Les opérations d'aménagement olympique : intéret général ou intérêt de classe ? le cas de la complétude de l'échangeur Pleyel en vue des jeux olympiques de Paris en 2024

Résumé

En 2021 débutent les travaux d'aménagement de l'échangeur Pleyel à Saint-Denis après qu'un recours, qui avait été déposé en 2020, et qui avait permis la suspension de l'autorisation de travaux déposé par préfet de la région Île-de-France en 2019, ait été définitivement rejeté par la Cour Administrative d'Appel de Paris.

Alors que l'intérêt général du projet d'aménagement du système d'échangeur Pleyel est confirmé, les habitants dyonisiens n'en démordent pas et s'inquiètent de la situation sanitaire dans laquelle pourrait se retrouver les enfants du groupe scolaire Anatole France suite à la complétude de l'échangeur Pleyel.

Ainsi, cette situation invite à entamer une réflexion autour de l'intérêt général des opérations d'aménagement olympique, qui, malgré leur portée générale, ne font pas l'unanimité.

L'étude portera alors sur une critique de la notion d'intérêt général en tentant de comprendre en quoi ce dernier peut-il se présenter comme l'intérêt d'une classe au détriment d'une autre.

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INTRODUCTION

L'article 28 de la loi relative au développement et la modernisation des services touristiques dispose que « les enceintes sportives figurant sur une liste fixée par arrêté du ministre chargé des sports, destinées à permettre l'organisation en France d'une compétition sportive internationale (...), ainsi que les équipements connexes permettant le fonctionnement de ces enceintes, sont déclarés d'intérêt général, quelle que soit la propriété privée ou publique de ces installations, après avis de l'ensemble des conseils municipaux des communes riveraines directement impactées par leur construction »¹.

Si mon étude aurait pu s'arrêter à la simple confirmation de l'intérêt général des opérations d'aménagement olympique, les définitions multiples que revêt cette notion m'ont poussé à questionner ce concept de manière plus profonde.

L'intérêt général comme notion abstraite

L'intérêt général est un concept relativement complexe. Dans son étude, Sylvie Trosa a défini l'intérêt général comme étant « un processus descendant à partir des objectifs nationaux »². Aussi, en 1999, le Conseil d'Etat a, dans un rapport public, défini l'intérêt général comme « la capacité des individus à transcender leurs appartenances et leurs intérêts pour exercer la suprême liberté de former ensemble une société politique »³.

Concept ancien autrefois analysé par Saint Thomas d'Aquin dans une analogie théologico-politique du « Bien commun »⁴, l'intérêt général se concevait alors comme la paix résultant de la sociabilisation de l'Homme - à laquelle est opposée la recherche de son intérêt personnel. Alors que la notion - qui est une particularité française - est historiquement imputable au droit administratif et s'est diffusée en France pendant la période révolutionnaire, sa définition est restée, au fil des siècles, particulièrement discutée.

¹ Article 28 - Loi n° 2009-888 du 22 juillet 2009 de développement et de modernisation des services touristiques.

² Trosa, Sylvie. « L'intérêt général : une réalité introuvable ? », Gestion & Finances Publiques, vol. 3, no. 3, 2017, pp. 82-87.

³ Rapport public du Conseil d'Etat, 1999, Considérations générales : Réflexion sur l'intérêt général (EDCE n°50), 1999.

⁴ Barlier, Antoine. « Thomas d'Aquin et l'analogie théologico-politique du bien commun », Transversalités, vol. 138, no. 3, 2016, pp. 13-31.

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Si David Truchet - agrégé de droit public - affirme qu'à sa connaissance, « personne n'y est jamais parvenu »⁵, ce dernier précise toutefois que deux éléments tendent à nous aider à concevoir la notion d'intérêt général. Premièrement, la qualification juridique, dans laquelle l'objet étudié entre, soit, dans la catégorie juridique d'intérêt général, soit, en est refusé.

Secondement, la qualification sociologique, dans laquelle l'objet étudié est perçu comme une réponse à un besoin de la population.

