La prolifération des organisations d'intégration régionale en Afrique. Complémentarité ou concurrence?

REPUBLIQUE DU BENIN

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MINISTERE DE L'ENSEIGNEMENT SUPERIEUR ET DE LA RECHERCHE SCIENTIFIQUE

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UNIVERSITE D'ABOMEY-CALAVI

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ECOLE NATIONALE D'ADMINISTRATION ET DE MAGISTRATURE (E.N.A.M)

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MEMOIRE DE FIN DE FORMATION AU CYCLE I

OPTION : FILIERE :

Administration Générale Diplomatie et Relations Internationales
ANNEE ACADEMIQUE

2008- 2009

LA PROLIFERATION DES ORGANISATIONS D'INTEGRATION REGIONALE EN AFRIQUE:

COMPLEMENTARITE OU CONCURRENCE?

Réalisé et soutenu par :
Marie-Bénédicte GABA
Sous la direction de :

Tuteur de stage : Directeur de mémoire :

M. Eric SAIZONOU M. Frédéric Joël AIVO

Directeur-Adjoint des Affaires Juridiques Enseignant de Droit public

et de Science politique à l'UAC

Janvier 2010

Réalisé et soutenu par MarieBénédicte GABA

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La prolifération des organisations d'intégration régionale en Afrique: complémentarité ou concurrence?

IDENTIFICATION DU

JURY

PRESIDENT DU JURY :

Monsieur Raymond DOSSA

VICE -PRESIDENT DU JURY :

Ambassadeur Mathias NADOHOU

MEMBRE DU JURY :

Monsieur Marcellin AGBOMENOU

L'ECOLE NATIONALE

D'ADMINISTRATION ET

DE

MAGISTRATURE N'ENTEND

DONNER

AUCUNE

APPROBATIO

NI

EMISES

IMPROBATION

DANS

CE

AUX

MEMOIRE.

OPINIONS

CES

DOIVENT

OPINIONS

ETRE

CONSIDEREES COMME

ROP

^PLEUR

AUTEUR.

REA

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La prolifération des organisations d'intégration régionale en Afrique :
complémentarité ou concurrence ?

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La prolifération des organisations d'intégration régionale en Afrique:
complémentarité ou concurrence?

DEDICACES

A mes parents Prudence GABA et Gilberte ADJAGBA

Vous avez toujours su m'amener à privilégier en toutes choses mes études. Je vous en suis profondément reconnaissante. Puisse l'Eternel vous accorder longue vie et permettre de jouir des fruits de vos efforts !

A mes frères et soeurs Mireille Ulrich, Charlène et Nathan, pour tous vos soutiens. Pleins succès à vous dans vos études !

A mes grandes amies Yasmine, Ornella, Dolorès, Rafath, Ariane, Dulcie, Stécy, Djamila, Jenyfer, Bilikissou, pour tous ces moments passés ensemble particulièrement votre réconfort au cours de la rédaction de ce mémoire. Que Dieu vous bénisse ! A M. Gnansounou Eroll et à toute sa famille.

Ta présence inconditionnelle à mes côtés, ton soutien indéfectible et tes conseils pertinents ont été déterminants dans la réalisation de ce travail. Les mots me manquent pour t'exprimer ma reconnaissance !

A Amal et Nissrin Bachabi, pour vous témoigner mon profond attachement. Que ce travail vous serve de référence et cultive en vous l'amour du travail !

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La prolifération des organisations d'intégration régionale en Afrique:
complémentarité ou concurrence?

REMERCIEMENTS

Il nous sera difficile voire impossible de dresser la liste exhaustive de toutes les personnes qui ont contribué, de diverses manières, à la réalisation de ce travail. Que chacune d'elle trouve ici le témoignage de notre profonde gratitude. Nous ne saurions toutefois passer sous silence certains noms :

M. Frédéric Joël AIVO, notre directeur de mémoire qui malgré ses multiples occupations, a suivi avec rigueur ce travail et a apporté d'importantes pierres à l'édifice de ce mémoire.

M. Eric SAIZONOU, notre tuteur de stage. Il nous manque d'expression pour vous exprimer notre gratitude. Cette oeuvre modeste porte la marque de votre constante disponibilité. Votre esprit de rigueur en même temps de sympathie nous a profondément marqué.

M. André SANRA, Directeur Adjoint de la Direction de l'Afrique et du Moyen-Orient, pour son importante contribution à ce travail.

M. Thomas OKOUDJOU, Directeur Adjoint de la Direction l'Intégration Africaine, pour ses importants apports à la réalisation de ce travail

Tous les cadres du Ministère des Affaires Etrangères spécialement à ceux de la Direction de l'Intégration Africaine et aux cadres de la Direction de l'Intégration Régionale du ministère des Finances et de l'Economie.

Monsieur le Président du jury et messieurs les membres du jury, pour avoir accepté d'apprécier ce travail.

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La prolifération des organisations d'intégration régionale en Afrique:
complémentarité ou concurrence?

LISTE DES SIGLES ET

ABRÉVIATIONS

ABN : Autorité du Bassin du Niger

ALG : l'Autorité du Liptako-Gourma

AOF : Attribution, Organisation et Fonctionnement

CAE : Communauté de l'Afrique de l'Est

CBLT : Commission du Bassin du Lac Tchad

CEEAC : Communauté Economique des Etats de l'Afrique de l'Est

CE : Conseil de l'Entente

CEDEAO: Communauté Economique des Etats de l'Afrique de l'Ouest

CEMAC: Communauté Economique et Monétaire de l'Afrique de Centrale

CEN-SAD: Communauté des Etats sahélo-sahariens

CEPGL: Communauté Economique des Pays des Grands Lacs

CER: Communauté Economique Régionale

CESR: Communauté Economique Sous-Régionale

CILSS: Comité Inter Etats de Lutte contre la Sécheresse au Sahel

COI: Commission de l'Océan Indien

COMESA: Marché Commun pour l'Afrique Australe et Orientale

DIA: Direction de l'Intégration Africaine

DIR: Direction de l'Intégration Régionale

IGAD: Autorité Inter Gouvernementale pour le Développement

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complémentarité ou concurrence?

MAEIAFBE: Ministère des Affaires Etrangères, de l'Intégration Africaine, de la

Francophonie et des Béninois de l'Extérieur

OBK: organisation du Bassin de la rivière Kagera

OIG: Organisation Inter Gouvernementale

OIR: Organisation d'Intégration Régionale

OMVS: Organisation pour la Mise en Valeur du fleuve Sénégal

OUA : Organisation de l'Unité Africaine

SACU : Union Douanière de l'Afrique Australe

SADC : Communauté de Développement d'Afrique Australe

TEC : Tarif extérieur Commun

UA: Union Africaine

UEMOA: Union Economique et Monétaire Ouest Africaine

UFM: Union du Fleuve Mano

UMA: Union du Maghreb Arabe

ZACOP: Zone de l'Alliance et de Co-prospérité

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complémentarité ou concurrence?

LISTE DES TABLEAUX

Pages

Tableau n°1: Tableau de bord de l'étude 20

Tableau n°2 : Tableau récapitulatif du chevauchement d'objectifs et

des sentiers intégrateurs des organisations 74

Tableau n°3 : Textes harmonisés de la CEDEAO et l'UEMOA

sur le régime des échanges 75

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La prolifération des organisations d'intégration régionale en Afrique:
complémentarité ou concurrence?

RESUME

Depuis la colonisation, les peuples africains ont toujours ressenti une certaine unité.

Ce sentiment va les pousser à se regrouper en petits sous-ensembles d'intégration régionale et même en un vaste bloc qu'est de l'Union Africaine (UA), héritière de l'Organisation de l'Unité Africaine (OUA).

Ainsi, les Etats africains estiment-ils qu'aucun Etat ne peut progresser sans une certaine mutualisation des ressources et des efforts. C'est donc dans cet état d'esprit que s'inscrit la création d'institutions d'intégration au niveau de la région « Afrique » et dans toutes les sous-régions.

L'état actuel de l'intégration démontre un nombre pléthorique de ces organisations, qui bien qu'ayant à leur actif des progrès évidents, entraîne tout de même d'énormes difficultés à divers plans.

Même si aujourd'hui, certaines de ces organisations entreprennent d'importants efforts d'harmonisation de leurs activités, la concurrence d'autres, laisse peu de chances de réussite au processus d'intégration.

C'est pourquoi, une rationalisation rigoureusement conduite par l'Union Africaine s'impose. Et cela par la mise en place préalable d'un véritable réseau de coordination des activités des organisations.

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SOMMAIRE

INTRODUCTION GENERALE

Chapitre préliminaire : Contexte de base de l'étude

Section I : Cadre institutionnel de l'étude et identification de la problématique Paragraphe 1 : Présentation du Ministère des Affaires Etrangères et restitution

des observations de stage

Paragraphe 2 : De l'identification de la problématique à la justification du thème

Section II : Objectifs de l'étude et méthodologie adoptée

Paragraphe 1 : Les objectifs et les hypothèses de l'étude

Paragraphe 2 : Revue de littérature et Méthodologie de recherche

Chapitre Ier : Le Bénin dans l'intégration régionale

Section I : L'état de l'intégration régionale

Paragraphe 1 : Une prolifération d'organisations d'intégration régionale

Paragraphe 2 : Un processus d'intégration incontrôlé

Section II : Les enjeux pour le Bénin

Paragraphe 1 : Une complémentarité bénéfique pour le Bénin

Paragraphe 2 : Une multiplicité des organisations préjudiciable pour le Bénin

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La prolifération des organisations d'intégration régionale en Afrique:
complémentarité ou concurrence?

Chapitre II : Quelles approches à la prolifération des organisations d'intégration régionale ?

Section I : La nécessaire coordination des organisations

Paragraphe 1 : Le cadre de la coordination

Paragraphe 2 : Les objectifs de la coordination

Section II : Le rôle des différents acteurs

Paragraphe 1 : L'indispensable action des Etats

Paragraphe 2 : La responsabilité des organisations d'intégration régionale

CONCLUSION GENERALE BIBLIOGRAPHIE

ANNEXES

TABLE DES MATIERES

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INTRODUCTION GENERALE

La prolifération des organisations d'intégration régionale en Afrique: complémentarité ou concurrence?

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La prolifération des organisations d'intégration régionale en Afrique: complémentarité ou concurrence?

La plupart des Etats africains ont accédé à la souveraineté internationale, à la fin des années 50, avec de lourds handicaps.

Les frontières héritées de la colonisation ont constitué l'une des premières difficultés à surmonter pour ces nouveaux Etats. Ces frontières ont été le plus souvent artificiellement découpées et n'ont pas pris en compte des facteurs tels que la langue, la sociologie ou l'économie.

Confrontés aux difficultés d'ordre politique et enfermés dans un espace socio-économique étroit, les Etats africains se sont rendus compte de la nécessité de dépasser le cadre de leur souveraineté nationale, délimité par ces frontières.

Aussi, la recherche d'une voie capable d'aider à relever le défi du développement, dans un monde entièrement globalisé, s'est-elle faite de plus en plus pressante. Dans une telle perspective, l'intégration est apparue comme le moyen privilégié d'accélérer le développement économique, social, culturel et politique des pays africains. D'une part, parce que l'affirmation d'une volonté commune de rapprochement était de nature à atténuer voire éliminer les sources de conflits violents. D'autre part, parce que l'élargissement des marchés nationaux et l'harmonisation des cadres règlementaires devraient contribuer à créer un environnement favorable à la rentabilité des investissements effectués sur le continent africain.

Aujourd'hui, l'intégration constitue un passage obligé et incontournable face à une mondialisation difficile pour les micro-Etats-Nations¹.

Ainsi, depuis la prise de conscience par les Etats des nombreux avantages de l'intégration, des regroupements se sont formés dans toutes les régions du continent.

Malheureusement quarante-neuf ans après les indépendances et quarante-six ans après la création de l'Organisation de l'Unité Africaine(OUA) à laquelle a succédé l'Union Africaine(UA), organisation censée conduire le processus

¹ Commission de l'Union africaine, Plan stratégique de l'Union Africaine : visions et missions de l'Union africaine, Vol.1 ; page 14.

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La prolifération des organisations d'intégration régionale en Afrique:
complémentarité ou concurrence?

d'intégration à bon port, le bilan est très peu satisfaisant. Au contraire la pléthore d'organisations créées n'a non seulement pas permis d'avancées notables dans le processus de développement des Etats mais a, au contraire, engendré de nombreuses difficultés. C'est entre autres le chevauchement des activités de ces organisations qui traduit une insuffisante coordination des organisations d'intégration régionale.

En outre, de nombreux Etats se retrouvent dans plusieurs de ces organisations et rencontrent des difficultés de gestion en rapport avec ces multiples appartenances. Le Bénin, ne fait pas exception puisqu'il est lui-même membre de plusieurs organisations à vocation d'intégration. C'est ainsi qu'il fait partie, au plan continental, de la grande organisation qu'est l'Union Africaine(UA) ; à un niveau sub-régional de la Communauté des Etats sahélo-sahariens(CEN-SAD) ; au plan sous-régional, de la Communauté Economique des Etats de l'Afrique de l'Ouest (CEDEAO); de l'Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA), du Conseil de l'Entente(CE), ou encore de la Zone de l'Alliance et de Co-prospérité(ZACOP), pour ne citer que celles-là.

Quelles sont les difficultés que rencontrent les Etats en général et le Bénin en particulier du fait de leur adhésion à plusieurs organisations d'intégration ?

En outre, quels sont véritablement les enjeux pour un pays comme le Bénin d'être membre de plusieurs organisations qui d'une manière ou d'une autre poursuivent les mêmes buts ? L'appartenance à de multiples organisations est-elle véritablement avantageuse et favorise-t-elle réellement une intégration efficace et un avancement dans le processus de développement des Etats et précisément du Bénin ?

Les organisations dans leurs projets de développement se complètent-elles fondamentalement ou divergent-elles ? N'existe-il pas entre ces organisations une certaine concurrence, un double emploi et un parallélisme surtout sur des projets spécifiques? Ne serait-ce donc pas plus bénéfique pour les Etats et particulièrement le Bénin d'être membre d'une organisation ou plutôt d'opérer des choix d'adhésion beaucoup plus rationnels ? En tant qu'acteur de

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La prolifération des organisations d'intégration régionale en Afrique:
complémentarité ou concurrence?

l'intégration, le Bénin ne devrait-il pas agir pour une rationalisation de ces institutions dans l'optique d'une meilleure efficacité et d'un profit maximal et optimal de l'intégration ?

