L'incitation aux actes de terrorisme

du Conseil de l'Europe pour la prévention du terrorisme

Il s'agit du premier instrument régional à ériger en infraction l'incitation à la

commission d'actes terroristes. La Convention du Conseil de l'Europe pour la prévention du terrorisme et son rapport explicatif ont été adoptés par le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe lors de sa 925^e réunion. La Convention a, ensuite, été ouverte à la signature des Etats membres du Conseil de l'Europe, de la Communauté Européenne et des Etats nonmembres ayant participé à son élaboration, le 16 mai 2005,

à l'occasion du 3^e Sommet des chefs d'Etat et de gouvernement du Conseil de l'Europe. Cette Convention a été préparée par le Comité des Experts sur le Terrorisme (CODEXTER). Lors de sa première réunion en Octobre 2003, ce dernier a décidé de créer le groupe de travail, CODEXTERApologie, pour analyser les conclusions d'un rapport d'experts indépendants sur l'« apologie du terrorisme » et l'« incitement to terrorism » en tant qu'infraction pénale dans la législation nationale des Etats membres

et des Etats observateurs du Conseil de l'Europe. Ce rapport a été préparé sur la base de

la législation et de la jurisprudence pertinentes dans les Etats membres et observateurs

du Conseil de l'Europe et de la jurisprudence de la Cour européenne des Droits de l'Homme. L'analyse de la situation a montré qu'une majorité d'Etats ne prévoyaient pas dans leur législation une infraction spécifique concernant l'« apologie du terrorisme ».

Le groupe de travail a donc été chargé de présenter des propositions de suivi, dans le contexte des discussions portant sur la préparation de nouveaux instruments internationaux sur le terrorisme.

Le CODEXTERApologie s'est principalement concentré sur trois points : le soutien public à des infractions terroristes ou à des groupes terroristes, le lien de causalité

direct ou indirect avec la commission d'une infraction et la relation temporelle, antérieure ou postérieure, avec la perpétration de l'infraction⁷⁸.

Le résultat du groupe de travail est ladite Convention qui incrimine dans son article 5

la provocation publique à commettre des actes terroristes, définie comme la diffusion

ou toute autre forme de mise à disposition du public d'un message, avec l'intention d'inciter à la commission d'une infraction terroriste, lorsqu'un tel comportement, qu'il préconise directement ou non la commission d'infractions terroristes, crée un danger qu'une ou plusieurs de ces infractions puissent être commises. La rédaction de cette disposition prend en compte les avis de l'assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe⁷⁹ et du Commissaire aux droits de l'homme du conseil de l'Europe⁸⁰, qui désiraient que cette disposition permette de réprimer la dissémination de messages d'éloge de l'auteur d'un attentat, le dénigrement des victimes, l'appel à financer des organisations terroristes ou d'autres comportements similaires, qui peuvent constituer des actes d'incitation indirecte à la commission de violences terroristes.

La provocation directe ne posait pas de problème particulier car la majorité des Etats Membres du Conseil de l'Europe l'érige, déjà, sous une forme ou sous une autre, en infraction pénale (souvent de façon générique par le biais de la provocation à la commission d'infraction). L'incrimination de la provocation indirecte vise à combler les lacunes du droit international et des droits nationaux existants. Il ressort, en effet, du rapport d'expert indépendant sur l'« apologie du terrorisme » et l'« incitement to terrorism » que peu de pays incriminent l'incitation indirecte. De plus, l'incrimination

de l'incitation indirecte permet de réprimer la provocation à commettre les infractions contenues dans la Convention internationale pour la répression du financement du terrorisme, qui jouent souvent un rôle important dans l'enchaînement d'évenements qui conduisent à la commission d'actes terroristes.

Au regard de l'article 5 de la Convention du Conseil de l'Europe pour la prévention du

78 Rapport explicatif pour la convention du Conseil de l'Europe pour la prévention du terrorisme

paragraphe 87 disponible sur http://conventions.coe.int/Treaty/FR/Reports/Html/196.htm

79 Avis 255 (2005), paragraphes 3.vii et ss.

80 Document BcommDH (2005) 1, paragraphe 30.

terrorisme, il importe peu que la provocation ait été directe ou indirecte⁸¹, seule trois conditions doivent être réunies.

La provocation doit avoir été commise illégalement, donc l'incitation peut être légale ou justifiée, que ce soit par les exceptions légales classiques ou dans les cas

où d'autres principes ou intérêts excluent toute responsabilité pénale. Il en serait ainsi, par exemple, en cas d'incitation commise par un agent des forces de l'ordre en mission d'infiltration.