C'est le débat autour de la qualification de l'intérêt général qui m'a poussé à étudier la question de l'intérêt général des opérations d'aménagement olympique, à travers une analyse portant sur la complétude de l'échangeur Pleyel à Saint-Denis. En effet, s'il est difficile de contester juridiquement la qualité d'intérêt général de ces opérations d'aménagement, il n'en demeure pas moins possible de la questionner en partant d'une part, sur une critique sémantique de la notion, puis, d'autre part, sur une critique sociologique.

Effectivement, deux conceptions divergentes de l'intérêt général sont nées des débats tentant d'en faire émerger une définition. Premièrement, la conception utilitariste de l'intérêt général, qui conçoit l'intérêt général comme « (...) la somme des intérêts particuliers, laquelle se déduit spontanément de la recherche de leur utilité par les agents économiques »⁶ . C'est ainsi que l'on comprend que l'intérêt général des opérations d'aménagement olympique repose, comme je le démontrerai plus tard, sur l'insertion de ces dernières au sein d'un processus qui soulève des intérêts économiques. Toutefois, la conception utilitariste, en justifiant l'intérêt général par un motif essentiellement économique, crée alors « une méfiance de principe envers l'Etat ». C'est de cette méfiance que découle l'analyse marxiste de l'intérêt général comme « l'intérêt de la classe dominante » ⁷, et de laquelle partira ma réflexion sur l'intérêt général des opérations d'aménagement olympique.

La seconde conception de l'intérêt général est la conception d'essence volontariste. Cette conception soulève l'incapacité à fonder une société durable qui reposerait sur des intérêts économiques. Dans cette logique - qui se rapproche de « la conception rousseauiste »⁸ de l'intérêt général -, la mission de l'Etat serait d'assurer l'expression de la volonté générale, par le dépassement - obligatoire et coercitif - de l'intérêt particulier.

⁵ Truchet, Didier. « La notion d'intérêt général : le point de vue d'un professeur de droit », LEGICOM, vol. 58, no. 1, 2017, pp. 5-11.

6 « L'intérêt général, instrument efficace de protection des droits fondamentaux ? » Conseil constitutionnel, www.conseil-constitutionnel.fr/nouveaux-cahiers-du-conseil-constitutionnel/l-interet-general-instrument-efficac e-de-protection-des-droits-fondamentaux. Consulté le 12 juin 2022.

⁷ Stéphanie ROZA, « Intérêt général, intérêt de classe, intérêt humain chez le jeune Marx », Astérion [En ligne], 17 | 2017, mis en ligne le 20 novembre 2017, consulté le 12 juin 2022. URL : http://journals.openedition.org/asterion/3057.

⁸ Rousseau, Jean-Jacques, and Edmond-Paul Dreyfus-Brisac. Du contrat social. Alcan, 1896.

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Toutefois, le dépassement de l'intérêt particulier est-il nécessairement justifié par une perspective économique de l'intérêt général ? C'est ce à quoi je tenterai de répondre au fil de mon analyse.

Retour historique sur la problématique du projet d'aménagement du système d'échangeur Pleyel

Alors que le projet d'aménagement du système d'échangeur Pleyel vient répondre à certain nombre de besoins, notamment à « (...) améliorer la desserte du quartier Pleyel » et les « conditions de circulation »⁹, et en dépit de son insertion au sein d'un processus de développement urbain post-olympique, son caractère de projet « pour le bien public »¹⁰ est largement remis en cause. Pour cause, le projet entend se déployer près d'une école - le groupe scolaire Anatole France - dans un quartier dans lequel les niveaux de pollution en NO2 - dioxyde d'azote - sont près cinq fois supérieurs aux seuils de l'OMS.

Figure 1 - Carte de l'emplacement du groupe scolaire Anatole France entre le Boulevard de
la Libération, l'A86 et le Boulevard Anatole France

⁹ Entretien avec la Maire de Saint-Denis, réalisé le 21 mars 2022.

¹⁰ Dans son rapport de 1999, le Conseil d'Etat fait part d'une action étatique pour le bien public. Le bien public renvoie ici aux besoins de la société politique.