C'est à ces différentes interrogations que le présent travail tentera de donner des éléments de réponse à travers le sujet intitulé : « La prolifération des organisations d'intégration régionale en Afrique : complémentarité ou

concurrence ? »

La présente étude se propose de contribuer à la réflexion qui se mène actuellement au sein de l'UA pour une rationalisation des activités des multiples organisations d'intégration régionale. Ce qui permettra une relance de l'intégration et surtout une meilleure jouissance des fruits des multiples efforts déployés dans le processus de régionalisation.

Pour mener à bien cette étude, le corps du présent travail s'articulera autour de trois grands chapitres. D'abord, un chapitre préliminaire qui sera consacré au cadre institutionnel de l'étude et à la méthodologie adoptée. Ensuite chapitre I^er qui fera dans un premier temps l'état des lieux de l'intégration et dans un second temps abordera la question des appartenances multiples pour les Etats en général et pour le Bénin en particulier. Et enfin, un chapitre II qui proposera des solutions et recommandations pour plus d'efficacité et de rentabilité de l'intégration.

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La prolifération des organisations d'intégration régionale en Afrique:
complémentarité ou concurrence?

CONTEXTE DE BASE DE L'ETUDE

CHAPITRE PRELIMINAIRE :

La formation à l'Ecole Nationale d'Administration et de Magistrature est sanctionnée par la présentation d'un mémoire de fin de cycle. Ce mémoire fait suite à un stage pratique dans une structure privée ou publique et est destiné à résoudre un problème direct ou indirect lié à la structure d'accueil. Comme il est de tradition pour les élèves en Diplomatie et Relations Internationales, notre stage a eu pour cadre le Ministère des Affaires Etrangères.

Aussi ce chapitre a-t-il abordé d'une part, le cadre institutionnel de l'étude, qui est le Ministère, ainsi que la problématique choisie (Section I) ; et d'autre part, le cadre théorique de l'étude (Section II).

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La prolifération des organisations d'intégration régionale en Afrique: complémentarité ou concurrence?

Section I : Cadre institutionnel et physique de l'étude et identification de la problématique

Il s'agira dans cette première partie de présenter d'une part l'institution qui nous a accueillie pour notre stage pratique de fin de formation ; et d'autre part le sujet de notre réflexion.

Paragraphe 1: Présentation du Ministère des Affaires Etrangères et restitution des observations de stage

Dans ce paragraphe, nous présenterons d'abord le Ministère des Affaires Etrangères, de l'Intégration Africaine, de la Francophonie, et des Béninois de l'Extérieur (MAEIAFBE)², puis nous parlerons spécifiquement de la Direction de l'Intégration Africaine (DIA). Nous procéderons, enfin, à la restitution des observations faites lors du déroulement de notre stage.

A- Le Ministère des Affaires Etrangères

Le Ministère des Affaires Etrangères a été créé en 1960, quelques mois après l'accession à l'indépendance de notre pays, la République du Bénin, par le décret n° 387 du 30 Décembre 1960.

Il a connu depuis sa création une évolution quant à ses dénominations. Cette évolution se justifie, en effet, par l'élargissement de ses compétences³.

Aujourd'hui, il porte l'appellation ?Ministère des Affaires Etrangères, de l'Intégration Africaine, de la Francophonie, et des Béninois de l'Extérieur? (MAEIAFBE) et c'est le décret n°2009-177 du 05 Mai 2009 portant Attributions, Organisations et Fonctionnement(AOF) du Ministère des Affaires Etrangères qui le régit.

² Le MAEIAFBE sera désigné dans notre étude Ministère des Affaires Etrangères.

3 Il est passé de Ministère des Affaires Etrangères en 1960 à Ministère des Affaires Etrangères et de la Justice en 1963. Puis encore une fois Ministère des Affaires Etrangères en 1964 avant de redevenir Ministère des Affaires Etrangères et de la coopération en 1980. Il est ensuite devenu Ministère des Affaires Etrangères et de l'Intégration Africaine en 2001. Puis encore une autre fois Ministère des Affaires Etrangères en 2007 avant de devenir finalement Ministère des Affaires Etrangères, de l'Intégration Africaine, de la Francophonie et des Béninois de l'Extérieur depuis 2008.

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complémentarité ou concurrence?

Aux termes de l'article premier de ce décret « Le Ministère des Affaires Etrangères, de l'Intégration Africaine, de la Francophonie, et des Béninois de l'Extérieur est chargé de la mise en oeuvre et du suivi-évaluation de la politique extérieure du Gouvernement , de la conduite de la coopération internationale aux plans bilatéral et multilatéral, de la coordination au plan international de la coopération décentralisée, de la promotion et de la gestion de l'intégration Africaine, de la promotion de la Francophonie, de la protection des intérêts du Bénin à l'étranger et de ceux des ressortissants béninois à l'étranger. »

Cette mission se décompose en attributions qui peuvent se résumer en ces points :

· la gestion de l'unité de l'action diplomatique ;

· la gestion de l'ensemble des affaires touchant aux relations du Bénin avec les autres Etats, les Organisations Internationales, les Organisations Non gouvernementales Etrangères ainsi que les rapports avec les agents diplomatiques et consulaires étrangers et les Représentants des Organisations Internationales ;

· l'élaboration, la conclusion et la signature des traités et le suivi de leur mise en application et de leur conservation.

Aux termes de l'article 14 de ce même décret, le Ministère des Affaires Etrangères dispose pour l'accomplissement de sa mission de différents organes que sont le Secrétariat Général ; le Cabinet ; l'Inspection Générale des Affaires Etrangères ; la Cellule d'Analyse Stratégique et de Placement des Cadres ; les Directions techniques ; les Directions géographiques ; les organismes et institutions sous-tutelles et les services extérieurs.

Notre étude étant étroitement liée à l'intégration régionale, nous mettrons particulièrement l'accent sur la présentation de la Direction de l'Intégration Africaine (DIA). Elle est la structure chargée, suivant les dispositions de l'article premier du décret portant AOF du Ministère, de« la promotion et la gestion de l'Intégration Africaine ».

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complémentarité ou concurrence?

™ La Direction de l'Intégration Africaine (DIA)

Structure de base de notre étude, la DIA est l'une des directions techniques du Ministère des Affaires Etrangères. En vertu de l'article 69 du décret portant AOF du Ministère, elle est chargée de proposer et d'exécuter la stratégie du Gouvernement en matière d'intégration régionale et sous-régionale.

A ce titre :

1- Elle s'occupe, en liaison avec les structures concernées des autres Ministères:

· des dossiers des institutions et organisations d'intégration africaine ;

· des relations du Bénin avec les institutions et organisations régionales et sous-régionales d'intégration africaine ainsi que des Accords de défense régionaux ;

· de l'appartenance du Bénin aux communautés économiques régionales et sous-régionales dans le sens aussi bien de sa contribution à la promotion de l'intégration régionale, que de la préservation et de la maximisation des intérêts nationaux ;

· de l'analyse des répercussions des activités des différents secteurs de la vie nationale sur les actions, projets et programmes communautaires et inversement ;

· de l'élaboration, du suivi et de l'évaluation périodique de la mise en oeuvre de la politique nationale d'intégration régionale et sous-régionale ;

· de l'animation des antennes nationales des différents organismes d'intégration régionale et sous-régionale d'une part, et sert d'interface entre leurs organes de direction et les administrations de la République du Bénin d'autre part.

2- Elle traite, de façon spécifique :

· des dossiers de l'Union Africaine ;

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La prolifération des organisations d'intégration régionale en Afrique: complémentarité ou concurrence?

· des activités des autres organisations intergouvernementales et institutions internationales à vocation continentale telles que la Commission Économique des Nations Unies pour l'Afrique (CEA) et la Banque Africaine de Développement (BAD), l'Organisation Africaine de la Propriété Intellectuelle (OAPI), le Fonds Africain de Garantie et de Coopération Économique (FAGACE), la Communauté Économique des Etats Sahélo-Sahariens (CEN-SAD), etc. ;

· des relations du Bénin avec les institutions d'intégration continentale ;

· des relations de l'Union Africaine avec les communautés économiques régionales, les partenaires au développement et les autres régions du monde, de concert avec les autres structures concernées ;

· de la formulation et de la mise en oeuvre des stratégies en vue du renforcement de la présence et de la position du Bénin au sein des instances de l'Union Africaine et des autres organismes d'intégration continentale;

· du suivi et de l'évaluation périodique de la mise en oeuvre des décisions, directives, règlements, résolutions et recommandations issues des sessions et réunions statutaires ou extraordinaires de l'Union Africaine et des autres organismes d'intégration continentale ainsi que de leur impact sur la vie nationale ;

· de la mise en oeuvre du NEPAD au plan continental et du Mécanisme Africain d'Evaluation par les Pairs ;

· du suivi de l'évolution de la situation sécuritaire et des conflits en Afrique et dans l'espace CEN-SAD en concertation avec la Direction des Opérations de Maintien et de Promotion de la Paix ;

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· de la mise en oeuvre du mécanisme de prévention, de règlement et de gestion des conflits ;

· de toutes initiatives privées d'ONG nationales à vocation continentale visant à promouvoir l'Intégration Africaine ;

· des dossiers relatifs aux communautés politiques et économiques sous-régionales à savoir : le Conseil de l'Entente(CE) et ses institutions spécialisées ; la CEDEAO, l'UEMOA et leurs institutions spécialisées ; l'Autorité du Bassin du fleuve Niger ; l'Autorité du Bassin de la Volta ; ainsi que de toutes autres institutions d'intégration sous-régionale ;

· des relations du Bénin avec ces organisations d'intégration sous-régionale;

· du suivi et de l'évaluation périodique de la mise en oeuvre des décisions, directives, résolutions et recommandations issues de ces réunions et de l'analyse de leur impact sur la vie nationale ; et

· de la mise en oeuvre sur le plan sous-régional du NEPAD.

3- Elle assure le Secrétariat Exécutif de la Commission Nationale de Gouvernance dans le cadre du Mécanisme Africain d'Evaluation par les Pairs (MAEP).

Pour l'accomplissement de cette mission, la Direction de l'Intégration Africaine dispose :

· d'un secrétariat ;

· d'un service des organisations à caractère politique ;

· d'un service des organisations à caractère économique et financier ;

· d'un service des études et de la coordination.

Le cadre physique de l'étude ainsi décrit, nous aborderons à présent les observations pertinentes faites lors de notre stage.

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B- Restitution des observations de stage

La restitution des observations de stage se fera d'abord par la présentation du déroulement du stage et ensuite, par les observations proprement dites à travers la réalisation de l'état des lieux.

1- Déroulement et acquis du stage

Notre stage pratique s'est déroulé du 14 Septembre au 04 Décembre 2009. Compte tenu de l'effectif élevé des stagiaires et de la faible capacité d'accueil du Ministère, nous n'avons pas pu effectuer le tour de toutes les Directions du Ministère.

Ainsi, par la note de service n°172/MAEIAFBE/SG/SGA/DRH/ DARH/ SFS du 11 Septembre 2009, notre stage s'est effectué dans les Directions suivantes :

· la Direction de la Documentation et des Relations Culturelles (DDRC), du 14 au 18 Septembre 2009 ;

· la Direction des Organisations Internationales et de la Francophonie (DOIF), du 21 Septembre au 02 Octobre 2009 ;

· la Direction de l'Afrique et du Moyen-Orient(DAMO), du 05 au 16 Octobre 2009 ; et

· la Direction de la Programmation et de la Prospective(DPP), du 19 au 30 Octobre 2009.

Par la suite, la note de service n°196/MAEIAFBE/SG/SGA/DRH/ DARH/ SFS du 04 Novembre 2009, en complément à la précédente, a procédé à une nouvelle répartition des stagiaires dans les directions suivant leurs centres d'intérêts. C'est ainsi que nous avons achevé notre stage à la Direction de l'Intégration Africaine.

Ce stage nous a permis de toucher du doigt les réalités liées à la carrière que nous avons choisie d'embrasser et d'acquérir diverses connaissances.

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La prolifération des organisations d'intégration régionale en Afrique: complémentarité ou concurrence?

Nous avons pu ainsi nous imprégner du travail quotidiennement fait à travers la lecture des dossiers, la rédaction de courriers administratifs et même diplomatiques. Nous avons, par ailleurs, participé à des conférences portant sur divers thèmes tels, « Le rôle du Bénin dans la promotion de la Paix et de la Sécurité dans la sous-région et au-delà » animé par le Général Dominique AHOUANDJINOU⁴; le symposium thématique sur « Les défis émergents de sécurité en Afrique » animé par différents conférenciers, cadres du Ministère.

Nous avons également participé à des causeries organisées à notre intention animées par des responsables du Ministère pour nous permettre de nous familiariser avec les réalités de l'action diplomatique et ainsi de mieux appréhender les évènements de la scène internationale. Ces causeries ont porté sur les thèmes suivants :

· l'organisation du Ministère des Affaires Etrangères et de ses services extérieurs ;

· les grandes orientations de la politique étrangère du Bénin ;

· le Protocole d'Etat ;

· l'importance et le rôle de la diaspora dans le développement socio-économique du Bénin ;

· la coopération sud-sud : l'exemple bénino-chinoise ;

· le fonctionnement de l'organisation des Nations Unies ;

· la déontologie et l'éthique du diplomate ; et

· les Accords de Partenariat Economique : quelles implications pour le Bénin ?

2- Etat des lieux

L'état des lieux a consisté pour nous, à faire l'inventaire des atouts et des obstacles liés à la structure, objet de notre étude, la DIA. Nous devons toutefois avouer que cet exercice nous a été assez malaisé compte tenu de l'accès difficile à

^4 Chef d'Etat Major de l'armée de terre du Bénin.
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l'information, dû principalement à la non disponibilité des cadres de cette Direction. En effet, la période de notre stage a coïncidé avec une période d'intenses activités notamment celles concernant le processus de restructuration du Conseil de l'Entente; ainsi que la survenance des nouvelles affectations entraînant le départ des cadres vers de nouvelles Directions et la venue de nouveaux, pas encore suffisamment imprégnés des dossiers de la Direction.

É Atouts

Nous avons pu faire au cours de notre stage à la DIA, un certain nombre de constats significatifs tels la compétence et l'accueil chaleureux des différents cadres.

É Obstacles

Nos différents entretiens avec les cadres de la Direction nous ont permis de relever un certain nombre de problèmes que sont :

· l'absence d'esprit d'équipe entre les agents ;

· l'insuffisante communication entre les agents ;

· le manque de ressources financières ;

· le manque de ressources humaines qui a pour corollaire le débordement des cadres par les multiples activités ;

· la difficile gestion des multiples réunions et des décisions qui en sont issues ;

· les conflits d'attribution entre la DIA et la Direction de l'Intégration Régionale(DIR) du Ministère des Finances ;

· l'absence de coordination des activités de la DIA avec celles de la DIR ;

· une insuffisante politique de placement des cadres béninois dans les institutions.

