opérations d'emprunt destinées à couvrir l'ensemble des charges de trésorerie.

Le deuxième alinéa de cet article 32 poursuit en apportant une autre spécificité. Dans cette partie, le projet de loi de finances de l'année fixe pour le budget général le montant global des crédits applicables aux services votés, et arrête les dépenses applicables aux autorisations nouvelles par titre et par ministère ; il autorise, en distinguant les sévices votés des opérations nouvelles, les opérations des budgets annexes et les opérations des comptes spéciaux du trésor par catégorie de comptes spéciaux du trésor et éventuellement par titre. Cette partie regroupe l'ensemble des autorisations de programme assorties de leur échéancier. Enfin, il énonce les dispositions diverses prévues aux articles 1, 2 et 3 de la présente loi organique en distinguant celles de ces dispositions qui ont un caractère annuel de celles qui ont un caractère permanent.

La séparation, il faut le souligner, s'est moins tranchée, car les parties ne correspondent pas chacune aux dépenses et aux recettes. La première partie regroupe les éléments les plus déterminants, en particulier, les autorisations relatives aux ressources (levée des impôts, emprunts).

La deuxième partie se contente de détailler les chiffres du tableau d'équilibre. L'article 32 de la loi organique citée, interdit que la discussions de la deuxième partie ait lieu avant le vote de la première partie. Cet article correspond à l'article 40 de l'ordonnance Française de 1959. Cet article a fait en France l'objet d'un contentieux le plus célèbre en matière budgétaire^2(*).

En effet, le vote de la première partie étant bloqué, les députés ont adopté la deuxième partie. Ainsi, le président de l'assemblée nationale et l'opposition vont saisir le conseil constitutionnel qui va leur donner raison par sa décision n° 79-110 DC du 24 décembre 1979, Rec., p.36.

Le conseil constitutionnel justifie sa décision du fait que la première partie de la loi de finances est la plus importante, et l'article d'équilibre le plus important de cette partie.

La loi organique a aussi apporté une autre innovation en ce qui concerne le contenue de la loi de finances. Cette innovation est relative aux annexes qui accompagnent le projet de loi de finances. Selon l'article 33 de la loi organique 2001-09, il est fait dissociation des catégories de documents d'information du projet de loi. Cette classification est faite en annexes obligatoires et en annexes facultatives. La loi 75-64 du 28 juin 1975 ne connaissait pas cette dichotomie.

Les annexes obligatoires sont, selon la loi organique 2001-09, le rapport économique et financier, les annexes explicatives obligatoires d'une part.

Il y a les documents facultatifs d'autre part. Les députés ou sénateurs, étant exclus de la phase administrative de préparation du projet de loi de finances, il faut des instruments qui détaillent le projet de loi de finances dans son contenu et ses objectifs.^3(*)

En ce qui concerne ce même contenu, on note l'intégration de la dette publique dans les dépenses ordinaires. Ces dépenses relatives à la dette publique ne figuraient pas parmi les dépenses ordinaires avec la loi organique 75-64 du 28 juin 1975 relative aux lois de finances. En plus de ces innovations, la loi organique, nouvellement adoptée, a permis le recours permanent à la règle de la débudgétisation des emprunts à moyen et long terme et conséquemment à la suppression des comptes annexes au budget qui enregistre les fonds d'investissement financés sur aide étrangère et dont le trésor public n'est pas comptable assignataire. Avec la loi organique 75-64 du 28 juin 1975, les comptes annexes qui enregistraient les fonds d'investissement financés sur aide étrangère et dont le trésor n'est pas le comptable assignataire figuraient dans le budget. Les autorisations de programme, avec la loi organique 75-64 du 28 juin 1975, avaient un caractère permanent. Aujourd'hui, la loi organique 2001-09 du 15 octobre 2001 fixe désormais la durée des autorisations de programme. La durée maximale des autorisations de programme est de 6 ans. Néanmoins, ces autorisations de programme peuvent être réadaptées aux circonstances nouvelles, c'est-à-dire peuvent être modifiées.

Cette nouvelle présentation aide en somme à l'information et au contrôle parlementaire.

Section II: Une exécution de la loi de finances soumise à de nouvelles règles.

Le budget, acte législatif et autorisation parlementaire, constitue le programme d'action des administrations. Il a été préparé et a été voté par application des règles qui relèvent du « droit budgétaire »^4(*), droit spécifique qui se rattache à la législation financière, branche du droit administratif. Il doit maintenant être exécuté. Une autre branche de la législation financière, relativement complexe et relevant d'une réglementation épars, concerne procédures et modalités d'exécution du budget. Ce droit de la comptabilité publique s'applique non seulement aux affaires de l'Etat, mais à celles des collectivités territoriales et des établissements publics nationaux ou locaux. Avant l'indépendance, il résultait du vieux décret du 30 décembre 1912, portant régime financier. Ce régime financier faisait application du dispositif prévu par le décret français du 31 mai 1862, portant règlement général de la comptabilité publique, en l'adaptant à l'organisation territoriale locale. Depuis l'indépendance, de nombreux textes financiers ayant des objectifs distincts, sont intervenus à des dates très diverses. Le seul qui, jusqu'ici à un domaine relativement étendu, encore qu'il ne concerne que les opérations de l'Etat, est le décret 66-458 du 17 juin 1966 portant règlement sur la comptabilité publique. Toutefois, il faut souligner que malgré les pertinences de ces dispositions, des innovations ont vues le jour. D'abord, en ce qui concerne l'adoption de nouvelles règles de la comptabilité publique (Paragraphe I). Ensuite des innovations ont eu lieu en ce qui concerne les sanctions proférées par rapport aux irrégularités commises (Paragraphe II).

Paragraphe I : L'adoption de nouvelles règles de la comptabilité publique.

Le budget, un acte législatif et autorisation particulière, constitue le programme d'action des administrations. Il est préparé par le ministre de l'économie et des finances en collaboration des ministres dépensiers. Après sa préparation, il est soumis au parlement pour son adoption. A la suite du vote de la loi de finances et des vérifications d'usage, le budget ou la loi de finances doit être exécuté. Cette exécution de la loi de finances était soumise aux règles de la comptabilité publique. Le Sénégal a connu d'abord un décret portant règlement de la comptabilité publique de l'Etat.^5(*)

Ce décret, même si son importance paraissait réelle, sera abrogé et remplacé par le décret 2003-101 du 13 mars 2003. L'harmonisation des législations et procédures budgétaires, des lois de finances et de la comptabilité publique des Etats membres de l'Union Economique et Monétaire Ouest Africaine, prescrite par l'article 67 du Traité, a conduit à l'adoption d'un ensemble de directives sur ces matières que le Sénégal a entrepris de transposer dans son droit interne. Ce présent décret pris en application de l'article 45 de la loi organique 2001-09 du 15 octobre 2001 précitée a pour objet de transposer dans son droit interne les dispositions de la Directive n° 06/97/CM/UEMOA du 16 décembre 1997 portant comptabilité publique, modifiée par la Directive n°03/99/CM/UEMOA du 21 décembre 1999. A cet effet, ce présent décret reprend l'essentiel des dispositions de la directive communautaire, à l'exception de celles relatives à la responsabilité des comptables publics qui seront intégrées dans un texte spécifique devant modifier le Décret n°62-195 du 17 mai 1962 portant règlement concernant les comptables publics.

Toutefois, il est à considérer que ce décret reprend d'abord les dispositions les plus importantes et les plus essentielles du décret 66-458 du 17 juin 1966. Ces dispositions sont nombreuses et elles concernent d'abord, les impôts directs et les impôts indirects^6(*).

Ensuite, les correspondants, les emprunts et les opérations de régularisation.

Encore, à la tenue de la comptabilité administrative par les administrateurs de crédits et les ordonnateurs.^7(*) Les dispositions reprises concernent aussi les opérations sur autorisations des dépenses.^8(*) Ce nouveau décret a apporté de nouvelles modifications. Ces modifications peuvent concerner les articles 1^ers, 18, 19, 111, 114, 154 à 158, 216 à 219.

Par exemple avec le décret 2003-101 du 13 mars 2003 en son article 19 dispose que le ministre de l'économie et des finances est l'ordonnateur principal et unique des dépenses et des recettes de la loi de finances. Toutefois, cette compétence n'est plus exclusive au ministre de l'économie et des finances. Néanmoins, il reste ordonnateur principal et unique des recettes. Par contre, le décret 66-458 du 17 juin 1966 portant comptabilité publique du Sénégal, disposait que c'est le Président de la République qui était ordonnateur des dépenses et recettes de la loi de finances. Ce décret prévoit la possibilité de pouvoir transposer les règles de la comptabilité publique de l'Etat aux collectivités locales, aux établissements publics nationaux etc...

En résume, toute une panoplie de modifications est à noter par rapport aux dispositions du Décret 66-458 relatives à la comptabilité publique.

Toutefois, il est à préciser que ces modifications du décret 2003-101 ne sont pas les seules car il y à aussi d'autres innovations.

Paragraphe II : Une nouveauté par rapport à la sanction des irrégularités résultant de l'exécution du budget.

Des évolutions importantes ont été enregistrées en 2001 dans le domaine des finances publiques, avec l'harmonisation du cadre budgétaire dans l'espace UEMOA.