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Source : Comité de vigilance JO 2024 (2019)

C'est en 2017 - du 20 novembre au 22 décembre - que débutent les premières concertations entre la Direction Interdépartementale des Routes d'Ile-de-France (DiRIF) - qui porte le projet d'aménagement de l'échangeur Pleyel - et le public dionysien, dans l'idée de recueillir des avis et des propositions devant faire émerger un projet qui satisfasse toutes les parties.

Toutefois, malgré le prolongement des concertations, aucun accord ne parvient à être trouvé et une autorisation de travaux - par laquelle est déclaré le caractère d'intérêt général des opérations d'aménagement du système échangeur de Pleyel - est soumise par le préfet de la région Ile-de-France le 22 novembre 2019.

Le 22 janvier 2020, un recours en justice est déposé devant de la Cour Administrative d'Appel de Paris par Géo Avocats - un groupe d'avocats spécialisés dans le droit environnemental - à l'initiative du FCPE Pleyel et de certains élus locaux pour contester l'intérêt général du projet d'aménagement du système échangeur de Pleyel. Si en effet, le 5 mai 2020, la CAAP rend sa décision et suspend l'arrêté préfectoral, notamment au motif d'une irrégularité de la concertation publique, le 22 octobre 2020, la Cour Administrative d'Appel de Paris rejette définitivement le recours et confirme « l'intérêt général des échangeurs Pleyel et Porte de Paris des autoroutes A86 et A1 au niveau de la commune de Saint-Denis »¹¹.

Cette décision de la CAAP pose un certain nombre de questions. Premièrement, parce que le projet d'aménagement du système d'échangeur Pleyel avait été soumis à l'avis de l'Autorité environnementale qui avait rendu sa décision le 23 janvier 2019. Alors, plusieurs éléments avaient été notifiés par l'Ae, notamment des cas d'incohérences « (...) dans les données utilisées par les différentes études dont l'étude d'impact fait état, en particulier les données de trafic », ou encore « (...) entre les objectifs affichés par le projet et le projet lui-même »¹². L'avis de l'Ae avait alors appuyé l'argumentaire en défaveur de l'intérêt général et le juge des fédérées avait estimé que d'une part les « (...) arguments étaient de nature à remettre en cause l'intérêt général du projet » et d'autre part, que « (...) les inconvénients du projet, notamment d'un point de vue sanitaire, étaient supérieurs à ses avantages ».

Pourtant, malgré ces évidences, par son rejet définitif du recours, la CAAP « (...) a estimé que les inconvénients résultant du projet, bien que non contestés, ne remettaient pas en cause

¹¹ Décision n°20PA00219 du 22 octobre 2020 de la Cour administrative d'appel de Paris.

¹² Avis n°2019-N06 du 23 janvier 2019 de l'Autorité environnementale sur les projets d'infrastructures de transport routier.

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l'intérêt général du projet compte tenu de « ces avantages socio-économiques» », et que plus encore, malgré les « (...) les effets « incertains » des mesures prévues pour limiter les impacts sanitaires du projet, (...) l'intérêt de l'opération, notamment pour l'organisation des JO, prévalait »¹³.

De fait, la décision de la CAAP met en exergue le problème soulevé plus tôt concernant les multiples conceptions imputées à l'intérêt général. Le cas de la complétude du système d'échangeur Pleyel s'insère dans une conception utilitariste de l'intérêt général parce qu'il fait reposer l'intérêt général de l'opération d'aménagement sur des perspectives économiques visant à faire du quartier Pleyel un « (...) noeud de communication avec le lien aux lignes 13, 14, 15, 16 du Grand Paris Express », ou encore un quartier « (...) attractif, mais aussi très facile d'accès »¹⁴.

Aussi, deux choses sont à noter. En premier lieu, le projet d'aménagement du système d'échangeur Pleyel est cité dans un rapport de l'UNICEF concernant l'impact de la pauvreté sur l'exposition à un air pollué¹⁵. Ensuite, le fait que le projet soit « (...) porté par une délégation ministérielle »¹⁶, pourrait contribuer, conformément à la pensée marxienne de l'intérêt général, à créer d'une part, une méfiance vis-à-vis de l'administration étatique, mais aussi, d'autre part, à penser le projet d'aménagement du système Pleyel, conformément au rapport de l'UNICEF, comme l'intérêt d'un groupe au détriment d'un autre.

