Memoire Online - La contribution de la décentralisation à la réduction de la pauvreté au Mali

Pour mieux cerner l'analyse qui suit, il est indispensable de souligner les principes et caractéristiques essentiels du processus de décentralisation.

L'objectif de ce chapitre est de passer en revue le processus de décentralisation au Mali, tout en essayant de clarifier les notions liées à son concept.

La décentralisation est avant tout une question institutionnelle et politique. Il s'agit pour l'Etat central de transférer au profit des collectivités certaines compétences et ressources correspondantes. Au départ, elle peut se définir comme un mouvement de reforme politique et administrative permettant de céder, en nombre variable et selon différents dosages, des fonctions, des responsabilités, des ressources et des pouvoirs politiques et budgétaires aux échelons inférieurs de l'Etat. (MacLean, 2003). Il peut aussi s'agir d'une cession de fonctions ou de responsabilité à des institutions parapubliques ou privées (Rondinelli, 2002).

Avant de parler du processus de la décentralisation dans notre pays, il est nécessaire de s'attarder sur les objectifs de la décentralisation.

La décentralisation est un système d'administration consistant à permettre à une collectivité humaine de s'administrer elle-même sous le contrôle de l'Etat, en la dotant de la personnalité juridique d'autorité propre et des ressources^2(*). Elle est aussi une technique d'organisation administrative par laquelle, l'Etat octroie à d'autres personnes morales de droit public, le soin de s'administrer elles-mêmes. Il s'agit pour l'Etat de créer d'autres entités infra étatiques (régions, cercles ou communes), et de leur accorder dans le cadre de la loi, le droit de gérer leurs propres affaires. Ces entités infra-étatiques sont des Collectivités Territoriales décentralisées.

En sciences économiques, la décentralisation est perçue comme un moyen d'optimiser l'allocation des biens collectifs. Elle permet d'ajuster la fourniture de ces biens aux préférences locales. Ainsi, elle se réfère à un mode de gestion qui permet de rapprocher le consommateur du centre de production, et à la recherche d'une efficacité accrue. Ainsi les objectifs assignés à la décentralisation au Mali sont les suivants :

L'objectif global recherché par la décentralisation s'inscrit dans celui du CSLP à savoir, réduire la pauvreté au Mali.

Ils concernent les effets attendus sur les bénéficiaires directs (Etat, collectivités, société civile, et secteur privé local), et se résument ainsi :

· Promouvoir la participation populaire et le contrôle citoyen dans la gestion des affaires locales.

La décentralisation est appréhendée à travers quelques critères qui constituent en même temps les conditions à remplir pour qu'on puisse parler de décentralisation.

- La première condition est la reconnaissance d'une personnalité juridique (à la structure décentralisée) distincte de celle de l'Etat et l'existence d'affaires locales à la charge de la collectivité ;

- La deuxième condition implique la désignation des autorités locales dans la localité et par la collectivité locale elle-même. Il faut en somme assurer l'indépendance personnelle des autorités décentralisées.

- La troisième condition est le contrôle de l'Etat, sur les actes et sur les personnes des autorités locales. Ce contrôle se justifie par le fait que la collectivité locale est autonome et non pas indépendante. Mais il ne doit pas être trop étroit au risque de faire disparaître cette autonomie (c'est un contrôle de tutelle et non pas un contrôle hiérarchique comme dans le cas de la déconcentration).

Dans plusieurs travaux, la décentralisation est analysée suivant différentes considérations. Outre celles liées à l'optimisation de la production de biens collectifs, les analyses de la décentralisation mettent en relief les considérations telles que le transfert de pouvoir aux acteurs locaux, le renforcement des capacités locales, l'apprentissage de la gouvernance participative, la lutte contre la pauvreté etc. Suivant certaines analyses, la décentralisation revêt différentes formes. Il s'agit en particulier de la forme démocratique (politique) et administrative.

La littérature économique distingue différentes notions de la décentralisation, la plus citée est celle développée par Rondinelli, qui fait remarquer que la décentralisation renferme les trois concepts suivants :

- La déconcentration (décentralisation administrative), qui désigne la transmission de la charge de travail ou sous une forme plus large le transfert du pouvoir de décision des organes gouvernementaux vers des organes locaux qui demeurent sous la tutelle et la direction du gouvernement central ;

- La délégation (décentralisation politique), qui désigne le transfert de pouvoirs et/ou de responsabilités en matière d'élaboration de politiques publiques et d'administration pour des tâches soigneusement définies, à des institutions ou à des organismes qui sont indépendants ou sous le contrôle indirect du gouvernement central ;

- La dévolution (ou décentralisation fiscale), qui est la forme la plus poussée de décentralisation, où des gouvernements infranationaux établis de façon indépendante se voient confier à la fois la responsabilité de fournir un ensemble de services publics et le pouvoir de prélever des impôts et des frais pour financer ces services. Dans un régime de dévolution, les gouvernements infranationaux disposent de pouvoirs indépendants, leur permettant de lever leurs propres fonds et de prendre des décisions en matière d'investissement.

