Memoire Online - Mise en place de la budgétisation par programme

THEME : MISE EN PLACE DE LA BUDGETISATION PAR PROGRAMME : CAS DE LA CAISSE DE STABILISATION DES PRIX DES HYDROCARBURES AU CAMEROUN

DIRECTEUR DE MEMOIRE : Olivier RAMPNOUX Professeur Agrégé Enseignant chercheur CEREGE Responsable de master à L'Institut d'Administration des Entreprises de Poitiers

THEME : MISE EN PLACE DE LA BUDGETISATION PAR PROGRAMME : CAS DE LA CAISSE DE STABILISATION DES PRIX DES HYDROCARBURES AU CAMEROUN

DIRECTEUR DE MEMOIRE : Olivier RAMPNOUX Professeur Agrégé Enseignant chercheur CEREGE Responsable de master à L'Institut d'Administration des Entreprises de Poitiers

ISC : Institution Supérieure de Contrôle des finances publiques au Cameroun

OHADA : Organisation pour l'Harmonisation en Afrique des Droits des Affaires

Figure I- 2 : Objectifs et résultats de la phase de l'état des lieux et analyse diagnostique 16

Figure I- 3 : Objectifs et résultats de la phase d'élaboration du plan stratégique 18

Figure I- 5 : Objectifs et résultat d'élaboration du plan d'actions prioritaires 21

PARTIE II : ETAT DES LIEUX DIAGNOSTIC, ENJEUX ET DEFIS DE LA GESTION

Mise en place de la budgétisation par programme : Cas de la Caisse de Stabilisation des Prix des Hydrocarbures au Cameroun

INTRODUCTION

Au niveau sous-régional, la Commission de la Communauté Economique et Monétaire de l'Afrique Centrale (CEMAC) a engagé des nouvelles réformes dans la gestion des finances publiques. Ces réformes visent à moderniser et à renforcer l'efficacité, la sécurité, la transparence du système de gestion des finances publiques (GFP) dans les six pays de la CEMAC, pour permettre de faciliter la coordination régionale, la surveillance multilatérale, l'accélération de la convergence des économies de la région. C'est la raison pour laquelle, après l'approbation par le Conseil des Ministres de la CEMAC, des nouvelles directives en matière de GFP ont été signées le 19 décembre 2011 à Brazzaville. Il s'agit de la Directive N°01/11-UEAC-190-CM-22 du 19 décembre 2011 relatives aux Lois de Finances, qui abroge la Directive N°01/08-UEAC-190-CM 17 du 20 juin 2008 relative aux Lois de Finances. Avant l'adoption de ces nouvelles Directives de la CEMAC, le Cameroun s'était déjà engagé dans cette nouvelle GFP depuis le 26 décembre 2007 avec la Loi N°2007/006 portant régime financier de l'Etat. L'article 1^er dit que la Loi fixe les conditions d'élaboration, de présentation, d'exécution et de contrôle de l'exécution de la Loi de Finances au Cameroun, et consacre en même temps la budgétisation par programme pour la réalisation des objectifs de développement économique, social et culturel du pays. L'article 79 précise qu'elle entre en vigueur dans son intégralité le 1^er janvier 2013. Celle-ci est abrogée par la Loi n°2018/012 du 11 juillet 2018 portant Régime Financier de l'Etat et des autres entités publiques afin de se conformer aux Directives de la CEMAC. Ainsi, dans le but de s'arrimer au nouveau régime financier de l'Etat, de répondre aux exigences des Directives sous-régionales et de s'engager dans une gestion axée sur les résultats, la Caisse de Stabilisation des Prix des Hydrocarbures (CSPH) s'est lancée en 2016 dans la mise en place du budget-programme. Cette année marque son passage du budget des moyens à celui basé sur les programmes, avec des objectifs biens précis à atteindre. Cet arrimage au nouveau régime financier de l'Etat vient marquer la fin du budget des moyens, quoique l'option retenue soit celle de la mise en oeuvre progressive.

Après plusieurs tentatives échouées, il a fallu à cet Etablissement Public trois années consécutives après l'entrée en vigueur de cette nouvelle réforme des finances publiques pour s'y adapter. Elle laissait plus d'une personne sceptique quant à sa mise en place et son efficacité. Peut-être, fallait-il se donner un peu du temps pour étudier l'impact d'une telle transition sur la gestion budgétaire de cette organisation ou alors par peur des changements induits par ce nouveau système de GFP. En effet, cette nouvelle gestion intègre le principe de gestion axée sur le résultat et nécessite d'élaborer une batterie d'indicateurs de mesure et d'évaluation de la performance des différents programmes et des résultats atteints par la mise en oeuvre des actions stratégiques retenues dans les plans stratégique et prioritaire. Il sera question dans cette étude de savoir quels sont les enjeux et les défis de cette nouvelle réforme des finances publiques dans la gestion budgétaire, financière et administrative de manière générale, et en particulier, à la CSPH ?

À travers cette étude, il est question d'analyser les enjeux du nouveau régime financier de l'Etat sur la gestion budgétaire et servir de guide à la mise en place du budget-programme au sein d'une administration publique telle que la CSPH.

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- ressortir l'intérêt, les bien-fondés et les apports de ce nouveau régime financier de l'Etat dans la GFP, notamment pour la CSPH ;

- faire un état des lieux-diagnostic de son implémentation actuelle à la CSPH ;

- présenter les enjeux et défis au niveau des dirigeants, des employés, de l'organisation de l'entreprise en elle-même, du système d'information et des relations avec les partenaires ;

- proposer des actions pour une mise en oeuvre réussie de cette nouvelle réforme en GFP.

- le processus et le principe de la budgétisation par programme soient déclinés et comprises ;

- les implications et défis induits par sa mise en place soient identifiés au niveau des dirigeants, du personnel, de l'organisation de l'entreprise, de ses relations avec ses partenaires et de son système d'information ;

- l'intérêt, les bien-fondés et les apports de la mise en place du budget-programme soient connus, notamment pour la CSPH ;

- les actions susceptibles d'accompagner le changement au sein de cette organisation soient identifiées.

Le développement de cette étude s'articule autour de trois parties. La première se penche sur la notion de budget et de budget-programme, en revenant sur son cadre juridique et institutionnel, les principes fondamentaux qui sous-tendent son élaboration, son exécution et son suivi-évaluation, sans toutefois oublier les différents acteurs de sa mise en oeuvre. La deuxième partie quant à elle porte sur une analyse diagnostique du budget-programme tel que mise en oeuvre actuellement à la CSPH et sur la présentation des enjeux et défis y relatifs. Il s'agit d'identifier ce qui est déjà fait, reste à faire et de ressortir les implications de la mise en place d'une telle réforme au sein de l'organisme, notamment, sur la structure organisationnelle, le mode de fonctionnement, l'environnement juridique et institutionnel, la performance, le personnel, le mode de management, les relations avec les partenaires et le système d'information. La troisième partie permet de proposer des actions pour accompagner la mise en place du budget-programme, actions qui permettront à cette administration d'améliorer son fonctionnement, son efficacité et de mieux répondre aux attentes de la population et du gouvernement du Cameroun.

- l'analyse de l'existant, c'est-à-dire de ce qui est fait au niveau de la CSPH ;

- l'exploitation des indications de la Loi portant régime financier de l'Etat ;

- la revue des études menées par certains chercheurs dans le domaine de budget ;

- la mise à profit des acquis relatifs de la formation en stratégie, gestion des organisations,

contrôle de gestion, management du système d'information, management des ressources

PARTIE I : NOTION DE

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PARTIE I : NOTION

Dans cette première partie, sont présentés la notion de budget-programme et les principes fondamentaux qui le sous-tendent. De manière particulière, il est question, d'abord, de parcourir la littérature dans le but de comprendre les différents développements proposés par les spécialistes en matière du budget, mais aussi, sur celui basé sur les programmes. Ensuite, il s'agit de présenter le cadre juridique et institutionnel international et national, de voir comment est ce qu'il est élaboré et mis en place ? Comment se fait le suivi-évaluation ? Enfin, il est convenable d'identifier les différentes institutions chargées de sa gestion et du contrôle de son exécution.

1.1. REVUE DE LA LITTERATURE

La littérature budgétaire fournit un grand nombre d'auteurs ayant consacré leurs travaux à ce sujet. Certains d'entre eux ont travaillé sur le budget des moyens et d'autres sur le budget basé sur les programmes, d'autres encore sur la comparaison des deux types de budgets. Sans prétendre les parcourir tous, quelques-uns d'entre eux sont présentés dans cette étude au regard des objectifs présentés supra et qui permet d'avoir une idée claire sur les notions de budget et de budget-programme, la relation entre le budget et la performance, et les intérêts et apports du budget-programme dans la gestion budgétaire de manière générale.

1.1.1. Notions de budget et de budget-programme

Le budget est une présentation ordonnée et cohérente, suivant les différents niveaux de détail, des ressources et des dépenses prévisionnelles d'un Etat, d'une administration, d'une collectivité territoriale, d'une entreprise, d'un ménage, etc. Par ailleurs, parler du budget c'est aussi parler des prévisions chiffrées, de ce qui sera collecté en termes de recettes et ce qui sera dépensé pour prendre en charge l'exploitation, le fonctionnement et les investissements prévus. Selon le régime financier de l'Etat du Cameroun, article 23, le budget de l'Etat détermine, pour un exercice budgétaire, la nature, le montant et l'affectation de ses recettes et de ses dépenses, le solde budgétaire qui en résulte, ainsi que les modalités de son financement, il est adopté en loi de finances¹. Ainsi, la réalisation d'un budget ne coïncide pas forcément avec les prévisions, puisque tout dépend de la robustesse de la méthode de prévision, mais aussi, des aléas susceptibles d'influencer l'exécution dudit budget et qui sont difficiles à entrevoir pendant la phase de prévision.

Le programme est défini par ²Pierre Lubek (2010) comme un domaine de responsabilité confié à un dirigeant sur une politique publique identifiée et sur les moyens budgétaires qui lui sont globalement consacrés, pour améliorer la performance de la gestion

¹ Loi N°2018/012 du 11 juillet 2018 portant régime financier de l'Etat et des entités publiques.

² Pierre Lubek (2010), « Guide méthodologique pour l'élaboration du budget programme de l'Etat », page 11.

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publique et atteindre des résultats attendus. De cette définition, il en ressort quatre notions clés, la mission, les moyens, le responsable et la performance. En effet, dans le cadre de l'administration publique, un programme est la déclinaison d'une mission en domaine d'intervention, géré par un responsable pour atteindre la performance. Dans ce cas, la mission doit être d'intérêt public, les moyens sont ceux à allouer pour sa réalisation, le responsable assure la gestion efficiente desdits moyens pour la réalisation de la mission et l'atteinte d'un résultat voulu, d'où la performance. Les programmes sont répartis en actions, les actions en activités et les activités en tâches (voir annexe 1).

Selon le choix du mode d'allocation des ressources et d'évaluation des coûts des activités, deux types de budget peuvent être distingués, à savoir le budget de moyens et le budget-programme.

Le budget de moyens est celui dont l'élaboration n'est assise sur aucun objectif défini au préalable et donc le contrôle de son exécution est orienté pour l'essentiel vers la capacité de l'ordonnateur à les consommer. Les moyens sont alloués avant d'identifier ce qui peut être fait et les activités sur lesquelles ils seront engagés. Le choix de ces activités dépend du bon vouloir de l'ordonnateur, du moins, il est le seul à connaître les objectifs à atteindre dans sa pensée. De ce fait, une bonne exécution dudit budget s'évalue par le non dépassement des ressources allouées au départ. Il n'y a aucun moyen pour vérifier si les résultats obtenus à la suite de son exécution répondent aux attentes. En conséquence, il en ressort de cette méthode de gestion des finances un choix arbitraire et irrationnel des activités, qui ne correspondent pas forcément aux besoins de la grande majorité des clients ou des citoyens ou qui n'ont aucun impact sur l'entreprise ou la population. ³Philippe GALY (1971) disait, en parlant du budget de moyens, qu'il suffit juste d'assurer le fonctionnement des services publics dans les conditions qui ont été approuvées l'année précédente. Dès lors qu'il faille reconduire les conditions approuvées les années antérieures pour les appliquer aux années suivantes, sans se rassurer de leur efficacité, alors, la performance n'est pas l'objectif premier recherché.

À partir des définitions des notions de budget et de programme, le budget-programme est l'évaluation chiffrée des activités et actions contenues dans un programme afin d'améliorer la performance des entreprises ou des services publics. En d'autres termes, le budget-programme est la traduction chiffrée d'un plan d'actions opérationnel sur sa tranche annuelle et correspond à ce que la littérature anglo-saxonne appelle l'« Activity-Based Budgeting (ABB) ». Le principe de son élaboration diffère de celui du budget de moyens en ce sens qu'au lieu d'allouer les moyens en premier, c'est la définition des objectifs à atteindre et l'identification des actions et activités à réaliser dans le but de la satisfaire le client ou le citoyen qui est au centre des préoccupations. Ce n'est qu'après avoir identifié et défini celles-ci que les coûts de leur réalisation sont évalués. Dans ce cas, les coûts correspondent exactement à ce qu'il faut pour la mise en oeuvre des différentes activités qui concourent à la réalisation d'un objectif donné. Cependant, il faut relever que les moyens financiers sont mobilisables dans le temps et les actions doivent être menées en référence à cette disponibilité, d'où la nécessité de la priorisation préalable de ces actions. L'objectif visé peut porter sur l'efficience ou l'impact attendu des actions menées, c'est-à-dire à court, moyen ou long terme (voir annexe 2).

Selon ⁴Henri Bouquin (1992), le budget-programme est une expression comptable et financière du plan d'action retenu pour que les objectifs visés et les moyens disponibles sur le court terme convergent vers les buts à long terme de l'organisation. Pour cet auteur, le budget-

³ Philippe GALY (1971), « le budget programme », La Revue administrative, 24^ème année, N°140 (mars-avril 1971), des presses universitaire de France.

⁴ Henri Bouquin (1992), « la maîtrise des budgets dans l'entreprise », Université Francophone, EDICEF, 58, rue Jean-Bleuzen, 92178 VANVES Cedex.

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programme est une suite logique d'une bonne planification et d'une priorisation des actions à mener à court terme en rapport avec les moyens financiers mobilisables et selon leur disponibilité dans le temps, pour s'assurer de la répartition optimale des ressources.

1.1.2. Budget-programme et performance

Pour définir la performance, il convient de distinguer l'environnement interne de l'environnement externe de l'entreprise. La performance est, non seulement, l'atteinte des objectifs fixés ou des résultats escomptés avec les moyens alloués, mais aussi, la capacité des résultats atteints à satisfaire les besoins du client ou de la population et à répondre à un problème d'intérêt général. De cette définition, il se dégage deux types de performance à atteindre, la performance interne et la performance externe. La performance interne de l'entreprise est la réalisation des objectifs, l'atteinte des résultats, la satisfaction du personnel, et l'innovation pour se maintenir en activité aussi longtemps que possible. Alors que la performance externe porte sur les impacts souhaités des résultats atteints sur son environnement externe, c'est-à-dire, la satisfaction et la fidélisation du client auxquelles il faut ajouter sa capacité à résoudre les problèmes politique, économique, environnemental et sociétal.

L'évaluation de la performance consiste à comparer les objectifs prédéfinis à ceux atteints, ou les résultats escomptés à ceux obtenus. Pour ce fait, des indicateurs de performance doivent être définis et consignés dans un tableau de bord ou dans le Balanced Socrecard qui offre une vue plus élargie de la performance que le tableau de bord, puisqu'il contient aussi les indicateurs de réaction de l'entreprise vis-à-vis de son environnement. Il s'avère que le budget-programme, élaboré sur la base des objectifs prédéfinis, est un instrument adéquat qui donne la possibilité de dire avec précision si les objectifs et les résultats ont été atteints ou pas. C'est un outil de mesure de la performance par excellence et un instrument de contrôle de la GFP. ⁵Slobodan Radisic et al. (2016) se sont basés sur l'étude des impacts des budgets-programmes de l'enseignement supérieur sur la performance scolaire en SERBIE, en CROATIE et en HONGRIE, pour montrer que l'introduction du budget-programme a amélioré nettement la performance dans le secteur de l'enseignement supérieur de ces pays entre 2015 et 2017, ainsi que leur système de gestion des finances publiques.

Au fur et à mesure de son exécution, le budget-programme permet de voir si l'on avance dans la bonne direction, sinon, de rectifier le tir pour ne pas dévier de la bonne trajectoire. Dès lors, il est considéré comme un outil d'aide à la prise de décision et d'accompagnement dans le processus de réalisation de la performance. En effet, il ne suffit pas de disposer d'un budget bien élaboré, basé sur des objectifs pour être sûr d'aboutir à la performance souhaitée, mais il faut tenir compte de plusieurs autres paramètres qui entre en jeu, notamment, bien l'exécuter en respectant le chronogramme d'exécution, mettre les moyens nécessaires (humains, financiers, matériels, etc.) à disposition et dans les délais raisonnables, et suivre régulièrement son exécution. Philippe GALY (1971) présente le budget-programme comme un instrument budgétaire susceptible d'améliorer considérablement la qualité des décisions budgétaires. En fait, comme indiqué ci-dessus, son principe consiste à faire correspondre les objectifs aux dépenses nécessaires et utiles. Il renchérit que, dans le budget-programme, les dépenses doivent être regroupées par catégories d'activités et calculées d'après le coût des résultats à obtenir. De même, ⁶Kabok Jozef (2016), en procédant à l'analyse de la budgétisation par programme dans l'enseignement supérieur de la République de la Serbie, montre qu'il est avantageux à

5 Slobodan Radisic et al. (2016), « The Program Budget Model as a Basis for Measuring the Performance of the Public Sector in Transition Economies», UDC: 336.13.051, DOI: 10.7595/management.fon.2016.0014.

6 Kabok Jozef (2016), « Comparative analysis of line and program budgeting in Republic of Serbia in the case of higher education », Megatrend Review, Volume 13, Numéro 1, pp. 117-130.

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l'appliquer dans la gestion des finances publiques, parce qu'il améliore les résultats et la réalisation des objectifs prédéfinis.

1.1.3. Intérêt et apports du budget-programme dans la gestion budgétaire

Depuis un peu plus d'une décennie, les pouvoirs publics camerounais ont jeté leur dévolu sur le budget-programme qu'ils présentent comme une panacée pour la gestion des finances publiques. Les paragraphes suivants présentent l'intérêt, les bien-fondés et les apports de la budgétisation par programme dans le système de gestion budgétaire.

Au-delà de contribuer à la mesure de la performance, le budget-programme améliore la gestion des ressources et moyens disponibles. En effet, la définition des objectifs à atteindre donne une orientation à suivre et conditionne le choix des activités à réaliser pour obtenir le résultat escompté. Afin d'être efficace, l'estimation du coût de réalisation de l'activité et des moyens à mobiliser pour la mise en oeuvre de celle-ci est faite, non pas de manière arbitraire comme dans le cas du budget de moyens, mais sur des bases objectives permettant d'éliminer celui n'apportant pas une véritable valeur à l'activité. Ainsi, le budget-programme combine à la fois l'efficacité et l'efficience, parce que les ressources sont allouées pour l'atteinte des objectifs et leur utilisation est rationalisée.

Le meilleur usage des deniers publics et des moyens que propose cette nouvelle gestion budgétaire participe à l'amélioration de la productivité. Il est question à travers cette approche de réaliser beaucoup de choses avec peu de moyens. À ce propos, Kabok Jozef (2016) a montré dans ces travaux que le budget-programme améliore la gestion des finances publiques. C'est en effet, un instrument de pilotage opérationnel.

Toute politique publique devrait en principe se fonder sur la protection du citoyen, l'amélioration des conditions et du cadre de vie. Le budget-programme apporte une meilleure lisibilité de l'action publique et une meilleure évaluation en quantité et en qualité de ladite action. En effet, la visibilité se traduit dans la définition des objectifs à atteindre, issus de la vision stratégique, laquelle est déclinée en plans stratégique, d'actions et opérationnel, dont le processus d'élaboration est présenté par la suite. Le budget est une estimation chiffrée de cette stratégie par tranche annuelle, il sert d'interface à la stratégie et est un maillon essentiel de la planification stratégique et de gestion prévisionnelle. La vérification des résultats obtenus est faite via des indicateurs de performance délicatement choisis, et quant à la qualité de ces résultats, elle peut être évaluée par l'aptitude de l'action publique à pouvoir répondre aux préoccupations sociales de l'heure.

Un des principaux outils de contrôle de gestion utilisé régulièrement est le budget et le budget-programme ne déroge pas à la règle. Il est un dispositif qui permet, non seulement, d'effectuer la vérification de la réalisation des objectifs par rapport aux prévisions, mais aussi, permet de mieux maîtriser la combinaison optimale des moyens disponibles en vue d'obtenir des résultats satisfaisants. En partant de la définition du contrôle de gestion donnée par ⁷R. N. Anthony(1993), comme étant le processus par lequel les dirigeants influencent les membres de l'organisation pour mettre en oeuvre des stratégies de manière efficace et efficiente, il convient de dire que le budget-programme en est un outil de contrôle de gestion par excellence.