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La prolifération des organisations d'intégration régionale en Afrique: complémentarité ou concurrence?

Ces différents problèmes peuvent être regroupés en quatre grandes problématiques :

É la problématique de l'organisation interne de la Direction ;

É la problématique des appartenances multiples du Bénin aux organisations d'intégration régionale ;

É la problématique de la synergie entre la DIR et la DIA ;

É la problématique de mise en place d'une véritable politique de

placement des cadres béninois dans les institutions.

Paragraphe 2 : De l'identification de la problématique à la justification du sujet de l'étude

Des différentes problématiques dégagées, notre choix s'est porté sur celle relative à la multi-appartenance du Bénin aux organisations d'intégration régionale pour de sérieuses raisons. C'est aujourd'hui un sujet d'actualité et une situation qui touche la plupart des Etats africains. Les multiples appartenances des Etats aux organisations d'intégration soulèvent de nombreuses difficultés. Elles posent des problèmes de gestion au niveau des Etats et de coordination au niveau des organisations. Ce qui pourrait amener à se poser la question de l'efficacité de ces regroupements sur le développement socio-économique des Etats.

C'est donc pour apporter une ébauche de solutions aux nombreuses difficultés suscitées par une telle situation que notre choix s'est porté sur cette problématique. Par ailleurs, elle permet de réfléchir sur l'approche d'intégration par cercles concentriques⁵, expérimentée jusque là par le continent africain en mettant en lumière ses différentes faiblesses.

5 La théorie des cercles concentriques a été préconisée par Léopold Sédar Senghor au début des années 1960. Selon cette théorie, il faut d'abord créer des sous-ensembles régionaux avant d'attaquer de front le grand ensemble africain. Il faut commencer modestement par construire les premiers cercles inter-Etats de solidarité, dont l'ensemble, formé de cercles concentriques de plus en plus larges parce-que comprenant des Etats de plus en plus nombreux, ira de la Sénégambie au marché commun africain.

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A- Spécification de la problématique

Le problème général posé par la situation en étude est celui de la multiplicité des organisations d'intégration régionale.

Spécifiquement, il se décompose en :

· Problème spécifique n°1: Chevauchement des programmes des organisations d'intégration régionale ;

· Problème spécifique n°2 : Insuffisance de synergie entre les organisations d'intégration régionale ;

· Problème spécifique n°3 : Dispersion des ressources financières des Etats.

B- Présentation et justification du sujet

Au lendemain des indépendances, la plupart des nouveaux pays africains se sont retrouvés avec des Etats de petite taille, caractérisés par une faible structure de production primaire et une remarquable incohérence de leurs économies. Pour les dirigeants africains, la seule solution pour juguler les effets néfastes de la balkanisation et le seul moyen efficace pour réaliser une industrialisation rapide, réside dans l'intégration des économies.

L'intégration est un processus par lequel les acteurs politiques des différents secteurs nationaux tournent leur loyauté, leurs espoirs et leurs activités vers des institutions régionales disposant d'une juridiction sur les Etats nationaux préexistants⁶. Elle présente de nombreux avantages tels que la création de nouvelles possibilités d'échanges, l'ouverture des marchés, l'augmentation des investissements, la création de plus-value sur les capitaux engagés dans l'intégration, l'accroissement des pouvoirs de négociation, le renforcement de la coopération et l'amélioration de la sécurité. Autrement, les mécanismes d'intégration devraient permettre d'améliorer le bien-être dans les Etats.

^6 Lexique de termes politiques, Edition Dalloz 2008, p. 262.
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Aujourd'hui plus que jamais, l'intégration s'impose face aux nombreux défis posés par la mondialisation.

Cependant, contrairement à ce qui a pu être observé en Europe⁷, la stratégie d'intégration adoptée en Afrique, se base sur la création de petits regroupements régionaux qui ont vocation à se fondre plus tard en un seul et unique ensemble continental. C'est là, l'une des causes de la prolifération des organisations d'intégration régionale en Afrique, prétendant toutes, à leur manière accélérer le processus d'intégration.

Fondamentalement, l'engouement des Etats à la création d'organisations naît à partir des années 80 face au bilan contrasté et très peu satisfaisant des premiers efforts d'intégration survenus après les indépendances. Le continent a donc connu dès lors une multiplication extraordinaire des institutions d'intégration régionale.

La plupart des Etats africains sont membres de plusieurs de ces

organisations et rencontrent des difficultés de gestion de leur multi-
appartenance. Le Bénin, n'en fait pas exception puisqu'il est lui-même membre de plusieurs organisations telles le Conseil de l'Entente(CE), la Communauté Economique des Etats de l'Afrique de l'Ouest(CEDEAO), l'Union Economique et Monétaire Ouest Africaine(UEMOA), la Communauté des Etats sahélo-sahariens (CEN-SAD) ; la Zone d'Alliance et de coprospérité(ZACOP), pour ne citer que celles-là.

Aujourd'hui, cette multiplicité d'organisations et les multiples appartenances des Etats qui en est le principal corollaire n'est pas sans susciter des difficultés, tant au niveau des Etats qu'au niveau des organisations elles-mêmes. Il se pose des problèmes de superposition se traduisant par la similarité

⁷ L'Europe a retenu une méthode de construction qui repose sur un cercle s'agrandissant au fur et à mesure. Parti d'un noyau initial franco-allemand on est passé à la Communauté Européenne du Charbon et de l'Acier en 1951 regroupant 6 membres. En 1957 ces Etats créent la Communauté Economique Européenne et sont rejoints par 3 Etats en 1973. Progressivement cet ensemble s'est élargi et est devenu l'Union Européenne avec actuellement 25 membres.

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complémentarité ou concurrence?

des objectifs et de fait, le chevauchement des activités, toutes choses qui ne sont pas de nature à favoriser une meilleure efficacité de l'intégration.

Mais quels sont véritablement les enjeux pour un pays comme le Bénin d'être membre de plusieurs organisations qui, d'une manière ou d'une autre, poursuivent les mêmes buts ? Cette adhésion multiple est-elle véritablement avantageuse et favorise-t-elle réellement une intégration efficace et de réels progrès dans le processus de développement du Bénin ?

Quels sont les problèmes que pose cette multiple appartenance ? Ces organisations dans leurs projets intégrateurs se complètent-elles fondamentalement ou divergent-elles ? N'existe-il pas entre ces organisations une certaine concurrence ? Si on ne peut pas élargir cette concurrence à toutes les organisations, n'y a t-il pas pour le Bénin une certaine contrariété dans le développement des programmes de l'une par rapport à l'autre ? Ne serait-ce donc pas plus bénéfique pour le Bénin d'être membre d'une organisation ? Ou plutôt en tant qu'acteur de l'intégration, prendre le leadership d'un processus de sensibilisation des autres Etats de la sous-région ainsi que des partenaires étrangers dans l'optique d'offrir au processus d'intégration de meilleures chances ?

C'est pour tenter d'apporter une approche de réponse à toutes ces interrogations que nous nous proposons de réfléchir sur le thème :

«La prolifération des organisations d'intégration régionale en Afrique: complémentarité ou concurrence ? »

L'objectif principal de ce travail consiste à proposer des idées qui pourraient faire avancer la réflexion dans le cadre de la rationalisation des activités des multiples organisations d'intégration régionale pour une efficacité de l'intégration.

Il s'agira plus précisément de faire une analyse de la situation ci-dessus décrite et de proposer des solutions.

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La prolifération des organisations d'intégration régionale en Afrique:
complémentarité ou concurrence?

Nous avons choisi de travailler sur ce sujet parce qu'il est d'actualité et parce qu'il pourrait contribuer, à travers nos suggestions, à l'avancement du processus de rationalisation des organisations régionales.

Section II : Objectifs de l'étude et méthodologie adoptée

Le présent travail vise à formuler des propositions concrètes pour remédier aux problèmes identifiés. Afin de parvenir à cette fin, il s'est axé sur une méthodologie précise.

Paragraphe 1 : Les objectifs et les hypothèses de l'étude

La présente étude poursuit plusieurs objectifs clairs eu égard aux problèmes identifiés.

A- Les objectifs de l'étude

L'objectif général de notre étude est de contribuer à la réflexion qui se mène actuellement au sein de l'UA sur la rationalisation des nombreuses organisations d'intégration régionale pour une meilleure efficacité de l'intégration régionale. Ce qui permettra également au Bénin de tirer de sa participation à ce processus, le meilleur profit pour son économie et le bien-être de sa population.

Des objectifs spécifiques ont été établis suivant les problèmes identifiés :

· Objectif n°1 : Contribuer à une spécialisation des communautés économiques régionales ;

· Objectif n°2 : Contribuer à une coordination et à une harmonisation des activités des communautés économiques régionales ;

· Objectif n°3 : Déterminer de meilleures conditions d'utilisation des ressources engagées dans le processus de l'intégration régionale.

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B- Les hypothèses de l'étude et le tableau de bord

1- Hypothèses de l'étude

Les hypothèses spécifiques constituent des explications supposées aux problèmes identifiés. Ainsi, à chaque problème spécifique, nous avons supposé une explication qui sera vérifiée ou non à travers notre analyse.

· Hypothèse n°1 : La similarité des buts et objectifs des organisations d'intégration régionale est à la base du chevauchement de leurs activités.

· Hypothèse n°2 : L'insuffisance de coordination entre les organisations d'intégration régionale se justifie par une défaillance dans le suivi de leurs activités et l'absence d'un cadre de concertation entre les organisations.

· Hypothèse n°3 : Les multiples appartenances des Etats aux institutions d'intégration confortent l'idée de la dispersion des ressources financières des Etats.

2- Tableau de bord de l'étude

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La prolifération des organisations d'intégration régionale en Afrique:
complémentarité ou concurrence?

Niveaux d'analyse		Problématique	Objectifs	Causes		Hypothèses	Niveau général
Multiplicité des organisations d'intégration régionale		Contribuer à la réflexion sur le processus de rationalisation des organisations d'intégration régionale pour une meilleure efficacité de l'intégration régionale et un profit optimal pour le Bénin	_	_		Niveaux Spécifiques
1	Chevauchement des programmes des organisations d'intégration régionale	Contribuer à une spécialisation des organisations d'intégration régionale	Superposition des buts et objectifs des organisations d'intégration régionale	La similarité des buts et objectifs des organisations d'intégration régionale est à la base du chevauchement de leurs activités
	Insuffisance de synergie entre les organisations d'intégration régionale	Contribuer à une coordination et à une harmonisation des activités des organisations d'intégration régionale	Manque de rigueur dans le suivi des activités des organisations et absence d'un cadre de concertation entre organisations d'intégration régionale	L'insuffisance de coordination entre organisations d'intégration régionale se justifie par une défaillance dans le suivi de leurs activités et l'absence d'un cadre de concertation entre ces organisations

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La prolifération des organisations d'intégration régionale en Afrique:
complémentarité ou concurrence?

	3		Déterminer de	Les multiples		Les multiples
	Dispersion des	meilleures	appartenances	appartenances aux
	ressources	conditions	des Etats aux	institutions
	financières des	d'utilisation des	institutions	d'intégration
	Etats	ressources	d'intégration	régionale
		engagées dans le processus de l'intégration régionale	régionale	confortent la dispersion des ressources des Etats

Source : Résultats de nos investigations

Paragraphe 2 : Revue de littérature et Méthodologie adoptée

Nous aborderons, dans ce paragraphe, d'une part la revue de littérature faite sur notre thème d'étude et d'autre part la méthodologie adoptée.

A- Revue de littérature

Cette étape de notre étude consiste pour nous à faire le point des connaissances et des différents débats déjà engagés sur notre sujet de recherche.

™ Colloque sur « La juridictionnalisation des processus d'intégration en Afrique de l'Ouest » (11 mai 2006 - Faculté de droit de l'université de Rouen).

Le professeur Luc-Marius IBRIGA, Maître Assistant de Droit Public à l'Université de OUAGADOUGOU ; Secrétaire Général du C.E.E.I. « Centre Emile NOEL », animateur de ce colloque affirmait qu'aujourd'hui le débat sur l'intégration régionale ne porte plus sur son opportunité mais plutôt sur sa mise en pratique et sa réalisation concrète.

A ce titre, il affirme que la multiplicité des organisations sous-régionales constitue le handicap majeur à cette intégration. Il existe dans la région ouest-africaine, douze(12) à quatorze (14) organisations de coopération et d'intégration. La plupart des pays d'Afrique de l'Ouest sont membres de

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complémentarité ou concurrence?

plusieurs de ces organisations d'intégration régionale. Il estime qu'en Afrique de l'Ouest, l'intégration s'est construite de façon concurrentielle. Et qu'on remarque ainsi une sorte de concurrence par exemple entre l'U.E.M.O.A et la C.E.D.E.A.O d'une part, et entre l'U.E.M.O.A et l'OHADA d'autre part, bien qu'il n'y ait pas, à priori, d'opposition entre les objectifs de ces différentes organisations d'intégration.

Selon M. IBRIGA, il existe des difficultés de cohabitation tant au niveau des droits produits qu'au niveau des modalités de contrôle juridictionnel ; et pour lui une nécessaire mise en cohérence des systèmes d'intégration s'impose et exige que l'on fasse état des initiatives déjà en cours avant d'explorer de nouvelles pistes de solution.

™ « Regard critique sur l'intégration africaine : comment relever

les défis ?» ISSAKA K. SOUARE ; Occasional paper page 140, Juin 2007.

Il y a plusieurs signes qui démontrent la volonté de nombreux leaders africains de transformer leurs pays et le continent dans son ensemble d'une région chroniquement dépendante à une région prospère et respectueuse, jouant le rôle qui lui revient sur la scène internationale. Conscients de leur handicap relatif, les pays africains semblent avoir favorisé l'« intégration régionale » comme la meilleure stratégie pour réussir leur transformation économique. Mais l'analyse critique de l'état de l'intégration économique sur le continent indique que malgré les efforts considérables consentis à cet égard, l'intégration régionale ne semble pas avoir produit les résultats escomptés.

Dans cet article, l'auteur fait une lecture critique des multiples défis auxquels les programmes d'intégration régionale sur le continent font face, et les obstacles que l'Afrique doit surmonter pour atteindre ses objectifs dans ce domaine. Parmi

les multiples obstacles, il focalise son attention sur quatre principaux
facteurs dont les appartenances multiples de plusieurs Etats africains à différentes Communautés économiques régionales (CER).

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complémentarité ou concurrence?