La loi organique 2001-09 du 15 octobre 2001 relative aux lois de finances reste incontournable en matière d'innovations. Ces sanctions généralement à l'oeuvre de la cour des comptes qui juge les comptes des comptables publics. Dans la loi de 1990, on a appelé la cour de vérification des comptes et de contrôle des établissements publics et les différentes lois qui ont organisé ces compétences, ont étendu cela aux personnes morales de droit privé bénéficiant du concours financier de la puissance publique. L'idée qui mérite d'être retenue, c'est que la cour des comptes est un organe externe à l'administration et conçu selon l'esprit et le modèle juridictionnel. Il est dit que dans l'article 38 que « la commission de la cour est compétente pour vérifier les comptes et s'assurer des bons emplois des crédits, fonds et valeurs gérés par le secteur parapublic ». Toujours dans le cadrage juridique de la transparence, la cour des comptes est dotée d'attributions avec la loi organique 2001-09. Ceci porte sur le contrôle qui vise à favoriser l'utilisation régulière et efficiente des ressources à promouvoir l'obligation de rendre compte et la transparence dans la gestion des finances publiques. En plus du contrôle effectué au niveau central, le contrôle s'élargie aussi avec la loi organique nouvellement adoptée. Cette extension s'effectue dans le cadre locale. La cour des comptes concourt, quant à elle, au contrôle budgétaire des collectivités locales. Elle examine la gestion de ces deniers en vue de s'assurer du bon emploi des crédits, fonds et valeurs maniés par les élus.

Chapitre II : Les mutations relatives à l'information et au contrôle de la loi de finances.

Depuis longtemps, les idées libérales et démocratiques au cours des siècles et la consécration du principe de la séparation des pouvoirs comme principe politique universelle. Le contrôle du pouvoir est un des principes fondamentaux de fonctionnement des systèmes politiques contemporains. Le contrôle du pouvoir devient inhérent au système démocratique parce qu'il permet de modérer le pouvoir vue d'éviter l'arbitraire et d'assurer la garantie, les droits et libertés fondamentaux.

Progressivement, la préoccupation d'aménagement des modalités de l'exercice du contrôle se retrouve dans tous les domaines de la vie institutionnelle des Etats modernes et demeure encadré et régie par le droit.

Un auteur qui a beaucoup médité sur le contrôle fait dire que « contrôle administratif ou contrôle financier, contrôle de régularité ou contrôle de gestion, contrôle économique ou contrôle politique, ce sont les multiples visages de l'Etat gestionnaire (...) qu'il convient d'appréhender afin de maintenir ce Léviathan d'un nouvel âge au service d'un humanisme et soumettre la puissance à la finalité des valeurs collectives»^9(*).

A la lumière de ces considérations, la préoccupation des acteurs financiers Sénégalais est de rendre plus informé le parlement pour qu'il puisse exercer un contrôle juste et fiable. C'est dans ce sens que, dans la loi organique 2001-09 du 15 octobre 2001, il est mises en oeuvre de nouvelles orientations. Il s'agit d'abord, des orientations portant sur les votes et à la procédure de dépôt des projets de lois de finances (SECTION I) et ensuite, celles consécutives à la notion d'équilibre et aux débats d'orientation budgétaire (SECTION II).

Section I : une nouveauté quant aux votes et à la procédure de dépôt des projets de loi de finances.

La procédure d'examen de la loi de finances était régie par la loi organique 75-64 du 28 juin 1975 relative aux lois de finances, afin que le déroulement normal en soit constamment assuré. La rationalisation de la procédure budgétaire, voulue par la constitution du 22 janvier 2001 a eu en conséquence de limiter considérablement le pouvoir des parlementaires. Ainsi, on a voulu mettre en termes aux pratiques qui avaient cours sous la loi 75-64 et qui aboutissaient à d'interminables débats. La loi de finances pouvait connaitre des lenteurs très remarquables. En effet, pour parer à toutes ces lenteurs et difficultés, la loi organique 2001-09 du 15 octobre 2001 apporte des correctifs nécessaires. Ces correctifs portent sur les votes de la loi de finances (Paragraphe I) pour ensuite, concerner la procédure nouvelle de dépôt des projets de lois de finances (Paragraphe II).

Paragraphe I : La limitation des votes de la loi de finances.

La procédure d'adoption du projet de loi de finances a depuis longtemps connu des difficultés dont le retard du vote du fait des multitudes de votes que la loi 75-64 du 28 juin 1975 prévoyait. Il n'existait aucun délai constitutionnel allant dans le sens de limiter la durée de discussions parlementaires. Il était rare que le budget fût adopté avant le début de son année d'application. La résistance humaine ayant des limites, les retards de quelque importance entrainaient l'application du mécanisme dit douzième provisoire.

Par exemple, avec cette dite loi organique, l'unité de vote était le chapitre. Cela veut dire que le parlement attribuait son vote par chapitre à l'intérieur de chaque ministère. Ceci allongeait considérablement le délai d'adoption du projet de loi de finances. Ainsi, on notait une multitude de votes pour une seule loi de finances et ceci pouvait conduire à retarder l'adoption du projet de loi. Pour parer à toutes ces éventualités, le Sénégal a adopté les dispositions du droit communautaire relatives aux finances publiques. Ces dispositions sont transposées dans une loi, en l'occurrence, la loi organique 2001-09 du 15 octobre 2001. Ces dispositions font état de nouvelles orientations, d'une nouvelle procédure restrictive en termes de délai et du nombre de vote. La première conséquence de cette dite loi organique est que le chapitre n'est plus l'unité de vote, de présentation et de gestion.

D'abord, obligation est faite de la discussion de la première partie de la loi de finances avant la deuxième partie. L'article 41 de la loi organique 201-09 réglemente le vote des évaluations de recettes^10(*).

Les recettes du budget général bénéficient d'un vote unique, tendis que celles des budgets annexes bénéficient d'un vote par budget annexe et celles des comptes spéciaux du trésor obéissent à un vote par catégorie de compte spéciaux du trésor. Ces votes relatifs aux recettes sont des votes d'ensemble effectués au niveau de chaque compte.

Pour les dépenses du budget général, la loi organique 2001-09 distingue les votes des services votés et ceux des mesures nouvelles. Il est procédé à un vote unique pour les services votés parce qu'ils sont déjà autorisés l'année précédente par l'Assemblée Nationale. En ce qui concerne les autorisations nouvelles introduites dans le projet de loi de finances, leur vote s'effectue par ministère et par titre. Les évaluations des dépenses des budgets annexes et des comptes spéciaux du trésor obéissent à un vote par budget annexe et par catégorie de compte spécial du trésor et éventuellement par service voté et par titre pour les mesures nouvelles. Ces dispositions de la loi organique 2001-09 s'inscrivent en contradiction avec celles de l'ancienne loi organique relative aux lois de finances. Avec cette loi 75-64, on note que les évaluations de recettes font l'objet d'un vote par chapitre pour le budget général, d'un vote groupé par catégorie de compte spécial du trésor^11(*). Le vote des dépenses du budget général diffère en ce qui concerne les mesures nouvelles. Celles-ci obéissent à un vote par chapitre. Les dépenses des comptes spéciaux du trésor sont votées par catégorie de compte spécial du trésor pour les services votés ou pour les autorisations nouvelles par compte spécial dans les mêmes conditions que les dépenses du budget général. Selon cette même loi organique, je veux dire celle 75-64, les services votés doivent être reconduits chaque année. Aujourd'hui, on note un réel changement avec l'instauration du CDMT (cadre d'encadrement à moyen terme). Tout ceci revient à dire que la loi organique, dans le souci de renforcer le pouvoir de l'exécutif, a diminué considérablement les pouvoirs du parlement en restreignant le nombre des votes.

Paragraphe II : Les procédures nouvelles de dépôt des projets.

Dans cette partie, la nouvelle loi organique relative aux lois de finances apporte quelques innovations ou de nouvelles exigences. Cette procédure est prévue en l'article 44 de la loi organique 2001-09 du 15 octobre 2001 relative aux lois de finances. Cette procédure concerne bien la loi de finances de l'année et la loi de règlement. Elle pourrait aussi concernait les lois de finances rectificatives mais celles-ci ne feront pas l'objet de développements du fait que ces lois sont votés et exécutées dans les mêmes conditions que les lois de finances initiales. Le projet de loi de règlement est préparé de la même manière que les projets de loi de finances par le ministre de l'économie et des finances. Ce projet comporte une texture et un contenu différents de ceux des autres lois de finances. L'Article 36 de la loi organique nouvelle relative aux lois de finances prévoit que « le projet annuel de la loi de règlement constate le montant définitif des encaissements de recettes et des ordonnateurs de dépenses se rapportant à une même année, le cas échéant, il ratifie les ouvertures de crédits par décrets d'avances et approuve, éventuellement, les dépassements de crédits résultant de circonstances de force majeure ». En vertu de l'Article 44 de cette dite loi organique, il est fait exigence du dépôt et de la distribution de la loi de règlement, au plutard à la fin de l'année qui suit l'exécution du budget. Le rapport sur l'exécution des lois de finances, prévu à l'Article 37 de la loi organique 2001-09, est remis à l'Assemblée Nationale sitôt son établissement définitif par la cour des comptes.