Définition des opérations d'aménagement olympique

Les opérations d'aménagement olympique sont l'ensemble des procédures de transformations urbaines amenant à la construction d'infrastructures olympiques ou à la restructuration du paysage urbain dans une logique olympique. L'article 28 de la loi sur le développement et la modernisation des services touristiques les présente comme étant les « (...) ouvrages et équipements nécessaires au fonctionnement et à la desserte des installations (...) ».

Dans la littérature, ces opérations d'aménagement olympique sont communément définies en tant que « rénovation de l'espace urbain » et leurs études tendent principalement, soit, à analyser des phénomènes - tels que les régulations urbaines de population ou les dégradations environnementales - résultant de leurs constructions, soit, à comprendre les logiques relatives

¹³ Entretien écrit avec Géo Avocats, réalisé le 3 mai 2022.

¹⁴ Entretien avec la Mairie de Saint-Denis, réalisé le 21 mars 2022.

¹⁵ En 2021, l'UNICEF et le Réseau Action Climat ont coécrit un rapport sur l'exposition des enfants pauvres à un air pollué.

¹⁶ Entretien avec la Mairie de Saint-Denis, réalisé le 21 mars 2022.

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à leur insertion dans un processus post-olympique souvent conceptualisé à travers la notion « d'héritages olympiques ».

Toutefois, de manière générale, la question de l'héritage olympique renvoie davantage aux infrastructures sportives qu'aux équipements nécessaires à leur fonctionnement et à leur desserte.

Thomas Maloutas et Nicos Souliotis se sont penchés sur la question de cet « héritage olympique» en prenant comme cas d'étude les Jeux Olympiques d'Athènes en 2004¹⁷. Si les JO d'Athènes ont été perçus, préalablement, comme l'occasion d'offrir à la Grèce une forte visibilité, le lendemain des Jeux a aussi été l'occasion de revenir sur « l'absence de réflexion sérieuse » concernant l'exploitation future des aménagements olympiques. La Grèce a alors été confrontée à un échec de sa stratégie politico-économique, couronnée par la privatisation de certaines infrastructures olympiques et par l'abandon entier de deux d'entre elles.

Claudio Zanotelli, quant à lui, s'est intéressé à l'éviction des populations les moins favorisés suite aux Jeux Olympiques de Rio en 2016¹⁸. Son étude est intéressante dans sa manière de faire émerger le concept de « politique de l'espace », par lequel il est possible d'observer les rapports inégaux en matière de « droit à la ville »¹⁹. Ainsi, l'étude de Claudio Zanotelli nous invite à comprendre comment les projets d'Etat, bien que porteur d'un intérêt général, tendent à exclure les populations les moins favorisés, non seulement par leur éviction géographique, mais aussi à travers la minoration de leur voix au sein des concertations publiques précédent l'amorçage des opérations d'aménagement.

Dès lors, le questionnement de l'intérêt général des opérations d'aménagement olympique se trouve à la jonction entre une réflexion portant d'une part, sur les opérations d'aménagement comme besoin du public, et d'autre part, sur le public visé par ces opérations d'aménagement d'intérêt général.

L'objectif de ce mémoire est de parvenir à comprendre, à travers l'étude du projet d'aménagement du système d'échangeur Pleyel, dans quelle mesure le caractère d'intérêt

¹⁷ Souliotis, Nicos, and Thomas Maloutas. "Jeux olympiques d'Athènes: quel héritage après dix ans de crise?.".

¹⁸ Zanotelli, Cláudio. "L'espace du politique ou la politique de l'espace: l'éviction des quartiers populaires et les Jeux olympiques de Rio de Janeiro." EchoGéo 41 (2017).

¹⁹ Le droit à la ville est une notion développée par Henri Lefebvre. La notion renvoie à l'idée de la ville comme bien commun à tous les habitants.

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général des opérations d'aménagement olympique peut-il être critiqué à travers une lecture marxienne de l'intérêt général en tant qu'intérêt de classe.