Pour lui, si la création d'un grand nombre d'institutions d'intégration témoigne, une fois de plus, de la volonté soutenue des africains d'harmoniser leurs politiques dans les différents domaines d'activités politiques et économiques, elle révèle tout de même un problème de vision et de stratégie. Cela d'autant plus que malgré ce grand nombre de groupements régionaux, censés aboutir à un marché commun couvrant l'ensemble du continent, force est de remarquer qu'il y a encore peu de résultats concrets. Toujours selon M. ISSAKA, l'un des facteurs qui empêchent le continent d'atteindre ses objectifs d'intégration est la multiplicité des organisations d'intégration. En effet, tous les Etats d'Afrique sont divisés en cinq(5) régions géographiques. Or, il y a sept(7) Communautés Economiques Régionales (CER) et sept(7) autres Organisations Inter-Gouvernementales(OIG) sur le continent dont les membres ne sont autres que les différents pays africains. De ce fait déjà, il est clair que certaines CER et OIG transcendent des régions géographiques en ce qui concerne la composition de leurs membres. A titre d'exemple, on constate qu'une organisation comme la CEN-SAD puise ses membres des rangs de la CEDEAO, de l'UEMOA, de l'UMA, de l'IGAD, du COMESA, et de la CEMAC. C'est bien là, l'illustration du chevauchement des groupements régionaux.

Aussi la duplication des CER et OIG visant les mêmes objectifs et le chevauchement en ce qui concerne la composition de leurs membres constituent-ils un véritable problème sinon un obstacle au projet d'unité et d'intégration africaine. La problématique de cet état de chose peut être constatée à au moins deux niveaux. D'abord, étant donné que l'ambition ultime de chacun des blocs sous-régionaux est ou devrait être de se fusionner éventuellement pour créer la Communauté économique africaine, puis l'Union africaine (entendue dans son sens politique), cet état de chose jette le flou sur les objectifs de ce projet et rend le processus plus compliqué. Ensuite, il y a le problème de financement de l'UA et des autres projets continentaux. Il est incontestable que les appartenances multiples entraînent des responsabilités multiples envers les différents groupements auxquels l'on appartient. Cela alourdit indiscutablement

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complémentarité ou concurrence?

les charges des Etats concernés, dans la mesure où ils doivent non seulement faire face à des obligations financières multiples, mais doivent aussi gérer une multiplicité de réunions, de décisions, d'instruments, de dossiers, de procédures et d'échéances. Ceci étant et compte tenu des ressources limitées des différents pays africains, on arrive forcément à une situation où beaucoup de pays ne peuvent plus honorer les obligations des différents blocs régionaux dont ils sont membres. Ils faillent de surcroît, à celles de l'Union Africaine, notamment en ce qui concerne le paiement de leurs cotisations annuelles, ce qui a un impact néfaste sur beaucoup de projets de cette dernière.

™ Exposé de la Commission Economique des Nations Unies pour l'Afrique à l'occasion de la réunion d'experts sur la rationalisation des Communautés Economiques Régionales (CER) ; Ghana, Accra 2728 Octobre 2005 (Rapport /Réunion Consultative sur la Rationalisation des Communautés Economiques Régionales (CER) pour les Régions d'Afrique du Centre, du Nord et de l'Ouest).

Basé sur la résolution CM/464 du 26^ème Conseil des Ministres de l'OUA, le Traité d'Abuja subdivise le continent en cinq sous-régions: l'Afrique du Nord ; l'Afrique de l'Ouest ; l'Afrique Centrale ; l'Afrique Orientale ; et l'Afrique Australe. Il est attendu des CER couvrant ces sous-régions du continent qu'elles jouent leurs rôles de pôles de fédération du futur marché commun à l'échelle du continent.

Cependant au lieu de cinq(5) communautés régionales il existe au moins 14 communautés économiques au sien de l'espace géographique africain. A l'exception de la CEDEAO, aucune des communautés économiques régionales existantes ne s'inscrit dans les cadres définis par le Conseil des Ministres. Par ailleurs, au sein de chacun des cinq espaces régionaux, il existe plusieurs organisations orientées vers l'intégration. Ainsi, en Afrique de l'Ouest par exemple, la CEDEAO cohabite avec l'UEMOA, l'Union du Fleuve Mano(UFM), et à présent la CENSAD. La rationalisation des CER

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complémentarité ou concurrence?

revient par conséquent à s'attaquer à la fragmentation des espaces sous-régionaux, au chevauchement des institutions, à la duplication des efforts, à la dispersion des ressources, et aux querelles de légitimité découlant des multiples traités existants des CER. En termes réels, la rationalisation signifie : s'attaquer aux contraintes considérables affectant la capacité des CER à générer et à canaliser un effort collectif durable dans le sens de l'intégration de l'Afrique, à cause de l'existence parallèle du grand nombre de CER dans chacun des espaces sous-régionaux, avec des mandats et des programmes similaires.

B- Méthodologie adoptée

Pour tout travail de recherche, la méthodologie s'avère importante.

Nous avons eu recours à plusieurs méthodes. Mais la principale s'appuie sur les divers entretiens que nous avons eus avec les cadres du Ministère en général et de la DIA en particulier; sans exclure les cadres de la DIR.

Nos échanges ont été faits sur la base d'un guide d'entretien qui se trouve en annexe (Annexe n°2). Ils ont été très enrichissants et nous ont permis d'avoir d'amples informations sur l'état de l'intégration africaine et ouest-africaine ; mais également de mieux appréhender les termes en lesquels se posent les problèmes de multiples organisations et d'esquisser des réponses à nos interrogations.

Nous nous sommes en outre appuyés sur une importante recherche documentaire. Les documents les plus importants sont ceux élaborés par la Commission des Nations Unies pour l'Afrique sur l'état de l'intégration en Afrique à travers les communautés économiques régionales. Ceux-ci nous ont fourni les éléments indispensables à notre analyse.

De même, l'apport des recherches sur internet s'est également avéré considérable et utile.

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La prolifération des organisations d'intégration régionale en Afrique: complémentarité ou concurrence?

LE BENIN DANS L'INTEGRATION

CHAPITRE PREMIER :

REGIONALE

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Dans ce chapitre, nous ferons dans une première partie l'état des lieux de l'intégration régionale en Afrique en mettant l'accent sur les différents problèmes que pose de nos jours la multiplication des institutions d'intégration (Section I). Dans une deuxième partie, nous parlerons des avantages et des inconvénients de l'adhésion multiple des Etats africains dont le Bénin aux différentes organisations (Section II).

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La prolifération des organisations d'intégration régionale en Afrique: complémentarité ou concurrence?

Section I : Etat de l'intégration régionale

Cette partie sera l'occasion pour nous de décrire, d'abord, dans toutes ses manifestations le processus d'intégration en Afrique (paragraphe 1). Il sera abordé, par la suite, les problèmes nés de ce processus peu ou mal contrôlé (paragraphe 2).

Paragraphe 1 : Une prolifération d'organisations d'intégration régionale

Le constat fait est qu'il existe actuellement une pléthore d'organisations ayant pour but la coopération ou l'intégration dans tous les domaines de la vie socio-économique. Comment se manifeste ce phénomène de prolifération dans la réalité et qu'est-ce qui pourrait en être les causes ? (A). Par ailleurs quels sont les problèmes majeurs que soulève une telle situation ? (B).

A- Manifestations et fondements de la prolifération

Depuis longtemps, les peuples africains ont reconnu que le développement de leur continent ne pouvait passer que par une certaine unité. Elle s'est traduite, au lendemain des indépendances, par la création d'organisations de coopération et d'intégration.

Ce sentiment d'unité semblait mieux reconnu à l'échelle sous-régionale qu'à l'échelle continentale. Ce qui n'a pas exclu « un sentiment de solidarité africaine qui va se traduire dans le panafricanisme, l'Organisation de l'Unité Africaine (OUA) et finalement la création d'une communauté économique⁸ ».

Ainsi donc, de la Charte de l'OUA à l'Acte constitutif de l'Union Africaine (UA), en passant par le Plan de Lagos, le traité d'Abuja de 1991 et la Déclaration de Syrte, l'idée est claire : l'intégration régionale constitue le pilier fondamental de l'unité africaine.

8 Ahmed Mahiou, la Communauté Economique Africaine, Annuaire Français de Droit International XXXIX- 1993- Editions du CNRS, Paris ; p.798.

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Cependant, si les intentions des premières tentatives d'intégration régionale ont sans doute été sincères, les premiers regroupements régionaux ont eu un bilan assez contrasté et très peu satisfaisant. Face aux nombreux défis qu'offre la globalisation, les peuples africains ont pris conscience de l'importance de créer des blocs économiques régionaux beaucoup plus compétitifs. Et cet état de choses s'est traduit par divers changements tels la prise de mesures importantes par les dirigeants pour ouvrir et transformer leurs économies centralisées, dynamiser le secteur privé et créer de nouvelles institutions, socle d'un développement certain.

Aujourd'hui, face aux nombreux avantages que présente l'intégration, de multiples communautés économiques sont à l'oeuvre en Afrique de l'Ouest, en Afrique de l'Est, en Afrique du Nord et en Afrique Centrale et Australe.

Si l'intégration régionale présente de nombreux avantages, l'attention doit surtout et désormais être portée sur les enjeux de ce processus dont l'un des plus importants est celui de la consolidation des acquis des différents regroupements régionaux. Car seule cette consolidation permettra un meilleur profit de l'intégration et non une dispersion inutile des efforts consentis.

1- Manifestations de la prolifération des organisations d'intégration en Afrique

Depuis la prise de conscience des Etats aux différents avantages liés à l'intégration, le continent a connu une prolifération « d'économies et d'accords régionaux qui ne sont pas encore judicieusement intégrés⁹». Cette situation entretient le flou sur le processus et ne saurait permettre la réalisation de progrès significatifs.

Actuellement, l'Union Africaine (UA), par une Déclaration issue de la première Conférence des Ministres Africains de l'Intégration Economique (CAME1), tenue les 30 et 31 mars 2006 à Ouagadougou, reconnaît officiellement

9 Commission Economique des Nations Unies pour l'Afrique, Etat de l'intégration régionale en Afrique, Addis-Abeba, 2004. page X

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complémentarité ou concurrence?

huit(8) Communautés Economiques Régionales (CER)¹⁰ en Afrique. Ce sont : la Communauté Economique des Etats de l'Afrique de l'Ouest (CEDEAO) ; la Communauté Economique des Etats de l'Afrique Centrale (CEEAC) ; la Communauté de Développement d'Afrique Australe (SADC) ; l'Union du Maghreb Arabe (UMA) ; le Marché Commun pour l'Afrique Australe et Orientale (COMESA) ; l'Autorité Intergouvernementale pour le Développement (IGAD); la Communauté des Etats Sahélo-sahariens (CEN-SAD) ; la Communauté de l'Afrique de l'Est (CAE). Cette reconnaissance est entérinée par la Décision relative au moratoire sur la reconnaissance des CER ; décision issue de la Conférence des Chefs d'Etat et de gouvernements réunie à Banjul en juillet 2006.

Cependant en dehors de ces organisations, plusieurs autres organisations intergouvernementales (OIG) ¹¹ opèrent dans les différentes régions d'Afrique. La liste n'est pas exhaustive mais nous pouvons en retenir quelques unes.

Il s'agit en Afrique de l'Ouest de l'Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA), de l'Organisation pour la Mise en valeur du fleuve Sénégal (OMVS), du Comité Inter-Etats de lutte contre la Sécheresse au Sahel (CILSS), de l'Autorité du Liptako-Gourma (ALG), de l'Autorité du Bassin du fleuve Niger (ABN), et de l'Union du Fleuve Mano (UFM).

En Afrique Centrale, il est question entre autres de la Communauté Economique et Monétaire de l'Afrique Centrale (CEMAC), de la Communauté Economique des Pays des Grands lacs (CEPGL), la Commission du Bassin du Lac Tchad (CBLT), et de l'Organisation du Bassin de la rivière Kagera (OBK).

En Afrique de l'Est, l'on retiendra la Commission de l'Océan Indien (COI) et en Afrique australe l'Union douanière de l'Afrique australe (SACU).

¹⁰L'UA désigne les organisations régionales officiellement sous le vocable de communautés économiques régionales. En 1991, le traité d'Abuja en avait repéré 5, mais dès 1999, l'UA va en reconnaitre officiellement 7 puis en 2006 huit (8).

¹¹Commission de l'Union africaine, Plan stratégique de l'Union Africaine : visions et missions de l'Union africaine, Vol.1 ; p. 25.

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Le Bénin, à l'instar d'autres pays, appartient à plusieurs de ces regroupements tant au plan régional que sous-régional. Ainsi, nous pouvons retenir, au plan régional l'Union Africaine ; au plan subrégional la Communauté des Etats sahélo-sahariens ; au plan sous-régional, la Communauté Economique des Etats de l'Afrique de l'Ouest; l'Union Economique et Monétaire Ouest Africaine et d'autres organisations beaucoup plus spécifiques comme l'Autorité du Bassin du fleuve Niger et la Zone de l'Alliance et de Co-prospérité.

Mais qu'est-ce-qui explique une telle multiplicité d'organisations et le désir des Etats d'être membres de plusieurs de ces organisations à la fois ?

2- Causes et fondements de la prolifération des organisations d'intégration en Afrique

Les raisons de la prolifération des organisations d'intégration régionale (OIR) en Afrique sont d'abord et avant tout à rechercher dans les fondements et la genèse même du processus d'intégration en Afrique.

Les gouvernants africains ont, pour la plupart, la hantise de l'unité nationale et défendent farouchement le principe de souveraineté. Cependant, l'union faisant la force, les Etats ont tôt compris que la création d'organisations communes s'imposait. Déjà, pendant la période coloniale, les colonisateurs avaient bien compris que pour des motifs d'ordre stratégique et économique, il était nécessaire de créer des services communs¹².

Mais après les indépendances, l'idée dominante est désormais celle du panafricanisme. Mais cette théorie reste une notion assez ambigüe du fait que différentes interprétations y sont attachées.

Ainsi, si l'idéal panafricain est d'abord partagé par tous les mouvements de libération, puis par les Etats naissants, il n'en reste pas moins que le contenu varie d'un Etat à un autre ou d'une époque à une autre. Ainsi comme le souligne

12 C'est le cas par exemple de la création en Afrique Orientale britannique d'une organisation d'Afrique orientale à laquelle succèdera en 1967 la communauté d'Afrique orientale. Cfère P-F Gonidec,; Relations internationales africaines, Paris, LGDJ, 1996, page 23

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justement Ahmed Mahiou, dans la Communauté Economique Africaine¹³, ces variations deviennent des désaccords lorsqu'il s'agit d'envisager les aspects juridiques, c'est-à-dire les institutions et règles devant régir les relations interafricaines. Dès lors, pour certains, le panafricanisme est porteur d'une exigence d'unité politique immédiate; pour d'autres, il est simplement porteur d'une solidarité entre des Etats souverains ; enfin, pour d'autres encore, il est porteur d'un projet d'unité à long terme et par étapes. Ces différents points de vue vont s'affronter, en 1963, au moment de la création de l'OUA.