La démarche d'élaboration du budget-programme est fondée sur le principe de participation de tous les acteurs de la mise en oeuvre des activités à travers le benchmarking, en vue de les inciter à s'impliquer totalement et à obtenir d'eux une totale adhésion au projet. Le processus d'élaboration favorise l'instauration d'un dialogue de gestion, une transparence

⁷ Auteur cité par Benjamin DREVETON (2017), fascicule de cours de Contrôle de gestion, Master 2 Administration des entreprises, année 2, enseignement à distance IAE de Poitiers, 2017-2018, page 8.

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de gestion qui est un catalyseur de la créativité collective et individuelle. Lors de la réalisation d'un programme, les responsabilités sont déclinées à tous les niveaux, notamment, au niveau du programme proprement dit, des actions, des activités et des tâches, ce qui fait du budget-programme un outil d'incitation au travail pour les employés et de gestion participative par le manager.

La budgétisation par programme, déclinée par action, par activité ou par tâche est favorable à un modèle de gestion déconcentrée qu'à un modèle de gestion centralisée d'une organisation et favorise une organisation par centre de responsabilité. Toutefois, sans faire l'étalage des limites de la gestion déconcentrée, il faut simplement relever qu'elle participe à la motivation du personnel, et par voie de conséquence, le budget-programme concourt également à la motivation du personnel et peut être utilisée dans le cadre du dialogue social, à condition qu'il soit exécuté conformément à ses principes.⁸Douglas McGregor (1960), dans « The human side of entreprise », a montré, dans la théorie Y, que laisser un certain degré d'autonomie aux gens dans leur activité peut être un facteur de motivation au travail.

La transparence voulue par le budget-programme permet au personnel de savoir que son salaire est budgétisé et sera payé sur l'année, ses avantages sont pris en compte. Dès lors, ce dernier prend conscient de sa responsabilité vis-à-vis de l'entreprise dans l'exercice de son travail, se sent concerné et impliqué pour donner un résultat performant permettant à l'organisation de continuer ses activités et d'exister aussi longtemps que possible. Ainsi, le budget-programme engage et mobilise le personnel dans une organisation, puisqu'il en va du maintien de l'emploi de ce dernier. D'ailleurs, Henri Bouquin (1992) avait déjà montré que les budgets peuvent aider à mobiliser le personnel, il ajoute que le budget mobilise s'il est admis, compris et s'il sert de référence permanente à la décision et à l'action. Il est alors l'outil même de l'orientation des comportements organisationnels...

La communication financière porte sur les activités, les résultats économiques et financiers d'une organisation. En dehors de certaines informations qui peuvent être qualifiées de sensibles et qui doivent rester confidentielles, le budget-programme peut également jouer un rôle de communication financière au sein ou à l'extérieur d'une organisation, à des fins de clarification et de plaidoyer pour l'obtention d'un financement. Dans ce cas, le public cible est composé des administrateurs ou des actionnaires, des banques, des investisseurs, des analystes financiers, des pouvoirs publics, des salariés, des partenaires sociaux et des décideurs économiques.

Le budget-programme est un moyen de clarification des procédures de prise des décisions administratives et financière, et met en lumière la structuration et l'organisation d'une entreprise ou d'une administration. Il est possible que des lacunes profondes de la structure fonctionnelle d'une organisation soient découvertes et mises à nu lors du processus de l'élaboration du budget-programme, nécessitant une réorganisation de celle-ci pour la mettre en cohérence avec les centres de responsabilités des programmes et aussi d'adapter les procédures y afférentes. Philippe GALY (1971) avait montré que le budget-programme peut amener à revoir l'organisation, à donner une idée claire sur les fonctions remplies par chaque service, à déceler les doubles emplois et à faire apparaître les lacunes.

Malgré ces avantages présentés par l'implémentation d'un budget-programme, quelques limites requièrent cependant d'être relevées. Le budget-programme est élaboré sur un moyen terme, c'est-à-dire sur trois, quatre ou cinq ans, par tranche annuelle, en se basant sur le plan

8 Douglas McGregor (1960), « The Human Side of Enterprise », cité dans REFLECTIONS, Volume 2, numéro 1.

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stratégique. Il doit tenir compte des risques liés aux aléas politiques, sociaux et économiques susceptibles d'éloigner la réalité des prévisions, d'où la nécessité de procéder à des corrections chaque année ou d'utiliser les prévisions glissantes, surtout pour les organisations subissant des fluctuations très fortes sur leur marché comme la CSPH. De même, la fixation préalable des objectifs peut être un frein à la créativité et à l'innovation des différents acteurs dans une organisation, tout comme il est important d'éviter de se focaliser uniquement sur un seul objectif, car cette situation ne permet pas une bonne coordination des actions.

⁹J.L. Malo et J-C. Mathé (2000) ont identifié cinq rôles joués par le budget, à savoir, la prévision et la planification, l'autorisation des dépenses, la communication pour coordonner les activités, la motivation des acteurs et l'évaluation des performances locales. Outre ces cinq rôles du budget, il faut reconnaître que le budget aide à la vérification du réalisme d'un programme, il peut être utilisé comme plaidoyer à la demande des fonds et constitue un instrument de suivi-évaluation.

Le cadre juridique est l'ensemble des textes de lois et règlementations qui encadrent la mise en place d'un budget-programme et organisent son fonctionnement et sa structuration. Elles peuvent être nationales ou internationales. Tandis que, le cadre institutionnel concerne tous les dispositifs institutionnels chargés de l'élaboration, de l'exécution, et du suivi et évaluation d'un budget-programme mis en place. Il s'agit entre autres, de la Présidence de la République, des Services du Premier Ministre, du ministère des Finances, des ministères sectoriels, du Gouvernement, du Parlement, des institutions juridictionnelles, des établissements publics, et des collectivités territoriales décentralisées, des Conseils d'administration.

1.2.1. Lois et règlementations internationales

Au niveau de la sous-région de la Communauté Economique et Monétaire de l'Afrique Centrale (CEMAC), le Cameroun a pris des engagements qui doivent être transposés dans le droit national et qui impactent fortement la gestion interne de ses finances publiques. Il s'agit principalement des différentes directives de la CEMAC et de l'adhésion à l'Organisation pour l'Harmonisation en Afrique du Droit des affaires (OHADA). Puisque l'OHADA n'influence pas directement la gestion des finances publiques au Cameroun, elle n'est pas développée dans cette étude.

A- Contexte juridique dans la sous-région Afrique centrale

Dans la Directive n°01/01-UEAC-094-CM-06 du 03 août 2001 fixant les critères macroéconomiques de surveillance multilatérale et qui porte sur les politiques économiques et budgétaires des Etats membres, la zone CEMAC a défini des critères de convergence, pour impulser les bonnes pratiques dans la gestion financière et encourager l'intégration économique. Quatre indicateurs macroéconomiques sont retenus, le solde budgétaire de base par rapport au produit intérieur brut (PIB) inférieur ou égal à 0%, l'endettement par rapport au

⁹ Auteurs cités par Benjamin DREVETON (2017), fascicule de cours de Contrôle de gestion, Master 2 Administration des entreprises, année 2, enseignement à distance IAE de Poitiers, 2017-2018, page 26.

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PIB inférieur ou égal à 70%, le taux d'inflation annuel moyen inférieur ou égal à 3%, et les arriérés de paiement intérieurs ou extérieurs non cumulables. Le solde budgétaire et l'endettement sont deux indicateurs de convergence qui conditionnent l'élaboration du budget de l'Etat.

Six autres directives adoptées au niveau de la zone CEMAC influencent d'une manière ou d'une autre la gestion des finances publiques des pays membres, donc le Cameroun. Il s'agit notamment de :

La Directive n°06/11-UEAC-190-CM-22 du 19 décembre 2011 relative au Code de transparence et de bonne gouvernance qui définit les principes et obligations à respecter par les Etats membres dans leur législation et les pratiques en matière de gestion des fonds de l'Etat et celles des autres administrations publiques. Elle donne un éclairage sur la légalité et la publication des opérations financières publiques, précise les attributions et les responsabilités des institutions, et donne la cadre économique d'élaboration du budget. En plus, elle montre comment élaborer et présenter les budgets publics, comment les recettes et les dépenses doivent être mises en oeuvre, ainsi que le contrôle de l'exécution des finances publiques. L'information du public doit être exhaustive et porter sur le passé, le présent et l'avenir, et doit couvrir l'ensemble des activités budgétaires et extrabudgétaires, de même, les acteurs doivent être intègres, et doivent déclarer leur patrimoine en début et en fin de mandat ou de fonction. Des règles déontologiques claires et connues de tous doivent être élaborées par les Etats membres, de même que les règles et procédures disciplinaires de la fonction publique.

La Directive n°01/11-UEAC-190-CM-22 du 19 décembre 2011 relative aux lois de finances fixe les conditions d'arrêt de la politique budgétaire à moyen terme pour l'ensemble des finances publiques, les règles régissant la nature, le contenu, la présentation, l'élaboration, l'adoption des lois de finances et les principes de gestion du budget de l'Etat, de comptabilité publique et les responsabilités des agents publics intervenant dans la mise en oeuvre desdits principes. Les dispositions de ladite Directive s'appliquent au budget de l'Etat, à l'exception des dispositions du titre I qui s'applique aux budgets de l'ensemble des administrations publiques. Ainsi, les textes nationaux doivent s'inspirer des règles et principes de cette Directive.

La Directive n°02/11-UEAC-190-CM-22 du 19 décembre 2011 relative au Règlement général de la comptabilité publique fixe les principes généraux de la comptabilité publique applicables dans les Etats membres de la CEMAC et leurs collectivités territoriales décentralisées, leurs établissements publics nationaux et locaux à caractère administratif. Elle précise aussi les règles spécifiques applicables à la comptabilité de l'Etat et aux établissements publics à caractère administratif qui lui sont rattachés.

B- Contexte statistique et comptable

La Directive n°04/11-UEAC-190-CM-22 du 19 décembre 2011 relative à la Nomenclature budgétaire de l'Etat poursuit quatre objectifs. Le premier objectif introduit dans les classifications administratives et fonctionnelles par programme, conformément aux normes et pratiques internationales en la matière. Le second objectif instaure au sein de la Communauté, des règles qui contribuent à asseoir une gestion rigoureuse, efficace et transparente des finances publiques. Le troisième objectif harmonise les nomenclatures comptables utilisées au sein de la Communauté dans le cadre de la formulation et de l'analyse des politiques budgétaires. Le quatrième objectif ouvre la voie à d'autres types de classifications par sources de financement et par bénéficiaires.

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La Directive n°03/11-UEAC-195-CM-22 du 19 décembre 2011 relative au Plan comptable de l'Etat fixe le cadre conceptuel et les normes comptables qui éclairent sur la tenue de la comptabilité générale dans les Etats membres de la CEMAC. Elle sert de guide aux comptables publics dans l'application des principes et fonctionnement des comptes divisionnaires de la nomenclature comptable de l'Etat, et sur l'outil d'aide à l'analyse du sens des données enregistrées dans les comptes afin de mieux concevoir ce qui peut être fait.

Le tableau des opérations financières de l'Etat (TOFE) met en lumière les liens entre les agrégats macroéconomiques et les finances publiques, notamment, l'épargne, l'investissement, le revenu national, la balance des paiements, etc. Il permet de formuler des politiques budgétaires, de mieux les suivre, et aussi de mesurer l'impact des activités sur l'économie d'un pays. La Directive n°05/11-UEAC-190-CM-22 du 19 décembre 2011 relative au tableau des opérations financières de l'Etat définit les principes généraux de l'élaboration des statistiques sur les opérations financières des administrations au sein de la CEMAC et leur présentation dans le tableau des opérations financières de l'Etat. Cette Directive permet aux Etats membres de la Communauté de disposer d'un outil harmonisé, permettant de suivre les politiques fiscales et budgétaires nationales au niveau macroéconomique et de mieux surveiller les convergences budgétaires. Elle doit ainsi assurer les comparabilités des données des finances publiques et leur suivi.

1.2.2. Lois et règlementations nationales

A- La Constitution

La constitution du Cameroun est la première loi instituant le budget au Cameroun. L'article 26 classe le budget dans le domaine de la loi. L'article 16 dit que le budget est voté par l'Assemblée Nationale et au cas où il n'aurait pas été adopté avant la fin de l'année budgétaire en cours, le Président de la République est habilité à reconduire par douzaine, celui de l'exercice précédent, jusqu'à l'adoption d'un nouveau.

La circulaire signée chaque année par le Président da la République, retrace les orientations à prendre en compte dans la préparation du projet de loi de finances initiale. Elle fixe le cadrage macro-économique sur la base d'hypothèses prudentes et crédibles concordant

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au Cadre de Dépense à Moyen Terme (CDMT), détermine les priorités budgétaires et les normes de dépenses en matières des demandes de crédit des ministres en lien avec le CDMT, et définit la procédure de présentation et d'arbitrage des démarches de crédit ainsi que leur calendrier.

D- Statut Général des établissements publics

La Loi N°2017/10 du 12 juillet 2017 portant Statut général des établissements publics qui abroge la Loi n° 99/016 du 22 décembre 1999, fixe les modalités de création, d'organisation, de fonctionnement, les mesures restrictives et les incompatibilités de ceux-ci. Ainsi, elle indique aux articles 48 et 51 que le projet de budget annuel assorti du projet de performance et des plans d'investissements sont préparés par la direction générale et adopté par le Conseil d'administration, qui les transmet au ministre chargé des Finances pour approbation. Les budgets sont présentés sous la forme de sous-programmes, cohérents avec les objectifs de politiques publiques nationales ou locales (article 48). Ils sont exécutables dès son adoption par le Conseil d'Administration et le Directeur Général est l'ordonnateur principal des dépenses et recettes.

Cette Loi ordonne dans son article 12 de produire, dans les six mois qui suivent la clôture de l'exercice, des documents et informations, notamment, les projets de performance, les plans d'actions, les rapports annuels de performance, le rapport du Contrôleur financier, les comptes administratif et de gestion, l'état à jour de la situation du personnel et la grille salariale. En plus, quatre types de comptabilité doivent être tenus, à savoir, une comptabilité budgétaire des recettes et des dépenses, une comptabilité générale, une comptabilité analytique et une comptabilité patrimoniale.

Dans son article 92, la loi portant Régime financier de l'Etat stipule que des textes réglementaires peuvent compléter et préciser, en cas de besoin, les modalités de son application, à savoir, le Règlement général de la comptabilité publique, le Plan comptable de l'Etat, la Nomenclature budgétaire, le Tableau des opérations financières de l'Etat.

La Nomenclature budgétaire de l'Etat du Cameroun est définie par le Décret N°2003/011/PM du 09 janvier 2003 portant nomenclature budgétaire de l'Etat. Elle définit les règles de classification des opérations du budget de l'Etat, selon la codification commune à toutes les catégories de recettes et de dépenses. Cette nomenclature comprend la nomenclature budgétaire des recettes et la nomenclature budgétaire des dépenses.

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De même, les établissements publics disposent d'une nomenclature budgétaire et comptable créée par Décret N°2008/0446/PM du 13 mars 20018, comprenant également deux parties, le compte administratif de l'ordonnateur et le compte de gestion de l'Agent comptable qui doivent être présentés conformément à cette nomenclature (article 6).

Dans un souci d'assurer une gestion financière efficace et efficiente, le Décret n°2013/159 du 15 mai 2013 portant Régime particulier du contrôle administratif des finances publiques a été crée. Il a pour objectif de fixer un régime particulier du contrôle administratif des finances publiques. Le contrôle administratif dont il est question concerne le contrôle de la régularité, le contrôle de performance, et le contrôle effectué par les missions d'audit spécifique.

1.2.3. Cadre institutionnel du budget-programme

Le champ d'application du nouveau régime financier est constitué de l'Etat et des autres personnes morales de droit public, à l'instar des établissements publics et des collectivités territoriales décentralisées. Les institutions qui interviennent dans le processus d'élaboration, de mise en oeuvre et de suivi et évaluation d'un budget-programme sont la Présidence de la République, les Services du Premier Ministre, le ministère des Finances, le Parlement, la juridiction des comptes, le Contrôle supérieur de l'Etat, les ministères sectoriels, et les autres entités publiques, telles que les établissements publics et les collectivités territoriales décentralisées et les Conseils d'Administration.

Le ministère des Finances assure la préparation du budget annuel de l'Etat et du projet de loi de finances, en concertation avec les organes constitutionnels, les ministres ou les responsables des services concernés, qu'il défend devant le Parlement.

Il est le responsable de la bonne exécution de la loi de finances et du respect des soldes budgétaires en lien avec les ministres sectoriels, c'est la raison pour laquelle il dispose du pouvoir de régulation budgétaire qui lui permet de gérer le rythme de consommation des crédits en fonction de la situation de la trésorerie de l'Etat. Il centralise les opérations budgétaires pour

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la reddition des comptes et est le principal ordonnateur unique en ce qui concerne les recettes et peut déléguer le pouvoir aux ministres ou agents de l'administration fiscale.

Il met les crédits du budget voté à la disposition des hautes autorités des institutions constitutionnelles et des ministres sectoriels par arrêté et fixe les dates d'arrêt des engagements et des ordonnancements sur le budget de l'Etat (article 62 de la loi portant Régime financier de l'Etat).

L'article 26 énonce que le ministre chargé des Finances et le ministre intéressé établissent un rapport sur la rémunération des services rendus par l'Etat qui permet de la percevoir sur la base d'un décret d'avance. Il en est de même des crédits sur la dotation pour dépenses accidentelles répartis entre les autres programmes.

Le ministre chargé des Finances autorise les virements de crédits de paiement au profit des dépenses d'investissement par arrêté et sur proposition du ministre concerné (article 38). L'arrêté est communiqué au Parlement pour information.

Conformément à l'article 53, des prêts et avances peuvent être accordés par le ministre chargé des Finances à des collectivités ou à des personnes de droit public dans la limite des autorisations, pour des durées inférieures ou égales à cinq ans.

¹⁰Le Contrôle supérieur de l'Etat est l'institution supérieure de contrôle des finances publiques (ISC) du Cameroun. Dans ses missions, il procède à la vérification sur les plans administratif, financier et stratégique au plus haut niveau des services de l'Etat et autres entités publiques, contrôle l'exécution du budget de l'Etat, des projets à financements extérieurs et la qualité des rapports d'audits effectués pour le compte de l'Etat, évalue les programmes et les projets.

Il apporte son appui technique pour le renforcement des capacités des ordonnateurs des deniers publics et aux structures chargées de contrôle et de l'audit interne dans les administrations et les collectivités territoriales.

¹⁰ Voir article 3 du Décret N°2013/287 du 04 septembre 2013 portant organisation des services du contrôle supérieur de l'Etat.

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Il est chargé d'élaborer des normes de vérification et de l'audit dans le secteur public et parapublic et assiste le Gouvernement dans la conception, la mise en oeuvre et l'évaluation des programmes de modernisation de l'Etat.

Il procède au contrôle de conformité et de régularité, au contrôle financier, au contrôle de performance, au contrôle de l'environnement et au contrôle des systèmes d'information.

G- Gouvernement

Sur les Articles 9, 10 et 11 de la Loi portant Régime financier de l'Etat, il est dit que le gouvernement définit une politique budgétaire à moyen terme qui soit conforme aux critères fixés par les Directives de la CEMAC, assure la bonne mise en oeuvre, et doit se plier à la surveillance multilatérale.

Il établit un cadre budgétaire à moyen terme et sur cette base, ressort les CDMT, ce document de cadrage budgétaire à moyen terme doit être transmis au Parlement avant le 1er juillet de chaque année, accompagné des rapports sur la situation macro-économique et sur l'exécution du budget de l'exercice en cours.

Au cours de l'exercice, un projet de loi de finances rectificative peut être déposé par le Gouvernement (article 18). C'est la loi de Règlement qui donne quitus au Gouvernement après avoir arrêté les résultats de la comptabilité budgétaire et de la comptabilité générale de l'exercice considéré.

¹¹Henri Bouquin (1992) a proposé une articulation globale du système budgétaire en trois étapes à franchir préalablement avant d'aboutir à l'élaboration du budget-programme. Il s'agit précisément d'opérer des choix stratégiques, d'élaborer le plan d'actions et le plan d'actions prioritaires, et de procéder à la programmation. Faire le choix de suivre cette démarche impose le respect de l'ordre d'agencement des étapes, puisque la réalisation d'une étape impose de finir les étapes précédentes, même si de temps en temps des allers et retours entre les étapes sont effectués. Ce processus proposé par cet auteur prend fin avec l'élaboration du budget, sans intégrer le suivi de l'exécution dudit budget ni son évaluation, et se présente comme sur la figure suivante. La figure suivante présente le processus de mise en place d'un budget programme.

11 Henri Bouquin (1992), « La maîtrise des budgets dans l'entreprise », Université Francophone, EDICEF, 58, rue Jean-Bleuzen, 92178 VANVES Cedex, page 28.

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Le suivi et l'évaluation devraient être intégrés dès le début du processus de la mise en place du budget-programme. La double flèche montre comment le suivi et l'évaluation concernent chacune des quatre phases de la mise en place du budget-programme.