Cette procédure concerne aussi la loi de finances de l'année. La préparation de cette catégorie de loi est du ressort exclusif du gouvernement^12(*). C'est l'Article 39 de la loi organique 2001-09 du 15 octobre 2001 relative aux lois de finances qui décrit cette dite procédure. Selon les dispositions de cet article, le projet doit dans les normes être déposé sur le Bureau de l'Assemblée Nationale au plus tard le jour de l'ouverture de la session fixée. Des lors, cette institution dispose de 60 jours pour voter le projet de loi de finances. La procédure décrite par la nouvelle loi organique est la suivante :

*Si, par suite d'un cas de force majeure, le Président de la République n'a pu déposer le projet de loi de finances de l'année en temps utile pour que l'Assemblée Nationale dispose, avant la fin de la session fixée, du délai prévu à l'alinéa précédent, la session est immédiatement et de plein droit prolongée jusqu'à l'adoption de la loi de finances de l'année.

*si le projet de loi de finances n'est pas voté définitivement à l'expiration du délai de soixante jours prévus ci-dessus, il est mis en vigueur par décret compte tenu des amendements votés par l'Assemblée Nationale et acceptés par le Président de la République.

*si compte tenu de la procédure prévue ci-dessus, la loi de finances de l'année n'a pu être mise en vigueur avant le début de l'année financière, le président de la République est autorisé à reconduire par décret les services votés et à soumettre, conformément aux dispositions de la constitution, un projet de loi autorisant le gouvernement à continuer à percevoir les impôts existants jusqu'au vote de la loi de finances de l'année.

Cette procédure était totalement ignorée par la loi organique 75-64 du 28 juin 1975 relative aux lois de finances.

Il faut surtout retenir de passage que, avec la réforme de 2007 créant le sénat, le délai d'adoption du projet de loi qui est de 60 est partagé entre deux institutions. C'est l'Assemblée qui dispose de 40 jours et le Sénat de 20 jours. Néanmoins, l'Assemblée Nationale dispose de l'ordre de priorité, c'est-à-dire qu'elle est saisie avant le Sénat.

Section II : les modifications par rapport à l'équilibre et aux débats d'orientation budgétaire.

Le droit budgétaire est devenu en finances publiques modernes la science qui étudie l'activité de l'Etat chargé de veiller à la sauvegarde de l'équilibre économique et social de la nation, par l'emploi de techniques nouvelles. Ces techniques nombreuses et différenciées, permettent la régulation de la production et des échanges, l'action sur le prix, la redistribution des richesses, le maintien du pouvoir d'achat de la monnaie, la recherche du plein emploi. Le but poursuivi par la loi 75-64 connaitra sa prorogation par le biais de la loi 2001-09 du 15 octobre 2001 relative aux lois de finances sénégalaises. Cette loi aura apporté des modifications sur deux points importants.

D'abord, on note une extension de la notion d'équilibre (Paragraphe I), et ensuite, cette loi a permis la pérennisation des débats d'orientations parlementaires (Paragraphe II)

Paragraphe I : L'extension de la notion d'équilibre.

C'est une notion qui est d'actualité. En effet, c'est souvent à travers cette exigence que se formulent les impératifs d'économie. Cette notion a une histoire et des principes qu'il faut connaître pour en apprécier le sens. L'équilibre budgétaire est le plus souvent lié à une gestion financière prudente^13(*).

Ainsi, on pourrait définir l'équilibre budgétaire comme un état d'égalité parfaite entre recette et dépenses. Mais cette vision mathématique ne tient en aucun cas compte d'éventuels problèmes de contingences qui souvent contraignent les Etats en leur qualité de défenseur de l'intérêt général. Logiquement, le concept d'équilibre budgétaire n'a jamais cessé d'évoluer ou de muter dans ses conceptions. La notion fut une obsession des finances publiques alors qu'avec Keynes ou même Beveridge, l'équilibre budgétaire fut contesté et critiquée. Les études de Keynes préconisent l'interventionnisme économique circonstancié qui exige le recours à l'effet multiplicateur de l'Etat et à des déséquilibres budgétaires. Malheureusement, cette extension de la notion d'équilibre n'est pas prise en compte par le droit positif sénégalais. Mais, dans la pratique, on voit que, le Sénégal est sur les pas de son homologue Français sur la question. Dés lors, la notion d'équilibre budgétaire est si importante car c'est en partie en réponse à un retour du libéralisme en matière de finances publiques qui entend définir l'équilibre selon deux versants.

D'abord, le refus du déficit budgétaire tel que le keynésianisme peut l'invoquer et ce par une argumentation monétaire selon laquelle un excès monétaire est facteur d'inflation, d'effets d'éviction et de perturbations de l'activité économique.

Ensuite, le refus d'excédents budgétaires, car aux effets indésirables du déficit correspond ceux de l'excédent qui entraine du gaspillage, de l'inflation et un ralentissement économique par un possible assèchement monétaire.

Le souci d'équilibre a été prôné depuis longtemps. Ce souci vise une plus grande efficacité dans la gestion des deniers publics. Le cas de la France l'a illustré parfaitement avec l'adoption de la loi organique 2001 relative aux lois de finances. Cette loi entend aller vers plus de performances et de transparence dans la gestion des deniers publics. Aujourd'hui, des mesures sont prises aussi bien en droit communautaire Africain qu'en droit Européen. Cela signifie que des exigences allant dans le sens d'interdire des déficits au delà de 3% du PIB. Mais aussi un taux d'endettement qui ne doit pas être supérieur à 60% du PIB. Incontestablement dés lors, il est évident que nombre de pays Africains ont pu aller dans le sens de l'équilibre budgétaire grâce à la construction Africaine. C'est pour dire que la notion d'équilibre budgétaire est une notion très ambiguë qui est difficile à cerner en droit Sénégalais. Mais toutefois, l'équilibre budgétaire reste le principe en droit sénégalais même s'il n'est pas obligatoire au niveau central. Par contre, au plan des collectivités locales, c'est un principe de rigueur et qui joue pleinement.

Paragraphe II : La pérennisation des débats d'orientation budgétaire.

L'institution de ce débat est venue donner un rôle nouveau au parlement. Depuis longtemps, il était exclu de la procédure d'élaboration du budget. Cette initiative sera à l'avantage des élus de la chambre parlementaire. Elle permet aux parlementaires de mieux s'imprégner de la loi de finances dans ses objectifs. Il faut noter au passage que cette procédure existait avec la loi 75-64 mais c'est la loi 2001-09 qui lui donne sa vraie valeur. Cette loi organique a permis aux débats d'orientations budgétaires d'être pérennes. Les débats d'orientations permettent une plus grande lisibilité du budget de l'Etat et conduisent à développer la transparence dans les finances publiques de l'Etat. Ils ont aussi conduit par ailleurs à améliorer le dispositif de préparation de la loi de finances. Cette vérification en amont présenterait l'avantage de mieux harmoniser les prévisions du projet de loi de finances et du projet de financement de la sécurité sociale^14(*). C'est un débat démocratique, on arrête des choix, mais malgré cet effort louable consistant à associer le parlement à l'élaboration de la loi de finances, nous considérons que la préparation de la loi de finances appartient par nature à l'exécutif en général et au ministre des finances en particulier. En effet, il est le seul à disposer des informations nécessaires pour effectuer ce travail de centralisation des informations. D'ailleurs, la pratique démontre que le parlement n'est pas disposé à préparer une loi de finances. En principe, ces débats permettent au parlement d'être associé à la préparation du budget en lui fournissant un cadre d'expression sur les grandes directives budgétaires. Ce débat permet dans une autre perspective d'informer de façon précise les membres du parlement^15(*).

Toutefois, même s'il existe théoriquement, dans la pratique, la date à laquelle se déroule ce débat ne permet pas au parlement de participer pleinement à la préparation du budget et avoir une quelconque influence sur les choix gouvernementaux. Le parlement dispose, en vertu de ce débat d'orientation budgétaire, d'un rapport préliminaire de la cour des comptes sur l'exécution des lois de finances de l'année. En France, des suggestions ont été faites dans ce sens par la MEC (mission d'évaluation et de contrôle)^16(*). Ces suggestions vont dans le sens de rendre les débats d'orientation de véritables instruments parlementaires d'orientation des choix budgétaire. Ainsi, au sénégalaise, la loi organique 2001-09 à l'avantage de pérenniser le débat parlementaires sur l'adoption de la loi de finances. Toutefois, les innovations en ce domaine, restent insuffisantes.

Deuxième Partie : Les insuffisances et les tentatives nouvelles de recommandation au sein de l'UEMOA.

Le contrôle de l'exécution de la loi de finances a pour objet de vérifier la conformité de l'exécution avec le contenu de l'autorisation parlementaire. De façon générale, plusieurs formes de contrôles peuvent exister. Ces contrôles peuvent être classés de différentes façons. On peut d'abord tenir compte de la nature des personnes contrôlées. Ainsi, on distingue le contrôle sur les administrateurs et le contrôle sur les comptables. On peut ensuite s'attacher à la nature des faits contrôlés. On distingue le contrôle sur les recettes et le contrôle sur les dépenses. Par ailleurs, on peut s'interroger au moment du contrôle, d'où le contrôle a priori, le contrôle en cours d'exécution et le contrôle a postériori. Enfin, on peut faire la distinction entre le contrôle administratif et le contrôle juridictionnel en se fondant sur la nature des organes qui exercent le contrôle.

Parallèlement, le ministre des finances s'efforça de perfectionner son contrôle hiérarchique sur les comptables publics et on voit apparaitre, peu à peu, un corps unique de contrôle intérieur au ministre, l'inspection générale des finances.