Sur ce débat entre fédéralistes et anti-fédéralistes s'est greffé un autre relatif aux rapports entre l'organisation continentale et les organisations sous-régionales. Pour les uns, les organisations sous-régionales ne sont que la reproduction des divisions de l'Afrique, particulièrement celles de la période coloniale et post-coloniale qui a balkanisé le continent ; il faut non seulement s'abstenir de les créer, mais encore faut-il remettre en cause et dissoudre les regroupements existants qui constituent des obstacles à l'unité du continent. Pour les autres, les organisations régionales sont le point de départ du processus de coopération, puis d'intégration et il convient donc d'encourager leur multiplication et leur consolidation, en privilégiant les aspects économiques ou techniques et en tenant compte des solidarités et spécificités de chaque ensemble.

Ce débat entre partisans et adversaires du régionalisme s'est traduit pendant quelques temps, par une division du continent en deux groupes opposés, le groupe de Brazzaville puis de Monrovia représentant l'Afrique dite réformiste et le groupe de Casablanca représentant l'Afrique dite révolutionnaire.

Faute de victoire des uns sur les autres et pour ne pas avoir à trancher entre les deux tendances, la Charte de l'OUA, née de toutes ces contradictions

13 Ahmed Mahiou, La Communauté Economique Africaine, Annuaire Français de Droit International XXXIX- 1993- Editions du CNRS, Paris ; page 798

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complémentarité ou concurrence?

est restée muette sur la nature des rapports entre l'organisation continentale et les communautés économiques régionales¹⁴.

Ainsi donc, profitant du mutisme des textes de l'UA avant 1973, plusieurs organisations régionales vont opérer¹⁵.

Par ailleurs, deux autres principales raisons peuvent justifier l'état actuel de l'intégration en Afrique.

Premièrement, cette multiplicité d'organisations peut se justifier par les nombreux avantages que présente l'intégration pour les Etats. L'intégration pourrait permettre, entre autres, aux Etats la création et l'élargissement des réseaux d'échanges, l'accroissement des investissements, la promotion de la coopération et la réduction des risques de conflits.

En effet, les mécanismes d'intégration visent en général l'abaissement des barrières, par exemple les barrières tarifaires pour les échanges entre pays membres d'une même institution. Les théories économiques prédisent à cet effet que le libre-échange contribuera au bien-être des populations en permettant aux citoyens de se procurer des biens et services à partir de la source la moins coûteuse, ce qui conduira à une redistribution des ressources fondée sur les avantages comparatifs.

En outre, l'intégration peut également accroître les investissements dans les Etats membres en réduisant les distorsions, en élargissant les marchés et en renforçant la crédibilité des réformes économiques et politiques. Par exemple, les unions douanières peuvent encourager les investisseurs étrangers à pratiquer le contournement tarifaire, c'est-à-dire à investir dans un pays membre pour commercer librement avec tous les autres membres, ce qui accroît les

14 Avant 1973, certaines résolutions du Conseil des ministres prises en Août 1963 entérinées par les chefs d'Etats notamment au sommet d'Alger en septembre 1968 et d'Addis-Abeba en Août 1970 ont tenté de poser les jalons d'une coopération économique avec les organisations régionales. Mais le premier texte important n'intervient qu'à l'occasion du dixième anniversaire de l'organisation, avec l'adoption, le 25 mai 1973 de la déclaration sur la coopération, le développement et l'indépendance de l'Afrique qui esquisse la nouvelle stratégie économique de coopération et d'intégration qui prend en compte les aspects régionaux ou sous-régionaux.

15 Ce sont l'Union monétaire ouest-africaine (UMOA) créée le 12 mai 1962, l'Union douanière et économique d'Afrique centrale (UDEAC) créée à Brazzaville le 18 décembre 1964, l'Union monétaire d'Afrique centrale le 22 novembre 1972 etc.

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investissements locaux et étrangers. L'intégration permet aux Etats de renforcer leur pouvoir de négociation économique sur la scène internationale. De même, le processus d'intégration peut favoriser la coopération en fournissant un cadre pour le partage des différentes ressources (cours d'eau, routes et voies ferrées, réseaux électriques) ou pour la résolution des problèmes communs (pollution, sécheresse, crise alimentaire et autres).

Enfin, l'intégration pourrait constituer un moyen de réduction des risques de conflits. Elle permettrait non seulement la mise en place de dispositifs de sécurité et de mécanismes de résolution des conflits, mais aussi l'établissement de contacts politiques réguliers entre membres. Ce qui entraînerait l'instauration d'une certaine confiance et la facilitation de la coopération, notamment sur les questions de sécurité.

Deuxièmement, l'appartenance des Etats à plusieurs organisations s'explique fondamentalement par leur recherche de plus d'efficacité et l'atteinte beaucoup plus rapide des objectifs. En effet, les pays africains choisissent d'appartenir à au moins deux organisations régionales pour rechercher l'intégration par différentes voies. Certains membres d'un bloc important peuvent progresser plus rapidement s'ils appartiennent à un groupe distinct réduit. En effet, les groupes plus petits permettent de gérer plus facilement la coordination et l'harmonisation des politiques et des stratégies nationales, et d'avancer vers la convergence sous-régionale, puis régionale.

Aujourd'hui, par exemple la place du Bénin au sein de la CEDEAO lui permet la réalisation de nombreux projets que seule son appartenance au Conseil de l'Entente ne lui aurait pas certainement permis d'atteindre. En effet la situation de léthargie actuelle de cette organisation la rend presque inefficace.

De même, le fait pour le Bénin d'être membre d'une organisation ayant le bénéfice d'avoir une monnaie commune présente des avantages à divers points de vue. En effet, l'union monétaire entre les Etats de l'espace UEMOA favorise la résolution beaucoup plus efficace des problèmes économiques communs aux

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Etats d'une telle union. Aussi, certaines réalisations ont facilement été possibles avec l'UEMOA tandis que l'on piétine encore dans le cadre de la CEDEAO.

Par ailleurs, le fait d'appartenir à plusieurs organisations peut maximiser les avantages de l'intégration et minimiser les pertes grâce à une répartition des risques. Cela peut s'avérer particulièrement important pour les pays dont les économies sont faibles, car ils peuvent bénéficier des gains découlant de toutes les organisations d'intégration auxquelles ils appartiennent.

Si le nombre élevé d'organisations n'est pas en lui-même mauvais, ce qui crée le flou est la similitude observée aussi bien au niveau de leurs objectifs qu'au niveau de leurs activités.

B- Chevauchement d'objectifs et parallélisme des domaines d'intervention

La multiplicité des organisations engendre de nombreux problèmes. L'un des premiers grands reproches faits à ces organisations est la similitude de leurs objectifs qui entraine de fait la similarité de leurs projets intégrateurs. Selon un rapport de la commission économique des Nations Unies pour l'Afrique, la mise en oeuvre de programmes similaires dans différentes communautés économiques régionales constitue une des grandes contraintes qui pèse sur les actions d'intégration dans le continent. Sur les 12 principaux programmes mis en oeuvre par les communautés économiques régionales en Afrique de l'Ouest par exemple, au moins 9 se retrouvent ailleurs. Les programmes d'intégration dans les domaines du commerce, des marchés, de l'agriculture et de la sécurité alimentaire sont menés par trois des quatre communautés économiques régionales. Malgré les différentes actions menées dans les domaines du commerce et des marchés, les échanges au sein des communautés économiques régionales de l'Afrique de l'Ouest sont très limités. Les neuf programmes d'intégration en Afrique de l'Ouest auraient probablement pu être envisagés de façon harmonisée avec une

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seule communauté économique régionale s'occupant d'une question donnée, tout en couvrant l'ensemble de la région¹⁶.

Aussi la majorité des communautés économiques régionales du continent reconnaissent-elles que le double emploi pose problème, notamment pour les programmes destinés à faciliter les échanges et les programmes d'intégration du commerce et des marchés.

1- Des objectifs similaires

De l'organisation continentale aux regroupements sous-régionaux, l'intégration prônée par les Etats poursuit globalement des objectifs identiques. Ces objectifs se fondent sur les différentes étapes du processus d'intégration. Ainsi, les organisations visent une intégration économique totale par la création d'une zone de libre échange ; d'une union douanière ; d'un marché commun ; et enfin d'une union économique. Ces différentes étapes appellent une coopération dans tous les domaines de la vie socio-économique des Etats.

Ces objectifs peuvent se résumer en les points suivants :

· la promotion de la coopération et l'intégration dans la perspective de la mise en oeuvre d'une union économique globale en vue d'améliorer le niveau de vie des populations ;

· l'accélération de la croissance économique ;

· la contribution au progrès et au développement du continent africain.

Plus spécifiquement, il s'agit de :

· l'harmonisation et la coordination des politiques nationales et la promotion de projets notamment dans tous les domaines (agriculture, énergie, commerce, finance, santé ...) en vue de la création d'une union économique ;

· la création d'un marché commun à travers la libéralisation des échanges (par l'élimination entre les Etats, des droits de douane à

¹⁶ Commission des Nations Unies pour l'Afrique, Etat de l'intégration régionale en Afrique II : rationalisation des CER ,Addis-Abeba, Ethiopie, 2006; page XVIII

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l'importation et à l'exportation des marchandises et la suppression des barrières non tarifaires en vue de la création d'une zone de libre échange) ;

· l'établissement d'un Tarif Extérieur Commun et d'une politique commerciale commune à l'égard des Etats tiers ; la suppression des obstacles à la libre circulation des personnes, des biens et capitaux, aux services, au droit de résidence et d'établissement.

· la création d'une union monétaire ;

· la promotion d'entreprises communes par les organisations du secteur privé.

Ces objectifs sont globalement ceux des organisations d'intégration notamment celles dont le Bénin est membre, et se retrouvent dans les actes et traités constitutifs desdites organisations.

Ainsi, l'article 3 de l'Acte constitutif de l'UA définit les objectifs de celle-ci. Il s'agit entre autres de la promotion du développement durable aux plans économique, social et culturel, ainsi que de l'intégration des économies africaines.

Ces objectifs sont repris dans plusieurs traités des organisations mais avec des dimensions sous-régionales. A titre illustratif, nous retiendrons les traités de la CEDEAO, de l'UEMOA et de la CEN-SAD.

En effet, aux termes de l'article 3(paragraphe 1) du traité révisé de la CEDEAO « La communauté vise à promouvoir la coopération et l'intégration dans la perspective d'une Union économique de l'Afrique de l'Ouest en vue d'élever le niveau de vie de ses peuples, de maintenir et d'accroître la stabilité économique, de renforcer les relations entre les Etats membres et de contribuer au progrès et au développement du continent africain ». Le paragraphe 2 de l'article décline cet objectif général en objectifs spécifiques qui englobent la coopération dans tous les domaines économique, social et culturel.

Ces mêmes objectifs sont réaffirmés dans le traité modifié de l'UEMOA, à la seule différence qu'ici l'on ne vise pas l'union monétaire qui est déjà réalisée de

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fait : « a) renforcer la compétitivité des activités économiques et financières des Etats membres dans la cadre d'un marché ouvert et concurrentiel et d'un environnement juridique et rationalisé. b) assurer la convergence des performances et des politiques économiques des Etats membres par l'institution d'une procédure de surveillance multilatérale. c) créer entre les Etats membres une marché commun basé sur la libre circulation des personnes, des biens, des services, des capitaux et le droit d'établissement des personnes exerçant une activité indépendante ou salariée, ainsi que sur un tarif extérieur commun et une politique commerciale commune .d) instituer une coordination des politiques sectorielles nationales, par la mise en oeuvre d'actions communes et éventuellement de politiques communes notamment dans les domaines suivants : ressources humaines, aménagement du territoire, transports et télécommunications, environnement, agriculture, énergie, industrie et mines. e) harmoniser, dans la mesure nécessaire au bon fonctionnement du marché commun, les législations des Etats membres et particulièrement le régime de la fiscalité ».

La CEN-SAD reprend également ces objectifs à son profit en affirmant en son article 1^er : « l'établissement d' une union économique globale basée sur une stratégie à travers un plan de développement complémentaire avec les plans nationaux de développement englobant l'investissement dans les domaines agricole, industriel, énergétique, social et culturel... »

Plusieurs autres organisations reprennent ces objectifs mais beaucoup plus partiellement. C'est le cas du Conseil de l'Entente qui à travers son Fonds de Garantie des emprunts s'intéresse beaucoup plus aux questions financières ; ou encore l'Autorité du Bassin du Niger(ABN) qui investit certes dans l'économie mais beaucoup plus spécifiquement dans le domaine de l'agriculture et du développement rural.

2- Du parallélisme des sentiers intégrateurs

Ces objectifs communs sont à la base du développement d'activités parallèles.

Ainsi par exemple, dans le domaine agricole, aujourd'hui différents projets sont élaborés aussi bien dans le cadre de la CEDEAO, de l'UEMOA que de la

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CEN-SAD. Il s'agit notamment de la Politique Agricole Commune de le CEDEAO (PAC) ; de la Politique Agricole de l'UEMOA(PAU) et de la politique régionale de la CEN-SAD en matière d'agriculture, à travers le Programme Grande Muraille Verte de la CEN-SAD. Ces programmes élaborés et mis en oeuvre dans le domaine de l'agriculture et de la sécurité alimentaire n'ont pas permis au continent de développer une politique d'auto-suffisance alimentaire et surtout de faire face la crise alimentaire qu'il connaît depuis quelques temps. Il y a manifestement une dispersion inutile d'efforts qui ralentit l'intégration.

Plusieurs autres programmes sont développés de manière simultanée par ces organisations dans tous les secteurs de la vie socio-économique à savoir le commerce, le transport, les télécommunications, l'énergie, les mines, la santé, l'éducation, la culture, et pourtant leurs effets ne se ressentent particulièrement pas dans l'évolution du processus d'intégration économique du continent.

Dans un tableau réalisé à partir des traités, acte et mémorandum de création des organisations mais aussi d'ouvrages spécialisés, nous récapitulons les grandes lignes du phénomène sus-décrit. (Voir annexe n°1).

Le chevauchement et la duplication des projets observés trouvent leur fondement dans l'insuffisance voire l'absence de coordination entre les organisations. Mais comment expliquer ce défaut de coordination ? Et comment est-ce-que les Etats en général et le Bénin en particulier gèrent-ils leurs multiples appartenances eu égard à tous les problèmes soulevés par cette multiplicité d'organisations ?