1.3.1. Définition de la stratégie et choix des axes stratégiques

Pour formuler des stratégies efficaces, il est recommandé d'établir au préalable l'état des lieux et de réaliser une analyse diagnostique de l'environnement interne et externe de l'entreprise. Elle permet d'identifier les problèmes qui se posent dans le secteur d'activité auquel l'entreprise appartient, pour connaître ses forces et faiblesses, mais aussi ses opportunités et menaces. Les faiblesses sont les causes des problèmes internes et les menaces sont les causes des problèmes externes à l'entreprise ou à l'administration. Les causes apparaissent par niveau, selon qu'elles sont immédiates, intermédiaires ou secondaires et principales, et leurs effets sont directs ou indirects. Dès lors, résoudre les problèmes consiste à positiver les causes pour trouver les solutions qui permettent d'éliminer les problèmes internes et externes, la construction de l'arbre à problèmes est vivement conseillée pour ressortir les causes et effets des problèmes.

La réalisation de l'analyse diagnostique se fait généralement par centre d'analyse et il est conseillé de ressortir le problème principal par centre d'analyse. Une bonne analyse intègre tous les facteurs ayant un lien plus ou moins direct avec le domaine d'intervention public concerné et tous les acteurs et parties prenantes qui interviennent d'une manière ou d'une autre dans ce domaine. Pour ces différents facteurs, acteurs et parties prenantes, il s'avère intéressant d'analyser leurs influences et impacts sur le secteur d'activité de l'entreprise ou sur la population cible. L'état des lieux est utilisé pour comparer les besoins exprimés à ceux satisfaits, les objectifs prévus aux réalisations, et les résultats programmés à ceux produits ou aux situations atteintes.

Entre autres facteurs, il y a la politique publique mise en place dans le domaine, la situation économique, la situation démographique, l'organisation sociétale, l'évolution de la technologie, l'écologie, les lois et règlements en vigueur qui encadrent le domaine, les compétences existantes, les procédures et processus mis en place, le fonctionnement de l'entreprise, le système d'information mis en place, etc.

En ce qui concerne les acteurs et les parties prenantes, il s'agit des institutionnels et des personnes qui y travaillent, des partenaires au développement, des organisations non gouvernementales, des associations des consommateurs, des associations des travailleurs, de la

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justice, de la défense, des membres du clergé, les citoyens, etc. La figure I.2 présente les objectifs et résultats de l'état des lieux et l'analyse diagnostique.

Figure I- 2 : Objectifs et résultats de la phase de l'état des lieux et analyse diagnostique

		^RESULTATS

^ETAPE


	^OBJECTIFS

^{2-Collecter
les}
^{informations auprès}
^{des
parties prenantes et}
^{autres sources}

^{3-Exploiter les
données}
^{collectées et analyser
les}
^{informations selon les}
^{différents
centres}
^d'analyse

À la fin du diagnostic, un rapport d'analyse est élaboré, contenant d'une part, l'état récapitulatif sous forme d'un tableau qui présente les problèmes classés par priorité (gravité, urgence, ampleur, etc.), leurs causes et effets respectifs, et d'autre part, la matrice des forces et faiblesses, opportunités et menaces doit être construite.

Etablir l'état récapitulatif des problèmes sans les solutionner ne sert pas à grande chose, cependant, il devient intéressant lorsque cet état est accompagné d'une batterie des solutions proposées pour éradiquer les causes et effets de différents problèmes. C'est alors à ce niveau qu'intervient la stratégie.

La stratégie est, dans ce cas, un processus qui consiste à mobiliser et à combiner de façon cohérente un ensemble d'actions et de ressources pour résoudre un problème bien identifié dans un environnement plus ou moins immédiat de l'entreprise ou au sein d'une population. Dans le cadre d'une intervention publique et pour la satisfaction des besoins des populations cibles, la stratégie présente l'avantage de clarifier l'action publique et de permettre une bonne lisibilité de la destination et de l'utilisation des fonds publics. Elle est une notion ancienne utilisée dans le domaine militaire et consiste en la conduite générale de la guerre et à l'organisation de la défense du pays¹². Dans le cas d'une entreprise, le ¹³Groupe HEC (2005),

¹² Cité par Grégory REYES (2017), fascicule du cours de stratégie, Institut d'Administration des Entreprise de Poitiers, master 2, Administration des entreprises, année 2, 2017-2018, page 6.

¹³ Groupe HEC (2005), Strategor, politique générale de l'entreprise, 4^ème édition, Dunod, page 11.

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dans le « STRATEGOR », définit la stratégie comme le fait de choisir les domaines d'activités dans lesquels l'entreprise entend être présente et allouer des ressources de façon à ce qu'elle s'y maintienne et s'y développe.

Il apparaît sans ambiguïté que la phase de diagnostic doit être réussie, puisqu'elle conditionne la qualité de la stratégie définie à résoudre le problème identifié, sa capacité à induire le changement souhaité et à satisfaire les besoins des clients ou des citoyens. Les choix stratégiques sont influencés par le degré de spécialisation, de diversification, d'internationalisation, de croissance interne et externe, de désengagement, d'externalisation et de partenariat.

Cinq différents niveaux de stratégie sont identifiés, à savoir, la vision de développement à long terme, la stratégie nationale, les stratégies sectorielles, les stratégies thématiques, et les stratégies sous-sectorielles. Dans le cadre d'une administration publique comme la CSPH, la vision du gouvernement en termes de développement doit être considérée dans la formulation des choix stratégiques.

La formulation des grandes orientations stratégiques de l'entreprise ou de l'administration précède celle des choix stratégiques et elles conditionnent toutes les actions à entreprendre dans le présent et le futur. Les grandes orientations dont il est question sont tributaires des forces et faiblesses, opportunités et menaces identifiées à la phase du diagnostic.

Avant de procéder aux choix des axes stratégiques, la formulation des objectifs est incontournable. Les objectifs stratégiques découlent des solutions à apporter pour éradiquer les différents problèmes identifiés lors du processus de diagnostic. L'objectif est défini à chaque niveau d'apparition de la cause du problème, ainsi pour rester en cohérence, les objectifs globaux émanent des causes principales ou fondamentales, les objectifs spécifiques découlent des causes intermédiaires ou secondaires et les objectifs immédiats dérivent des causes immédiates. Avec cette présentation, l'arbre à problèmes se transforme en arbre à objectifs.

En somme, il y a les objectifs globaux, les objectifs spécifiques et les objectifs intermédiaires. Les objectifs généraux ou globaux sont portés vers les impacts sur le long terme d'une intervention publique. Les objectifs spécifiques qui découlent des objectifs globaux, concernent les effets attendus à moyen terme et les objectifs immédiats qui dérivent des objectifs spécifiques, visent les changements observables sur le très court terme, à l'instar des résultats immédiats. La chaîne logique est complétée par les résultats immédiats obtenus de la mise en oeuvre des activités, accompagnés des moyens utilisés pour les atteindre.

La définition des axes stratégiques résultent des objectifs globaux et les différentes stratégies des objectifs spécifiques. Toutefois, le choix définitif de chaque axe stratégique doit être, non seulement, en cohérence avec la vision globale de l'entreprise ou de l'administration, mais aussi avec les grandes orientations stratégiques, en plus, il est toujours souhaitable de s'assurer de leur faisabilité. La figure I-3 récapitule les objectifs et résultats attendus de l'élaboration du plan stratégique.

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Figure I- 3 : Objectifs et résultats de la phase d'élaboration du plan stratégique

^{Choix effectué
des}
^{différentes
stratégies}
^{à partir des
objectifs}
^spécifiques

À la fin de l'étape 1, un document de plan stratégique est élaboré, comprenant la vision de développement, les orientations stratégiques, les objectifs globaux, les objectifs spécifiques et immédiats, les axes stratégiques et les différentes stratégies à mettre en oeuvre.

La démarche participative est préconisée lors de l'élaboration de la stratégie et de la budgétisation, surtout dans la phase du diagnostic. Cette démarche se décline en la consultation des acteurs, des parties prenantes, des organisations non gouvernementales, et voire de la population cible ou son représentant. Elle permet de mobiliser toutes les compétences internes et externes de l'entreprise. Cette démarche est un instrument de responsabilisation et de motivation des acteurs impliqués dans la chaîne de l'exécution du budget, pour cela, les règles de jeux doivent être assez claires pour ces acteurs. Telle que décrite, ladite démarche est fortement utilisée dans la conception des projets qui visent la satisfaction des besoins d'une population cible ou de la clientèle cible.

Malgré les nombreux avantages de cette démarche, elle présente également des limites, donc entre autres, la gestion du temps, la gestion des désaccords entre les parties prenantes, la gestion des états d'âmes des uns et des autres, la gestion des multiples réunions de concertation, etc. Elle peut même être à la limite budgétivore dans le cas où il faut prendre en charge le déplacement, l'hébergement et la nutrition des participants, la location des salles de réunion, des matériels de projection et les autres fournitures de réunions. C'est pourquoi certaines entreprises préfèrent confier ce travail à des consultants indépendants ou à des bureaux d'études, parce qu'elles ne disposent pas des compétences requises pour réaliser cette analyse diagnostique ou parce qu'elles préfèrent ne pas surcharger son personnel déjà très occupé par des tâches d'administration et de gestion courante.

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Toutefois, avant de prendre cette décision finale, un arbitrage financier et en temps s'avère utile afin de peser les gains ou les pertes, surtout que pour la plupart du temps, le service du consultant est plus cher qu'il ne l'aurait été si le travail avait été réalisé par l'entreprise elle même.

1.3.2. Planification

Lorsque la stratégie est bien définie et connue, la seconde articulation consiste à planifier les actions qui doivent être menées dans le temps pour atteindre les objectifs et les résultats prévus. Cette phase consiste à rédiger le plan d'action de l'entreprise ou du projet sur le long terme. La notion de plan peut être définie comme un ensemble cohérent de programmes ou de projets. La figure I-4 montre les objectifs et le résultat de l'étape de la planification.

Selon Henri Bouquin (1992), un plan d'action décrit les choix retenus par l'entreprise sur l'horizon de sa planification budgétaire : que vendra-t-on ? À qui ? Comment ? À quel prix ? Selon quelles conditions de règlement ? Comment s'y prendra-t-on pour réduire les stocks, pour cesser de dépendre de trois clients, pour faire des gains de productivité, pour résoudre un problème de qualité, pour former le personnel, etc. ? Il s'agit donc d'énoncer les actions concrètes qui devront être menées pour appliquer la stratégie décidée par l'entreprise Autrement dit, un plan d'action est un ensemble de choix des démarches, des actions et des moyens, qui, combinés de manière cohérence, concourent à déplier la stratégie en actions porteuses des changements attendus à moyen et long termes. C'est aussi inventorier les actions et les moyens de mise en oeuvre des orientations stratégiques de politique publique, en vue de

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résoudre un problème d'intérêt public ou d'un développement économique et social à court, moyen et long termes.

C'est lors de cette phase que sont regroupées les actions en projets ou en programmes, suivant les orientations des politiques sectorielles définies. Elaborer un plan d'actions c'est répondre à la question comment atteindre le changement souhaité via la mise en oeuvre de la stratégie sur un horizon lointain ? À l'issue de cette étape, un document de planification appelé plan d'actions est produit, contenant les programmes, les projets, les actions, les activités, les objectifs, les résultats attendus, les changements souhaités, les acteurs, les moyens et les coûts à long terme, c'est-à-dire sur dix à vingt ans. Le programme est un ensemble cohérent des projets ou actions, un projet ou une action est un ensemble cohérent d'activités et une activité est un ensemble cohérent des tâches à effectuer (voir l'annexe 1).

Dans le système budgétaire au Cameroun, un programme est rattaché à un ministère et il ne peut être créé qu'uniquement par une loi de finances, même s'il peut arriver qu'un programme appartienne à plusieurs ministères sectoriels, un seul ministère sera chargé de son pilotage. La ¹⁴Loi portant Régime financier de l'Etat précise à l'article 30, qu'un programme regroupe les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d'intérêt général, ainsi que des résultats attendus. Les objectifs de chaque programme sont assortis d'indicateurs de résultats. Elle considère le programme comme un domaine opérationnel des politiques publiques et elle confond le programme au budget-programme, alors qu'en réalité il y a une différence entre les deux.

Cette définition diffère de celle proposée par Henri Bouquin (1992) sur l'aspect quantification, puisque pour ce dernier, les programmes quantifient en volume les conséquences attendues des plans d'action : tonnages expédiés, effectifs par catégories, niveau des stocks, nombre d'interventions après vente, activité des ateliers, nombre de stages de formation organisés, etc. En effet, la première définition met l'accent sur l'évaluation du montant global de crédit alloué aux différentes actions retenues, soit un regard monétariste du programme, alors que la seconde s'appesantit plutôt sur l'estimation en volume des actions, soit un regard réel ou physique de ce que représente un programme.

Toutefois, elles ont un point commun, les programmes sont issus d'un plan d'action ou un ensemble cohérent d'actions, élément qui sert de base à la quantification (monétaire ou quantitative).¹⁵ L'article 4 de la Loi portant Statut général des établissements publics donne une définition plus appropriée du programme. Elle le définit comme un ensemble d'actions à mettre en oeuvre au sein d'une administration, pour la réalisation d'un objectif déterminé de politique publique dans le cadre d'une fonction. Il regroupe concrètement les crédits destinés à la mise en oeuvre d'un ensemble cohérent d'actions relevant d'une même administration et auquel sont associés des objectifs précis, définis en fonction des finalités d'intérêt général ainsi que les résultats attendus, et faisant l'objet d'une évaluation.

1.3.3. Programmation

La troisième articulation du processus de budget-programme est la programmation, qui se définit comme l'ordonnancement des actions à mener, selon l'horizon d'exécution et en lien

¹⁴ Loi N°2018/012 du 11 juillet 2018 portant régime financier de l'Etat et des autres entités publiques.

¹⁵ La Loi N°2017/010 du 12 juillet 2017 portant statut général des établissements publics.

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avec les perspectives de mobilisation des ressources. C'est lors de cette articulation que les projets, les programmes, les actions et les moyens sont classés par priorité à court et moyen termes. Elle correspond à la phase d'opérationnalisation du plan d'action défini précédemment au regard des ressources mobilisables. Ce qui différencie cette phase de la planification c'est la rareté des ressources qu'il faut mobiliser, d'où la priorisation des actions à mener dans le temps. Dès lors qu'intervient la classification des actions selon les priorités et le degré de mobilisation des ressources, alors c'est la programmation qui entre en jeu. Généralement, la notion de temps se précise nettement, la programmation porte sur les actions à mener sur un horizon situé entre un à cinq ans. La figure I-5 résume le processus de programmation des actions.

Figure I- 5 : Objectifs et résultat d'élaboration du plan d'actions prioritaires

À l'issue de ce travail de programmation, un document appelé plan d'actions prioritaires est élaboré.

1.3.4. Budgétisation

Simplement dit, la budgétisation est l'estimation des montants de la recette et de la dépense qu'il faut pour la réalisation d'une activité donnée, d'une action, d'un projet ou d'un programme. Le budget contient dans un document l'ensemble des toutes les recettes et dépenses prévisionnelles d'une organisation, d'un département, etc. pour un exercice comptable généralement égal à un an. Le Régime financier de l'Etat et des entités publiques, précise que les recettes et les dépenses ne peuvent être autorisées que par la loi de finances et qu'elles doivent être présentées en titres (Voir annexe 3), telles que énoncés aux articles 25 et 28. Dans le document de budget, seules sont inscrites les recettes mobilisables et les dépenses réalisables au cours de la période. En plus, la Loi¹⁶ portant Statut Général des Etablissements publics exige à l'article 54 que le budget des Etablissements Publics soit équilibré en recettes et en dépenses.

L'évaluation d'une ligne de dépense ou de recette se fait suivant la nature économique de cette dépense ou recette. Elle facilite, d'une part, le suivi et l'exploitation comptable, et d'autre part, l'établissement des états financiers prévisionnels. Une nature économique peut résulter de l'exploitation, du fonctionnement, ou encore de l'investissement, ainsi, le budget peut être classé en budget d'exploitation, d'administration, de recherche fondamentale, et d'investissement. Tel que vu dans la partie revue de la littérature, le budget peut revêtir la forme de budget de moyen, de budget-programme, de budget de projet, et être présenté par centre de responsabilité.

¹⁶ Voir article 54-(1) de la Loi N°2017/010 du 12 juillet 2017 portant Statut Général des Etablissements Publics.

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Il se caractérise d'ordinaire par un horizon d'un an, sa quantification monétaire, sa répartition, son étendue à toutes les fonctions de l'entreprise et son adaptabilité à la stratégie.

Henri Bouquin (1992), dans ses travaux sur « la maîtrise des budgets dans l'entreprise » a identifié cinq étapes à suivre dans le processus de budgétisation. La première phase consiste à formuler les attentes de la direction générale et à les communiquer aux différents responsables de plans, de programmes et des budgets dans le but de les orienter sur les réponses à donner à ces attentes. La seconde phase concerne l'élaboration du pré-budget pendant laquelle, les opérationnels définissent les plans et programmes. Ici, le contrôleur de gestion fait une évaluation globale et teste la crédibilité, la cohérence, la faisabilité et confectionne le budget à soumettre à l'approbation de la direction générale. La troisième phase est celle de la négociation préalable du pré-budget avec l'opérationnel concerné, en cas de non entente, avec la hiérarchie. La quatrième phase est l'élaboration des budgets des centres de responsabilité, c'est lors de cette phase que s'effectue le passage des programmes aux budgets détaillés. La cinquième phase correspond à la négociation finale du budget et de son approbation par le Conseil d'administration.

Le budget doit être élaboré de manière participative et non être imposé aux responsables des programmes actions et activités. Une démarche participative est un facteur de motivation, d'implication, et de responsabilisation, alors qu'elle peut avoir des effets contraires très néfastes lorsqu'ils sont imposés.

Quatre méthodes principales existent pour apprécier les coûts des activités : l'estimation des coûts, les réalisations de l'exercice précédent, les coûts unitaires et les dotations forfaitaires.

1.3.5. Acteurs de la performance

Dans la Loi portant Régime financier de l'Etat du Cameroun, parmi les acteurs de la chaîne des résultats, seul le responsable de programme est reconnu, pourtant il y a aussi le responsable d'action et les responsables d'activité dont il faut préciser leur rôles. Alors que ceux de la chaîne d'exécution du budget sont clairement identifiés. Il s'agit, selon l'article 64, des ordonnateurs, du contrôleur financier et du comptable public. Il est pourtant important de connaitre les différents acteurs opérationnels de la performance ou de la chaîne des résultats et leur rôle. Dans cette partie, il est question, d'une part, d'analyser les rôles des acteurs qui entrent dans le processus de coordination des programmes, des actions, des activités et des tâches, et d'autre part, ceux des acteurs du processus d'exécution du budget programme.

A- Acteurs de la chaîne de pilotage des programmes

Le mot pilotage peut revêtir plusieurs sens selon le dictionnaire LAROUSSE. Il s'agit de l'action de guider, de conduire, de diriger, de contrôler et de communiquer des mouvements à quelque chose. Ainsi, piloter un budget-programme consiste à superviser et coordonner le processus de son élaboration, surveiller et contrôler son exécution, évaluer et, si nécessaire, prendre des décisions correctives pour orienter sa réalisation dans le sens de l'atteinte des objectifs et des résultats prévus. C'est aussi avoir une vue globale et élargie de la mise en oeuvre du budget, tout en actionnant les différents outils de pilotage et d'aide à la décision.

Le responsable de pilotage du budget-programme doit coiffer tous les programmes et toutes les structures de l'organisation, au mieux, il doit être l'ordonnateur principal.

Le responsable de programme est désigné par le ministre sectoriel dont il relève et l'article 69 du Régime financier de l'Etat souligne que les modalités de gestion des programmes

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et les conditions de délégation des compétences de l'ordonnateur doivent être précisées dans l'acte de désignation. Il coordonne ledit programme, à cet effet, il est chargé de :

- la détermination des objectifs spécifiques sous la base des objectifs généraux ;

- l'affectation des moyens et du contrôle des résultats des services chargés de la mise en

- la supervision de l'élaboration du budget au niveau des différentes actions et du suivi

- la modification de la répartition des crédits au sein du programme en respect de l'article

- la collecte des informations et de la définition des indicateurs de suivi et de l'évaluation

Le responsable d'activité est le responsable de service ou de l'unité administrative la plus déconcentrée en charge de la mise en oeuvre et du suivi et évaluation de ladite activité. Il est désigné par l'ordonnateur sur proposition du responsable de programme auquel il appartient dans le cadre des nominations aux postes de responsabilité. Il définit et priorise les tâches qui entrent dans la réalisation de son activité et estime le budget nécessaire à la mise en oeuvre de l'activité. Dans la plupart des cas, l'expression des besoins émane de lui et peut remonter jusqu'au niveau du responsable de programme.

En raison du fait qu'elle est le niveau le plus bas de la chaîne d'exécution du sous-programme, la tâche n'a pas de responsable affecté, elle est réalisée directement par les différents agents chargés de son exécution. Ce sont ces agents qui sont les principaux acteurs de base de la collecte de données transmises au niveau des responsables de l'activité, qui les remonte à son tour au niveau du responsable de l'action, puis au niveau du responsable de sous-programme, et enfin jusqu'au niveau du responsable de pilotage du budget-programme.