La décentralisation renvoie à l'idée de gouvernance locale et met l'accent sur l'auto-administration des collectivités, s'inscrivant plutôt dans une logique de démocratie locale (J. Baguenard, 2004).

Les évènements de mars 1991 et l'avènement de la 3^ème république ont marqué l'ancrage du Mali dans un régime démocratique et de respect de l'Etat de droit. Cette volonté a été instituée dans la constitution du 25 Février 1992, dans ces articles 1^er à 24. Ainsi, l'administration a connu une évolution selon les principes démocratiques par la place faite aux populations dans les affaires publiques. C'est la libre administration ou décentralisation, qui signifie une administration détachée de tout lien hiérarchique avec l'administration centrale. Ce principe confère certaines tâches publiques à des personnes publiques distinctes de l'Etat, et fonctionnant de façon autonome au moyen de leurs organes élus.

En effet, la décentralisation au Mali est l'aboutissement d'une longue quête, dont les débuts remontent à l'époque précoloniale, par la création des communes mixtes, de moyen exercice, et de plein exercice.

En 1919, le Mali obtint ses premières communes à savoir Bamako, Kayes, qui étaient considérées comme des communes mixtes de plein exercice. En 1953 et 1954, Mopti et Ségou deviennent respectivement des communs mixtes, et suivies en 1958 par la création des communes de moyen exercices de : Gao, Kati, Koulikoro, Koutiala, Kita, Nioro, San, Sikasso, et Tombouctou.

A l'indépendance, la constitution du 22 septembre 1960 déclare en son article 41que « toutes les collectivités territoriales de la république seraient administrées librement par des organes élus ». En 1966, elle se contente seulement d'harmoniser les treize (13) communes urbaines héritées de l'administration coloniale pour en faire des communes de plein exercice avec l'adoption de la loi n° 66-9/AN RM du 2 mars 1966 portant Code des municipalités au Mali.

La deuxième république, qui garda les mêmes dispositifs constitutionnels, ne se borne qu'a ériger Bamako en 1978, en un district composé de six (6) communes et plus celle de Bougouni en 1982.

A la veille de la troisième République, le Mali ne comptait que dix neuf (19) communes et avec un Etat centralisé autour des arrondissements, des cercles, et des régions, dont les autorités étaient nommées par le pouvoir central. C'est dans ce cadre que ce fut amorcé le processus de décentralisation au Mali suite aux événements de mars 1991 et le mouvement de la rébellion autonomiste Touareg.

Ainsi, fut adoptée, après la constitution du 25 février 1992 qui pose le principe de la décentralisation du territoire, la loi n° 93-008 du 11 février 1993 déterminant les conditions de libre administration des collectivités territoriales (CT). Avec l'adoption de la loi 96-059 du 4 Novembre 1996, le processus de décentralisation trouve un second souffle, et une ampleur sans précédent sous la 3^ème République, avec la création de 682 nouvelles communes, portant le nombre total des communes à 701 en 1999 ; et cependant avec des communes urbaines, et rurales. L'assise juridique est achevée et la décentralisation est devenue effective au Mali par les élections locales de 1999, et avec la création de 703 communes, 49 cercles, et 8 régions, avec le district de Bamako.

Depuis son démarrage en 1999, la décentralisation a été un véritable défi pour les gouvernements successifs. Depuis l'accession du Mali à la souveraineté nationale, les autorités se sont attelées à la recherche des solutions aux difficultés qui se posent avec acuité, surtout dans les domaines prioritaires de base : la santé, l'éducation, l'eau potable.

Les différents régimes qui se sont succédés de 1960 à 1991 n'ont pas réussi à apporter des solutions pérennes à l'accès des populations aux services publics de proximité. Face à ce défi de développement, le Mali a adopté une politique de décentralisation de type « octroyé^3(*) » doublé du type « revendiqué^4(*) » en ce sens que c'est l'Etat qui a décidé sous forte suggestion des bailleurs de fonds de transférer certaines de ses compétences aux collectivités locales (CL). Et cela dans le but d'associer les populations aux prises de décisions et à toutes les actions de développement les concernant. Ainsi, elle apparaît comme un outil essentiel au développement local et partant la réduction de la pauvreté.