Pour ce faire, j'ai décidé d'utiliser la méthode qualitative pour différentes raisons. En premier lieu, parce que comme présenté par Laurence Kohn et Wendy Christiaens, la méthode qualitative permet d'étudier la réalité sociale de manière objective via « des processus subjectifs actifs »²⁰. Ensuite, parce que l'analyse et la compréhension des différents concepts soulevés plus tôt dans l'introduction n'a été rendue possible que grâce à la collecte d'informations et grâce aux différents entretiens menés auprès de la DIRIF, de la Mairie de Saint-Denis et de Géo Avocats.

Le premier chapitre de ma réflexion fondera les bases de mon étude. Il commencera par une analyse portant sur la notion de l'intérêt général, en opérant d'abord un retour historique sur sa construction, puis sur sa consécration comme fondement du droit public français.

Ensuite, je tenterai d'expliquer comment les politiques publiques françaises ont consacré l'intérêt général des infrastructures sportives, ainsi que les équipements nécessaires à leur fonctionnement, par une légitimation du sport.

Le dernier point de ce premier chapitre étudiera comment la perspective économique des Jeux Olympiques fonde l'intérêt général des opérations d'aménagement olympique, notamment par l'insertion du système d'échangeur Pleyel au sein du projet du Grand Paris.

Le deuxième chapitre de ce mémoire visera à interroger la question de l'intérêt général des opérations d'aménagement olympique. Il s'attardera à critiquer le caractère d'intérêt général de l'opération d'aménagement du système d'échangeur Pleyel à travers une lecture essentiellement marxienne. Je commencerai ainsi par interroger, grâce à une lecture marxienne de l'intérêt général, la légitimité de l'action publique.

Ensuite, dans un deuxième point, je tenterai d'expliquer en quoi l'intérêt général de la complétude de l'échangeur Pleyel - sous-entendu l'insertion du projet d'aménagement dans un processus post-olympique - peut-il être contesté par les contraintes imposées par les limites de la rationalité.

Enfin, le dernier volet du deuxième chapitre portera sur une analyse de la difficile conciliation des intérêts soulevés par le projet d'aménagement de l'échangeur Pleyel.

²⁰ Kohn, Laurence, and Wendy Christiaens. "Les méthodes de recherches qualitatives dans la recherche en soins de santé: apports et croyances." Reflets et perspectives de la vie économique 53.4 (2014): 67-82.

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Le dernier chapitre du mémoire constituera un dépassement des deux problématiques sur lesquelles nous nous serons penchés préalablement. Je tenterai de présenter en quoi la complétude de l'échangeur Pleyel est-elle un exemple de la territorialisation de l'intérêt général.

Puis, j'essaierai d'analyser comment une opposition entre différentes revendications tend à faire émerger un intérêt général local initié par les tentatives de décentralisation amorcées par l'Etat.

Enfin, l'étude sera donnée à l'analyse d'un nouvel intérêt général : l'intérêt général individuel, phénomène reposant sur l'expérience personnelle des individus comme d'un instrument de délégitimation de l'intérêt général.

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CHAPITRE 1 : L'ÉCHANGEUR PLEYEL OU LES OPÉRATIONS D'AMÉNAGEMENT OLYMPIQUE COMME CONCEPTION UTILITARISTE DE L'INTÉRÊT GÉNÉRAL

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Le premier chapitre de mon mémoire constitue la base de ma réflexion. Il vise à nous permettre de comprendre en quoi l'histoire particulière de la construction de la notion d'intérêt général rend cette dernière à la fois incertaine et imprécise.

Nous allons voir ici comment la période révolutionnaire a façonné l'intérêt général jusqu'à en faire un fondement du droit français.

Ensuite, nous observerons comment l'amorce du processus de légitimation du sport au début du XXe siècle a non seulement permis de construire l'identité du sport autour de l'intérêt général, mais aussi de construire ses représentations - notamment les évènements sportifs - et les moyens par lesquels ces dernières s'accomplissent, autour de ce même concept.

Enfin, l'établissement de cette base de réflexion nous amènera à comprendre comment la conception utilitariste des Jeux Olympiques vient conforter le caractère d'intérêt général du projet d'aménagement du système d'échangeur Pleyel.

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