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En plus de ces différents acteurs de la chaîne des dépenses et des résultats, il existe aussi des acteurs importants qui entrent dans la chaîne des dépenses, tels les ordonnateurs, le contrôleur financier et le comptable public.

B- Acteurs des opérations d'exécution du budget-programme

Ici, il est question d'analyser les rôles des acteurs qui entrent dans le processus d'exécution du budget-programme, tels que définis dans le Régime financier de l'Etat, à savoir l'ordonnateur, le contrôleur financier et le comptable public.

Selon la ¹⁷Loi portant Régime financier de l'Etat et des autres entités publiques, un ordonnateur est toute personne qui a la qualité, au nom de l'Etat, de prescrire l'exécution des recettes et des dépenses inscrites au budget de l'Etat. Autrement, l'ordonnateur est celui habilité par l'Etat à donner un ordre écrit de réalisation d'une dépense ou d'une recette. Il est le seul à décider de l'opportunité d'engager une dépense, surtout que la Loi (article 32-2) lui accorde une possibilité à travers la fongibilité des crédits à l'intérieur d'un programme ou d'un sous-programme, mais aussi la présentation du budget-programme par titre n'est que indicative, puisque l'exécution selon cette présentation ne s'impose pas aux ordonnateurs. La Loi définit trois différents ordonnateurs, l'ordonnateur principal, l'ordonnateur secondaire et l'ordonnateur délégué (article 66). La fonction d'ordonnateur est incompatible avec celle du comptable public. L'ordonnateur doit tenir une comptabilité de la loi de finances de l'année en cours, une comptabilité auxiliaire des liquidations et des émissions de recettes, et une comptabilité budgétaire des liquidations et des ordonnancements des dépenses.

Au Cameroun, il y a une correspondance parfaite entre le responsable du pilotage du programme et l'ordonnateur principal. Il est le Chef de département ministériel ou assimilé et la plus haute autorité d'une institution conventionnelle comme la CSPH. L'ordonnateur principal est celui qui décide en dernier ressort de la réalisation et de l'opportunité de la dépense. Il peut déléguer une partie de sa responsabilité à des ordonnateurs délégués par un acte administratif.

Un ordonnateur secondaire est le responsable des unités administratives déconcentrées ayant reçus formellement des autorisations de dépenses des ordonnateurs principaux. Il peut déléguer une partie de sa responsabilité à un ordonnateur délégué.

Les ordonnateurs secondaires sont désignés par un ordonnateur principal ou un ordonnateur secondaire et ont reçu tout ou une partie de responsabilité pour l'exécution d'une dépense.

Il faut noter que, dans le cas de l'ordonnateur secondaire, l'autorisation porte uniquement sur la dépense, les recettes ne sont pas concernées, alors qu'aucune précision n'est faite dans le cas de la délégation de responsabilité aux ordonnateurs délégués.

¹⁷ Voir article 66 de la Loi n°2018/012 du 11 juillet 2018 portant régime financier de l'Etat et des autres entités publiques.

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Le comptable public est désigné par le ministre des Finances pour manier les deniers publics et produire les comptes publics (article 71). Il existe trois sortes de comptable public : le comptable direct du Trésor, le comptable des administrations financières, et les comptables des collectivités territoriales décentralisées et des établissements publics. Le comptable public est le second représentant du ministère des Finances dans le processus d'exécution budgétaire auprès de la structure dans laquelle il est placé. Il est appelé à jouer le rôle du trésorier public auprès de ladite structure, en recouvrant les recettes, en effectuant le paiement en contrepartie de la prise en charge des dépenses, et en organisant les opérations de caisse et de banque en collaboration avec l'ordonnateur. Il produit un rapport et un compte de gestion présentés au Conseil d'administration et transmis à la Chambre des comptes pour le contrôle.

Il est important de souligner que les fonctions de contrôleur financier et de comptable public peuvent être cumulées.

Même si l'article 69-(2) évoque le respect des dispositifs de contrôle interne et de contrôle de gestion, le rôle et la fonction du contrôleur de gestion, du comptable-matières et des acteurs des unités opérationnelles qui exécutent au quotidien les opérations des dépenses et des recettes, sont ignorés dans cette Loi. Pourtant, le rôle du contrôleur financier n'est pas aussi élargi comme celui réservé au contrôleur de gestion.

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1.3.6. Suivi et évaluation du budget-programme

Le suivi et l'évaluation sont des outils de gestion qui interviennent tout au long du processus de la mise en place d'un budget-programme. Généralement, il est très difficile de donner la frontière nette entre le suivi et l'évaluation, ils sont considérés comme un système unique, indissociable et sont confondus soit au suivi, soit à l'évaluation. Cependant, s'il existe une interdépendance avérée entre ces deux outils de gestion, les deux notions ne doivent pas être confondues. Avant de présenter le cadre de suivi et d'évaluation, les définitions des deux notions de suivi et d'évaluation méritent d'être abordées pour mieux s'approprier les contours de celles-ci.

A- Suivi de l'exécution du budget-programme

Le suivi de l'exécution du budget-programme est un processus qui consiste à surveiller les actions à entreprendre et les moyens utilisés lors de la mise en oeuvre d'une activité, et qui permet d'observer la réalisation. En d'autres termes, c'est le calibrage qu'il faut opérer entre les activités et les moyens pour obtenir un changement souhaité, il faut vérifier, contrôler avant d'approuver. Il s'agit de se questionner sur ce qui est en train d'être fait par rapport à ce qui avait été prévu. Est ce que ce qui est en train de se faire se fait effectivement avec ce qui a été prévu ? Utilise-t-on plus ou moins qu'il n'en faut pour la réalisation de l'activité ?

Le but du suivi est d'obtenir une réalisation conforme à ce qui a été prévu ou qui ne s'en écarte pas significativement. Il faut, cependant, nuancer pour dire que sa définition dépend d'un auteur à l'autre, selon le contexte et l'organisation. En plus, il ne faut pas perdre de vue que le budget est une estimation prévisionnelle, rien n'oblige son exécution à correspondre exactement à ce qui a été prévu, il est influençable par des faits aléatoires, indépendamment de la volonté des acteurs.

Pour ¹⁸Henri Bouquin (1992), parlant du modèle de suivi budgétaire, il le compare au processus cybernétique de la rétroaction (feedback) et définit le suivi de la pertinence des références comme le fait de mesurer l'état atteint (la réalisation) pour détecter le besoin éventuel d'une action corrective et déclencher une rétroaction pour tenter de se rapprocher de l'objectif. Telle que défini, il serait difficile de donner une frontière nette entre le suivi et l'évaluation, ici, le suivi est confondu à la mesure qui est un acte d'évaluation de l'état atteint ou de la réalisation. Cette définition va au-delà du simple suivi, en recherchant les actions correctives, qui viennent après la réalisation. En réalité le suivi est un processus permanent qui consiste à contrôler une mise en oeuvre ou une réalisation, tout en tirant des conclusions sans chercher à évaluer l'état atteint ni à entreprendre des actions correctives, car celles-ci font partie de l'évaluation.

Le ¹⁹PNUD (2009) propose une définition du suivi qui se base sur le droit de regard des parties prenantes sur la réalisation d'un projet. En effet, selon le Programme des nations unies pour le développement, le suivi serait le processus par lequel les parties prenantes reçoivent un retour d'information sur les progrès réalisés en vue d'atteindre les objectifs qu'elles se sont fixés. Il va plus loin dans sa définition en tenant compte des mesures prises par les partenaires et les non-partenaires et qui permettent de déterminer les nouvelles stratégies à suivre et les nouvelles mesures à prendre pour s'assurer des progrès réalisés à l'égard des résultats les plus importants.

¹⁸ Henri Bouquin (1992), « La maîtrise des budgets dans l'entreprise », page 190.

¹⁹ PNUD (2009), « Guide de la planification, du suivi et de l'évaluation axés sur les résultats du développement », page 8.

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En matière de suivi de l'exécution du budget, la Loi portant Régime financier de l'Etat et des autres entités publiques précise à l'article 64 que les opérations d'exécution du budget de l'Etat incombent aux ordonnateurs, aux contrôleurs financiers et aux comptables publics. En dehors de l'ordonnateur qui dispose à la fois des pouvoirs de juger de la régularité et de l'opportunité des dépenses, les deux autres se limitent juste à vérifier la régularité et la conformité de la dépense.

B- Evaluation du budget-programme

L'évaluation est définie par le PNUD (2009) comme une appréciation rigoureuse et indépendante des activités réalisées ou en cours visant à déterminer leur niveau de réalisation des objectifs fixés et de contribution à la prise de décision. Autrement dit, l'évaluation est le processus qui consiste à collecter les informations fiables, à les traiter, à les analyser afin d'apprécier la réalisation ou le changement apporté par la réalisation d'un projet, d'un programme, d'une action ou d'une activité, et prendre des décisions correctives pour améliorer les résultats obtenus.

Le but ultime de l'évaluation est de comparer ce qui est fait de ce qui avait été prévu pour ressortir les écarts, les expliquer pour améliorer et aider la prise de décision. Au-delà du simple fait de ressortir les écarts, l'évaluation cherche à identifier les origines des écarts observés, à mesurer l'efficacité des actions ainsi que leur efficience. Il est question de savoir par exemple si les moyens ont été bien mobilisés et mieux adaptés ? Est-ce que les activités ont été bien menées ? Quels ont été les effets des programmes sur la population ? Quels en sont les impacts ?

Pour être en cohérence avec la stratégie de l'entreprise, les informations collectées doivent concerner la satisfaction du citoyen ou du consommateur, l'utilisation des ressources, les résultats programmés et réalisés, les objectifs programmés et atteints, les indicateurs de performance, les procédures mises en place et leur respect, l'organisation du travail, etc. L'objet est de ne négliger aucun facteur susceptible d'influencer d'une manière ou d'une autre la bonne réalisation des programmes. Ainsi, l'évaluation peut porter sur la qualité des moyens mis en oeuvre, sur la qualité de la réalisation, sur les quantités effectivement utilisées, sur le processus de réalisation de l'activité, sur l'organisation du travail, sur les compétences, sur la qualité du système d'information, sur les effets et les impacts de la réalisation sur son environnement ou sur la population cible. Il existe différents types d'évaluation et pour mieux suivre l'exécution du budget-programme et réussir son évaluation, un système de suivi et d'évaluation approprié et efficace doit être mis en place.

Si les principes qui sous-tendent une évaluation sont les mêmes, il n'en est pas ainsi de la nature des informations, des outils et des méthodes d'évaluation. Comme précisé ci-dessus, il n'existe pas un modèle d'évaluation universel, applicable quel que soit le lieu, la situation ou l'entreprise. L'évaluation doit s'adapter à la nature de l'information recherchée, à la situation évaluée (projet, programme, actions, activités, tâches, compétences,...) et à l'entreprise concernée, avec les outils et méthodes qui lui sont propres. Le suivi ou l'évaluation peut porter sur l'aspect financier, physique ou les deux en même temps, c'est le cas du budget-programme, où les trois dimensions d'évaluation sont préconisées et souvent nécessaires.

L'évaluation peut se faire à la fois en interne, au niveau de chaque responsable (programme, action, activité, tâche), et à l'externe, en sollicitant le service d'un consultant indépendant. À l'interne, tout comme dans le cas de suivi de l'exécution du budget-programme, chaque responsable opérationnel est tenu d'évaluer les résultats obtenus à son niveau. L'entreprise peut disposer d'un service de contrôle et de l'audit interne chargé d'effectuer les évaluations des performances.

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C- Cadre de suivi et d'évaluation du budget-programme

Au regard de l'importance de suivi et de l'évaluation de la mise en oeuvre d'un budget-programme, il convient de mettre en place un cadre approprié. Ce cadre est un système mis en place pour assurer un meilleur suivi et une bonne évaluation des projets ou programmes. Il est composé, en plus des acteurs de pilotage et d'exécution du budget, des acteurs spécialisés en suivi et évaluation, d'un système d'information et de l'ensemble des méthodes adoptées à cet effet.

i. Comité Planification, Programmation, Budgétisation, Suivi et Evaluation

Pour un suivi et une évaluation efficaces et de qualité, il est important de mettre en place une équipe performante, réactive, qui mobilise les compétences techniques adéquates, de définir des termes de référence, d'élaborer un plan, de proposer un calendrier et une méthodologie, de prévoir les moyens financiers pour sa mise en place et en oeuvre. Malheureusement, le Régime financier de l'Etat n'a pas prévu un tel cadre de suivi et d'évaluation. En dehors des acteurs du processus de l'exécution définis ci-dessus, ledit cadre se charge d'implémenter le plan de suivi et d'évaluation des programmes ou des sous-programmes. La définition d'un cadre logique des programmes facilite ce travail (voir annexe 4).

Pour ²⁰Henri Bouquin (1992) le système de suivi budgétaire doit permettre de vérifier la pertinence des références prévisionnelles retenues par l'entreprise, d'alerter les responsables pour leur permettre de prendre les décisions correctives nécessaires, et garantir le maintien de la cohérence des actions menées dans l'entreprise par les responsables de tous niveaux. En effet, les systèmes de suivi et d'évaluation budgétaire nécessitent de définir une situation de référence basée sur les conditions de fonctionnement normal et une situation cible à atteindre. La situation cible sert de boussole à la canalisation des efforts lors de la réalisation des actions, alors que la situation de référence permet de faire des comparaisons. Dans le cas d'un budget-programme, les références possibles sont les objectifs fixés, les résultats attendus, le budget.

²¹Jody Zall Kusek et Ray C. Rist (2006) pensent que la raison d'être principale d'un système de suivi et d'évaluation axé sur les résultats est l'utilisation des informations disponibles pour améliorer la performance de l'organisation. Ils ont repris dans leurs travaux les dix façons d'utilisation des données obtenus via le système de suivi-évaluation, à savoir :

- répondre aux demandes des responsables élus et du public qui exigent davantage de

- alimenter les décisions sur l'affectation des ressources opérationnelles ;

- provoquer un examen en profondeur des problèmes de performance existants et des

- fournir des données pour des évaluations spéciales et rigoureuses des programmes ;

- appuyer les efforts de planification stratégique et à plus long terme en fournissant des

²⁰ Henri Bouquin (1992), « La maîtrise des budgets dans l'entreprise », page 189.

21 Jody Zall Kusek et Ray C. Rist (2006), « Vers une culture du résultat », page 129.

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Bien que le Régime financier de l'Etat n'ait pas prévu un tel cadre, il faut noter cependant que, chaque administration sectorielle met en place en son sein un comité chargé de la planification, de la programmation, de la budgétisation, du suivi et de l'évaluation (PPBSE) des programmes. Toutefois, il faut regretter l'absence d'un tel cadre au niveau national, quoi que, comme précisé supra, la Chambre des comptes de la Cour suprême contrôle, surveille et s'assure de la transparence en matière de GFP, mais aussi évalue l'efficacité économique et l'efficience des programmes.

En effet, il convient de signaler que les actions liées à l'évaluation économique et de l'efficience des programmes ne sont pas ressenties au sein de cette chambre. Un tel cadre pouvait être placé à un très haut niveau, par exemple sous la tutelle ou la responsabilité du Premier Ministre ou de la Présidence de la République.

Un ²²décret du Premier Ministre a créé un comité interministériel d'examen des programmes (CIEP) en août 2011, dans le but de vérifier la cohérence des programmes avec la vision de l'Etat et non pas pour s'occuper des questions de suivi et d'évaluation des programmes.

²³Jody Zall Kusek et Ray C. Rist (2006) distinguent deux principaux types de suivi, au niveau de la mise en oeuvre et au niveau des résultats, quoique les deux aboutissent à la surveillance des résultats. Le premier type est le suivi axé sur la mise en oeuvre, qui s'applique aux moyens et aux stratégies (c'est-à-dire, les intrants, activités et extrants qui font partie d'une planification annuelle ou pluriannuelle) utilisés pour atteindre une réalisation donnée. Lors de ce suivi, il est question de savoir si la dépense est celle qui a été prévue ? Est-ce que les moyens mis en oeuvre pour la réalisation de celle-ci sont ceux prévus, que ce soit en quantité ou en qualité ou encore en termes des compétences requises et de la méthodologie utilisée ? Est-ce que l'activité mise en oeuvre a été prévue ? Le second est le suivi des résultats, qui consiste au contrôle de l'alignement des extrants avec les résultats que l'organisation espère obtenir.

Sur la question de l'évaluation, les mêmes auteurs en distinguent sept différents types, l'évaluation de l'enchaînement logique de la performance, l'évaluation antérieure à la mise en oeuvre, l'évaluation de la mise en oeuvre du processus, l'estimation rapide, l'étude de cas, l'évaluation d'impact et la méta évaluation, dont, l'impartialité, l'utilité, la conformité technique, l'implication des parties prenantes, la rétroaction et diffusion, et la rentabilité permettent de mesurer la qualité de l'évaluation.

L'évaluation de l'enchaînement logique de la performance a pour objectif d'éviter un échec dû à un défaut de conception et est utilisée pour tester la solidité et la logique du modèle

²² Décret n°2011/2414/PM du 17 août 2011 portant création et organisation du comité interministériel d'examen des programmes (CIEP).

23 Jody Zall Kusek et Ray C. Rist (2006), « Vers une culture du résultat », page 114-117.

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causal, c'est-à-dire de l'enchaînement moyens utilisés, tâches effectuées, activités réalisées, actions menées, programme ou projet mis en oeuvre, objectifs à atteindre, stratégie déployée et mission accomplie.

L'évaluation antérieure à la mise en oeuvre repose sur trois critères qui permettent de garantir que l'échec n'est pas programmé à l'avance. Il s'agit d'éprouver la réalisabilité des objectifs retenus, de voir la crédibilité et la cohérence du plan d'exécution et distinguer une mise en oeuvre réussie de celle qui ne l'est pas ou qui est déficiente, de tester si les ressources allouées correspondent aux exigences des résultats souhaités.

L'évaluation de la mise en oeuvre du processus est très pointue puisqu'elle examine dans les détails près la mise en oeuvre du projet ou programme et son principe se rapproche de celui du suivi. Il est question dans cette évaluation de comparer ce qui a été prévu de ce qui est mise en oeuvre en matière des activités, des coûts, des compétences, des moyens utilisés, des installations, du respect de calendrier, de la méthodologie, de la qualité, des quantités et des procédures.

L'estimation rapide permet d'évaluer et de rendre compte d'une situation rapide et en temps réel, fournissant une rétroaction immédiate aux décideurs sur les progrès d'un projet, d'un programme ou d'une politique. Elle utilise les méthodes de collecte de données telles que les entrevues avec des intervenants clés, des entrevues avec des groupes témoins, des entrevues avec des membres de la communauté, des observations directes structurées, et des enquêtes. Cette méthode d'évaluation est considérée comme moins coûteuse par rapport à celles qui sont plus structurées, à condition que les estimations soient justes, fiables et crédibles. Quoique entachée des préjugés et des penchants de l'évaluateur, susceptibles d'influencer le jugement, la vérification de l'information est difficile à réaliser.

L'étude de cas est utilisée lorsqu'un gestionnaire a besoin d'une information détaillée pour comprendre plus clairement ce qui s'est passé avec une politique, un programme ou un projet.

L'évaluation d'impact est la détermination des changements survenus et leurs différentes origines afin de ressortir distinctement ceux induits par une politique, un projet ou un programme et ceux dus à d'autres événements sans lien avec les précédents. Elle est réalisée lorsque l'intervention est totalement achevée. Un problème de détermination du moment opportun de l'évaluation peut se poser, car très tard les effets peuvent se diluer par d'autres facteurs agissant positivement ou négativement sur l'intervention, et très tôt, il est possible que les effets attendus ne soient pas encore visibles, d'où la recherche du juste milieu, la nécessité de concevoir à l'avance le questionnaire approprié et la planification à l'avance de l'évaluation d'impact tout en spécifiant les objectifs, les unités à enquêter, ce qui permettra aussi d'établir les données de départ.

La méta-évaluation est une revue des différentes évaluations qui ont été réalisées sur les projets ou programmes identiques selon le degré de certitude, afin d'avoir une information déjà existante. Elle intervient à la suite de plusieurs évaluations effectuées et permet d'établir des critères et des procédures pour examiner systématiquement cette série d'évaluations dans le but d'en résumer les tendances et de susciter une confiance vis-à-vis de leurs résultats.

Bien que le Régime financier de l'Etat n'ait pas été très explicite sur les questions de système d'information et de cadre de suivi et d'évaluation du budget-programme, néanmoins, il s'est focalisé sur trois différents niveaux de contrôle à l'article 83. Il s'agit du contrôle administratif, du contrôle parlementaire et du contrôle juridictionnel. Il précise que ces différents contrôles sont orientés vers la vérification de la régularité ou vers la mesure de la performance. En plus, ils sont effectués a priori ou a postériori sur les ordonnateurs, les

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comptables publics et tout autre gestionnaire public. Le contrôle de régularité et de performance, ainsi que les missions d'audit de la gestion sont menés par des services spécialisés et compétents de l'exécutif.

Les quatre types de contrôle administratif sont définis ainsi qu'il suit :

- le contrôle du supérieur hiérarchique de l'administration sur ses agents, qui peut être disciplinaire ;

- le contrôle interne des procédures et méthodes pour s'assurer de leur bon fonctionnement et de la maîtrise des risques ;

- le contrôle financier et comptable tel que effectué par le contrôleur financier et le comptable public.