Cependant, il faut noter que, malgré l'efficacité tant clamée au niveau des contrôles financiers, le doute est permis de dire que ceux-ci sont insuffisants du point de vue de leur finalité (CHAPITRE I). Face à ces insuffisances et pour rendre beaucoup plus transparents et utiles ces contrôles sur les finances publiques, de nouvelles exigences apparaissent comme bouclier à la mauvaise gestion des finances publiques (CHAPITRE II).

Chapitre I : L'inefficacité des contrôles sur l'exécution de la loi de finances.

Depuis 1974 en France, date de la réforme étendant la saisine du conseil constitutionnel, presque toutes les lois de finances sont soumises au conseil constitutionnel pour vérifier leur constitutionnalité. Ces contrôles peuvent être de différentes natures. Dans la longue évolution du droit des finances publiques, ces contrôles ont été mis en place progressivement et ont été créés pour deux sortes de motifs.

Le premier motif est d'ordre politique du fait que la loi de finances qui porte autorisation des recettes et des dépenses doit être respectée par tous.

Le deuxième motif est d'ordre financier car il faut préventivement éviter que toute tentation de gaspillage, de mauvais emploi ou de dilapidation des deniers publics. Le Sénégal avance sur ce point sur les mêmes pas de son homologue français.

Ces contrôles sur la loi de finances sont dans un premier temps effectués sous la direction des parlementaires d'où le contrôle politique (SECTION I). Dans un second, la loi de finances reçoit un autre moyen de contrôle exercé par les juridictions ou d'autres corps administratifs, ceci constitue le contrôle juridico-administratif (SECTION II).

Section I : L'échec du contrôle parlementaire.

Les finances publiques au Sénégal ont déjà retenu l'attention d'un certain nombre d'auteurs qui n'ont pas manqué de s'interroger sur la pertinence que peut avoir le contrôle parlementaire effectué en ce sens. L'analyse faite sur ce contrôle nous renseigne que nous assistons à son inefficacité réelle. Cette inefficacité du contrôle parlementaire s'explique d'une part par l'exclusion des parlementaires de la phase préparatoire de la loi de finances (paragraphe I) et d'autre part par l'insuffisance des moyens matériels et humains dont dispose le parlement (paragraphe II).

Paragraphe I : L'exclusion des parlementaires de la phase administrative de préparation de la loi de finances.

Le système financier et budgétaire du Sénégal, est un ensemble qui obéit à des règles dont la complexité est énorme. Le système est entre les mains de l'exécutif qui en détient le monopole. Il convient de faire une petite analyse rétrospective. Durant l'époque classique ou libérale, le parlement jouait un rôle primordial et vital dans le fonctionnement des finances publiques. On ne pouvait passer outre le parlement pour aucune dépense ou pour la levée de l'impôt. Le parlement disposait de façon absolue le droit d'autorisation. Ainsi, des prérogatives énormes leur avaient été reconnues pour qu'ils puissent se rendre compte de façon claire et précise de la détermination et de la véracité des demandes qui leur sont faites. Alors, leur contrôle était, sans aucun doute, efficace. Aujourd'hui, beaucoup de limitations existent en ce qui concerne la phase administrative de préparation de la loi de finances. Les députés sont exclus de cette phase. Le ministre de l'économie et des finances y joue un rôle central et capital. C'est lui qui coordonne toute la procédure. Une procédure de préparation du projet est entamée par lui, par l'envoi d'une lettre circulaire à tous les ministres dépensiers. C'est à lui de diriger les conférences budgétaires. C'est lui aussi qui procède à la centralisation de tous les projets de budgets ministériels. Les documents accompagnant le projet de lois de finances son dressés par son ministère.

Ainsi, on note, que les parlementaires n'interviennent en aucun moment dans la phase administrative. Cette absence aura nécessairement des conséquences sur l'efficacité du contrôle parlementaire. La question qu'on peut se poser à cet effet est de savoir : comment contrôler des faits pour lesquels on ne dispose pas de moyens suffisants et fiables pouvant rendre celui-ci efficace?

Cette question est d'importance, du fait qu'il appartient à l'exécutif lui-même qui doit être contrôlé, de fournir les informations pouvant rendre le contrôle du parlement réel et utile. Même si des efforts ont été faits avec la pérennisation des débats d'orientations budgétaires qui permettent aux parlementaires de mieux s'imprégner au contenu de la loi de finances, mais nous ne manquons pas de soulever les insuffisances notamment du parlement relatives à sa mise en écart par rapport à cette procédure d'élaboration de la loi de finances de l'année.

La pérennisation des débats d'orientations est une stratégie que beaucoup de financiers approuvent avec beaucoup de satisfaction, de joies mais restent dubitatifs quant à leur importance car ceux-ci ne sont que théoriques. C'est pour dire que dans la pratique, les résultats escomptés ne sont presque jamais, dans la grande majorité, obtenus.

Ainsi, beaucoup d'initiatives et de propositions sévissent de par les financiers. D'abord, les pouvoirs d'initiatives des parlementaires doivent être augmentés. Il serait une bonne chose si les députés participaient à la préparation du projet de lois de finances, ne se reste qu'aux conférences budgétaires. Ceci leur permettrait de mieux s'informer sur chaque proposition de dépense et faciliterait au vote du projet de lois de finances à l'assemblée nationale.

Ensuite, il serait heureux de voir aussi les parlementaires jouer pleinement leur rôle sans parti pris et sans commune mesure. A l'heure actuelle, cette exclusion des parlementaires dans la phase administrative de préparation de la loi de finances favorise le gaspillage et les délits contre les deniers publics.

Paragraphe II : L'insuffisance des moyens humains et matériels.

Le projet de loi de finances est un document technique qui suscite beaucoup de maîtrise pour bien cerner son contenu et les ambitions visées par le gouvernement. Dés lors, nous pouvons faire une large et pertinente observation sur les manquements observés vis-à-vis des moyens matériels dont disposent les parlementaires mais aussi de leurs connaissances par rapport à la discipline financière. Ce que nous constatons au Sénégal, c'est que les acteurs chargés d'adopter le projet de loi de finances sont pour la majorité « étrangers » à la discipline. Cette insuffisance des moyens humains constitue un obstacle à la transparence. Ceci se rencontre aussi bien dans l'élaboration que dans l'adoption du budget^17(*). Il appartient aux parlementaires de prendre un choix s'imposant aux pouvoirs publics et aux citoyens. Ainsi, ce choix doit être suivi d'une analyse scientiste et émérite. Cette tâche mérite donc d'être confiée à des personnes initiées en la discipline. La réalité nous enseigne le contraire, c'est-à-dire que ces personnes ignorent profondément la discipline financière. Aujourd'hui, il est presque impossible de conditionner ce choix des élections des parlementaires à un mieux être des populations. Le clientélisme politique fait que de nos jours, la chambre des représentants perd de plus en plus sa crédibilité. Pour rappel, le député ou le sénateur est celui dont les attributions sont de s'investir à connaitre les besoins des populations, défendre leurs intérêts, avoir une vision et un leadership nécessaire pour partager cette vision. On note qu'il n y a plus de planification car il n'existe plus de base de données fiables permettant d'éclairer notamment les parlementaires dans leur choix. Certains documents sont laconiques ou ont beaucoup d'imprécisions que les parlementaires majoritairement n'ont pas la capacité intellectuelle de concevoir.

D'un autre coté, nous constatons aussi des insuffisances en ce qui concerne les moyens matériels mis à la disposition des députés ou sénateurs. Même si des efforts ont été faits, force est de constater que des mesures coercitives auraient dues être prises par la loi organique pour l'application de certaines de ses dispositions. Certes, on a noté la confirmation des débats d'orientation budgétaire qui sont devenus une coutume pour l'adoption de la loi de finances. Mais ces débats sont théoriques et généralement n'ont pas d'influence sur le vote parce que la modification sur les choix budgétaires reste insuffisante. Les ambitions du gouvernement ne sont pas le plus souvent avouées. C'est pourquoi, il est difficile pour les acteurs de se rendre compte de la réalité des prévisions de la loi de finances.

Ces insuffisances peuvent être notées du coté de la loi de règlement, du droit d'amendement des parlementaire. En résumé, il s'agit du contrôle à priori et du contrôle à postériori. L'intervention du parlement dans le contrôle à postériori de l'exécution de la loi de finances, par le biais de la loi de règlement, apparait logique dans un régime politique qui a confié le pouvoir financier aux assemblées : puisque celles-ci donnent les autorisations budgétaires, elles doivent pouvoir constater par eux-mêmes la bonne exécutions de leurs autorisation. Ce contrôle est effectué au cours de l'exécution des projets de lois de règlement de chaque année d'exécution ou en fin d'année civile. Le projet de loi de règlement constate le montant définitif des encadrements des recettes et des ordonnancements des dépenses se rapportant à une même année ; le cas échéant, il ratifie les ouvertures de crédits par décrets d'avances et approuvent les dépassements de crédits résultant de circonstances de force majeure. En France par exemple, ce contrôle a joué un rôle important. Mais ce contrôle va vite connaitre son déclin. La première raison de ce déclin du contrôle à postériori provenait du retard considérable avec lequel le parlement était saisi des projets de lois de règlement. La deuxième raison c'est que les parlements ont toujours estimé que le contrôle le plus important a été fait avant l'exécution de la loi de finances. C'est pour dire que le contrôle a postériori n'est pas efficace du fait qu'on considère que si le mal est déjà fait, à quoi peut servir ce contrôle.