En effet, à la différence de nombre de pays africains, la décentralisation au Mali est un engagement moral souscrit par l'ensemble de la classe politique et de la société civile à la conférence nationale. La traduction de cette recommandation en des dispositions constitutionnelles confirme la convergence de la volonté populaire et de celle politique au sujet de la décentralisation.

En faisant le choix constitutionnel de la décentralisation, le Mali a fait celui de la fondation de l'appareil d'Etat, d'autant que la décentralisation implique une redistribution des rôles et responsabilités entre l'Etat et les collectivités territoriales (CT).

Tous les contours de la décentralisation (assise juridique, découpage territorial, institutions locales) sont aujourd'hui définis et le système fonctionne. Ainsi, Selon la loi n° 93-008 portant sur la libre administration des CT, au Mali en son article 1^er stipule que les collectivités territoriales au Mali sont :

Ces entités sont dotées de la personnalité morale, et de l'autonomie financière.

La commune est la CT décentralisée de base, la constitution d'une commune résulte de la volonté des villages ou des fractions de vivre ensemble, au vu des approches de solidarité et économique de la nouvelle entité ainsi créée. La commune peut être urbaine ou rurale.

Urbaine lorsqu'elle est constituée par des quartiers ; et rurale si c'est des villages et ou fractions qui la compose.

Dans chaque commune est institué un conseil communal composé des membres élus par les citoyens résidant dans la commune.

Le chiffre de la population à prendre en compte est celui du dernier recensement administratif. Le mandat du conseil est de cinq ans.

L'organisation, le fonctionnement, et l'attribution des compétences de ces deux catégories de communes sont identiques.

La loi leur confère la mission principale de programmer et de mettre en oeuvre des actions de développement économique, social et culturel d'intérêt local.

Le cercle est la CT de niveau intermédiaire, de mise en cohérence entre la région et la commune. Le regroupement de plusieurs communes forme le cercle. Il est aussi doté de la personnalité morale et de l'autonomie financière.

Dans chaque cercle est institué un conseil de cercle et un bureau du conseil de cercle. Les membres de ce conseil sont élus au scrutin secret par les conseillers communaux ainsi qu'il suit :

De même le bureau du conseil de cercle comprend le président du conseil de cercle et deux vice-présidents. Ils sont tenus de résider dans le cercle ; et élus en son sein au scrutin uninominal par le conseil. Le vote est secret.

La région est une CT dotée de la personnalité morale et de l'autonomie financière elle est composée de cercles.

Elle a une fonction de mise en cohérence des stratégies de développement et d'aménagement du territoire (art. 122 du CCT).

Il faut noter que dans chaque région est instituée une Assemblée Régionale composée de membres élus en leur sein au scrutin secret par les conseillers de cercle ; et un bureau de l'assemblée régionale.

Le bureau régional est composé du président de l'Assemblée et de deux vice-présidents. Ils sont tenus de résider dans la région.

Ils sont élus en son sein au scrutin uninominal par l'Assemblée Régionale. Le vote est secret.

La collectivité territoriale du district de Bamako est régie par un statut particulier conformément à la loi 96-025 du 21 février 1996, portant statut particulier du district de Bamako. Elle est composée de six communes urbaines.

Chacune de ces communes ont leur conseil et bureau communal, ses organes délibérants sont le conseil du district et le bureau du district ayant à sa tête le maire du district comme président et deux vice-présidents.

L'organe délibérant de la commune est le conseil communal, élu au suffrage universel direct pour un mandat de cinq ans. Le nombre des membres du conseil varie entre 11 et 45 en fonction de la taille de la population. L'exécutif de la commune est assuré par le bureau communal composé du Maire (président du conseil) et de ses adjoints au nombre de trois à cinq en fonction de la taille de la population.

Les attributions spécifiques des adjoints sont définies par arrêté du maire.

La loi prévoit des sessions ordinaires, au nombre de quatre par an et des sessions extraordinaires dont le nombre est indéterminé, dépendant des circonstances. La délibération requiert, en principe, la présence de la majorité absolue des membres du conseil. Mais, à la deuxième convocation pour le même ordre du jour le conseil peut valablement délibérer, même si le quorum n'est pas atteint. Les collectivités territoriales peuvent créer des commissions spécifiques de travail dont seuls peuvent être membres des élus ; mais une commission peut faire appel à toute personne ressource morale ou physique pour se faire aider dans ses tâches.