Le contrôle parlementaire s'exerce à l'occasion de l'examen des projets de lois de finances et vise à s'assurer de la bonne exécution de celles-ci. À cet effet, les commissions parlementaires chargées des finances désignent un rapporteur général pour les recettes et des rapporteurs spéciaux pour les dépenses, mais aussi chargés du contrôle de l'usage des fonds publics et des bailleurs. Elles dressent un rapport qu'elles transmettent au parlement et en cas de connaissance d'un fait pouvant entraîner une sanction pénale, elles sont tenues de le transmettre aux autorités judiciaires ou saisir l'organe chargé de la discipline budgétaire.

Le contrôle juridictionnel est assuré par la Chambre des comptes, indépendamment du gouvernement et du parlement. La juridiction décide seule de la publication de ses avis, ses décisions et ses rapports. Elle assiste le parlement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances, certifie la régularité, la sincérité et la fidélité du compte général de l'Etat, juge les ordonnateurs, les contrôleurs financiers et les comptables publics conformément à la réglementation en vigueur. Elle contrôle la légalité financière et la conformité budgétaire de toutes les opérations de dépenses et de recettes de l'Etat, évalue l'économie, l'efficacité et l'efficience de l'emploi des fonds publics au regard des objectifs fixés des moyens utilisés et des résultats obtenus. Elle évalue aussi la pertinence et la fiabilité des méthodes, indicateurs et données permettant de mesurer la performance des politiques et administrations.

En plus de ces dispositifs de contrôle, la Loi sur le Régime financier de l'Etat et des autres entités publiques prévoit la tenue de quatre comptabilités :

- une comptabilité budgétaire destinée à vérifier le respect par le Gouvernement de l'autorisation parlementaire ;

- une comptabilité générale destinée à mesurer l'évolution du patrimoine de l'Etat ;

- une comptabilité analytique pour analyser les coûts des actions engagées ou des services rendus dans le cadre des programmes ;

La comptabilité budgétaire est tenue par l'ordonnateur et le comptable public, en partie simple (article 74). Elle retrace les opérations d'exécution du budget de la phase d'engagement à la phase de paiement, conformément à la nomenclature budgétaire de la loi de finances de l'année concernée. Les recettes sont prises en compte à l'année de leur encaissement, alors que les dépenses sont prises en compte au moment de leur engagement, puis de leur paiement au titre de l'année sur laquelle elles sont engagées par l'ordonnateur et payées par le comptable public. À cette comptabilité budgétaire, l'ordonnateur doit également tenir une comptabilité auxiliaire des liquidations et des émissions de recettes, et une autre comptabilité budgétaire des liquidations et des ordonnancements des dépenses. Il en est de même du comptable public qui doit tenir, en plus de la comptabilité budgétaire de la loi de finances, une comptabilité budgétaire auxiliaire qui renseigne sur les encaissements des recettes

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et les paiements des dépenses, ce qui permet de dégager les restes à recouvrer et les restes à payer.

La comptabilité générale a pour objet de produire le compte général de l'Etat comprenant la balance générale des comptes, le tableau de la situation nette du bilan, le compte de résultat, le tableau des flux de trésorerie, le tableau des opérations financières, et l'état annexé (article 75). Elle est tenue en partie double et son principe est fondé sur la constatation des droits et obligations, c'est-à-dire que les opérations sont prises en compte au titre de l'exercice auquel elles se rattachent, indépendamment de leur date de paiement ou d'encaissement. Elle s'inspire des normes comptables internationales et ce sont les comptables publics qui la tiennent.

La mise en oeuvre de la comptabilité analytique est fixée par des textes réglementaires. Elle a pour objet de retracer les éléments de coûts des actions engagées dans le cadre de la mise en oeuvre des politiques publiques à travers les programmes. Ce sont les ordonnateurs qui les tiennent.

La comptabilité-matières est instituée auprès des ordonnateurs, les modalités de leur mise en oeuvre sont aussi fixées par un texte réglementaire. Elle a pour objet de décrire les biens mobiliers et immobiliers existants, les stocks et les valeurs inactives autres que les deniers publics et les archives administratives de l'Etat.

PARTIE II : ETAT DES

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PARTIE II : ETAT DES

Pour mieux analyser le système de gestion budgétaire de la CSPH, il est judicieux de présenter le contexte de sa création et ses missions afin de planter le décor.

La Caisse de Stabilisation des Prix des Hydrocarbures (CSPH) a été créée pour des misions d'intérêt public au lendemain du premier choc pétrolier pour préserver l'économie nationale de la valse des prix des hydrocarbures sur le marché international, par Décret N°74/4/458 du 10 mai 1974 et son fonctionnement est réorganisée par Décret N°98/165 du 26 août 1998. Elle est placée sous la tutelle technique du ministère en charge du Commerce, et sous la tutelle financière du ministère en charge des Finances, avec un statut d'établissement public. Toutefois, elle dispose d'une autonomie financière et d'une personnalité juridique. Son organisation est résumée dans l'organigramme en annexe 5.

Ses missions sont regroupées en deux catégories. La première est statutaire et consiste, d'une part, en la régulation des prix des hydrocarbures sur l'ensemble du territoire national avec prise en charge partielle ou totale des augmentations des prix desdits produits dans la mesure de ses possibilités, et d'autres part, en la prise des participations dans les domaines de l'exploitation, de la production, du raffinage et de la distribution des hydrocarbures, dans le but de maîtriser la politique nationale dans ce secteur d'énergie. La deuxième vient à la suite de la libéralisation du secteur pétrolier aval et comprend l'approvisionnement régulier du pays en produits pétroliers par la modulation de l'offre par le truchement des importations et la prise en charge des suppléments des frais de transport, l'intervention sur les voies d'accès, l'arbitrage nécessaire au maintien d'une saine concurrence entre les opérateurs du secteur par l'équité d'accès des consommateurs aux produits pétroliers et des distributeurs aux capacités de stockage, et par le contrôle et le suivi des zones en situation de monopole dans le but d'éviter les abus de position dominante.

Pour assurer une bonne réalisation de ses missions, la CSPH dispose de deux principaux instruments de régulation, notamment, la péréquation et la stabilisation. Sans toutefois vouloir entrer dans les détails des notions de péréquation et de stabilisation, puisqu'elles ne font pas l'objet de l'étude, il convient de noter que la péréquation consiste à uniformiser les prix des hydrocarbures dans le temps et l'espace entre les différents dépôts pétroliers sur l'ensemble du territoire et la stabilisation permet de maîtriser les prix intérieurs grâce aux prélèvements opérés sur les consommateurs en vue de constituer des réserves susceptibles de faire face à des

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variations de prix à l'importation. Ses ressources proviennent de ces deux principaux instruments de politique de régulation. En plus de ces principaux instruments, il faut en citer deux autres, le dialogue avec les partenaires sociaux dans un souci de transparence et la politique des prix à travers la maîtrise de la formule de détermination et la gestion de sa structure.

La connaissance des différents domaines d'intervention de la CSPH permet de se faire une idée de l'origine de ses ressources et de leurs destinations. Il importe également d'étudier le système de gestion budgétaire de la CSPH.

Cette deuxième partie de l'étude aborde trois points essentiels. Il s'agit dans un premier temps, de dresser un état des lieux-diagnostic de la gestion budgétaire qui est faite à la CSPH, ce qui permettra de savoir ce qui est fait au niveau de l'élaboration, de la mise en oeuvre, et du suivi et évaluation du budget-programme de cet établissement public. Dans un deuxième temps, il est question de présenter les enjeux du budget-programme au niveau de son organisation, de son environnement juridique et fonctionnel, de son environnement social, de sa performance, du système de management mis sur pied et du système d'information.

2.1. ANALYSE DE LA GESTION BUDGETAIRE DE LA CSPH

La CSPH a pris un retard pour s'arrimer au nouveau Régime financier de l'Etat entré en vigueur le 1^er janvier 2013. Ce n'est qu'en décembre 2015 que son Conseil d'administration a adopté un budget-programme ; avant cette date, elle présentait un budget de moyens, sans objectifs fixés et dont la performance se mesurait juste à travers un rapport d'exécution de budget et d'activités réalisées au cours de l'année close. Il n'existait pas de véritables indicateurs de performance sur la base desquels doivent être évalués les résultats atteints et les impacts des ses actions menées sur les consommateurs, sur les marketers (vendeurs) et sur les contribuables.

L'analyse porte sur le diagnostic de la mise en place du budget-programme, notamment en ce qui concerne l'élaboration, la mise en oeuvre, le suivi et l'évaluation de la nouvelle gestion budgétaire adoptée à la CSPH.

2.1.1. Au niveau de l'élaboration

L'analyse suivante se base sur l'articulation globale du système budgétaire proposé par ²⁴Henri Bouquin (1992) en s'intéressant à la définition de la stratégie de l'organisation, la planification, la programmation, la budgétisation.

A- Objectifs et axes stratégiques de la CSPH

Le Cameroun a formulé des orientations stratégiques nationales autour d'une vision à long terme auxquelles se greffent toutes les autres stratégies sectorielles. Cette vision qui se veut très ambitieuse formulée en 2009, est consignée dans le Document de Stratégie pour la Croissance et l'Emploi (DSCE). Les objectifs stratégiques de croissance et de l'emploi à long terme du Cameroun sont l'accélération de la croissance, la création d'emplois formels et la réduction de la pauvreté. Concrètement, il est question de porter la croissance à 5,5% en moyenne entre 2010 et 2020, de réduire le sous-emploi de 25,5% en 2020 pour le situer à 50% par création d'une

24 Henri Bouquin (1992), « La maîtrise des budgets dans l'entreprise », Université Francophone, EDICEF, 58, rue Jean-Bleuzen, 92178 VANVES Cedex, page 28.

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dizaine de milliers d'emplois formels par an, de réduire le taux de pauvreté monétaire de 11,2% pour le ramener à 28,7% en 2020.

Ainsi, les choix des axes stratégiques de la CSPH proviennent de cette vision stratégique de développement du Cameroun à l'horizon 2035. Ces choix entrent en droite ligne des actions visant à booster la croissance et l'emploi par le développement des infrastructures, afin de combler les besoins énergétiques nationaux et de lutter contre la progression de la désertification dans les trois régions septentrionales du pays. Ils ont pour finalité de faciliter singulièrement l'accès des populations aux produits pétroliers, surtout en milieu rural et dans les zones à écologie fragile. La CSPH n'a pas réalisé une analyse diagnostique qui lui soit propre pour fixer les choix stratégiques, elle s'est inscrite dans ceux identifiés dans le DSCE, quitte à adapter ses missions statutaires et post libéralisation du secteur pétrolier aval pour qu'elles participent toutes à la réalisation desdits axes stratégiques.

- la mise en oeuvre de toutes mesures pouvant promouvoir l'accès des populations au gaz domestique en milieu rural et dans les zones à écologie fragile ;

- la construction de nouvelles capacités de stockage dans les régions et les zones non pourvues ;

- la modernisation et l'accroissement des capacités des infrastructures de raffinage et de stockage des produits pétroliers.

Ils regroupent les interventions publiques du ministère en charge de l'Energie, du ministère en charge du Commerce, de la Société Camerounaise des Dépôts Pétroliers (SCDP), de la Société Nationale de Raffinage (SONARA), et même du ministère des Transports, en ce qui concerne le transport des produits pétroliers par route ou par chemin de fer.

B- Planification stratégique

Selon la définition du plan d'actions donné supra et tenant compte de ses missions, la CSPH a défini des objectifs spécifiques, des sous-programmes, des actions et activités en cohérence avec les axes stratégiques retenus ci-dessus et s'est défini les moyens pour les mettre en oeuvre. Cependant, son plan d'actions n'est pas pluriannuel.

En effet, même si ses activités sont des missions de service public de routine et supposées répétitives d'une année à une autre, il est convenable de produire un plan d'actions pluriannuel. Il permet au manager d'avoir une vision claire et une lisibilité à long terme, selon les divers scénarios des influences éventuelles des évolutions de la demande des produits pétroliers et des prix du pétrole sur le marché international. Il doit permettre de préparer des actions réactives et proactives pour faire face à l'évolution de la situation socioéconomique au niveau national et international.

De même, les projets d'investissements doivent être projetés dans le long terme en rapport avec les prévisions des activités économiques, de l'évolution de la demande et de la croissance de la population. D'ailleurs, la logique proposée par la théorie du Management des Ressources de la Production (MRP2) préconise de gérer la production depuis le long terme jusqu'au court terme²⁵, autrement, partir du long terme pour définir le court terme serait opportun.

²⁵ Alain COURTOIS et al. (2003), « Gestion de production », 4^ème édition-35 000 exemplaires vendus, Editions d'Organisation, 1, Rue Thénard, 75240 Paris Cedex 05.

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Le budget de la CSPH est présenté et suivi en autorisation d'engagement et en crédit de paiement (voir annexe 6). Il est adopté par son Conseil d'administration et exécuté dès son adoption. La démarche d'élaboration du budget est participative, mais uniquement au niveau interne à l'entreprise, les parties prenantes extérieures ne sont pas consultées dans ce sens.

Dans la pratique, les cinq étapes énoncées par Henri Bouquin (1992) sont suivies. Les hypothèses portent sur la revue des situations sociale, politique et économique sur le plan national et international, ayant un impact quelconque sur la transformation, le transport et la mise à la consommation des produits pétroliers. Elles portent notamment sur le cours prévisionnel du Brent par baril et par dollar, la parité du dollar par rapport au Franc de la Communauté Financière Africaine (FCFA), la cotation moyenne du gaz de pétrole liquéfié (GPL) en FCFA par tonne métrique, le prix CAF à l'importation du GPL, la consommation nationale du GPL et des produits pétroliers blancs sur les marchés positif et négatif, l'estimation du taux de péréquation transport. Ces données permettent de calculer les recettes mobilisables et les dépenses réalisables de l'année de référence.

Les recettes proviennent essentiellement des produits des péréquations transport, la stabilisation du GPL et des revenus financiers et produits assimilés. Elles sont obtenues par l'utilisation des opérations arithmétiques simples (addition, soustraction et multiplication) effectuées entre les différentes quantités, taux de péréquation et cotation moyenne de GPL.

Les dépenses sont en majorité des charges d'exploitation réparties en charge de stabilisation et en prise en charge du surplus des dépenses de transport des produits pétroliers du dépôt principal de Douala vers les dépôts secondaires de l'intérieur du pays. L'évaluation de celles-ci est basée sur l'estimation du niveau de consommation nationale de l'année budgétaire. Les dépenses d'administration sont financées principalement par les recettes des revenus financiers et produits assimilés. Les recettes sont évaluées sur la base des prévisions du niveau des consommations nationales sur le marché positif.

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L'estimation des coûts est faite de manière ascendante, partant de l'évaluation monétaire des tâches jusqu'au niveau du sous-programme, en passant par les activités et les actions. Une action est composée d'un ensemble d'activités cohérentes entre elles, de même, une activité est un ensemble des tâches mises en cohérence pour sa réalisation. Le coût de réalisation d'une tâche est évalué en additionnant les différents coûts engendrés par le personnel employé, les fournitures de bureau, le matériel, les locations, bref tous les services sollicités pour la réalisation de la tâche. Ensuite, une agrégation est faite au niveau de chaque activité, puis au niveau de chaque action et enfin au niveau de chaque sous-programme. Pour se rapprocher le plus de la réalité, d'autres méthodes d'évaluation des coûts des tâches sont mises à contribution, à l'instar de l'évaluation par le coût unitaire et la dotation forfaitaire. Le budget tel que présenté est cohérent et bien ordonné, et peut servir de modèle économique à l'entreprise.

La CSPH est un établissement public qui doit répondre à une double exigence comptable et produire les états financiers selon la comptabilité des entreprises, mais aussi tenir trois autres types de comptabilité publique²⁶, à savoir la comptabilité budgétaire des recettes et des dépenses, la comptabilité générale et la comptabilité analytique. Pour le moment, les états financiers de la comptabilité générale sont normalement produits annuellement, accompagnés de toute la liasse fiscale y afférente, ainsi que les comptes de gestion de l'ordonnateur et du comptable public et le rapport de performance. Ces documents sont régulièrement présentés au Conseil d'Administration.

Les défis à relever dans un avenir très proche sont de tenir une comptabilité analytique et produire les comptes administratifs à présenter au Conseil d'administration. Dans le souci d'assurer le suivi et la cohérence entre les comptes de l'Etat et les comptes de la comptabilité générale, l'harmonisation des deux comptes est souhaitable.

2.1.2. Au niveau de la mise en oeuvre du budget-programme à la CSPH

La mise en oeuvre du budget-programme est faite conformément à la Loi portant Régime financier de l'Etat et à la loi des finances. Plusieurs acteurs interviennent dans ce processus d'exécution, regroupés en acteurs de pilotage et d'exécution.

Les acteurs d'exécution sont l'ordonnateur principal, le contrôleur financier, le comptable public et le personnel des services financiers et comptables qui intervient dans la chaîne des résultats, tels que les personnels des services financiers et comptables.

Tandis que les acteurs de pilotage des sous-programmes sont les responsables des sous-programmes, les responsables d'actions et d'activités, et tous ceux qui participent dans la chaîne des résultats.

La CSPH ne dispose ni de contrôleur de gestion ni de comptable-matières. Pourtant un contrôleur de gestion aurait pu veiller à la minimisation des risques de non performance, l'identification des mesures correctives, faciliter le dialogue de gestion, apporter les outils de connaissance des coûts et de mesure de la performance.

A- Description de la chaîne de dépense

La chaîne de dépense comprend l'engagement, la liquidation, l'ordonnancement et le paiement en procédure normale.

²⁶ Voir article N°50 de la Loi N°2017/010 du 12 juillet 2017 portant Statut Général des Etablissements Publics.

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Le paiement intervient lorsque le comptable public reçoit l'ordre de paiement portant le visa du contrôleur financier et la signature de l'ordonnateur. Après les vérifications de la liasse fiscale du prestataire, le comptable public peut émettre, au nom du fournisseur, un ordre de virement ou un chèque bancaire signé à la fois par lui et par l'ordonnateur, ou encore, payer le fournisseur en espèces, à la caisse. Dans cette phase interviennent l'ordonnateur et le comptable public.

Une lettre commande ou un marché suivra le même parcours en procédure normale à partir du moment où le marché est attribué.

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En plus de la procédure normale, il y a aussi la procédure ne nécessitant pas d'ordonnancement préalable, la procédure simplifiée et la procédure des avances de crédits. La procédure simplifiée porte sur les dépenses à caractère particulier et regroupe les quatre phases en une seule. Les avances sont des déblocages des fonds par décision du ministre des Finances, justifiés par des événements exceptionnels et sur présentation d'une attestation de disponibilité de crédit. La procédure sans ordonnancement préalable consiste à effectuer les paiements sans suivre nécessairement la chaîne de la dépense.

Le nouveau principe de gestion budgétaire est basé sur l'autorisation budgétaire. En effet, le crédit budgétaire est le montant maximum des dépenses que le Parlement autorise le Gouvernement à engager au cours d'un exercice budgétaire. Dans le cas de la CSPH, c'est le Conseil d'administration qui approuve et adopte le budget et le transmet au ministère des finances pour validation.

Comme présenté ci-dessus, ce montant est décliné par nature économique de la dépense, par activité, par action et par sous-programme. Ainsi, selon l'article 30 du Régime financier de l'Etat et des autres entités publiques, les crédits ouverts sont regroupés au sein d'un programme et ceux non répartis en programmes sont répartis en dotations (voir article 31). L'article 32 précise qu'à l'intérieur de chaque programme ou dotation, les crédits sont fongibles et leur présentation par titre n'est qu'indicative. Par conséquent, elle ne s'impose ni aux ordonnateurs ni aux comptables lors des opérations d'exécution du budget. Ceci donne une liberté d'action aux ordonnateurs qui peuvent faire des virements des crédits d'un titre à un autre sans toutefois augmenter les dépenses de personnel (assorties de plafonds d'autorisation des emplois rémunérés par l'Etat) ni diminuer les dépenses d'investissement. C'est la raison pour laquelle les dépenses du personnel et d'investissements doivent être bien évaluées pour ne pas être surpris au cours de l'exécution du budget.

Les modalités de virements et des transferts de crédits sont précisées à l'article 38. Les virements modifient uniquement la répartition des crédits entre les programmes d'un même ministère ou d'une même administration, alors que les transferts peuvent modifier la répartition des crédits entre les programmes des différents ministères ou administrations. Et le montant global des virements ne doit pas dépasser 2% des crédits ouverts pour l'année budgétaire. D'ailleurs, il est autorisé par arrêté du ministère chargé des finances, sur proposition du ministre concerné, les transferts sont autorisés par décret du Premier Ministre, après rapport du ministre des Finances et avis du ministre concerné.

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Les crédits ouverts dans le budget de l'Etat sont constitués d'autorisations d'engagement et des crédits de paiement. L'exécution du budget se fait en autorisation d'engagement, qui est la limite supérieure des montants des dépenses à engager au cours de la période de référence, et aussi en crédits de paiement, limite supérieure des montants des paiements à effectuer sur la période sous revue. Ces paiements concernent les engagements contractés dans le cadre des autorisations d'engagement des exercices antérieurs et en cours, puisqu'un engagement contracté à l'année n peut être payé pendant la même année ou les années suivantes.