Au Sénégal par exemple, il y a presque une quasi-inexistence de lois de règlement. Le parlement ne vote même plus les lois de règlement. Mais il faut noter que jusqu'ici les résultats sont décevants. Même si au Sénégal, avec l'alternance intervenue en 2000, il y a des manifestations, encore isolées, celles-ci sont insuffisantes pour redonner vie au contrôle parlementaire.

En ce qui concerne le droit d'amendement dévolu aux parlementaires, on note sa reconnaissance par les textes nationaux notamment par la constitution Sénégalaise du 22 janvier 2001 en son article 81 et la loi organique 2001-09 du 15 octobre 2001 relative aux lois de finances. L'Article 42 de cette loi organique dispose en son alinéa 1^er qu' « aucun article additionnel, aucun amendement à un projet de loi de finances ne peut être proposé par l'assemblée nationale, sauf s'il tend à supprimer ou à réduire effectivement une dépense, à créer ou à accroitre une recette ».

Encore il faut souligner que l'échec du contrôle parlementaire est aussi lié aux moyens humains composant les chambres parlementaires. On observe aujourd'hui, que la majorité des parlementaires n'a pas fait de formation en la matière.

Section II : L'inefficacité des règles de contrôle administratif et juridictionnel.

Depuis l'indépendance, de nombreux textes sont intervenus en matière financière au Sénégal, soit pour réactualiser les vieux règlements, soit pour adapter les procédures financières à la nouvelle organisation administrative, soit pour mettre en place des structures entièrement nouvelles. C'est le cas de certaines institutions juridictionnelles chargées de veiller au bon fonctionnement des finances publiques ou encore des corps de contrôles administratifs ou autorités administratives. Toutefois, il faut noter, même s'il est fait usage d'un contrôle administratif ou juridictionnel, leur inefficacité est réelle.

Cette inefficacité s'explique dans une moindre mesure par la mollesse des sanctions prises (Paragraphe I) et dans une autre mesure, par l'absence de suite aux rapports effectués par les corps de contrôle administratif (Paragraphe II).

Paragraphe I : La mollesse des sanctions juridictionnelles.

Le contrôle juridictionnel de la loi de finances est effectué, au Sénégal, par la cour des comptes. Il peut aussi être le fait d'autres juridictions comme la haute cour de justice, la cour de discipline budgétaire et les tribunaux de droit commun civils ou correctionnels. La haute cour de justice à compétence lorsque le président de la République ou les ministres accomplissent des actes criminels ou délictuels à l'encontre des deniers publics. La cour de discipline budgétaire quant à elle, est celle qui sanctionne les fautes de gestion commises par les agents des services publics. La responsabilité des administrateurs est très difficile à engagée. Les fautes de gestion qui sont retenues sont en générales celles considérées comme graves. Toutefois, ces fautes doivent friser l'indélicatesse pour que l'affaire soit inscrite dans les audiences de la cour et pour qu'il y ait sanction. Certaines de ces juridictions effectuent un contrôle à postériori, par contre, d'autres interviennent antérieurement à l'adoption de la loi de finances. Le conseil constitutionnel par exemple intervient antérieurement à l'entrée en vigueur de la loi de finances pour vérifier sa conformité à la loi de finances. En ce qui concerne ce conseil, il peut utiliser deux techniques vis-à-vis la loi de finances. Parfois, il est fait application de la technique du « tout indivisible » selon laquelle les dispositions inconstitutionnelles sont inséparables du texte de loi^18(*). Mais, la technique la plus utilisée est celle dite de l' « acte détachable »^19(*). Ceci n'est pas gage de transparence car la loi organique devait apporter des mesures drastiques pouvant écarter la loi de finances inconstitutionnelle. La pratique nous montre qu'aujourd'hui, jamais le Sénégal ne s'aventure à déclarer une loi de finances contraire à la constitution du fait notamment des corps de contrôle qui se rangent du côté du pouvoir. La cour des comptes quant à elle, a été instituée par la loi 99 portant cour des comptes. Il est plus difficile d'appliquer des sanctions aux ordonnateurs qu'aux comptables publics. Les premiers sont libres de décider l'opportunité de la dépense, les crédits budgétaires n'étant qu'un plafond.

De plus, il est souvent difficile d'évaluer une dépense avec précision au moment où on l'engage. En outre, les dangers de malversations sont moins grands pour les uns que pour les autres  car les ordonnateurs ne manient pas l'argent. Enfin, les divers contrôles exercés le sont à ce point que la liberté de manoeuvre accordée aux ordonnateurs est souvent un fait illusoire. Il est donc naturel que le régime de sanctions les concernant, soit moins strict que pour les comptables. Il existe bien des sanctions disciplinaires et pénales, mais elles ne sont guère applicables. Les malversations financières que connaissent les finances publiques sont rarement sanctionnées. On doute de l'utilité même des contrôles sur les deniers publics. La cour des compte reste quelque fois même, je dirai, partenaire au gouvernent. La cour des comptes n'a jamais eu les moyens humains et matériels nécessaires à l'exercice correct de sa mission. Il s'en suit que l'examen des comptes des comptables publics considéré comme une priorité n'est souvent effectuée que par la méthode du sondage. Elle est allée jusqu'à être considérée comme une chambre d'entérinement du fait du dictat réel qui s'abat sur elle. Dés lors, en tant que juriste soucieux du développement de son pays, je reste convaincu que notre développement ne peut s'effectuer que par des finances publiques saines dans leur utilisation. En plus de l'inapplication des règles après contrôle exercé, l'inefficacité du contrôle de la loi de finances s'explique aussi par la rareté de poursuivre jusqu'au bout des rapports effectués.

Paragraphe II : L'absence de suite aux rapports présentés.

En abordant les organes de contrôle ou de tutelle, il faut bien en avoir en conscience qu'il y en a deux. Il y a les autorités supérieures qui disposent de pouvoirs et il y a les organes qui effectuent le contrôle, que ce soit au plan administratif, technique, comptable et financier, que ce soit au niveau juridictionnel. En ce qui concerne ces autorités supérieures de tutelle, cela dépend de l'aménagement constitutionnel des compétences mais de manière classique dans un modèle bicéphale, on a le Président de la République, le Premier ministre et les ministres dans le cadre des institutions qui dépendent de leurs sphères de compétence. Et d'ailleurs, dans la pratique et en dehors de leur compétence juridique , il y a un trafic d'influence politique et administrative qui peut s'exercer en dehors des règles de procédures officielles et qui peuvent avoir pour effet de fausser ou de détourner la sincérité du contrôle, sa transparence, sa neutralité administrative et parfois selon les cas suscités ou stoppés un processus de contrôle de tutelle. Mais de manière classique, on distingue parmi ces contrôles administratifs celui effectué par le ministre de l'économie et des finances, celui fait sous la conduite de l'IGE, et enfin, celui du contrôleur financier. Le ministre de l'économie et des finances peut effectuer des vérifications sur la gestion d'un agent public vis-vis à des deniers publics. Celui-ci peut, à la suite de son contrôle, constater des irrégularités résultant soit de manquements ou d'excédent de recettes dans les comptes d'un agent public. Lorsqu'il est constaté de manquements dans la caisse d'un comptable public à la suite d'un contrôle du ministre de l'économie et des finances, l'agent responsable sera déclaré en débet. Ce débet est dit administratif du fait de l'autorité chargé du contrôle. Obligation lui est Faite de saisir d'abord le Président de la République par un rapport de contrôle. Il appartient au Président de la République d'apprécier le rapport du ministre. A la suite de son appréciation, il peut en résulter une appréciation positive ou négative. Le Président a un pouvoir d'analyse qui lui est discrétionnaire. Cela signifie qu'il appartient au Président de la République de donner suite au rapport du ministre. Ainsi, par clientélisme politique, le président peut décider de ne pas donner une issue légale de résolution des irrégularités constatées dans ce rapport. Ce contrôle à vrai dire, comme le pensent beaucoup de spécialistes des finances publiques, ce contrôle n'a jamais atteint son objectif et plus loin encore pour dire que jamais l'objectif de ce contrôle ne sera atteint. Ceci s'explique par le fait que le ministre de l'économie et des finances est nommé par le Président de la République et de suite, il est assujetti à son autorité même si la constitution lui reconnait un certain nombre de pouvoirs.

En dehors de ce contrôle, il y a un autre contrôle administratif qui est celui du contrôleur financier. Dans la loi 90-07 du 26 juin 1990, l'art 30 dispose que le contrôleur financier : « assure ce contrôle soit par lui-même soit par un contrôleur d'état placé sous son autorité et nommé par lui auprès de chaque entreprise contrôlée ». Il s'agit d'un contrôle technique incorporé, qui a le mérite de pouvoir suivre dés la procédure de gestion des deniers publics dans l'entreprise. Ce qu'il y a lieu de se soucier c'est la connivence qui peut y avoir lieu entre contrôleurs et contrôlés. L'IGE peut effectuer son contrôle à la demande du Président de la république, du premier ministre ou du ministre de tutelle. C'est là qu'il y a lieu de craindre l'instrumentalisation politique du contrôle de tutelle. En bref, on constate que la théorie est très loin de la pratique de ce contrôle administratif du point de vie de sa fiabilité et de l'objectif visé.