Les décisions du conseil communal sont prises par délibération, surtout celles relatives au budget et au programme de développement économique, social et culturel (PDSEC). Les sessions du conseil communal sont publiques, sauf si les deux tiers des membres en décident autrement. Du reste, les sessions relatives au budget, au programme de développement, aux comptes communaux, aux dons et legs sont obligatoirement publiques. Cette disposition permet à chaque citoyen qui le souhaite d'assister aux débats sur les affaires de la commune ; elle prouve la volonté du législateur malien à donner un caractère transparent à la gestion publique communale.

Chaque conseil communal élit en son sein ses représentants au conseil de cercle. De même, chaque conseil de cercle élit en son sein ses représentants à l'assemblée régionale.

Les membres du conseil de cercle et de l'assemblée régionale élisent en leur sein, respectivement le bureau de cercle et le bureau de l'assemblée régionale qui sont des organes exécutifs.

Niveau de CT	Représentation des Collectivités territoriales
	Organe délibérant	Exécutif	Responsable
Commune	Conseil communal	Bureau Communal	Maire
Cercle	Conseil de cercle	Bureau Conseil cercle	Président du conseil de cercle
Région	Assemblée régionale	Bureau de l'AR^5(*)	Président de l'AR

La décentralisation est un partage de pouvoirs et de responsabilités entre l'Etat et les CT. Elle porte sur l'ensemble des affaires locales qui n'ont pas besoin d'être traitées par l'Etat lui-même, cela fait sortir la notion de l'intérêt local qui est la base de toute entité décentralisée.

Il n'y a pas de décentralisation sans partage de responsabilité entre l'Etat et les autres acteurs du développement dont les collectivités décentralisées ; le transfert des compétences est la substance de la décentralisation.

Ainsi un certain nombre de compétences ont été transférées automatiquement^6(*) aux collectivités dès la mise en place des organes élus.

La commune partage dorénavant certains pouvoirs de l'Etat, elle est responsable de son développement, c'est à cette fin que l'Etat lui transfert des compétences qui intéressent directement les populations et qu'elles peuvent gérer à leur niveau.

La mission fondamentale assignée aux collectivités territoriales est de « concevoir, programmer et mettre en oeuvre les actions de développement économique, social et culturel d'intérêt régional ou local » de ce fait elles sont dotées des compétences pour une meilleure exécution des pouvoirs qui leur sont conférés.

- La création et la gestion des services et organismes communaux, et l'organisation des interventions dans le domaine économique ;

- La fixation des taux d'impôts et taxes dans les limites autorisées par la loi ;

En outre, des compétences générales les CT disposent des compétences spécifiques. Celles de la commune sont :

- Les dispensaires, maternités, hygiène publique, et assainissement, et les centres de santé communautaires ;

- Les infrastructures routières, et de communication classées dans le domaine communal ;

En juin 2002, il a été transféré des compétences relatives à l'éducation, à la santé, et à l'hydraulique.

L'exercice des compétences transférées rencontre des problèmes liés à la rareté des ressources humaines, ainsi qu'à la détermination des ressources financières au titre des compétences ainsi transférées.

Après un bref aperçu sur la décentralisation au Mali, il est nécessaire d'analyser la contribution de la décentralisation à l'amélioration des conditions de vie des populations qui est la principale motivation du processus.

* ³ Ce type, se manifeste une volonté plus ou moins forte de l'Etat mais indéniable de partager le pouvoir. Il fait un projet de lois pour créer les collectivités locales au moment où cela lui semble opportun. A ce niveau, la décentralisation se fait au gré de l'Etat, la tutelle reste en général très forte, les moyens financiers octroyés sont insuffisants par rapport aux compétences.

* ⁴ Dans ce cas le pouvoir central en situation de faiblesse met en place une décentralisation pour céder à une revendication qui lui est extérieure. Elle peut provenir de l'intérieur (conflits sociaux) ou de l'extérieur (exigence des bailleurs de fonds).

* ⁶ Il s'agit de l'état civil, le recensement, la police administrative, l'hygiène, l'assainissement, les archives, et la documentation.

La contribution de la décentralisation à la réduction de la pauvreté au Mali

Chapitre I : La Décentralisation : Revue de la littérature.