Les montants des crédits de paiement des dépenses de fonctionnement doivent être égaux aux montants des autorisations d'engagement ouvertes. En ce qui concerne les dépenses d'investissement, les autorisations d'engagement couvrent la tranche fonctionnelle exécutable sans adjonction. Néanmoins, dans le cadre des contrats de partenariat public-privé, l'autorisation d'engagement y afférente couvre dès l'année au cours de laquelle est conclu le contrat. Le coût complet des investissements sont prévus dans le contrat ainsi que les indemnités de dédit ou d'attente, l'annuité pour le fonctionnement et le financement.

Il est important de relever que l'article 41 de ladite loi précise que les crédits ouverts et les plafonds des autorisations d'emplois fixés au titre d'une année ne créent aucun droit ou titre des années suivantes, ceci sous réserve des dispositions concernant les autorisations d'engagement. Conséquence, les autorisations d'engagement non utilisées à la fin de l'année ne peuvent pas être reportées, alors que les crédits de paiements disponibles sur un programme à la fin de l'année peuvent être reportés sur le même programme dans la limite des autorisations d'engagement effectivement utilisées, non encore payés.

Malgré la sensibilisation, le changement des attitudes tarde à prendre place pour réussir sa mise en oeuvre. La question de l'appropriation par les différents acteurs reste encore à solutionner ainsi l'acceptation par les opérationnels.

2.1.3. Au niveau du suivi et de l'évaluation du budget-programme

Généralement, l'engagement d'une dépense vient du haut de l'échelle hiérarchique avec l'accord de l'ordonnateur sur l'expression du besoin et arrive jusqu'au niveau du cadre chargé de l'exécution de la tâche, en transitant par les différents responsables de programme, de l'action et de l'activité.

Le suivi commence par le bas de l'échelle, au niveau du cadre chargé de l'exécution de la tâche, appelé à effectuer les premières vérifications, ensuite le contrôle du responsable de l'activité, puis le responsable d'action, le responsable de sous-programme, tout en transitant par le contrôleur financier et l'agent comptable, avant de finir au niveau de l'ordonnateur. Il en est de même du suivi de la chaîne des résultats, il commence également au niveau de l'exécution des tâches, puis des activités, ensuite des actions, et enfin du programme.

Cependant, il se pose un problème dans le suivi de la mise en oeuvre du budget-programme à la CSPH. L'exécution du budget telle que pratiquée n'épouse pas la structuration par activité, par action et par sous-programme. Le budget y est saisi sous sa forme ancienne c'est-à-dire de budget de moyens, consolidé par nature économique. Néanmoins, le rapport de performance ou la chaîne des résultats est produit en respectant les structures des programmes, actions et activités.

A- Evaluation du budget-programme à la CSPH

L'évaluation du budget-programme se fait à la fois en interne et par l'extérieur. À l'interne, elle se passe au niveau de chaque responsable de programme, d'action, d'activité,

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appelé à évaluer les résultats obtenus à son niveau. L'évaluation effectuée par l'extérieur est faite par un commissaire aux comptes.

À cause du problème de suivi de l'exécution du budget soulevé précédemment, il est difficile de lier aux résultats obtenus les moyens financiers qui ont été utilisés pour les obtenir, même s'il est possible de d'évaluer les compétences requises pour son obtention.

B- Cadre de suivi et d'évaluation du budget-programme à la CSPH

Le cadre de suivi et d'évaluation du budget-programme est composé du comité PPBSE, du système d'information, des méthodes et procédures utilisées pour effectuer ce suivi et cette évaluation.

Les méthodes de suivi et d'évaluation du budget-programme à la CSPH sont des types administratifs et juridictionnels. Les différents contrôles administratifs sont, le contrôle interne des procédures et méthodes pour s'assurer de leur bon fonctionnement et de la maîtrise des risques, le contrôle exercé par des institutions et organes de contrôle, et le contrôle financier et

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comptable tel que effectué par le contrôleur financier et le comptable public. Les contrôles juridictionnels sont assurés par la juridiction des comptes.

Ces différents contrôles sont orientés vers la vérification de la régularité ou vers la mesure de la performance et sont exercés a priori ou a postériori. Il faut aussi ajouter les missions d'audit interne qui sont effectués auprès des unités administratives impliquées dans les chaînes des dépenses et des résultats par le Département de Contrôle et de l'Audit Interne.

Tous ces différents contrôles concernent la régularité de l'exécution du budget, le contrôle de la performance est effectué pour le moment en interne, au niveau de chaque responsable hiérarchique direct, par la Direction de Contrôle et de l'Audit Interne et par le Conseil d'administration.

Au regard des sept différents types d'évaluation proposées par Jody Zall Kusek et Ray C. Rist (2006) la situation se présente comme suit :

L'évaluation de l'enchaînement logique de la performance : Pour ce type de contrôle, il est difficile de pouvoir rattacher à chaque résultat les moyens utilisés pour l'atteindre, puisque le budget est introduit dans le système d'information sous la forme consolidée en fonction de la nature économique de la dépense.

L'évaluation antérieure est effectuée au niveau du Conseil d'administration.

L'évaluation de la mise en oeuvre du processus : Cette méthode d'évaluation n'est pas encore implémentée à la CSPH, pourtant elle aurait permis d'avoir une idée du niveau des compétences, des divers coûts d'activités ou des services.

L'estimation rapide permet d'évaluer et de rendre compte d'une situation rapide et en temps réel, fournissant une rétroaction immédiate aux décideurs sur les progrès d'un projet, d'un programme ou d'une politique. : Elle est utilisée dans le cadre des missions de contrôle et de vérification de la quantité et de la qualité des produits pétroliers.

L'étude de cas est utilisée lorsqu'un gestionnaire a besoin d'une information détaillée pour comprendre plus clairement ce qui s'est passé avec une politique, un programme ou un projet : Cette méthode n'est pas utilisée à la CSPH.

L'évaluation d'impact : Cette méthode n'est pas utilisée à la CSPH, ce qui aurait permis d'avoir une idée de l'impact socio-économique des politiques publiques de la CSPH.

Depuis 2015, la CSPH enregistre des progrès notables dans le processus de l'implémentation de la budgétisation par programme et des efforts sont faits chaque année pour s'améliorer et s'approprier les grandes orientations impulsées par le Régime financier de l'Etat. Toutefois, il faut reconnaître que beaucoup reste encore à faire pour réussir cette transition vers la nouvelle gestion des finances publiques. Ainsi, au-delà de se conformer à ce nouveau Régime financier de l'Etat, il est important de voir les enjeux de la mise en place du budget-programme et comment la CSPH peut les intégrer dans sa gestion, d'où l'objet du point suivant.

2.2. ENJEUX ET DEFIS DU BUDGET-PROGRAMME

L'adoption de la gestion axée sur les résultats nécessite des mutations très profondes. Les enjeux vont au-delà de l'environnement interne de l'entreprise et touchent aussi à son environnement externe, même dans le cas des administrations publiques qui fournissent des

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services non marchands pour le bien de la population. Ils concernent aussi la phase d'élaboration du plan stratégique que la phase de suivi et d'évaluation en passant par l'élaboration des plans d'actions, la programmation et la budgétisation. Ils touchent, entre autres, la structure organisationnelle, le mode de management, les relations avec les partenaires, les ressources humaines, le système d'information, etc.

2.2.1. Structure organisationnelle

Une bonne organisation du travail au sein d'une entreprise ou d'une administration favorise un bon fonctionnement du système budgétaire, inversement, le budget-programme donne une très bonne lisibilité de l'organisation administrative et fonctionnelle. En fait en 1971, ²⁷Philippe GALY le faisait déjà remarquer que l'objet du budget-programme n'est pas de refondre l'organigramme de l'administration qui l'adopte, mais de l'éclaircir.

Le chapitre précédent a permis de comprendre que la phase d'élaboration du budget-programme nécessite de passer préalablement par la définition du plan stratégique, la détermination du plan d'actions et la programmation des actions à court et moyen termes. Un programme a été défini comme un ensemble cohérent d'actions ou de projets et une action est un ensemble cohérent d'activités, et dans la même veine, une activité est un ensemble cohérent de tâches. Il est important d'avoir à l'esprit que la définition d'un programme, d'une action et d'une activité respecte une certaine cohérence et un ancrage dans la stratégie correspondante.

L'organisation opérationnelle des programmes nécessite de désigner des responsables de programme, d'action, d'activité et des agents chargés d'exécuter les tâches. Or, l'administration est organisée de telle sorte qu'on retrouve des responsables à différents niveaux des unités administratives déconcentrées, il s'agit du ministre ou du directeur général, des directeurs, des chefs de division, des chefs de cellule, des chefs de service et des chefs de bureau.

Pour des raisons de cohérence évoquées ci-dessus, pour une bonne exécution et un meilleur suivi des activités, il arrive très souvent qu'un programme regroupe en son sein des actions relevant de plus d'une direction, et qu'une action regroupe des activités appartenant à plus d'un service. Face à une situation pareille, le responsable de l'unité administrative chargé de l'exécution de l'activité est différent du responsable de l'action à laquelle appartient l'activité, dès lors, les risques de conflit d'intérêt sont probables et le suivi de la mise en oeuvre des activités devient difficile. C'est la raison pour laquelle, l'adoption de la gestion axée sur les résultats doit s'accompagner des réformes organiques, qui permettent d'aligner l'organisation fonctionnelle et administrative du travail sur la déclinaison des différents programmes et sous-programmes en actions, en activités et en tâches.

En effet, pour suivre la logique de la performance, c'est l'organisation des programmes ou des sous-programmes qui devraient orienter la définition de l'organigramme de l'entreprise ou de l'administration concernée. La Loi portant Régime financier de l'Etat précise que le programme appartient à un ministère sectoriel bien précis, et même s'il arrive un chevauchement entre deux ministères sectoriels ou plus, un seul d'entre eux en aura la responsabilité. Le responsable du programme est le ministre en question ou un de ses plus proches collaborateurs selon le rang hiérarchique, il peut correspondre à un responsable d'une direction donnée. Les actions correspondent aux différentes directions administratives, les activités aux différents services et les différentes tâches aux bureaux.

²⁷ Philippe GALY (1971), « le budget programme », La Revue administrative, 24^ème année, N°140 (mars-avril 1971), des presses universitaire de France.

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Les textes organiques actuels de la CSPH existent avant la mise en place du budget-programme, certaines actions sont bien ajustées aux différentes directions, mais d'autres regroupent les activités de plus d'un service et nécessitent de réadapter l'organisation actuelle pour être en conformité avec ces actions et activités.

2.2.2. Environnement juridique et mode de fonctionnement

La mise en place du budget-programme à la CSPH l'oblige à respecter toutes les lois et règlementations internationales et nationales en la matière. Il s'agit, au niveau international, de se conformer aux directives de la CEMAC présentées à la première partie, à savoir :

- la Directive n°01/11-UEAC-190-CM-22 du 19 décembre 2011 relative aux Lois de finances ;

- la Directive n°02/11-UEAC-190-CM-22 du 19 décembre 2011 relative au Règlement général de la comptabilité publique ;

- la Directive n°03/11-UEAC-195-CM-22 du 19 décembre 2011 relative au Plan comptable de l'Etat ;

- la Directive n°04/11-UEAC-190-CM-22 du 19 décembre 2011 relative à la Nomenclature budgétaire de l'état ;

- la Directive n°06/11-UEAC-190-CM-22 du 19 décembre 2011 relative au Code de transparence et de bonne gouvernance ;

- à la Loi n°2018/012 du 11 juillet 2018 portant Régime Financier de l'Etat et des autres entités publiques ;

- à la Loi n°2017/10 du 12 juillet 2017 portant Statut général des établissements publics ; - à la loi des finances promulguée chaque année et portant Loi de finances de la République du Cameroun pour l'exercice concerné ;

- à la Loi n°2018/011 du 11 juillet 2018 portant Code de transparence et de bonne Gouvernance dans la gestion des finances publiques au Cameroun ;

- au Décret n°2013/16 du 15 mai 2013 portant Règlement général de la comptabilité publique ;

- au Décret N°2008/0446/PM du 13 mars 20018 portant Nomenclature budgétaire et comptable des établissements publiques ;

- à la Circulaire n°001/C/MINFI du 02 janvier 2018 portant Instructions relatives à l'exécution des lois de finances, au suivi et contrôle de l'exécution du budget de l'Etat, des entreprises et établissements publics, des collectivités territoriales décentralisées et des autres organismes subventionnés, pour l'exercice 2018.

- aux recommandations formulées par le comité interministériel d'examen des programmes créé par Décret n°2022/2414/PM du 17 août 2011, dont les missions sont de veiller à la cohérence des différents programmes avec les objectifs de politiques publiques et de s'assurer de la conformité des programmes aux principes posés par la Loi portant Régime financier de l'Etat.

Les plans stratégiques, d'actions et d'actions prioritaires, ainsi que le budget-programme de la CSPH sont préparés et défendus par la direction générale devant le Conseil d'administration qui les valide et les adopte. Après adoption du budget, le Conseil d'administration le transmet au ministère des Finances pour approbation, conformément à l'article 51 de la Loi portant Statut général des Etablissements publics.

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En plus du Conseil d'administration qui est l'organe suprême de gestion de la CSPH, elle est appelée à se soumettre aux contrôles effectués par les différentes institutions spécialisées dans ce domaine.

2.2.3. Performance

²⁸La performance est la capacité de mener une action pour obtenir des résultats, conformément à des objectifs fixés préalablement, en minimisant les coûts des ressources et des processus mis en oeuvre. Il ressort deux notions essentielles de la performance, à savoir l'efficacité qui est l'atteinte des objectifs fixés et l'efficience qui est la minimisation des moyens utilisés pour obtenir le résultat. Un des objectifs stratégiques de la budgétisation par programme est d'améliorer la performance des services publics rendus, d'où, la nécessité d'adopter une culture de résultat. La question n'est pas ici de montrer la pertinence du budget-programme, puisque la première partie de cette étude s'est largement appesantie sur le sujet, mais plutôt, de savoir comment atteindre la performance souhaitée à travers l'exécution dudit budget.

En fait, avoir élaboré un bon budget-programme ne suffit pas pour en faire un outil de performance, sa bonne exécution, l'efficacité et l'efficience dans son pilotage en sont des conditions sine qua non non négligeables. Le développement de la partie sur la mise en oeuvre du budget-programme a permis de présenter quelques pistes en matière de la bonne exécution du budget-programme. Le pilotage de la performance est un processus qui consiste, à partir des objectifs stratégiques, à combiner les activités et les moyens de manière efficiente, et à orienter leur réalisation dans le but d'atteindre les résultats escomptés, mesurables par des indicateurs préalablement choisis et bien définis. Ainsi, il commence dès la formulation du plan stratégique et va jusqu'à son suivi-évaluation, en passant par la planification, la programmation, la budgétisation et la mise en oeuvre des programmes.

La mesure de la performance se fait par des indicateurs. L'indicateur est un instrument de mesure de l'effort réalisé en exécutant le budget-programme. Il renseigne à trois niveaux différents. Il s'agit du niveau de départ, donc la situation de référence, du niveau réellement atteint à la suite de l'exécution dudit budget, c'est-à-dire la réalisation et du niveau voulu ou souhaité, censé être atteint, donc la cible visée (voir annexe 7). Ce qui permet de se prononcer sur le résultat sans ambigüité. Il peut être calculable ou non, c'est-à-dire quantitatif ou qualitatif.

Toutefois, la combinaison des deux types d'indicateurs est conseillé parce qu'elle permet d'évaluer à la fois les progrès quantitatifs et qualitatifs, sans se focaliser uniquement sur un seul aspect de la performance. Il faut souligner qu'il existe des indicateurs d'impacts, d'effets, de moyens ou d'inputs et d'activités ou d'outputs, tout dépend du niveau où la mesure est effectuée dans la chaîne des résultats. Il est obtenu directement par simple lecture sur un instrument de mesure, par calcul sur deux ou plusieurs chiffres et par simple observation d'une situation. Les méthodes de détermination peuvent être, les enquêtes, les recensements, les sondages d'opinions, les documents provenant des clients et des fournisseurs, des études et rapports, et du traitement effectué dans le système d'information existant.

Les outils susceptibles de contenir les différentes mesures de la performance sont, les tableaux de bord, les rapports de suivi et des rapports d'évaluation. Ces outils dits de contrôle de gestion contribuent à contrôler la performance et nécessitent d'être implémentés dans le processus de pilotage de la performance. ²⁹Bouquin (2001) définit le tableau de bord comme un ensemble d'indicateurs peu nombreux (cinq à dix) conçus pour permettre aux gestionnaires

²⁸ Article 4 de la Loi N°2017/010 du 12 juillet portant statut général des établissements publics.

²⁹ Cité par Nicolas Berland (2009), « mesurer et piloter la performance », e-book, www.management.free.fr .

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de prendre connaissance de l'état et de l'évolution des systèmes qu'ils pilotent et d'identifier les tendances qui les influenceront sur un horizon cohérent avec leurs fonctions ».

L'article 16 de la Loi portant Régime financier de l'Etat stipule que des projets de performance annuels annexés à la loi de finances initiale présentent les objectifs poursuivis et les résultats attendus, mesurés au moyen d'indicateurs d'activités et de résultats pour chaque programme. En plus, cette obligation est plus claire dans la ³⁰Loi portant Statut général des établissements publics qui préconise de produire les projets de performance, les plans d'actions, les rapports annuels de performance, le rapport du contrôleur financier, les comptes administratifs et de gestion, l'état à jour de la situation du personnel et la grille salariale.

2.2.4. Environnement social

L'étude des organisations montre qu'elles sont un lieu de production, de distribution de revenus, de relations sociales, de prise de décision et d'information, qui nécessitent une organisation des activités, l'instauration de la discipline et de la collaboration. Il n'existerait pas d'organisation sans les personnes qui y travaillent, c'est la raison pour laquelle, l'homme doit être au centre des décisions de l'entreprise. L'environnement social dont il est question ici comprend les conditions et le cadre de travail, les compétences, les effectifs et la responsabilité sociale de l'entreprise.

La mise en place du budget-programme met en lumière la politique de gestion des ressources humaines au sein d'une organisation à travers ses principes de liberté et de responsabilité.

La responsabilité est le fait de répondre des résultats obtenus de la mise en oeuvre d'un programme, d'une action, d'une activité ou d'une tâche. Pour répondre de sa responsabilité vis-à-vis de la mise en oeuvre d'un programme, d'une action, d'une activité ou d'une tâche, il faut s'assurer que le cadre de travail s'y prête, les conditions de travail sont mises en place, les compétences requises sont disponibles ainsi que l'effectif nécessaire à l'accomplissement des activités et que l'entreprise remplit ses engagements vis-à-vis des politiques du développement durable.

La liberté concerne la fongibilité des crédits au sein des programmes, mais aussi la gestion des ressources parmi lesquelles les ressources humaines. En fait, étant donné que les crédits sur la masse salariale sont plafonnés et ne peuvent être réduits au profit d'une autre activité au sein d'un programme, la seule liberté en matière des ressources humaines concerne la possibilité de réallocation de celles-ci à l'intérieur dudit programme pour les adapter aux besoins des différentes actions. Dès lors, une gestion efficace et efficiente des ressources humaines s'impose pour avoir la performance souhaitée. En effet, une bonne gestion des ressources humaines contribue significativement à l'augmentation de la productivité et à l'amélioration de la qualité des prestations de l'entreprise et permet de la distinguer des autres, voilà pourquoi sous certaines conditions, la qualité des ressources humaines est un facteur clé de succès des entreprises.

Pour que les ressources humaines soient essentielles à la performance, elles doivent s'aligner sur la stratégie de l'entreprise. À ce propos, ³¹J. Pfeffer (1994) a identifié seize règles de bonne gestion des ressources humaines. Il s'agit entre autres, de la qualité du recrutement, la qualité de la formation continue du personnel, la flexibilité du personnel, la sécurité de l'emploi, le respect de la politique de la promotion, la participation à la prise de décision, la

³⁰ Article 12 de la Loi N°2017/010 du 12 juillet portant statut général des établissements publics.

³¹ Jeffrey Pfeffer (1994), « Competitive advantage through people: Unleashing the power of the work force, Boston », Harvard Business, School Press, 288 pp.

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circulation de l'information, l'évaluation du personnel, le niveau de la rémunération, la suppression des privilèges injustifiés, le travail en équipe, ...Toutes ces actions concourent à l'amélioration du cadre et des conditions de travail, à la maîtrise des effectifs, au développement des compétences, à la maîtrise de la politique salariale et à la responsabilité sociale de l'entreprise.

A- Cadre et conditions de travail

Les conditions de travail comprennent les facteurs qui impactent le travail de l'employé d'une manière ou d'une autre. Ces facteurs peuvent être liés à sa propre personne, à l'entreprise ou à son environnement externe.

Les facteurs liés à l'employé ou à son environnement sont sa psychologie, son morale, sa culture, son éducation, son âge, sa capacité physique, sa santé, sa famille, ses croyances, son autonomie dans le travail, la reconnaissance, etc.