Chapitre II : Les insuffisances relatives à la transparence.

Le droit des finances publiques est un droit multidimensionnel du fait de l'influence extérieure qui l'habite. Cette influence est en fait, celle du droit international et celle du droit communautaire. Toutefois, il est à noter que, le droit international en occupe une fine partie, par contre, le droit commun est la pièce maitresse comme pouvant avoir des effets majeurs sur le fonctionnement interne des finances publiques. Ces dernières, dans leur pratique actuelle, connaissent énormément de disfonctionnements. Ces disfonctionnements sont soit liés au non respect des règles de procédure, soit de présentation ou d'exécution des lois de finances.

En effet, des Etats comme le Sénégal se voient soumis à de nouvelles recommandations car la loi organique 2001-09 du 15 octobre 2001 relative aux lois de finances n'a pas pu permettre de remplir les objectifs escomptés. Ces recommandations sont relatives aux règles des marchés publics et aux nouveaux principes démocratiques de gestion (SECTON I) mais aussi à la non transparence budgétaire et l'absence de cohérence dans la décentralisation participative (SECTION II).

Section I : insuffisances de la règlementation des marchés publics et l'adoption de nouvelles règles.

Les pays sous développés, en l'occurrence les pays de l'Afrique Francophone se sont regroupés autour des structures comme l'UEMOA pour harmoniser leur législation. Ainsi, beaucoup d'exigences sont faites aux Etats membres. Toutes les lois organiques que le Sénégal a connues, ont proféré des obligations aux Etats. Aujourd'hui, avec la mondialisation, de nouvelles exigences apparaissent. C'est ainsi que de nouvelles recommandations relatives aux marchés publics ont vues le jour (Paragraphe I) et on assiste aussi à de nouveau principes à respecter (ParagrapheII).

Paragraphe I : les nouvelles règlementations des marchés publics au sein de l'UEMOA.

Au Sénégal la réglementation des marchés publics a connu une évolution significative car la commande publique a été longtemps régie par la législation française à travers le règlement relatif au financement des marchés publics de l'Etat et des collectivités locales^20(*).

Au lendemain de l'indépendance du Sénégal, le législateur sénégalais, après avoir élaboré le code des obligations, a tenté de réglementer les marchés publics^21(*).

Mais cette réglementation était trop inspirée du droit français. Ce n'est finalement qu'à partir de 1982, que les autorités sénégalaises ont jugé utile de rompre avec cette législation archaïque jugée inadaptée pour instaurer un nouveau code juridique et institutionnel devant aboutir à une meilleure harmonisation du système des marchés publics sénégalais.

En outre, il faut aussi mentionner que la réglementation des marchés publics est mouvante du fait qu'elle connait régulièrement des modifications^22(*). Ce décret a été modifié et remplacé par le décret no 2007-745 du 25 avril 2007 portant nouveau code des marchés publics actuellement en vigueur au Sénégal. Cette instabilité des règles des marchés publics est du d'abord au fait que le Sénégal est membre de l'UEMOA. La loi organique 2001-09 du 15 octobre 2001 relative aux lois de finances connait des insuffisances en cette matière c'est-à-dire de la prise en charge de mesures explicites en matière de marchés publics. Ces limitations sont relatives à la transparence dans la commande publique, en termes de procédures et enfin du point de vue institutionnel.

Ensuite, cette instabilité est la conséquence de nouveaux principes budgétaires tels que la sincérité dont nous avons déjà fait mention, de la charte de transparence et de l'efficacité de la dépense publique.

L'instabilité de la législation des marchés publics au Sénégal s'explique le plus souvent par la fréquence de nombreuses révélations d'affaires de corruption et de délits de favoritisme. Ces actions frauduleuses et anticoncurrentielles ont amené les acteurs de la commande publique à réfléchir ensemble pour mettre en oeuvre une réglementation plus adéquate et effective du point de vue de son application afin de promouvoir des pratiques plus saines, favorables à la bonne gouvernance.

Face aux intérêts privés et des exigences de l'UEMOA, il importait et il importe toujours pour les agents qui engagent les finances publiques des collectivités locales publiques de sauvegarder l'intérêt général et de protéger les fonds publics contre les engagements trop onéreux d'où les innovations apportées par le nouveau code en conformité avec les recommandations de l'UEMOA^23(*), dans les procédures de passation des marchés publics et la création de nouveaux organes de contrôles qui sont l'ARMP (Autorité de Régulation des Marchés Publics) et de la DCMP (Direction centrale des Marchés Publics).

Les innovations majeures du nouveau code sont d'abord, l'émergence de nouveaux modes de mise en concurrence favorable à la bonne gouvernance qui se résume à la procédure d'appel d'offre avec mise en concurrence large (consécration de la prééminence de l'appel d'offre ouvert, la nouvelle procédure dite de pré qualification et le maintien de l'appel d'offre en deux étapes) et la redéfinition des procédures de mise en concurrence limitée (le réaménagement de l'appel d'offre restreint, les nouvelles conditions de recours à l'entente directe), ensuite, la rénovation de certaines procédures dites spécifiques (innovations dans la procédure de renseignement et des prix, etc..).

La Direction centrale des marchés publics est chargée d'assurer le contrôle à priori des procédures de passation des marchés, d'émettre des avis concernant l'attribution des marchés publics, les autorisations et dérogations nécessaires lorsqu'elles sont prévues par la législation en vigueur.

Il y a également le contrôle de l'ARMP exigé récemment dans le cadre de l'UEMOA. Cette autorité a pour mission d'assurer la régulation du système de passation des marchés publics et des conventions de délégation de services publics. Par cette mission, elle peut émettre des avis, propositions ou recommandations dans le cadre de la définition des politiques et d'assistance à l'élaboration de la réglementation en matière de marchés publics,

Paragraphe II : la justification de nouveaux principes.

En dehors des principes classiques budgétaires, les finances sénégalaises connaissent aujourd'hui de nouveaux principes. Ces principes servent de renforcer la transparence dans la gestion des finances publiques. Ceux-ci dans leur grande majorité n'étaient pris en compte par la loi organique 2001-09 du 15 octobre 2001 relative aux lois de finances. Il s'agit entre autre, du principe de sincérité, de lisibilité, de bonne gouvernance en somme, des principes démocratiques. Le principe de sincérité budgétaire interdit à l'Etat Sénégalais de sous-estimer les charges ou de surestimer les ressources qu'il présente dans la loi de finances. Contrairement aux autres principes tels que l'annualité, l'unité, la spécialité, l'universalité ; le principe de sincérité n'a pas été élaboré formellement dans la loi organique 2001-09 relatives aux lois de finances sénégalaises. Même si dans l'esprit de la loi organique on pouvait noter en quintessence la sincérité budgétaire, celle-ci n'était que implicite. Mais aujourd'hui, avec les dispositions nouvelles de l'UEMOA, ce principe connait sa formalisation expresse. Ce principe connait aujourd'hui son application systématique. Le contrôle ainsi effectué sur la sincérité du budget est un contrôle de l'EMA. Le conseil constitutionnel vérifie si les appréciations faites dans le projet de loi de finances relatif aux ressources et aux charges ne comportant pas d'erreurs. Le conseil peut, par le biais d'une loi de finances rectificative, demander au parlement une régularisation ultérieure.

Les prévisions doivent aussi être cohérentes. Le conseil insiste sur les vices de forme conduisant à l'insincérité du projet de loi de finances plus que sur des erreurs de fond dans les chiffres et prévisions avancés. Ce principe vise aussi la comptabilité publique du fait des insuffisances de la loi organique 2001-09 relative aux lois de finances. Ainsi, il impose l'exactitude des comptes de l'Etat, ce qui peut être vérifié avec plus de précision que le principe de sincérité du budget. Les comptes de l'Etat doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle de son patrimoine et sa situation financière. Ce respect de la sincérité apparaitra lors de la loi de règlement. En plus de ce principe, il y a aussi celui de la lisibilité. Aujourd'hui, avec l'ère de la modernisation, de nouveaux principes relatifs aux deniers publics sont exigés dans le cadre du droit communautaire. Le principe de bonne gouvernance est devenu un pilier du développement dans les pays en voix de développement.

Section II : La non transparence budgétaire et l'absence de cohérence dans la décentralisation participative.

Beaucoup ne discutent pas du budget à l'occasion des séances prévues à cet effet et se contentent simplement de le voter de façon mécanique et la plupart du temps par solidarité. D'après l'enquête effectuée par Transparency international, les participants ont confirmé que les populations ne sont ni informées, ni associées à l'élaboration, au suivi et au contrôle du budget. Ainsi, de nouvelles recommandations sont faites dans le cadre de l'UEMOA. Il s'agit d'abord, de la transparence budgétaire (Paragraphe I) et ensuite, à la transparence de la politique de transfert des compétences (Paragraphe II).

Paragraphe I : Les nouvelles recommandations relatives à la transparence budgétaire au sein de l'UEMOA.