Paragraphe 2 : Un processus d'intégration incontrôlé

Pour des raisons stratégiques et politiques, de nombreux pays africains sont membres de plus d'une communauté économique régionale. Si leurs structures sont différentes, toutes les communautés économiques régionales visent, en réalité, un même objectif, à savoir la création d'un vaste espace économique commun.

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Malheureusement, la toile inextricable résultant de la coexistence de plusieurs organisations soulève d'une part des problèmes considérables de coordination et d'harmonisation de leurs politiques et programmes (A) et d'autre part des problèmes quant aux multiples appartenances des Etats à ces organisations (B).

A- Insuffisance des mécanismes de coordination

En l'absence de coordination, il est peu probable que les communautés économiques régionales puissent faire avancer l'intégration continentale.

Ce manque de coordination est imputable aussi bien à l'organisation continentale qu'aux organisations sous-régionales.

Au niveau de l'UA, l'on constate une défaillance dans son rôle de suivi et de régulation à l'égard des organisations régionales d'intégration. Cette défaillance se justifie principalement par une absence de communication entre ces dernières et l'organisation continentale. En principe, depuis le traité d'Abuja de 1991 c'est à l'UA que revenait principalement la mission de coordination des organisations africaines. Cela est d'autant plus vrai qu'elle-même le stipule expressément dans son Acte Constitutif qui dispose en son article3§l que les objectifs de l'Union sont entre autres, de « coordonner et harmoniser les politiques entre les communautés économiques régionales existantes et futures en vue de la réalisation graduelle des objectifs de l'Union ».

Des mécanismes existent, mais ne sont malheureusement pas efficaces. En effet, consciente des difficultés nées de l'appartenance des Etats à différentes communautés et du chevauchement des programmes de ces communautés, l'Union africaine a adopté avec les principales communautés économiques régionales un protocole sur leurs relations ayant pour objectif la rationalisation de l'intégration régionale à l'échelle continentale. Ce protocole vise plus précisément le renforcement de la coopération entre les communautés économiques régionales, notamment à travers la coordination et l'harmonisation de leurs politiques, mesures, programmes et activités. Ce protocole a créé deux

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organes de coordination à savoir le Comité des responsables de secrétariats et le Comité de coordination.

Mais, malgré l'existence de ces comités, le constat reste le même. Les efforts déployés par ces organes restent sans succès. Cela par la faute même des communautés. En effet, la participation aux réunions des deux organes de coordination est souvent faible¹⁷ et laisse ainsi peu de place au débat sur les progrès accomplis dans la coordination ou l'harmonisation des politiques et programmes. Par ailleurs l'absence de structures de coordination officielles entre l'Union africaine et chaque communauté économique régionale, limite davantage les échanges d'informations et rend les deux organismes inefficaces.

Aussi, dans le but de renforcer l'efficacité de la coordination sur le plan continental, les relations entre les communautés économiques régionales et les principaux comités doivent faire l'objet d'un examen rigoureux.

Au niveau des communautés, ce manque de coordination se traduit par l'absence d'un véritable cadre de concertation entre elles. Cela s'explique entre autres par un déficit du réseau de communication entre elles.

Les communautés économiques régionales ont fait des efforts pour mettre en place des mécanismes pour coordonner leurs activités. Il s'agit notamment des mémorandums d'entente, des réunions de coordination périodiques, des échanges d'information réguliers, une programmation commune, des examens de programmes et des comités de mise en oeuvre communs. L'utilisation de tous ces mécanismes est néanmoins limitée. Selon un rapport de la Commission des Nations Unies pour l'Afrique, environ 40% des communautés économiques d'une même région utilisent des mémorandums d'entente, moins de 20% examinent leurs programmes en commun et moins de 30% ont une programmation commune et mènent des activités conjointement. Les mécanismes de coordination qui existent n'ont pas de base réglementaire et n'ont pas force exécutoire. En conséquence, la moitié seulement des

¹⁷ Le Comité des responsables de secrétariats s'est réuni cinq fois en cinq ans, mais toutes les communautés n'y ont pas participé.

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programmes et des activités d'une région donnée sont coordonnés et, même dans ce cas, les résultats escomptés n'ont pas été obtenus.

Aujourd'hui, se basant sur les organisations dont le Bénin est membre, seules la CEDEAO et l'UEMOA s'activent effectivement dans la mise en place d'un véritable cadre de concertation pour la coordination et l'harmonisation de leurs politiques et programmes. Ce qui permettra à leurs membres d'éviter la dispersion inutile de leurs efforts collectifs.

B- Gestion problématique des appartenances multiples

Il s'agira pour nous dans cette partie de présenter de façon générale les problèmes rencontrés par les Etats en général et par le Bénin en particulier du fait de leurs adhésions multiples aux organisations d'intégration régionale.

La plupart des Etats africains appartiennent à plusieurs organisations d'intégration à la fois. Dans les faits, cela se manifeste par le fait que sur les cinquante- trois (53) pays africains, vingt-six (26) ont adhéré à deux, vingt (20) à trois et un à quatre des quatorze (14) organisations inter-gouvernementales (OIG)¹⁸.

En dehors de ces quatorze OIG, la majorité des Etats africains appartiennent à au moins deux autres regroupements sous-régionaux moins importants. Ainsi, en moyenne, 95% des membres d'une communauté économique régionale appartiennent à une autre communauté. De plus, les Etats ne se contentent plus d'adhérer aux regroupements situés à l'intérieur de leur sous-région. Avec la naissance de nouvelles communautés transversales telles que la CEN-SAD, les Etats sortent du cadre sous-régional. Le Bénin par exemple est membre, sur ces 14 OIG, de trois à savoir la CEDEAO, l'UEMOA

18 Ces 14 OIG regroupent les 8 CER reconnues par l'UA et 6 autres communautés économiques sous-régionales qui constituent les grands sous-ensembles de ces communautés. Il s'agit notamment de la Communauté économique et monétaire d'Afrique centrale (CEMAC), dont les six membres font tous partie de la CEEAC; la Communauté économique des pays des Grands Lacs (CEPGL), dont les trois membres font partie de la CEEAC; la Commission de l'océan Indien (COI), qui comprend quatre membres du COMESA; l'Union du fleuve Mano (MRU), composée de trois membres de la CEDEAO; l'Union douanière d'Afrique australe (SACU), dont les cinq membres appartiennent à la SADC; l'Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA) qui comprend huit membres de la CEDEAO.

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et la CEN-SAD. Cette situation inconcevable en matière d'intégration rationnelle est pourtant justifiée pour des raisons d'ordre politique et stratégique.

Cependant, malgré les différents arguments apportés pour justifier une telle situation, les avantages d'une telle omniprésence des Etats dans les institutions d'intégration ne se ressentent pas particulièrement. Surtout au regard des différentes contraintes tant sur le plan financier, humain qu'organisationnel qu'elle génère.

1- Au plan financier

Sur le plan financier, les Etats doivent respecter un certain nombre d'engagements. Il s'agit fondamentalement de leurs cotisations annuelles. Déjà, la satisfaction de cette exigence n'est pas toujours aisée pour les Etats membres d'une seule communauté mais elle devient encore plus difficile lorsque l'Etat contracte des engagements envers plusieurs communautés. Tenant compte de ces problèmes, le Rwanda a, par exemple, entrepris une étude sur les options de l'intégration, leurs coûts et leurs avantages. Fort des résultats de ladite étude, ce pays a pris la décision audacieuse de se retirer de la Communauté Economique des Etats d'Afrique Centrale (CEEAC) et de retirer sa demande d'adhésion à la Communauté de Développement de l'Afrique Australe (SADC). De ce fait, il a alors exhorté tous les autres Etats qui sont confrontés à des situations similaires de s'imprégner de son exemple¹⁹.

De plus, il arrive que les Etats soient sollicités financièrement à l'occasion d'évènement spécial comme par exemple la tenue d'évènements culturels et sportifs.

La participation des Chefs d'Etat, membres du gouvernement ou experts aux différentes réunions suppose également une incidence financière non négligeable. Pour s'en convaincre, il suffit de se référer à la première mesure proposée par le ministre des finances de la République du Bénin dans le cadre de

19 Discours du ministre rwandais des Affaires étrangères et de la coopération S.E. Dr Charles Murigande, à l'occasion de la tenue à Kigali, au Rwanda de la deuxième Conférence des Ministres de l'intégration en 2007.

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la lutte contre la cherté de la vie. Il a en effet préconisé la suppression des missions pour tous les ministres à l'exception de celles revêtant un caractère extrêmement important ou prises en charge par les organisateurs²⁰. Dans cette hypothèse, les ministres voyageraient en classe économique. La multi-appartenance constitue donc un facteur de dispersion des pauvres ressources des Etats africains.

En outre, le point des contributions du Bénin au titre de l'année 2006 révèle une forte contribution de celui-ci dans les organisations d'intégration avec, malgré tout, plus de huit cent millions d'impayés. Ce bilan montre que le montant de la contribution au profit de la CEN-SAD, s'élève à 115.657.500 de francs CFA pour l'année 2003-2004. Cette contribution, au titre de l'année 2006, est de 25.000.000 pour l'Autorité du Bassin du Niger et de 129.050.006 pour l'UA, pour ne prendre que ces exemples. Aussi, le montant des impayés est-il de 575.000.000 au Conseil de l'Entente et 125.750.000 à la CEDEAO.

2- Au plan humain et organisationnel

Sur le plan des ressources humaines, l'on constate comme un débordement de la part des cadres en charge des questions d'intégration, au plan national. En effet, ceux-ci sont excessivement sollicités eu égard non seulement à la diversité et la multitude des réunions et sommets auxquelles ils doivent répondre, mais également à la proximité de ces derniers. Par exemple en 2008, le sommet de la CEN-SAD, tenu à Cotonou au Bénin a précédé ceux de la CEDEAO, puis celui de l'Union Africaine, dans l'intervalle d'un mois.

Cette situation pourrait ainsi donc être à l'origine de l'absentéisme des représentants parfois constaté lors de ces rencontres.

Par ailleurs ces différentes appartenances posent des difficultés quant à la mise en oeuvre des politiques, qui se révèlent souvent conflictuelles.

20 Cf. Achode W ;la problématique d»un modèle d'intégration pour l'Afrique, Mémoire de fin de formation du ^2ème cycle, Diplomatie et Relations Internationales, ENAM-Bénin, Cotonou, 2008, p. 41

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A titre illustratif, dans les domaines du commerce et de la facilitation des échanges, deux CER couvrant une même région peuvent élaborer des règles d'origine différentes. De même, les agents de douane d'un pays appartenant à deux CER et donc à deux unions douanières différentes, peuvent éprouver des difficultés considérables quant à l'application des régimes douaniers établis par ces CER qui s'avèrent contradictoires.

Une étude réalisée par la Commission de l'Union Africaine sur la base d'un questionnaire adressé aux CER a montré que 58% des Etats interrogés estiment que la multi-appartenance entraîne des contraintes budgétaires énormes pendant que 67% déplorent la duplication des programmes qui en résulte. 47% évoquent l'inefficacité et la mauvaise coordination tandis que 11% évoquent d'autres inconvénients liés à la multi appartenance.

Il est cependant important de faire remarquer que nos entretiens avec les cadres de la Direction de l'Intégration Africaine et de la Direction de l'Intégra-tion Régionale nous ont permis de savoir que ces effets pervers des multiples appartenances sont plus ou moins atténués au niveau des Etats de la sous-région ouest-africaine. En effet, il a été mis sur point au niveau de la CEDEAO et de l'UEMOA, des systèmes de prélèvements communautaires. Ce qui entraîne une diminution plus ou moins sensible des charges financières à imputer au budget national. Il demeure tout de même les charges des autres organisations telles que l'UA, la CEN-SAD et les sous-ensembles moins importants tels le Conseil de l'Entente ou encore l'Autorité du Bassin du Niger.

La pluralité des organisations d'intégration, la similarité de leurs objectifs, la duplication des programmes, et la dispersion des ressources des pays membres compromettent l'efficacité de ces regroupements. Il existe un flou quant à leur réel profit pour les Etats. Cependant dans cet enchevêtrement, il existe certaines qui font aujourd'hui l'effort d'harmoniser leurs politiques dans une perspective de consolidation et non de déperdition des efforts et ressources engagés dans le processus d'intégration. Malgré cet effort, il n'en reste pas moins que l'état actuel

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de l'intégration laisse entrevoir les velléités concurrentielles à peine dévoilées de certaines organisations ou plutôt de celles de leurs principaux fondateurs.

Section II : Les enjeux pour le Bénin

Il s'agira dans cette section, tout en présentant les nombreux avantages dont bénéficie le Bénin dans le processus d'intégration, d'analyser la complémentarité fort encourageante de certaines de ces organisations. Cette complémentarité permettra aujourd'hui à notre pays de tirer plus de profit de la coopération sous-régionale (paragraphe 1).

Il sera également aborder l'impact de la présence du Bénin dans certaines organisations dont les politiques plutôt concurrentielles, pourrait contrarier son appartenance à d'autres organisations (paragraphe 2).

Paragraphe 1 : Une complémentarité bénéfique pour le Bénin

En dehors des petits sous-ensembles régionaux spécialisés, le Bénin est aujourd'hui membre de trois grandes organisations intergouvernementales dont deux(2) des huit communautés officiellement reconnues et une communauté économique sous-régionale (CESR). Ces différentes organisations opèrent dans une perspective de complémentarité de l'UA au plan sous-régional.

En effet, le rapprochement des Etats relève globalement, du point de vue continental ou régional, de l'Union Africaine, alors que par sous-région, l'intégration est du ressort des communautés économiques régionales.

Nos différents entretiens avec les cadres de la DIR nous ont permis de constater qu'une certaine synergie s'installe plus précisément entre la CEDEAO et l'UEMOA pour réduire les risques de normes contradictoires et de duplication inutile de programmes. Ces efforts tendent à harmoniser ainsi les projets intégrateurs de ces organisations. L'UEMOA compte 8 pays. Mais, ils sont également tous membres de la CEDEAO. Cela paraît très avantageux pour ces huit pays de construire une telle harmonisation qui permettra à l'avenir d'éviter

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les risques de conflits de lois et de juridictions, la gestion d'une multitude de règles, de décisions et même de réunions.

Cette complémentarité se traduit dans les faits par l'harmonisation de leurs programmes et projets intégrateurs. L'exemple le plus significatif est celui de mise en place du Tarif Extérieur Commun par ces 2 institutions.

Après avoir exposé les intérêts qui pourraient découler de la mise en place d'une politique complémentaire entre les organisations (A), nous nous appesantirons sur l'exemple de la CEDEAO et de l'UEMOA dans une telle dynamique (B).