Les facteurs liés à l'entreprise sont la stratégie, la politique salariale, l'organisation du travail, l'espace de travail, les fournitures et matériels de travail, les relations professionnelles avec l'encadrement et entre collègues, la présence d'un syndicat, les horaires de travail, les promotions, la sécurité au travail, l'ambiance au travail, la circulation de l'information, les procédures, le dialogue social, l'hygiène, la salubrité, etc.

Les facteurs relevant de l'environnement de l'entreprise et qui ont une influence sur les conditions de travail de l'employé sont les lois et règlements, l'Etat et les institutions, la stabilité politique nationale, la demande nationale et internationale, les concurrents, les partenaires et parties prenantes, les organisations non gouvernementales, etc.

Dans la théorie des organisations, ³²Frederick Winslow Taylor propose une organisation scientifique du travail basée sur quatre principes, la division horizontale et verticale du travail, le salaire payé au rendement et le contrôle du travail. Une organisation scientifique du travail améliore la productivité des employés. Le salaire payé au rendement motive l'employé à travailler plus pour gagner plus et le contrôle permet de s'assurer de l'effectivité du travail accompli et de sa qualité.

Le cadre de travail est composé les locaux ou des bureaux de travail, des installations et équipements de travail, des agencements des espaces de travail. Un cadre propice à l'épanouissement du salarié est salubre, confortable, sécurisé, plaisant, convivial, agréable et adapté aux usages. Un cadre de travail qui remplit ses conditions est un atout pour la motivation du personnel et sa satisfaction. Les tendances actuelles sont de proposer des espaces de détentes aux employés afin de passer plus de temps dans les lieux de travail que d'aller se disperser et se déconcentrer ailleurs.

L'efficacité de mise en place d'un cadre et des conditions de travail n'est plus à démontrer en matière de motivation, d'attractivité et de fidélisation du personnel. La motivation du personnel l'incite à l'initiative personnelle ou collective et l'amène à se responsabiliser dans la réalisation de ses tâches. Elle permet à l'entreprise de réaliser ses objectifs stratégiques et d'atteindre des meilleurs résultats, d'où l'atteinte de la performance.

³² Cité par Grégory REYES (2017), dans son fascicule du cours d'organisation, Master 2 Administration des entreprises, année 2, Enseignement à distance, IAE Poitiers, 2017-2018 et consultation le 16/09/2018 du site web Wikipédia https://fr.wikipedia.org/wiki/Frederick Winslow Taylor

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L'Association Française de la Normalisation (AFNOR) définit la compétence comme la mise en oeuvre d'une situation professionnelle de capacités qui permettent d'exercer convenablement une fonction ou un métier. Il existe plusieurs types de compétences parmi lesquelles, le savoir, le savoir-être, le savoir-faire, les compétences pour comprendre, agir sur mesure, opérer et persévérer, coopérer, progresser, de diriger, etc. Le développement des compétences du personnel en activité est une mesure palliative à l'adaptabilité de l'entreprise aux évolutions de son environnement interne et externe.

³³ Décret N°94/199 du 07 octobre 1994 portant Statut Général de la Fonction Publique de l'Etat, modifié et complété par Décret N°2000/287 du 12 octobre 2000.

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Pour ³⁴Guy le Boterf (2006), une personne sait agir avec compétence dans une situation donnée si elle sait combiner et mobiliser un ensemble de ressources appropriées personnelles (connaissances, savoir-faire, comportements...) et de support (bases de données, collègues, experts, autres métiers...) ; elle sait mettre en oeuvre une pratique professionnelle pertinente pour gérer cette situation en prenant en compte ses exigences et son contexte particuliers, afin de produire des résultats (produits, services) satisfaisant à certains critères de performance pour un destinataire (client, patient, usager...). Il convient de procéder au développement des compétences en permanence au sein de l'entreprise et d'impliquer l'ensemble du personnel selon un planning bien défini à cet effet. Le développement des compétences passe par l'évaluation objective du personnel et de ses compétences, et l'adaptation de la formation à ces besoins.

L'évaluation du personnel est un outil permettant d'objectiver les décisions de promotion, de sanctionner les résultats (positifs ou négatifs) et de rémunérer la performance.

Elle permet à l'employé de mesurer son apport dans la réalisation de la performance, de prendre conscience de ce qui est attendu de lui. C'est aussi un moyen d'exprimer ses besoins professionnels de formation et de reconnaissance des ses efforts, une solution pour l'implication du personnel et de valorisation de son travail au sein de l'organisation.

Pour l'entreprise, l'évaluation est un outil qui facilite la formalisation des tâches, de promotion de la culture d'entreprise, de mobilisation du personnel, de motivation du personnel, de communication de la vision de l'entreprise et de renforcement du sentiment d'équité.

Pour le manager, c'est une occasion de s'assurer de la bonne exécution des tâches par le personnel, un instrument de facilitation du dialogue social, d'identification des différents facteurs de mobilisation et de motivation, d'encouragement du personnel dans sa carrière professionnelle. Elle permet également au manager d'identifier les facteurs de détérioration du climat social au sein de l'entreprise et de mieux orienter les actions d'apaisement des tensions sociales.

Il existe l'évaluation libre et l'évaluation par entretien professionnel. Pour une bonne évaluation, les rouages et méthodes d'évaluation nécessitent une maîtrise par les évaluateurs. L'analyse et l'évaluation desdites compétences donne la possibilité de disposer d'un référentiel des compétences et des postes de travail, de maîtriser la démarche de la gestion prévisionnelle de l'emploi et des compétences (GPEC) au sein de l'organisation.

La formation est un levier essentiel du développement des compétences, de facilitation de la flexibilité et de la polyvalence du personnel. Il suffit d'accorder les mêmes chances au personnel et d'éliminer les inégalités en matière d'accès à la formation.

Les enjeux sont d'acquérir une nouvelle compétence, qui avec le temps devient de plus en plus pointue, d'améliorer la performance du personnel formé et de l'entreprise, de soutenir le personnel dans sa quête de la polyvalence et de la flexibilité. Il s'agit de lui faire acquérir les capacités le prédisposant à l'employabilité, de faciliter l'accompagnement du changement, de contribuer à l'épanouissement du personnel, de développer des potentiels utilisables au sein de l'entreprise, d'asseoir un avantage compétitif, de faciliter l'intégration et l'implication du personnel, etc.

34 LE BOTERF Guy (2006), « Repenser la compétence pour dépasser les idées reçues : 15 propositions », Eyrolles, Editions .d'Organisation, 2008, Collection Ressources Humaines, page 21.

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2.2.5. Mode de management

Contrairement à Taylor qui propose une organisation de travail à partir du poste de l'ouvrier, H. Fayol part d'une organisation de travail depuis le niveau hiérarchique le plus élevé, en montrant qu'un dirigeant peut obtenir des meilleures performances de son personnel par le commandement, mais il faudra pour cela observer quatorze principes de bonne gestion des organisations dits principes généraux d'administration. Ces principes généraux sont, la discipline, l'unicité de la direction, l'intérêt général, l'unicité de commandement, la division du travail, la responsabilité, l'autorité hiérarchique, la décentralisation du pouvoir, l'initiative, le sens de l'esprit de corps, la rémunération équitable, l'équité et la stabilité personnel.

De même, ³⁵Max Weber, dans sa théorie de la bureaucratie issue de ses travaux sur l'économie et société publiés en 1922, arrive à la conclusion selon laquelle la bureaucratie est la forme d'organisation la plus rationnelle, puisque sa gestion est basée sur la compétence et non pas sur des relations personnelles ou sur la propriété. Il a identifié trois formes d'autorité.

Premièrement, l'autorité traditionnelle qui s'appuie sur la tradition, les relations personnelles, sur l'obéissance par le respect et le droit coutumier.

Deuxièmement, l'autorité à caractère charismatique rencontrée en majeure partie dans les petites unités familiales. Pour ce genre d'autorité, le dirigeant incarne une valeur d'exemplarité, représente le sacré et est le seul héros.

Troisièmement, l'autorité rationnelle et légale est rencontrée dans les administrations et les hôpitaux, où elle est basée sur le droit et sur la hiérarchisation des responsabilités. Elle est impersonnelle et le dépositaire du pouvoir n'est pas propriétaire de l'entreprise, mais il rend compte de sa gestion et possède les compétences requises pour diriger. Les décisions prises sont en général écrites. Des trois formes d'autorité, celle à caractère charismatique est la plus instable.

Le manager doit être, non seulement le patron, mais il doit impulser la dynamique de son entreprise pour la réalisation de la performance, coordonner et réguler les activités de son équipe, du personnel et de l'entreprise. Or, un leader joue trois rôles : relationnel, informationnel et décisionnel.

Selon ³⁶Lippit et White, il existe trois styles de commandements : le leader autoritaire, le leader démocratique et le leader laisser-faire, laxiste.

Le leader autoritaire décide seul à son niveau sans tenir compte de l'avis des membres de son équipe, tandis que le leader démocratique provoque des discussions pour prendre des décisions, négocie avec les membres du groupe et propose des objectifs et les moyens pour les atteindre. Le leader laissez-faire ou laxiste est celui qui adopte un comportement passif après avoir proposé au groupe les objectifs et les moyens de les atteindre, il ne se soucie plus de l'accompagnement de l'équipe mais laisse celle-ci s'en occuper comme dans une liberté totale, sans contrôle ni suivi.

Quant aux comportements des leaders, ³⁷Blake et Mouton ont mené une étude sur cet aspect en se basant uniquement sur l'intérêt que ces derniers portent aux hommes mais aussi à la production. Il en ressort de leur travail cinq types de comportements de leader. Le leader qui pense que les relations humaines sont prioritaires et que la production en dépend fortement. Le leader qui s'implique très peu, fournit moins d'effort pour son travail, et se contente du

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minimum requis de personne pour maintenir l'entreprise en état de fonctionnement minimal. Le leader qui s'implique fortement, qui cherche l'efficience en voulant produire beaucoup avec peu de personnes. Le leader qui s'active à rechercher le juste milieu en cherchant des résultats satisfaisants par une bonne dose d'ajustement de la production et des relations humaines, ce dernier est appelé leader moyen. Le dernier est le leader idéal qui a un grand intérêt pour la production que pour les relations humaines.

2.2.6. Relations avec les partenaires

Les relations avec les partenaires de l'entreprise sont à prendre en compte dans la mise en place un budget-programme. Les partenaires font partie de l'environnement externe de l'entreprise, qui a une influence plus ou moins importante dans le succès de l'entreprise pour atteindre ses objectifs. Comment imaginer les entreprises sans les clients, sans les fournisseurs, sans les banques, sans les consommateurs et sans l'Etat ? Comment définir une stratégie d'entreprise sans tenir compte de ces derniers ? Dans le cadre de cette étude, les partenaires de la CSPH sont les marketers, les prestataires de services, les banques, les entreprises qui exercent dans le secteur pétrolier aval, l'Etat, les associations de défense des consommateurs et les associations des transporteurs des produits pétroliers par route.

A- Marketers

Avant d'aborder ce point, il convient de définir ce qu'on entend par marché positif et marché négatif. Un marché est dit positif lorsque l'activité économique effectuée sur ce marché est excédentaire du point de vue de bénéfice ou de gain, alors qu'il est dit négatif si l'activité réalisée sur ce dernier est déficitaire. Dans la structure des prix appliquée au Cameroun, il y a deux parties dans la formation du prix à la pompe : une partie fixe qui est le prix à la sortie des dépôts pétroliers répartis sur le territoire national et une partie libéralisée. Ceci dit, dans toutes les zones où il existe le dépôt pétrolier, les prix à la sortie des dépôts sont identiques, mais entre les zones à dépôt pétrolier et les localités éloignées, les prix sont pratiqués librement, selon le gré du distributeur.

Les marketers sont les distributeurs des produits pétroliers sur le marché national. Le recouvrement des recettes d'exploitation, à savoir les péréquations et la stabilisation se fait à travers eux, ils servent uniquement d'intermédiaires entre la CSPH et les consommateurs finaux. Ainsi, ils collectent les fonds lors des ventes des produits pétroliers réalisées sur l'ensemble des marchés positifs uniquement, puis les reversent à la CSPH qui se charge de financer les ventes déficitaires sur les marchés négatifs dues aux surplus engendrés par les frais de transport supportés pour approvisionner ces marchés négatifs.

Ces fonds collectés n'ont aucune incidence sur leur niveau de bénéfice, puisqu'ils sont facturés au consommateur final au moment de l'achat du produit par ce dernier. Dès lors que les distributeurs des produits pétroliers interviennent dans la collecte des fonds destinés à l'activité de la CSPH, ils doivent être pris en compte lors la définition de la stratégie.

Il est question de voir comment entretenir des bons rapports avec ces derniers, de chercher ensemble des voies et moyens pour assurer un meilleur recouvrement, et comment assurer une meilleure déclaration des ventes, assurer un financement sain, assurer un approvisionnement régulier de l'ensemble du marché du pays, garantir l'équité dans la distribution et la consommation des produits pétroliers.

Etant donné que les prix des produits pétroliers influencent tous les différents secteurs de l'économie, il faut aussi protéger les consommateurs des zones reculées, généralement très pauvres, contre les conséquences négatives de la volatilité des prix dus aux produits pétroliers. Il faut noter qu'au Cameroun, les salaires ne sont pas indexés en fonction de l'éloignement de

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l'employé du siège des institutions ou des entreprises, ce qui justifie de plus en plus la pratique de la péréquation sur les prix des produits des hydrocarbures.

Toutefois, il faut regretter que cette pratique se limite juste aux grandes villes où il existe des dépôts pétroliers, alors que dans les campagnes où vivent les plus pauvres, les prix sont un peu plus élevés, d'où la nécessité de revoir comment toucher les plus pauvres à travers cette politique des prix.

Les transporteurs des produits pétroliers par camions-citernes sont les acteurs principaux qui assurent l'approvisionnement par route des dépôts de Garoua, Maroua, Bafoussam et Bertoua et des stations-service des dépôts pétroliers. Leur intervention participe à l'augmentation des prix à la pompe, c'est la raison pour laquelle, il faut surveiller, contrôler et réglementer ce secteur. La stratégie de la CSPH doit prendre en compte leur intervention et l'intégrer dans le budget-programme, surtout que l'ampleur de la prise en charge des dépenses de péréquation dépend aussi de ces frais de transport. Il est question de s'entendre sur la fixation

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des prix de transport par route, le niveau de ces prix au regard de leur charge à supporter, les conditions de déclaration et de paiement.

La politique adoptée par la CSPH est de financer l'exploitation pétrolière uniquement par les recettes issues de cette exploitation et son fonctionnement à partir des revenus financiers provenant de ses investissements et des placements financiers. Les banques constituent dans ce cas, un partenaire privilégié pour aboutir à cette finalité. Il est question d'entretenir des relations de confiance, fiables, reposant sur des chiffres réels et sur des déclarations avérées, mais aussi de mener des négociations franches avec elles sur le taux d'intérêt créditeur et sur les modalités de mise à disposition des fonds en cas de besoin.

E- Autres entreprises

La Société Nationale de Raffinage (SONARA) est la seule raffinerie des produits pétroliers et gaziers dont dispose le pays. Elle produit aussi bien les produits pétroliers liquides que le gaz de pétrole liquéfié (GPL), quoique ce dernier soit produit en quantité très insuffisante pour satisfaire la demande nationale.

Or, un des postes de dépenses le plus élevé de la CSPH est le moins-perçu sur importation de GPL pour satisfaire la demande intérieure. De même, dans la structure des prix, un prix sortie raffinerie est calculé et c'est justement à ce niveau que se situe la stabilisation des prix des produits pétroliers.

L'écart positif entre les prix réels et les prix à la sortie raffinerie est supporté par la CSPH ou alors par l'Etat selon le cas et l'ampleur de cet écart.

La CSPH peut apporter sa contribution dans la réalisation du plan de restructuration de cette raffinerie afin, non seulement de la faire fonctionner en plein régime, mais aussi d'augmenter sa capacité de production et de réduire les charges liées à l'importation.

La Société Camerounaise des Dépôts Pétroliers (SCDP) est la seule société qui assure la disponibilité des produits pétroliers dans le temps et dans l'espace au Cameroun, en procédant au stockage de ces produits un peu partout sur le territoire national. Elle a été créée par l'Etat le 1^er juillet 1979.

En fait, elle n'achète pas de produits et n'en vend pas non plus, mais elle assure la gestion des stocks des produits et la redistribution sur l'ensemble du pays contre des redevances perçues des vendeurs sur les quantités stockées.

C'est elle qui garantit de la qualité des produits mis à la consommation, elle coordonne et contrôle ces mises à la consommation. Elle dispose des données sur les marketers qui effectuent un enlèvement des produits et sur les quantités enlevées pour la mise à la consommation.

La CSPH sollicite son service dans le cadre du contrôle et de la vérification des déclarations des ventes. En plus, elle lui apporte sa contribution dans le secteur de stockage en réalisant certains investissements dans les zones difficiles d'accès et très reculées, et confie la gestion de ceux-ci à la SCDP, contre des redevances versées à la CSPH. Ce qui donne une bonne raison pour approfondir, renforcer et pérenniser les relations entre elle et la SCDP, leur collaboration doit se baser sur la confiance mutuelle.

La Cameroon Railways (CAMRAIL) est la seule qui assure le transport des marchandises et des personnes par chemin de fer au Cameroun. Le transport des produits

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pétroliers vers les dépôts pétroliers situés dans les villes de Yaoundé, Belabo et Ngaoundéré se fait principalement par chemin de fer.

Le volume transporté dépend du nombre des wagons-citernes mis dans le circuit, de la puissance de traction de la locomotive et de l'état de fonctionnement des rails. Il faut relever que les coûts de transport des produits pétroliers par chemin de fer est moindre par rapport à la route, d'où, avantageux pour la CSPH. En cas de disfonctionnement du chemin de fer, la CSPH paie une facture lourde de péréquation négative.

Les plans d'investissement ou de désinvestissement de CAMRAIL doivent être intégrés dans la définition de la stratégie de la CSPH et dans son budget-programme. La CSPH doit entretenir avec CAMRAIL des relations de partenariat approfondies et durables, fondées sur la confiance mutuelle.

Comme précisé ci-dessus, selon le cas et l'ampleur des charges, l'Etat vient au secours souvent la CSPH dans son rôle de stabilisateur des prix, surtout si celles-ci sont au-delà des capacités financières de la CSPH.

De même, quoiqu'étant une entité de l'Etat, la CSPH retient à la source la TVA, l'impôt sur le revenu, les cotisations sociales pour les reverser par la suite à l'Etat. De part son activité, elle est appelée également à payer les impôts sur le bénéfice des sociétés. Sa stratégie doit tenir compte de ces aspects et le budget-programme doit les prendre en compte.

2.2.7. Système d'information

La mise en place du Budget-programme s'accompagne de la mise en place d'un système d'information performant capable de gérer les multiples flux d'informations et d'aider la prise de décisions en temps réel. ³⁸Robert Reix (2002) définit le système d'information comme un ensemble organisé de ressources matérielles, logicielles, personnelles, données, procédures, permettant de collecter, stocker, traiter et diffuser les données qui représentent l'information de l'utilisateur. Dans cette définition, il en ressort que le système d'information nécessite une organisation appropriée, une combinaison des moyens matériels, des logiciels, du personnel, des informations, et des procédures.

Pour la réussite de sont implantation, il faut mettre ensemble trois différentes dimensions toutes interdépendantes et complémentaires les unes des autres, à savoir les dimensions informationnelle, technologique et organisationnelle.

La dimension informationnelle des données, des informations et des connaissances. Les données sont saisies via des interfaces appropriées et stockées sous plusieurs formats. Les informations représentent des données déjà traitées et pouvant être interprétables. Il faut disposer des compétences requises pour interpréter les informations produites par ce système

³⁸ Reix Robert (2002), « Systèmes d'Information et management des organisations », Vuibert, 4^ème Edition, 2002.

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et de prendre une décision réactive ou proactive. L'information est la matière première du système d'information.

La dimension technologique regroupe les matériels informatiques, les logiciels, les bases de données et les différentes formes de réseaux de connexion. Généralement, c'est cette dimension qui permet de juger la stabilité, la compatibilité, la vitesse d'exécution du système d'information et la dépendance vis-à-vis du fournisseur de service.

La dimension organisationnelle débouche sur l'organisation du travail, puisqu'elle implique des nouvelles contraintes de travail et des nouvelles règles de gestion. En effet, elle met en lumière les procédures appliquées au sein d'une entreprise et donne la possibilité de les corriger et de les adapter au fonctionnement du système d'information. Elle permet de réduire la durée de travail, d'améliorer le rythme et la qualité de travail, d'automatiser les tâches, d'augmenter la productivité et le rendement au travail. Cette dimension nécessite des apprentissages adaptés, compréhensibles, assimilables et utiles.

La mise en place d'un budget-programme s'accompagne toujours de la modernisation du système d'information, permettant de collecter les informations à tous les niveaux, de les centraliser, de les organiser, de les traiter, de réaliser des calculs en temps réels et de les diffuser dans le but de prendre des décisions de manière réactive et proactive.