La notion de transparence budgétaire se ramène, en même temps que celle de la liberté à plus qu'une attente, une exigence publique et collective dans toute opération à vocation démocratique. Son absence est susceptible de se prêter à diverses lectures symptomatiques dont celle sur la transparence budgétaire. Une lecture qui met à l'épreuve des lois et règlements de la décentralisation, l'ensemble des pratiques administratives et de gestion des collectivités locales. Dans des forums organisés dans le cadre de l'UEMOA, on a constaté que la corruption est une réalité dans les pays encore qu'elle y est d'une très grande ampleur étant donné qu'elle est présentée partout. Elle est présentée dans tous les secteurs, particulièrement dans le secteur public (administration générale, gestion des marchés municipaux, police, gendarmerie, douane, services de santé, divers services parapublics) où elle revêt différentes formes reposant sur la facilitation des choses moyennant financement dans les appels d'offre, la délivrance de différents documents administratifs. Ainsi, le droit demande plus de conscientisation aux citoyens, la participation tant des élus que des populations aux questions budgétaires. Les Etats doivent aussi lutter contre la conjoncture avec les politiques d'ajustement structurelles. Des interdictions sont aussi clamées par les organismes internationaux tels que la mal gouvernance, le clientélisme politique, le népotisme politique et religieux.

Sur les relations entre le fisc et les contribuables, des efforts ont été réalisés. C'est dans ce sens que des études ont été réalisées au Sénégal. Les résultats de l'enquête de terrain réalisés dans certaines collectivités du Sénégal ont été largement partagés, notamment l'impression d'incompréhension, voire d'opacité qui entoure la démarche du fisc pour la majorité des contribuables. Cette situation a une répercussion négative sur le processus de mobilisation des ressources, dans la mesure où, ne percevant pas la traduction concrète de leur effort fiscal, les citoyens ont tendance à rechigner aux paiements de leur contribution. Dans le cadre de l'UEMOA aussi, un constat a été fait, c'est celui qui est estimé comme le noeud central de toute préoccupation de transparence demeure dans la question du contrôle et de l'évaluation des politiques publiques. .On a aussi constaté que l'insuffisante mise en oeuvre du dispositif existant par les parlementaires à travers les retards apportés dans le vote de la loi de règlement semble être réglée dans le cadre communautaire(UEMOA). Le gouvernement, l'administration publique, le parlement, la justice, les organismes publics sont astreints à l'obligation de mettre en oeuvre des principes de bonne gouvernance et la transparence dans la conduite et la gestion des affaires publiques. Cette transparence budgétaire consiste à communiquer de manière complète, sincère et régulière les informations relatives à la gestion de leurs ressources. Au plan interne cette transparence se traduit par un souci de clarté, sincérité et de rigueur dans la réalisation des opérations. De ce point de vue, elle conduit à l'efficacité et à la fiabilité des résultats présentés. A l'égard des tiers, elle permet, par la bonne et régulière information des citoyens et des partenaires, d'obtenir leur adhésion. L'origine et la destination des ressources publiques font de ces deux aspects une double exigence dans la gestion publique. Il s'agit de l'efficacité et de l'obligation de rendre compte. Ainsi pour arriver à cette transparence budgétaire, un code de transparence de l'UEMOA sera adopté. Ce code a vu le jour du fait des faiblesses qui sont constatées dans la gestion budgétaire. Il peut s'agir entre autre du retard dans la présentation des comptes de gestion de l'état à l'assemblée nationale, des écarts entre les exigences locales du cadre juridique et les pratiques, de la lisibilité insuffisante des documents budgétaires, de la faible capacité administrative des collectivités locales et des collectivités déconcentrées à rendre compte à temps, de leurs gestions et à communiquer des informations fiables, bref, la liste est longue pour ne citer que cela. Par rapport à la politique de transfert de compétences, de nouvelles directives verront également leur naissance.

Paragraphe II : Les recommandations inhérentes à la transparence de la politique de transfert de compétences.

La décentralisation est d'abord un état d'esprit et de méthode. L'objectif de cette réforme, sa finalité, c'est d'échapper au centralisme titulaire et rigide pour répondre plus efficacement aux besoins des citoyens ; « plus d'efficacité, dans plus de démocratie »^24(*). Il convient de réconcilier les citoyens avec l'organisation politique par la décentralisation en recherchant une plus grande proximité des compétences et des responsabilités.

La décentralisation doit donc dépasser les clivages partisans pour être un acquis de la société. Pour cela, il faut élaborer et améliorer le cadre juridique et institutionnel de la décentralisation mais aussi procéder à une rationalisation des compétences transférées. Il convient de reconnaitre que la décentralisation actuelle n'est cependant pas celle imaginée en 1996 ; plusieurs grands principes sont délaissés. Cette décentralisation au travers notamment les lois 96-07, 96-06 du 22/03/1997, était fondée sur quelques principes directeurs qui, à l'épreuve, ont été quelque peu délaissés :

-la répartition par génération de compétence :

-l'interdiction de toute tutelle d'une collectivité sur une autre.

-le transfert par l'Etat de ressources et des services, la concomitance de la déconcentration.

Pour l'heure, les principes théoriques ont cédé la place à la pratique.

Le plus qu'imparfait transfert par l'Etat des ressources et des services : chaque compétence transférée devait l'être avec les crédits et les services correspondants à son exercice. Les services de l'Etat devant être et faire l'objet d'une partition et de convention de mise à disposition gratuite. En dehors du déphasage entre les textes et la pratique, il a été évoqué la connaissance des lois et règlements budgétaire qui est une préoccupation constante des juristes. A ce niveau, il convient de remarquer que les textes de la décentralisation sont inaccessibles aux médiats. Dans ce cadre, une majorité des personnes interrogées avoue ne pas avoir une bonne connaissance des lois et règlements. Les élus locaux, surtout au niveau des communautés rurales, sont généralement mal préparées, planifiées et exécutées, les activités de développement. La majorité des membres élus des conseils savent à peine lire et écrire et n'ont qu'une expérience limitée de la planification et de l'exécution de projets dans des secteurs aussi divers que l'hydraulique en milieu rural, la santé, l'éducation, l'infrastructure routière et la gestion de l'environnement. Cela signifie que la loi organique 2001-09 a été trop théorique que pratique. Dans cette loi, devait être prise en charge la gestion locale de qualité du point de vue de ses hommes, du point de vue de ses services, et encore du point de vue des règles établies. Cette loi a été plus sociale que développementaliste. Ainsi, l'Afrique dans le cadre de ses organismes de développement doit plus s'atteler à mettre en place, plus de règles audacieuses qui seraient le vecteur du développement.

CONCLUSION

Le Sénégal comme beaucoup de pays africains sud sahariens a hérité de la législation Française. Ainsi, notre pays (Sénégal) connait un droit budgétaire presque identique à celui de la métropole. Ce droit budgétaire, même s'il est relatif au droit sénégalais du fait de sa souveraineté, une influence majeure sur lui. Il s'agit de l'influence du droit communautaire, c'est-à-dire du droit résultant des institutions comme l'UEMOA. Regroupés autour de l'UEMOA, les Etats africains membres de cette institution se voient être soumis à une multitude de règles. On peut citer entre autre, la directive portant nomenclature budgétaire, directive portant comptabilité publique dans le cadre des Etats de l'UEMOA, directive relative aux marchés publics, directive portant loi organique etc...

La règlementation du droit communautaire vise une plus grande transparence dans le fonctionnement des deniers publics. Ainsi, les organes de contrôle des finances publiques doivent être dotés de moyens suffisants pour arriver à cette transparence budgétaire clamée dans le cadre des institutions communautaires auxquelles le Sénégal est adhérant. Mais on voit dans la pratique que, le parlement qui aurait du jouer ce rôle ne le fait qu'imparfaitement. Or, un bon contrôle des budgets dépend aussi du parlement^25(*). L'efficacité du parlement dépend dans une large mesure des députés eux-mêmes. Il leur appartient de prévoir au besoin un programme prioritaire et permanent de renforcement de leur capacité. Face à leur énorme charge de travail, il leur faut régler ce manque de ressources humaines et financières pour renforcer les institutions et acquérir les compétences nécessaires. C'est d'abord à eux que le gouvernement doit rendre compte. Ce sera ensuite aux parlementaires d'informer le peuple. Cette obligation de rendre compte est gage de transparence. Cette obligation est l'une des clés de la démocratie parlementaire. Les députés doivent rendre compte à leurs électeurs et doivent aussi s'assurer que le gouvernement en fait de même. C'est pourquoi, il faut que les mécanismes et procédures qui facilitent cette transparence soient mieux intégrés à la structure et au fonctionnement de l'Assemblée Nationale. Or, notre parlement comme ceux du monde entier est confronté à des problèmes y compris d'éthique (relations personnelles, partisanes, intérêts, etc.). L'opacité n'est pas une solution d'avenir. Pour que les organes de contrôle des finances publiques soient performants, il faut que ces organismes aient une bonne réputation professionnelle et des ressources suffisantes pour accomplir leurs tâches avec compétence. Il faut aussi qu'ils soient pris au sérieux par tous les intéressés. Les conditions de travail actuelles de notre parlement mériteraient aussi d'être revitalisées. Ainsi, on doit pérenniser le contrôle sur pièce et sur place des finances. Dans ce qui ressort de l'étude que nous avons effectuée vis-à-vis des modifications de la loi organique de 2001 relative aux lois de finances, notre appréciation globale consiste à l'observation de l'inapplication des règles financières par l'Etat sénégalais. Même si dans le constat préliminaire ire, le Sénégal avait eu à prendre de nouvelles réformes de valorisation des finances, mais dans la réalisation concrète des objectifs, l'application de ces mesures pose problème. Ainsi, pour sortir de ce carcan du sous développement, nos Etats doivent fidéliser avec les règles démocratiques de développement. Cela signifie que le clientélisme politique doit céder la place au mérite et que les institutions financières soient investies dans leurs pleins pouvoir et ceci sans influence majeure d'une quelconque autre autorité ou structure.