A- Les intérêts de la mise en place de politiques complémentaires

La complémentarité entre les organisations suppose une coordination entre elles, mais surtout une harmonisation des règles. Il est incontestable de reconnaître que les deux outils d'intégration que sont la CEDEAO et l'UEMOA poursuivent globalement les mêmes objectifs. Il est loisible de constater également que leurs différents projets s'inscrivent dans des sens identiques. Certes l'espace géographique d'application n'est pas le même, mais la CEDEAO englobe l'UEMOA. C'est donc à juste titre que, face à cette situation, Wilfried Kakpo parle, de l'importance de la question de l'opportunité d'un tel modèle d'intégration. Une observation attentive des réalisations de ces institutions montre que le dédoublement des programmes est d'une réalité incontestable et dans ce cadre, le processus d'harmonisation des règles communautaires en Afrique de l'Ouest détient toute son originalité, poursuit-il²¹.

Ainsi, l'harmonisation permettra aux Etats de résoudre plusieurs problèmes liés à leurs adhésions multiples aux organisations tels les conflits de lois et de juridictions et la gestion des multiples réunions. En effet, la tenue dans une même période de séminaires ou conférences pourrait laisser transparaître un

²¹ Cf. Kakpo Wilfried, Contribution à l'étude de la complémentarité entre la CEDEAO et l'UEMOA, Mémoire de fin de cycle I, Diplomatie et Relations Internationales, Enam-Bénin, Cotonou, Février 2009. P. 3233

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manque de synergie et une absence de stratégie de la part des institutions. Nous pouvons prendre ici un exemple sur la CEDEAO et l'UEMOA.

En effet, s'est tenue à Cotonou dans une même période et sur des sujets identiques deux séminaires. Il s'agit du séminaire sur « la libre circulation des personnes et des biens dans l'espace UEMOA » qui a eu lieu à Cotonou les 04 et 05 novembre 2008 et de la conférence sur « la libre circulation des personnes et des biens dans l'espace CEDEAO» tenue toujours à Cotonou du 18 au 20 novembre 2008.

De même, les Cours de ces deux institutions peuvent être en conflit face au règlement des litiges puisqu'étant compétentes dans des domaines similaires²².

A cela s'ajoutent les risques de conflit de normes eu égard à la panoplie de textes mis en place par ces institutions.

B- Un modèle de complémentarité à encourager : cas de la CEDEAO et de l'UEMOA

Dans la perspective de pallier les différentes difficultés que soulève la coexistence non harmonisée de grandes institutions dans un même espace, la CEDEAO et l'UEMOA, ont décidé de conjuguer leurs efforts. Cela permettra de mieux apprécier les efforts déployés par l'instauration d'une certaine clairvoyance dans le processus d'intégration.

En effet, cette harmonisation a débuté par l'unification des régimes des échanges de ces deux institutions. La CEDEAO et l'UEMOA, prenant exemple sur les organisations qui les ont précédées, et tirant leçons du passé, ont adopté chacune, un régime préférentiel des échanges. Il s'agit pour la CEDEAO du Schéma de Libéralisation des Echanges et pour l'UEMOA de la Taxe Préférentielle Communautaire. Cependant, la coexistence de deux mécanismes pour les échanges dans un même espace géographique n'a pas été très concluante. Aussi, pour une amélioration des progrès, les Conférences des chefs

^22 Cf. Kakpo Wilfried. Op, cit., p. 34-38.
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d'Etat et de Gouvernements de la CEDEAO et de l'UEMOA, se sont réunies à Bamako en décembre 2000 et ont décidé, dans le cadre du processus d'accélération de l'intégration, de l'harmonisation des règles régissant les échanges intra-communautaires dans les espaces CEDEAO et UEMOA.

Dans ce cadre, ces deux institutions ont respectivement adopté des ?Actes? relatifs à la notion de produits originaires. Les règles d'origine désormais harmonisées comportent de nouvelles dispositions présentées dans un tableau²³.

Désormais, il n'y a plus de distinction entre les produits déterminés par l'une ou l'autre des organisations, puisque ces règles ont permis l'harmonisation des différents éléments relatifs au régime de libéralisation des échanges.

De plus, la CEDEAO, toujours dans cette optique d'harmonisation, a adopté comme Tarif Extérieur Commun (TEC) celui mis en place par l'UEMOA depuis 2000. En effet, la Conférence des Chefs d'Etat et de gouvernements a formulé le voeu d'étendre à la CEDEAO le TEC/UEMOA. Après plusieurs actions dans ce sens, le TEC/CEDEAO a finalement été adopté à la 29^ème Conférence des Chefs d'Etat et de gouvernements tenue à Niamey en Janvier 2006 avec date d'application fixée au 1^er Janvier 2006.

Le TEC/CEDEAO adopté comporte, comme le TEC/UEMOA, quatre catégories :

· catégorie 0 : 0% pour les biens sociaux essentiels ;

· catégorie 1 : 5% pour les biens de première nécessité, les matières premières de base, les biens d'équipement, les intrants ;

· catégories 2 : 10% pour les intrants et produits intermédiaires ;

· catégorie 3 : 20% pour les biens de consommation finale.

Par ailleurs, a été mis en place un comité conjoint CEDEAO/UEMOA de gestion du TEC pour résoudre les divergences encore existantes et achever la mise en place du TEC et de l'union douanière au niveau de ces deux institutions.

²³ Voir tableau n°2 en annexe de cette étude.

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Cette dernière phase passe par la conduite de deux principales activités que sont la négociation des exceptions et l'harmonisation des exonérations, des régimes économiques et des accords commerciaux.

Paragraphe 2 : Une multiplicité d'organisations préjudiciable pour le Bénin

La question qui s'est posée et qui légitime l'interrogation sur l'opportunité de la stratégie d'intégration des Etats africains est celle de l'adhésion du Bénin, en particulier, à certaines organisations n'appartenant pas à sa sphère géographique et qui pourtant poursuivent les mêmes objectifs que la CEDEAO ou l'UEMOA par exemple. Le problème se pose non au niveau de l'appartenance mais plutôt au niveau des véritables buts de ces organisations dont la politique concurrentielle à peine déguisée pourrait compromettre les intérêts du Bénin au regard de son positionnement dans d'autres organisations.

En effet, la stratégie d'intégration de la CEN-SAD laisse entrevoir non pas une complémentarité mais plutôt une certaine concurrence par rapport aux autres organisations d'intégration. Celle-ci peut être observée d'une part par rapport à l'organisation continentale (UA) et d'autre part par rapport aux autres organisations sous-régionales.

A- La CEN-SAD : une organisation concurrente de l'UA

Le caractère concurrentiel de la politique d'intégration de la CEN-SAD se manifeste de deux manières : d'abord par l'élargissement concurrentiel de son espace communautaire, ensuite par le développement de ses projets intégrateurs.

1- L'élargissement contre-nature de l'espace communautaire

Comme stipulé dans le préambule portant création de la CEN-SAD et exprimé par la dénomination de l'organisation, l'action de la CEN-SAD vise le développement des pays du Sahel et du Sahara. L'espace communautaire ainsi dessiné ipso facto par le traité, fait de la CEN-SAD non pas une organisation typiquement régionale encore moins sous-régionale mais bien une organisation

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sub-régionale. Il est important pour nous de faire une telle clarification parce qu'en tout état de cause la CEN-SAD ne peut être assimilée à une organisation continentale comme l'UA qui a vocation à accueillir tous les Etats du continent. Pour mieux appréhender cela, il est opportun pour nous de répondre aux interrogations suivantes : que recouvre le qualificatif « sahélo-sahariens » ? A quelle partie du continent renvoie-t-il ? Et enfin quels sont les pays qui par nature y appartiennent ?

D'abord, le sahel. Suivant une définition tirée du Larousse encyclopédique universel²⁴ le Sahel en Afrique correspond au rivage situé au Sud du Sahara. C'est en effet, une zone de transition entre le désert et le domaine tropical humide soudanien. Selon l'ONU, le Sahel concerne la Mauritanie, le Sénégal, le Mali, le Burkina Faso, le Niger et le Tchad auxquels on peut ajouter le Soudan.

Ensuite, le Sahara. Il est considéré comme le plus grand désert du monde avec une superficie de plus de huit millions de km². Le Sahara couvre à la fois l'Afrique du Nord méditerranée et l'Afrique noire, l'Atlantique et la mer rouge. Au nord, « l'Atlas saharien marque la limite septentrionale du désert qui atteint la mer en Lybie et en Egypte » alors qu'au sud « la limite méridionale est la bordure sahélienne, où apparaît le cram-cram graminée qui nécessite des pluies d'été relativement régulières ».²⁵ Pour ce qui concerne son milieu naturel, de part et d'autre du tropique du cancer, le Sahara s'étend sur une dizaine de pays. Politiquement, il est donc partagé entre 10 Etats²⁶ dont 2 sont presque entièrement sahariens : la Lybie et la Mauritanie. Les autres sont le Maroc, l'Algérie, la Tunisie, l'Egypte, le Soudan, le Tchad, le Niger et le Mali. Sur la base de ces éléments géographiques, on peut aisément dégager les Etats qui devraient, par nature, appartenir à cette organisation.

Normalement, la carte de l'espace communautaire de la CEN-SAD découle de l'adjectif « sahélo-saharien » contenu dans sa dénomination. On y induit principalement la Mauritanie, la Lybie, le Sénégal, le Mali, le Burkina Faso,

24 Cf. « Sahel », Larousse encyclopédique universel, Edition du Club France Loisirs, 2001, p. 4903

25 Cf. « Sahara », Larousse encyclopédique universel, op. cit., p. 4902

26 Cf. « Sahara », Dictionnaire de langue française, Langue- Encyclopédie- Noms propres, Paris, hachette, 1988, p. 1134

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le Niger, le Tchad, le Soudan, le Maroc, l'Algérie, la Tunisie et l'Egypte. Ainsi, la CEN-SAD, devrait être composée d'au-plus 12 pays appartenant formellement à la géographie du Sahel et du Sahara.

De cette analyse, il ressort qu'appartiennent aujourd'hui à l'organisation, plusieurs pays qui ne sont ni du Sahel ni du Sahara. Il va sans dire que la configuration actuelle de l'espace communautaire de la CEN-SAD résulte d'une approche d'exception qui a consisté durant ces dernières années à développer une politique d'adhésion peu conforme à la génétique et à la vocation de l'organisation. Dans une étude²⁷ réalisée dans la foulée du 10^ème Sommet des chefs d'Etats et de gouvernement, Christel-Fourrier Donkpegan met en relief les différents dysfonctionnements de cette organisation. Tout en déplorant la dénaturation de l'organisation, il explique son élargissement continu et contre-nature par l'interprétation lato sensu que fait l'organisation du concept ?d'Etat sahélo-saharien?²⁸. Cependant, deux autres hypothèses peuvent aussi concourir à l'explication de l'élargissement contre-nature de la CEN-SAD aux Etats non sahélo-sahariens.

La première a rapport au positionnement diplomatique prééminent de la Lybie en Afrique²⁹. Car c'est à cette posture que se rapporte le choix de la « Grande Jamahiriya » et de son « guide » d'affirmer son leadership en Afrique et dans le monde au moyen d'une organisation ouverte, aussi large et aussi représentative du continent que l'Union Africaine³⁰.

27 Cf. Donkpegan (Ch.-F), la CEN-SAD en dix ans d'existence : problèmes et perspectives, Mémoire de fin du ^2ème cycle, Diplomatie et Relations Internationales, ENAM-Bénin, Cotonou, Septembre 2008, p. 51

28 Donkpegan (Ch.-F.), op. cit., p 33

29 Cf. Otayek (R.), La politique africaine de la Libye, Paris, Karthala, 1986, p. 215 ; «Hottinger (A.), « l »expansionnisme libyen : Marchrek, Maghreb et Afrique noire », Politique Etrangère, 1981, Vol. 46, n°1, pp. 137-149.

30 A la veille du Sommet de la CEN-SAD tenu en juin 2008 à Cotonou, François Soudan livre une analyse critique du tropisme africain de la Libye. Il y soutient que l'intérêt subit de la Lybie pour l'Union africaine mais surtout pour l'Afrique subsaharienne est « fragile et réversible » et que « la politique africaine de la Libye ne procède pas d'un choix mais d'un échec ». de même, la remobilisation de l'Afrique, à travers la CEN-SAD, est considéré par M. Soudan comme « le dernier avatar d'une volonté aussi brouillonne qu'obstinée de recherche, de conservation et d'extension de l'influence libyenne au sud du Sahara » Cf. Soudan (F.), « Kadhafi et l'Afrique. Le retour du parrain », Jeune Afrique, n°2474 du 8 au 14 juin 2008, pp. 22-25.

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La seconde hypothèse qui nous paraît tout autant plausible que la première, est celle qui tente de justifier l'attractivité de la CEN-SAD par la volonté des Etats qui y adhèrent de bénéficier des apports financiers de la Lybie. La CEN-SAD est, aujourd'hui, l'une des organisations régionales dont la participation est supposée plus rentable. Avant elle, aucune organisation africaine ne s'est agrandie aussi vite et n'a suscité autant d'empressement chez les Etats. Il semble dès lors évident de soutenir ainsi que le fait M. Donkpegan que les Etats sont plus attentifs à la générosité légendaire³¹ du guide libyen et adhèrent à la CEN-SAD « plus pour bénéficier des pétro-dinars libyens que pour s'y investir en vue de la réalisation des objectifs de la communauté »³².

2- Des projets de coopération parallèles

A l'instar de toute organisation d'intégration, la CEN-SAD a défini des projets d'intérêt communautaire dont les uns sont principaux et les autres secondaires. Douze ans après sa création, la politique de l'organisation tarde à prendre corps. Les projets élaborés existent. Mais ils sont encore à l'étape de conception. Cependant malgré l'immatérialité de l'action de la CEN-SAD, on peut, tout de même, en ressortir les principaux traits.

En dehors de la multiplication infructueuse de projets, c'est leur caractère concurrentiel qui saute à l'analyse. Alors qu'elle est censée prolonger au plan régional les efforts de l'Union Africaine, l'action de la CEN-SAD, telle qu'elle est énoncée dans ses projets majeurs, apparaît concurrentielle.

Au lieu d'être le continuateur sous-régional de l'UA, la CEN-SAD apparaît plutôt comme un acteur concurrentiel dont les dirigeants défendent parfois des positions très hostiles à l'organisation continentale. Plusieurs éléments de comparaison existent.

31 A ce propos, lire l'analyse aussi exhaustive qu'édifiante parue dans l'hebdomadaire panafricain Jeune Afrique. Meyer (J.-M.), Lejal(F.), « a coups de pétrodinards », Jeune Afrique, n°2474 du 8 au 14 juin 2008, p. 25-28.