C'est un outil de suivi et d'évaluation du budget programme par excellence, et il est évident que ces enjeux sont complexes et très variés. Il est utilisé pour gérer les opérations, centraliser les informations, aider la prise de décision stratégique, améliorer la productivité, faciliter l'apprentissage des métiers via les procédures, réduire les coûts des fournitures de bureau et faciliter le travail en groupe. Le système d'information donne la possibilité de réaliser un gain considérable en temps de réalisation des tâches, fluidifie la circulation de l'information et la communication en interne et avec l'extérieur, facilite l'archivage des documents, contribue à la collaboration, etc.

La maîtrise des différentes applications par les utilisations constitue pour une entreprise un facteur clé de succès, voir un avantage compétitif. Pour sa maîtrise, il convient d'accompagner les utilisateurs par des formations adaptées à leur utilisation. Le système d'information doit être flexible, élargi à la clientèle et aux différents partenaires de l'entreprise.

Le système d'information met en relation deux modules, le module pilote ou décisionnel et le module opérationnel. Le module décisionnel est réservé aux preneurs des décisions stratégiques et dispose d'une base de décisions. Dans ce module les données sont analysées de manière très pointue et sous plusieurs angles de vue et il doit disposer d'un outil de reporting, des hypercubes et de datamining. Le module opérationnel est utilisé par les opérationnels, il est consacré à la gestion des différentes activités de l'entreprise et vise à maîtriser les flux des données entrés par saisie via les interfaces appropriés. Ces données portent sur la gestion commerciale, la gestion de la production, la gestion des ressources humaines et des salaires, la gestion des achats, la gestion de la maintenance, la gestion comptable et financière, et la communication en ligne.

PARTIE II : MESURES

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PARTIE III : MESURES

La présentation des enjeux et défis liés à la mise en place du budget-programme dans la partie précédente conduit à cette troisième partie qui consiste à proposer quelques éléments pour faciliter l'arrimage de la CSPH. Voilà onze ans que la Cameroun essai tant bien que mal d'asseoir une nouvelle vision dans la conduite des politiques publiques, notamment par l'adoption d'un nouveau régime financier de l'Etat orienté vers la culture de résultat dans la gestion des finances publiques. Pour prouver son engagement et sa bonne foi, il a adapté ses lois et règlements aux différentes directives de la sous-région CEMAC, qui prônent le débat entre le gouvernement et le parlement pour orienter les priorités budgétaires vers la satisfaction des besoins des citoyens. Ainsi, ces directives renforcent le rôle du contrôle du citoyen via les élus qui le représentent au parlement. En plus, elles permettent de mieux comprendre l'articulation entre les lois de finances et les stratégies sectorielles de développement, de réduction de la pauvreté, de croissance et d'emploi. Les défis à relever pour l'atteinte de ces objectifs sont nombreux aussi bien de manière générale que pour la CSPH. S'il est vrai que « nul n'est censé ignorer la loi », il faut dire qu'il est important que le régime financier de l'Etat connaisse l'adhésion de tous les acteurs qui entrent dans la gestion des finances publiques, de part son caractère technique et complexe. La mise en place d'une gestion axée sur les résultats, nécessite des compétences appropriées, des institutions fortes qui l'accompagnent et une organisation de travail adaptée. De même, il faut un top management qui adhère totalement au projet et qui l'impulse, un accompagnement du changement, l'instauration d'une culture d'entreprise axée sur les résultats efficaces, la clarification de la stratégie et une nouvelle vision de la performance.

Une loi dont les finalités sont bien expliquées et comprises de tous est facilement applicable. Il s'agit de montrer la vision du Gouvernement, les problèmes à résoudre, ce qui est attendu des gestionnaires, leurs rôles, et la finalité pour le citoyen. Il faut faire adhérer les responsables qui craignent de perdre des avantages acquis du nouveau système et rassurer ceux qui redoutent de perdre leur poste et qui s'inquiètent par rapport à l'évolution de leur carrière. Puisque dans son principe fondamental, le budget-programme vient plutôt apporter une lisibilité en termes d'activités, d'organisation, de processus, de stratégie, des objectifs et résultats à atteindre.

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La particularité de la Loi portant Régime financier de l'Etat c'est d'être une loi dont l'application est très technique et demande une certaine maîtrise des techniques pour la mise en place du budget-programme, de son élaboration, sa mise en oeuvre, son suivi et son évaluation telle que présentée supra.

Il ne suffit pas d'avoir bien élaboré les différents documents pour atteindre la finalité, mais il faut aussi un bon management pour leur mise en oeuvre et un bon système pour assurer leur suivi et leur évaluation. Les gestionnaires des finances publiques doivent être formés sur les différents enjeux et défis de la mise en place d'un budget-programme. Il en est de même des acteurs impliqués d'une manière ou d'une autre dans le processus de sa mise en place.

Pour motiver le personnel, il convient de le former pour qu'il acquière la compétence requise pour l'implantation du budget-programme à la CSPH, ou alors procéder à un recrutement du personnel qualifié.

La culture d'entreprise c'est son identité, ce qui fait sa différence par rapport aux autres entreprises, bref c'est un état d'esprit qui règne au sein d'une entreprise et qui la caractérise. La culture de résultat est un état d'esprit soutenu par la recherche permanente de résultat et de performance. Elle se situe dans la même veine que la gestion axée sur le résultat et la budgétisation par programme, parce qu'elles concourent à l'atteinte de la performance. Ce qui implique de se fixer des objectifs à atteindre et de mobiliser tous les efforts vers la réalisation des objectifs attendus, d'où l'efficacité dans le travail. Elle requiert un changement des comportements et des habitudes de l'ensemble du personnel, impulsé par l'équipe dirigeante. Pour réussir son implantation au sein d'une organisation, elle doit être comprise et adoptée par tous comme une valeur qui imprime l'identité de l'entreprise.

Toutefois, il faut être très prudent dans sa mise en oeuvre, puisque, elle risque de prendre une orientation différente de celle souhaitée, si elle n'est pas bien encadrée. Le risque est de se laisser aller vers les dérives telles que le syndrome de mirage, qui suppose la recherche effrénée et à tout prix du résultat, d'où l'annihilation des effets escomptés et des impacts attendus.

Elle peut aussi entrainer avec elle des phénomènes tels que l'individualisme et la concurrence entre le personnel attiré par l'appât du gain attaché aux résultats atteints. Or, dans certaines conditions, ces phénomènes d'individualisme et de concurrence est un frein au développement de l'esprit d'équipe. Il faut éviter l'effet de quantité, qui suppose l'abandon de la qualité des résultats au profit de la quantité des résultats atteints, même si la pertinence de ceux-ci n'est pas avérée du point de vue du citoyen, objet final des politiques publiques. Pour éviter cette situation, il faut procéder à une analyse rigoureuse de tous les indicateurs retenus pour ne retenir que ceux qui priment au regard des missions de la CSPH, c'est-à-dire, ceux qui placent les consommateurs des produits pétroliers au centre des préoccupations de la CSPH.

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3.4. AMELIORATION DU PLAN STRATEGIQUE

La CSPH n'a pas procédé à l'élaboration d'un plan stratégique digne de ce nom. En effet, le plan stratégique actuel n'en est pas véritablement un, puisqu'il n'est pas issu d'une analyse stratégique bien conduite qui ressort distinctement ses forces et faiblesses, les opportunités et menaces. Il émane d'une situation déficitaire qu'elle a connue en 2013, et la réflexion a conduit les dirigeants à prendre des décisions allant dans le sens de l'amélioration urgente de la situation du moment. L'élaboration d'un plan stratégique ainsi que des plans d'actions et d'actions prioritaires à moyen et long termes et le plan de travail annuel s'imposent.

De même, il serait préférable de définir des indicateurs objectivement vérifiables à trois niveaux complémentaires, sur la base des critères transparents, pertinents, efficaces, efficients et économiques, d'abord, pour évaluer la qualité de service fourni du point de vue de l'usager, ensuite, pour évaluer l'efficience dans l'allocation des ressources publiques du point de vue du contribuable, et enfin, pour évaluer l'efficience des politiques publiques du point de vue du citoyen.

3.5. AUTONOMIE DES RESPONSABLES

Au Cameroun, c'est l'ordonnateur seul qui dispose du pouvoir de juger de l'opportunité de la réalisation d'une activité par rapport à une autre. Le constat est que les responsables des programmes ou des sous-programmes n'ont aucune décision sur l'exécution budgétaire, puisque ceux-ci doivent recueillir au préalable l'accord de l'ordonnateur qui peut refuser cet accord pour des raisons qui lui sont propres. Cette situation ne favorise pas la motivation du responsable du programme et des différents acteurs qui interviennent dans le circuit de pilotage des programmes.

Conséquence, il est difficile de faire endosser la responsabilité des échecs à ces derniers qui pensent qu'ils n'ont pas eu la mainmise sur la gestion des moyens à mobiliser pour obtenir les résultats escomptés. Même si à la CSPH, sur certains aspects des dépenses, les responsables des sous-programmes disposent d'une autonomie dans l'exécution du budget qui leur est consacré et dont ils ont la charge. Néanmoins, que cette facilité soit élargie au niveau des responsables d'actions, d'activités et des tâches. Ce qui contribue, non seulement, à l'adhésion et à l'implication à tous les niveaux, mais aussi permet aux uns et aux autres d'assumer totalement leur responsabilité quant aux résultats atteints.

3.6. REVISION DE L'ORGANIGRAMME

Tel que prévu dans la Loi portant Régime financier de l'Etat et des autres entités publiques, les différentes directions correspondent aux actions, les services aux différentes activités. En ce qui concerne la CSPH, il y a des activés à l'instar de la formation, des conférences et colloques, qui se retrouvent dans plus de deux actions en même temps, ce qui pose le problème leur mise en oeuvre et de leur suivi.

Mise en place de la budgétisation par programme : Cas de la Caisse de Stabilisation des Prix des Hydrocarbures au Cameroun

Il conviendrait de revoir l'organigramme de sorte à rassembler ces activités en une seule de sorte qu'elle soit mise en oeuvre par un service unique. Ce qui permet d'anticiper sur des éventuels cas de conflit d'intérêt entre les responsables d'actions.

Lors de la sixième session de la commission chargée de la réforme des finances de l'Etat, tenue du 21 juillet au 11 août 2017, une recommandation a été faite pour répartir les charges du personnel dans les programmes auxquels ils appartiennent. En effet, les budgets des programmes pilotes explosent à cause de la prise en charge de l'ensemble des charges du personnel de l'entreprise au niveau de ce programme. La CSPH se doit de s'arrimer à cette recommandation.

La mise en oeuvre des sous-programmes n'est pas suivie comme il se doit. En effet, le Comité PPBSE mis en place n'a pas fonctionné normalement, le suivi de la mise en oeuvre du budget-programme ne concerne que la vérification de la régularité des dépenses effectuée par le contrôle financier. Or, il s'agit là d'un contrôle a priori et de l'exécution financière du budget, cependant le suivi de l'exécution physique n'est pas encore bien clarifié.

Il en est de même, de l'évaluation a postériori qui est fait partiellement, puisqu'elle ne permet pas actuellement de mettre en accord les réalisations financières aux réalisations physiques des sous-programmes. Ceci, à cause de l'exécution du budget qui ne suit pas le principe de budgétisation par programme.

Le fonctionnement du Comité aurait pu tirer la sonnette d'alarme pour rectifier le tir dès le début de l'exercice budgétaire, d'où la nécessité de réveiller ledit Comité. Il est d'autant plus important qu'il permet de rapprocher la prise de décision du suivi et d'évaluation.

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CONCLUSION

La mise en place du budget-programme ne se limite pas uniquement à la budgétisation des activités à réaliser et organisée en actions ou en programmes, elle implique des enjeux énormes et variés, allant de la phase de l'élaboration au suivi et évaluation, en passant par la mise en oeuvre.

L'étude a permis de se rendre compte de la complexité du processus dont le déroulement doit être observé scrupuleusement pour s'assurer de la bonne mise en place du budget-programme et de l'efficacité des actions menées. En plus, elle montre que la définition des programmes suit une certaine logique qu'il convient de respecter. Les principes du budget-programme imposent de partir de la vision à très long terme pour la stratégie à court terme, de l'identification des problèmes et contraintes du domaine d'activité pour formuler des objectifs stratégiques cohérents avec la vision, des objectifs stratégiques pour définir les programmes et le plan d'actions, et du plan d'actions prioritaires pour aboutir à la budgétisation. Les enjeux sont organisationnels, fonctionnels, juridiques, institutionnels, managériaux et touchent les différents partenaires, le système d'information, les ressources humaines, les fournisseurs, clients, le citoyen, etc. Quelques actions sont proposées pour améliorer la mise en place, l'exécution et l'efficacité du budget-programme, afin qu'il contribue à la satisfaction des besoins des citoyens. Il s'agit de l'accompagnement du changement par la vulgarisation du nouveau Régime financier de l'Etat, de la mobilisation des compétences requises, de la promotion de la culture de résultat au sein de la CSPH, de l'amélioration du plan stratégique, de l'autonomisation des responsables, de la mise en place du comité PPBSE.

Toutefois, il faut relever que l'étude est orientée plus vers le processus, les enjeux et défis de mise en place du budget-programme, sans trop s'attarder sur les volets relatifs à l'estimation des coûts des actions, à l'élaboration du projet de performance et à la présentation du système de comptabilité budgétaire. Ils auraient permis de savoir comment s'effectue le calcul des coûts des actions ? Comment s'élabore un projet de performance ? comment se fait l'enregistrement comptable de l'exécution dudit budget. Il aurait été également intéressant de s'imprégner du processus de la reddition des comptes dans ce contexte, notamment, via l'élaboration du rapport de performance, des états financiers et des différents rapports de gestion. Ce sont là des volets pratiques de gestion à maîtriser, d'autant plus qu'un travail bien exécuté doit aussi être bien rendu en termes de rapport.

Il serait intéressant de poursuivre cette étude en mettant l'accent sur ces différents aspects soulevés ci-dessus, à savoir, le calcul des coûts des actions et programmes, l'élaboration du projet de performance, la mise en place du dispositif de mesure de la performance, l'élaboration de la maquette du budget-programme et de la comptabilité budgétaire dans un tel contexte.

Enfin, le succès de la mise en oeuvre du budget-programme est tributaire de l'ancrage des orientations politiques dans la vision de l'organisation, d'une très bonne adéquation entre les stratégies et la planification, de l'équipe compétente et motivée pour sa mise en oeuvre, de la performance organisationnelle et managériale, et de la capacité des différentes parties prenantes à tenir leurs engagements.

Cette étude peut servir de guide à la mise en place de budget-programme au sein de toute autre administration publique que la CSPH.

Mise en place de la budgétisation par programme : Cas de la Caisse de Stabilisation des Prix des Hydrocarbures au Cameroun

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Mise en place de la budgétisation par programme : Cas de la Caisse de Stabilisation des Prix des Hydrocarbures au Cameroun

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ANNEXES

1. Déclinaison du programme en actions, en activités et en tâches

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INTITULE DU PROGRAMME OU SOUS-PRORGAMME
Indicateurs objectivement vérifiables	Sources de vérification	Hypothèses	Objectif global
			- Cible
			- Référence
			- Résultat année n
			Objectif spécifique
			- Cible
			- Référence
			- Résultat année n
			Résultats attendus
			- Cible
			- Référence
			- Résultat année n

Sous- programme/Actions	Dépenses de personnel	Dépenses de fonctionnement	Dépenses d'investissement	Dépenses d'intervention	Total pour 2017
Sous-programme 1	8410	2180	4000	1150	15740
*Action 1*	*8410*	*2180*	*4000*	*1150*	*15740*
Activité 1	4700	1250	2475	395	8820
Tâche 1	3000	150	1200	120	4470
Tâche 2	200	350	350	30	930
Tâche 3	400	450	800	75	1725
Tâche 4	500	200	50	80	830
Tâche 5	600	100	75	90	865
Activité 2	3710	930	1525	755	6920
Tâche 1	3000	200	800	450	4450
Tâche 2	20	30	200	90	340
Tâche 3	40	450	300	80	870
Tâche 4	0	150	150	75	375
Tâche 5	650	100	75	60	885
...
*Action 2*
Activité 1

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4. Cadre logique des sous-programmes

1-Ecart moyen des prix entre les zones des dépôts des produits pétroliers et celles éloignées

Réguler les prix à la consommation des produits pétroliers sur le marché intérieur et assurer le suivi des approvisionnements

Améliorer la coordination des services et assurer une bonne mise en oeuvre des actions

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5. Organigramme de la CSPH

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6. Présentation des montants des autorisations d'engagement et des crédits de paiement par nature de la dépense

	ANNEE N-1			ANNEE N	ANNEE N+1
Sous-programme/Actions	AE³⁹	⁴⁰CP	AE	CP	AE	CP
Sous-programme 1	8410	2180	4000	1150	15740	2180
*Action 1*	*8410*	*2180*	*4000*	*1150*	*15740*	*2180*
Activité 1	4700	1250	2475	395	8820	1250
Tâche 1	3000	150	1200	120	4470	150
Tâche 2	200	350	350	30	930	350
Tâche 3	400	450	800	75	1725	450
Activité 2	3710	930	1525	755	6920	930
Tâche 1	3000	200	800	450	4450	200
Tâche 2	20	30	200	90	340	30
Tâche 3	40	450	300	80	870	450
...
*Action 2*
Activité 1
Tâche 1
Tâche 2
Tâche 3
Activité 2
Tâche 1
Tâche 2
Tâche 3
*...*
...

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7. Fiche récapitulative des indicateurs

	INTITULE DU PROGRAMME OU SOUS-PRORGAMME
	Valeur de référence	Valeur réalisée			Valeur cible
	Valeur de référence	Année n-1	Année n	Année n+1	Valeur cible
Objectif 1
- indicateur 1
- indicateur 2
...
Objectif 2
- indicateur 1
- indicateur 2
...
Objectif 3
- indicateur 1
- indicateur 2
...

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Mise en place de la budgétisation par programme

PARTIE II : ETAT DES LIEUX DIAGNOSTIC, ENJEUX ET DEFIS DE LA GESTION

INTRODUCTION

PARTIE I : NOTION DE

PARTIE I : NOTION

1.1. REVUE DE LA LITTERATURE

1.1.1. Notions de budget et de budget-programme

1.1.2. Budget-programme et performance

1.1.3. Intérêt et apports du budget-programme dans la gestion budgétaire

1.2.1. Lois et règlementations internationales

A- Contexte juridique dans la sous-région Afrique centrale

B- Contexte statistique et comptable

1.2.2. Lois et règlementations nationales

A- La Constitution

D- Statut Général des établissements publics

1.2.3. Cadre institutionnel du budget-programme

G- Gouvernement

1.3.1. Définition de la stratégie et choix des axes stratégiques

1.3.2. Planification

1.3.3. Programmation

1.3.4. Budgétisation

1.3.5. Acteurs de la performance

A- Acteurs de la chaîne de pilotage des programmes

B- Acteurs des opérations d'exécution du budget-programme

1.3.6. Suivi et évaluation du budget-programme

A- Suivi de l'exécution du budget-programme

B- Evaluation du budget-programme

C- Cadre de suivi et d'évaluation du budget-programme

PARTIE II : ETAT DES

PARTIE II : ETAT DES

2.1. ANALYSE DE LA GESTION BUDGETAIRE DE LA CSPH

2.1.1. Au niveau de l'élaboration

A- Objectifs et axes stratégiques de la CSPH

B- Planification stratégique

2.1.2. Au niveau de la mise en oeuvre du budget-programme à la CSPH

A- Description de la chaîne de dépense

2.1.3. Au niveau du suivi et de l'évaluation du budget-programme

A- Evaluation du budget-programme à la CSPH

B- Cadre de suivi et d'évaluation du budget-programme à la CSPH

2.2. ENJEUX ET DEFIS DU BUDGET-PROGRAMME

2.2.1. Structure organisationnelle

2.2.2. Environnement juridique et mode de fonctionnement

2.2.3. Performance

2.2.4. Environnement social

A- Cadre et conditions de travail

2.2.5. Mode de management

2.2.6. Relations avec les partenaires

A- Marketers

E- Autres entreprises

2.2.7. Système d'information

PARTIE II : MESURES

PARTIE III : MESURES

3.1. VULGARISATION DU NOUVEAU REGIME FINANCIER DE L'ETAT AU SEIN DE LA CSPH

3.4. AMELIORATION DU PLAN STRATEGIQUE

3.5. AUTONOMIE DES RESPONSABLES

3.6. REVISION DE L'ORGANIGRAMME

CONCLUSION

BIBLIOGRAPHIE

ANNEXES

1. Déclinaison du programme en actions, en activités et en tâches

4. Cadre logique des sous-programmes

5. Organigramme de la CSPH

6. Présentation des montants des autorisations d'engagement et des crédits de paiement par nature de la dépense

7. Fiche récapitulative des indicateurs

PARTIE III : MESURES PRECONISEES POUR FACILITER L'ARRIMAGE DE LA CSPH

3.1. VULGARISATION DU NOUVEAU REGIME FINANCIER DE L'ETAT AU SEIN

3.2. COMPETENCES REQUISES POUR LA MISE EN PLACE DU BUDGET-

3.7. FONCTIONNEMENT DU COMITE PLANIFICATION, PROGRAMMATION,