TABLE DES MATIERES

Introduction.....................................................................................2

Partie I : Le champ d'application des modifications de la loi organique 2001-09 en matière budgétaire au Sénégal....................................................................8.

Chapitre I : Les innovations majeures par rapport à la présentation et à l'exécution de la loi de finances.....................................................................8

Section I : La nouvelle présentation de la loi de finances.................................9

Paragraphe I : Le renforcement des principes budgétaires..............................8

Paragraphe II : La nouvelle présentation du contenu de la loi de finances.......10

Section II : Une exécution de la loi de finances soumise à de nouvelles règles...14

Paragraphe I : L'adoption de  nouvelles règles de la comptabilité publique .................................................................................................14

Paragraphe II : Une nouveauté par rapport à la sanction des irrégularités résultant de l'exécution du budget..............................................................16

Chapitre II : Les mutations relatives à l'information et au contrôle de la loi de finances..................................................................................................18

Section I : Une nouveauté quant aux votes et à la procédure de dépôt des projets de loi......................................................................................................19

Paragraphe I : La limitation des délais de votes...........................................19

Paragraphe II : Les procédures nouvelles de dépôt des projets........................21

Section II: L'extension de la notion d'équilibre et les débats d'orientation budgétaire...............................................................................................19

Paragraphe I : L'extension de la notion d'équilibre.......................................23

Paragraphe II : La pérennisation des débats d'orientation budgétaire............25

Partie II : Les insuffisances et les tentatives nouvelles de recommandation......28

Chapitre I : L'inefficacité des contrôles sur l'exécution de la loi de finances......28

Section I : L'échec du contrôle parlementaire..............................................29

Paragraphe I : L'exclusion des parlementaires de la phase administrative du projet de loi de finances............................................................................28

Paragraphe II : L'insuffisance des moyens humains et matériels..................30

Section II : L'inefficacité des règles de contrôle administratif et juridictionnel....................................................................................... ...34

Paragraphe I : La mollesse des sanctions juridictionnelles...........................33

Paragraphe II : L'absence de suite aux rapports financiers présentés.............35

Chapitre II : Les insuffisances vis-à-vis de la transparence.............................38

Section I : marchés publics et nouveaux principes budgétaires.....................39

Paragraphe I : La nouvelle règlementation des marchés publics dans le cadre de l'UEMOA..............................................................................................38

Paragraphe II : L'adoption de nouveaux principes....................................41

Section II : La non transparence budgétaire et l'absence de cohérence dans la décentralisation participative...................................................................43

Paragraphe I : Les nouvelles recommandations relatives à la transparence budgétaire au sein de l'UEMOA...............................................................42

Paragraphe II : Les recommandations inhérentes à la transparence de la politique de transfert de compétences........................................................44

Conclusion ....................................................................................47

BIBLIOGRAPHIE

Ouvrages

*V.C. Blandard-Dignac « le contrôle de l'exécution des lois de finances : enjeux et perspectives », in RFFP no 59, pp. 51-58.

*BALDE Abdoulaye « le contrôle des finances publiques au Sénégal », p.297.

*ZAKI Moussa « le contrôle des finances publiques dans les Etats d'Afrique francophone : l'exemple du Niger et du Sénégal », p.124.

*GUYEN Chan Tam, « finances publiques Sénégalaises », 1990, p.347.

*M.C. Esclassan, « les évolutions de la place de la cour des comptes dans le processus de décision budgétaire », in RFFP no 59, p.36.

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*S. Yonaba, « l'intégration des règles budgétaires dans le cadre de l'UEMOA », RBD no37, p.46.

*RENE Célimène, « doit budgétaire et comptabilité publique au Sénégal ».

*HABIB Jacques, « finances publiques : décentralisation et transparence budgétaire et financière », chapitre 4, p.359 à 360.

*M. Diop, « finances publiques Sénégalaises », 1997.

TEXTES SENEGALAIS

*Constitution Sénégalaise du 22 janvier 2001

*Loi organique 75-64 du 28 juin 1975 relative aux lois de finances Sénégalaises.

*Loi organique 2001-09 du 15 octobre 2001 relative aux lois de finances Sénégalaises.

*Ordonnance no 60-17 du 3 septembre 1960 organisant la cour suprême de justice (Jors du 12 septembre 1960, p.926).

*Loi organique 2001-962 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances.

*Loi organique no 92-24 du 30 mai 1992 sur le conseil d'Etat (Jors no 5449 du 1^er juin 1992, p.243).

*Décret 857-2001 du 07 novembre 2001 portant nomenclature budgétaire au Sénégal.

*Décret 2003-101 du 13 mars 2003 portant comptabilité publique du Sénégal.

*Décret 66-458 portant comptabilité publique du Sénégal.

TEXTES COMMUNAUTAIRES EN MATIERE FINANCIERE.

*Directive UEMOA no 05/97/CM UEMOA du 16 décembre 1997 relative aux lois de finances.

*Directive UEMOA no 06/97/CM UEMOA du 16 décembre 1997 portant règlement général sur la comptabilité publique.

*Directive UEMOA no 03/99/CM UEMOA du 21 décembre 1999portant amendement de la directive no 06/97/CM UEMOA.

*Directive UEMOA no 04/98/CM UEMOA du 22 décembre 1998 portant nomenclature budgétaire de l'Etat.

*Directive UEMOA no 04/99/CM UEMOA du 21 décembre 1999 portant amendement de la directive no 04/98/CM UEMOA.

*Directive UEMOA no 05/98/CM UEMOA du 22 décembre 1998 relative au plan comptable de l'Etat.

*Directive UEMOA no 06/98/CM UEMOA du 22 décembre 1998 relative au tableau des opérations financière de l'Etat.

*Directive UEMOA no 06/99/CM UEMOA du 21 décembre 1999 portant amendement de la directive no 06/98/CM UEMOA.

*Directive UEMOA no 02/99/CM UEMOA du 29 juin 2000 portant amendement de la directive no 05/97 /CM UEMOA.

*Directive UEMOA no 02-2000 CM UEMOA du 29 juin 2000 portant code de transparence dans la gestion des finances publiques au sein de l'UEMOA.

* ¹ Loi no 2001-09 du 15 octobre 2001 portant loi organique relative aux lois de finances sénégalaises.

* ² DOUAT Etienne, « Finances communautaires, nationales, sociales et locales », p.197.

* ³ Cours de finances publiques, 2eme année, professeur, Mohamet FALL, université Cheikh Anta Diop.

* ⁴ Jean François PICARD, « finances publiques », 2^ème éd. P.132.

* ⁵ Jors, no 66-458 du 17 juin 1966 portant comptabilité publique du Sénégal.

* ⁶ Cf. articles 54 à 71 Décret 2003-101 du 13 mars 2003 portant comptabilité publique du Sénégal

* ⁷ Cf. articles 163 à 187 Décret 2003-101 du 13 mars 2003 portant comptabilité publique du Sénégal

* ⁸ Cf. articles 188 à 194 Décret 2003-101 du 13 mars 2003 portant comptabilité publique du Sénégal

* ⁹ Cf. Habib Sy JACQUES, « Sénégal, finances publiques, décentralisation et transparence budgétaire », page 531, chapitre 6.

* ¹⁰ Cf. cours du professeur Mohamet Fall, 2^ème année droit, ucad.

* ¹¹ Cf. CELIMENE René, « droit budgétaire et droit de la comptabilité publique au Sénégal», Nouvelles Editions Africaines, 1985, p.27 à 28.

* ¹² Saidj LUC, «finances publiques», éd. Dalloz, 2003, p.276.

* ¹³ Cf. « essai sur l'équilibre budgétaire » professeur Mohamet Fall, ucad

* ¹⁴ Cf. DOUAT Etienne, « finances communautaires nationales, sociales et locales », presse universitaire de France, 1999, p.258.

* ¹⁵ André PAYSAN, « finances publiques », 5^ème éd, p, 151 à 152.

* ¹⁶ André PAYSAN, op cit p, 197,395, 397.

* ¹⁷ SY Jacques Habib, « Sénégal; Finances publiques, décentralisation et transparence budgétaire », 2005, p. 399.

* ¹⁸ Cf. DOUAT Etienne « Finances communautaires, nationales, sociales et locales », Presse Universitaire de Paris, 1999, p.276 et suivant.

* ¹⁹ Cf. DOUAT Etienne, op.cit, p.276.

* ²⁰ Cf. décret du 30 octobre 1935 relatif au financement des marchés de l'Etat et des collectivités locales.

* ²¹ Cf. décret no 67-697 de juin 1967

* ²² Cf. décret no 2002-550 du 30 mars 2002 relatif au code des marchés publics

* ²³ Directive no 05/2005/CM UEMOA portent Régulation des marchés publics.

* ²⁴ Jacques Habib SY, Transparency International, « finances publiques », 5^ème édition.

* ²⁵ Art 38 de la loi organique 2001-09 du 15 octobre 2001 relative aux lois de finances.