La provocation doit également avoir été commise intentionnellement. Le sens à donner à ce mot dépend des droits internes. Toutefois, une intention expresse d'inciter à la commission d'une infraction terroriste⁸² est nécessaire.

L'incitation doit créer un risque de commission d'une infraction terroriste. Pour évaluer si un tel risque est engendré, il faut prendre en considération la nature de l'auteur et du destinataire du message ainsi que le contexte dans lequel l'infraction

est commise, dans le sens établi par la jurisprudence de la Cour Européenne des Droits de l'Homme. L'aspect significatif et la nature crédible du risque devraient être pris en considération lorsque cette disposition est appliquée, conformément aux conditions établies par les droits internes.

L'élément matériel de cette infraction est la diffusion ou toute autre forme de mise à disposition du public d'un message (...) qu'il préconise directement ou non la commission d'infractions terroristes,

Le terme « diffusion » s'applique à la propagation active d'un message. On peut citer, par exemple, la distribution de tracts contenant le message, l'envoi de courriels ou

81 Ainsi le Conseil de l'Europe réprime plus sévèrement l'incitation aux actes de terrorisme que la communauté internationale ne réprime l'incitation aux actes de génocide. Simple « effet de mode » ou dangerosité plus importante du terrorisme ?

82 Rapport explicatif pour la convention du Conseil de l'Europe pour la prévention du terrorisme

paragraphe 99, ibidem

l'insertion d'une annonce dans des journaux. Le terme « mise à disposition » s'applique

au fait de procurer le message d'incitation sous une forme aisément accessible, en créant par exemple un site Internet ou des listes d'hyperliens. Le fait que cette incitation soit directe ou indirecte n'importe pas.

L'élément moral de cette infraction oblige cette dernière à être commise intentionnellement pour être punissable.

Les membres de l'Union Européenne qu'ils aient ou non ratifiés cette convention sont tenus d'incriminer l'incitation aux actes de terrorisme. En effet, l'article 4 de la décisioncadre du conseil européen du 13 juin 2002 relative a la lutte contre le terrorisme⁸³ impose aux Etats membres de prendre les mesures nécessaires pour que le fait d'inciter à la commission d'infraction listées à l'article premier paragraphe 1⁸⁴ et aux articles 2 et 3⁸⁵ soit considéré comme infraction liée aux activités terroristes. Mais cette décision ne définit pas l'incitation et laisse ainsi une certaine latitude aux Etat.

La notion d'incitation aux actes de terroristes est juridiquement définie, il s'agit de la diffusion, ou de la mise à disposition, par divers biais, d'un message qui préconise la

83 Ibidem.

84 Il s'agit des atteintes contre la vie d'une personne pouvant entraîner la mort, des atteintes graves à l'intégrité physique d'une personne, de l'enlèvement ou de la prise d'otage, du fait de causer des destructions massives à une installation gouvernementale ou publique, à un système de transport, à une infrastructure, y compris un système informatique, à une plateforme fixe située sur le plateau continental, à un lieu public ou une propriété privée susceptible de mettre en danger des vies humaines

ou de produire des pertes économiques considérables, de la capture d'aéronefs et de navires ou d'autres moyens de transport collectifs ou de marchandises, de la fabrication, la possession, l'acquisition, le transport ou la fourniture ou l'utilisation d'armes à feu, d'explosifs, d'armes nucléaires, biologiques et chimiques ainsi que, pour les armes biologiques et chimiques, la recherche

et le développement, de la libération de substances dangereuses, ou de la provocation d'incendies, d'inondations ou d'explosions, ayant pour effet de mettre en danger des vies humaines, de la perturbation ou de l'interruption de l'approvisionnement en eau, en électricité ou toute autre ressource naturelle fondamentale ayant pour effet de mettre en danger des vies humaines, de la menace de réaliser l'un des comportements énumérés ci dessus.

85 Il s'agit de la direction d'un groupe terroriste, de la participation aux activités d'un groupe terroriste

(article 2) et du vol aggravé, du chantage, et de la réalisation de faux documents administratif en vue

de réaliser certaines infractions de l'article 1 (article 3).

commission d'actes terroristes. L'élément moral peut être un dol général (définition de l'incitation aux actes de terrorisme par le Conseil de l'Europe) ou un dol spécial (définition de l'incitation par les tribunaux pénaux internationaux). Il est donc nécessaire de s'intéresser aux divers biais utilisable pour inciter.