32 Donkpegan, op. cit., p. 33.

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A titre d'illustration, on citera la« Grande muraille verte »³³ qui est le projet phare de la CEN-SAD, initié par le président Olusegun Obasanjo et adopté au sommet de la CEN-SAD de Ouagadougou en juin 2005. Mais ce même projet a été adopté par l'UA en juillet 2005 à Syrte. Ainsi donc, et l'UA³⁴ et la CEN-SAD³⁵ ont concomitamment entrepris des études préliminaires et engagé leurs ressources sur l'opérationnalisation du même projet avant de sentir la nécessité d'harmoniser leurs positions.³⁶ Or, à l'exception du Maroc, les 29 Etats de la CEN-SAD se retrouvent également à l'UA et l'action concurrentielle de chacune de ces organisations sur la « grande muraille verte » constitue assurément un dédoublement inefficace.

De même, d'autres projets illustrent cette collision programmatique entre l'UA et la CEN-SAD. En matière infrastructurelle, la CEN-SAD a conçu trois grands projets³⁷ qui, s'ils ne font pas double emploi avec ceux de l'UA, brouillent tout de même l'unité et l'efficacité de l'action du continent à travers l'UA.

B- La CEN-SAD : une organisation concurrente des entités sous-régionales

L'avènement de l'Union Africaine a offert l'occasion au Colonel Mouammar El Kadhafi de ressusciter le concept des Etats-Unis d'Afrique. Insistant sur la nécessité de la formation d'un gouvernement continental, il fonde son plaidoyer sur les immenses avantages d'une union politique et fustige

33 Elle vise des actions de lutte contre la désertification, le développement socio-économique des zones dégradées, la reforestation et la mise en oeuvre de projets de conservation, de restauration des ressources naturelles et de promotion d'activités économiques comme l'agriculture, l'élevage, la pêche.

34 La Commission de l'UA a également élaboré un document de concept ainsi qu'un plan d'actions

35 Abdoulaye WADE président de la république du Sénégal mandaté par La CEN-SAD a présidé 2 réunions ministérielles et mis en place un comité technique d'experts dont les travaux ont abouti à l'élaboration des documents ci-après : une note conceptuelle, un tracé indicatif, des termes de référence, des éléments de coût indicatif etc.

36 C'est ce qui justifie l'atelier technique d'harmonisation organisé par le Secrétaire général de la CEN-SAD à Tripoli le 15 mai 2008 et celui de restitution de l'étude de faisabilité de la Grande muraille verte du Sahel et du Sahara tenu les 6 et 7 mai 2009 à Ouagadougou auquel ont participé la Commission de l'UA, la République du Sénégal, l'Observatoire du Sahel et du Sahara (OSS) et le Comité permanent inter-Etats de lutte contre la sécheresse dans le Sahel (CILSS).

37 Il s'agit d'abord du projet de route transsaharienne AL KADHAFI longue de 1115 kilomètres qui devra relier la Libye au Niger et au Tchad, ensuite du projet de chemin de fer devant relier toujours la Libye au Tchad et au Niger et, enfin du projet de chemin de fer AFRICARAIL prévu pour relier le Bénin, le Niger, le Burkina Faso et le Togo.

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l'expérience des CER qui n'ont pas permis d'obtenir des avancées significatives et d'accélérer le processus de l'intégration. On comprend aisément que la politique développée par la CEN-SAD, loin d'être complémentaire à celle des autres organisations sous-régionales existantes avant elles, n'est que concurrentielle. Elle vise en réalité la disparition de ces regroupements au profit de la mise en place directe d'une union africaine.

Comme toute organisation qui se veut d'intégration, la CEN-SAD a articulé ses objectifs et projets. Cependant ceux-ci sont parallèles à ceux des communautés préexistantes. Ils sont en effet, soit une reprise d'engagements déjà souscrits par les mêmes Etats, soit la reformulation de projets déjà articulés dans d'autres organisations.

A cela, il faut ajouter que les Etats membres de la CEN-SAD appartiennent à d'autres organisations sous-régionales ayant proclamé les mêmes objectifs et articulé les mêmes projets. Ainsi, les engagements souscrits par les mêmes Etats dans le cadre de la CEN-SAD ne diffèrent pas fondamentalement de ceux antérieurement pris soit à la CEMAC, soit à la CEDEAO ou à l'UEMOA par exemple. Au contraire, ils font double emploi, ensuite ne participent pas de la rationalisation des ressources de ces Etats et accréditent enfin l'hypothèse de la concurrence entre organisations régionales africaines.

Cette reprise de projets et d'engagements apparaissent comme des programmes de plus, sans originalité et entraînant la dispersion des ressources financières des Etats. D'où la nécessité de mettre en place un système de coordination des organisations régionales africaines.

.

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PROLIFERATION DES ORGANISATIONS

D'INTEGRATION REGIONALE ?

QUELLES APPROCHES A LA

CHAPITRE II :

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Le processus d'intégration du continent noir semble donc être freiné par un certain nombre de facteurs que sont la prolifération des organisations d'intégration régionale et les adhésions croisées des Etats. Une telle situation n'étant pas de nature à favoriser une intégration efficace, il urge d'y remédier en adoptant une stratégie apportant des solutions à cet état de choses. Le présent chapitre permettra d'une part, d'explorer les pistes envisageables pour résoudre les problèmes posés et d'autre part, de répondre aux grands défis de la régionalisation.

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Section I : La nécessaire coordination des organisations

Depuis plusieurs décennies déjà, l'UA se préoccupe de ses relations avec les organisations régionales pour mettre en oeuvre ses objectifs en matière économique. Face à l'inflation de ces regroupements interétatiques au plan régional³⁸, il est devenu indispensable de prévenir la concurrence fonctionnelle entre eux afin de garantir l'efficacité de leurs actions. Faute d'avoir trouvé ce mécanisme de régulation, la régionalisation a ouvert une ère de pluralisme intégral. Durant ces 3 décennies, elle s'est particulièrement caractérisée par un dédoublement des actions de ces organisations. Il convient de les rationaliser sur la base d'éléments conventionnels.

Paragraphe 1 : Le cadre de la coordination

La rationalisation constitue le moyen le plus approprié pour faire face aux nombreux défis que pose l'intégration africaine. Celle-ci suppose une coordination et une harmonisation des activités des CER. La coordination, précédant l'harmonisation, il urge se s'y atteler prioritairement.

A- Les fondements juridiques de la coordination

Plusieurs textes peuvent servir de fondements juridiques à la coordination et à l'harmonisation des activités des organisations africaines. En effet, l'état actuel du droit conventionnel applicable sur le continent présente déjà quelques arguments favorables à la construction d'un dialogue entre organisations africaines.

A titre principal, c'est dans le traité d'Abuja³⁹, actualisé par une décision de la conférence des chefs d'Etats et de gouvernement de l'UA réunie à Banjul en

38 Cf. Diez de Velasco Vallejo (M.), Les organisations internationales, Paris, Economica, 2002,p. 819-845.

³⁹ Traité signé à Abuja par les Chefs d'Etat et de gouvernement de l'UA à Abuja le 3 Juin 1991 et instituant la Communauté Economique Africaine. Elle constitue le cadre de la rationalisation des CER.

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juillet 2006 qu'il faut rechercher les fondements de la rationalisation des relations entre l'UA et les communautés régionales⁴⁰.

Plusieurs dispositions du traité d'Abuja font allusion à la nécessité de coordonner ou d'harmoniser les activités des communautés régionales de manière à ce qu'elles s'inscrivent dans la stratégie d'intégration continentale qui, selon l'article 88, additionne et fusionne les intégrations régionales. Mais la disposition fondamentale est sans nul doute l'article 6. Il planifie avec méthode l'intégration des pays africains, organise les relations entre les différents acteurs et propose un agenda formellement précis et rigoureux pour y parvenir.

En effet, le traité d'Abuja prévoit une transition de 34 ans à partir de l'entrée en vigueur du traité. Cette période est subdivisée en six (6) étapes allant de la zone de libre échange à la communauté en passant par l'union douanière et le marché commun. Une étape de six (6) ans pour le renforcement des communautés existantes et la création d'autres là où elles n'existent pas ; une 2ème étape de huit ( 8) ans pour la construction de zones de libre échange régionales ; une 3^ème étape de dix (10) ans pour les unions douanières régionales ; une 4ème étape de deux (2) ans pour l'installation d'union douanière à l'échelle du continent ; une 5^ème étape pour la réalisation du marché commun africain ; enfin une ^6ième étape pour le bouclage du processus d'intégration aves la création de la communauté proprement dite.

La mise en oeuvre de ces étapes nécessite aujourd'hui l'abréviation du calendrier prévu par le traité d'Abuja⁴¹. Cette préoccupation a même déjà été abordée par les Etats dans la Déclaration de Syrte de Septembre 1999.

40 Cf. Décision relative au moratoire sur la reconnaissance des CER, in Assembly AU/ Déc .112 (VII), p. 1.

41 Cf. Déclaration issue de la 24ème Session extraordinaire des Chefs d'Etat et de gouvernements de l'UA p. 2

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A titre subsidiaire, on peut également faire mention des rapports et déclarations issus des Conférence des Ministres Africains de l'Intégration Economique sur la rationalisation des communautés économiques régionales⁴².

En outre, les traités des organisations régionales posent également les jalons d'une coordination. A titre illustratif, on peut évoquer l'article 79 du Traité révisé de la CEDEAO qui dispose qu'«en vue de la réalisation des objectifs d'intégration régionale, la communauté peut conclure des accords de coopération avec d'autres communautés régionales ».

B- Les modalités de la coordination

Aujourd'hui le système de rationalisation se base sur l'étude de différents scénarii qui permettra d'aboutir au choix d'un modèle de rationalisation et donc de coordination et d'harmonisation des CER.

La lenteur du processus d'intégration actuel ainsi que les problèmes auxquels sont confrontés les CER exigent que leur fonctionnement soit rationalisé. La rationalisation doit être comprise comme étant la recherche d'une solution effective et durable à la prolifération des CER, à la duplication de leurs projets et programmes, au déficit en ressources humaines et financières et à l'augmentation du cumul des arriérés de contribution.

Si l'unanimité semble être faite sur la nécessité de la rationalisation, le choix de l'approche s'affirme être déterminant pour une relance effective de l'intégration. Après avoir présenté les différentes approches de rationalisation, nous tenterons une analyse pour dégager celle qui nous paraît la plus appropriée.

42 La ^1ère conférence(CAME1) tenue les 30 et 31 mars 2006 à Ouagadougou, au Burkina Faso a établi, à travers une Déclaration, une liste de huit Communautés Economiques Régionales (CER) en Afrique, au lieu de sept CER initialement reconnues. La ^2ème Conférence des Ministres Africains de l'Intégration (COMAI II) qui a eu lieu les 26 et 27 juillet 2007, à Kigali, au Rwanda, a recommandé de transmettre l'étude sur la rationalisation des CER et le questionnaire y relatif aux Etats membres, à charge pour ceux-ci de demander au secteur privé, à la société civile et aux autres parties prenantes, d'envoyer leurs commentaires à la Commission de l'Union Africaine. Le point des observations et recommandations reçues a été présenté par la Commission au cours de la ^3ème Conférence des Ministres Africains de l'Intégration, tenue les 22 et 23 mai 2008, à Abidjan, en Côte d'Ivoire.

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1- Les scénarii du maintien du statu quo et du traité d'Abuja :

· Maintien du statu quo

Selon cette approche, la situation reste inchangée et toutes les communautés économiques régionales et les agences intergouvernementales continuent d'exister sous leur forme actuelle, certaines d'entre elles couvrant plus de deux régions comme c'est le cas de la CEN-SAD et du COMESA. Ce chevauchement éliminerait les frontières régionales et pourrait être considéré comme un facteur favorable à l'intégration et par effet de polarité pourrait conduire à l'intégration continentale. Cette approche aura pour conséquence la dislocation des marchés régionaux et également d'empêcher la réalisation des synergies attendues du processus d'intégration. Elle n'apporte donc véritablement pas de solutions aux problèmes et aux effets négatifs de la multiplicité des groupes régionaux, de la dispersion et de l'effritement des ressources et de l'absence de convergence. Cette situation est celle qui est observée depuis l'avènement de l'UA et dont les limites ont été démontrées.

Elle ne permet pas non plus de lutter contre la fragmentation des espaces régionaux, affaiblissant le pouvoir de négociation des pays africains incapables de se constituer en un bloc régional solide.

· Maintien des principes du Traité d'Abuja, mais avec un calendrier abrégé

Ce scénario permettrait de mener le processus de rationalisation conformément à la Résolution CM/464 de la vingt-sixième session des Ministres de l'OUA divisant l'Afrique en cinq communautés régionales, Afrique du nord, Afrique de l'Ouest, Afrique Centrale, Afrique de l'Est et Afrique Australe, et de suivre les étapes définies dans le Traité d'Abuja

Les avantages de ce scénario sont qu'aucune institution ne devra être dissoute et que la réalisation de l'étape de l'union douanière dans les régions résoudrait automatiquement le problème de l'appartenance à deux groupements

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et celui du chevauchement. Ce scénario accélérerait également le processus d'intégration consacré dans la Déclaration de Syrte.

2- Le scénario de la rationalisation par la communauté d'ancrage

Ce scénario appelle l'harmonisation dans chaque sous-région, conformément au traité d'Abuja d'une entité commune, qui sera la communauté. Tous les Etats membres d'une sous-région donnée prépareront et mettront en oeuvre leurs politiques dans les domaines du transport, de la communication, de l'industrie, de l'agriculture, de l'énergie, de l'éducation, de la science et technologie, du commerce, de la monnaie et des finances ainsi que les domaines du maintien de la paix, de la sécurité et de la défense en une grande entité qui servira d'interface. Les autres entités sous-régionales serviront alors d'institutions techniques ou spécialisées. En d'autres termes, les pays devront incorporer toutes leurs activités d'intégration dans une communauté unique. Cela s'applique aux activités liées à la mise en place d'une zone commerciale unique ; d'une union douanière, d'un marché commun, d'unions monétaires et d'une union économique et monétaire.

Les avantages de ce scénario sont qu'il favorise la visibilité de la communauté, l'utilisation efficace des ressources humaines et financières, l'augmentation de la taille du marché, pour ne mentionner que ceux-là. La réussite de ce scénario dépend d'une décision politique concernant le choix de la communauté d'ancrage.

A l'analyse des différents schémas, celui qui nous paraît le plus évocateur est celui de la communauté d'ancrage qui est une solution alternative entre les deux premiers schémas. C'est dans cette optique que nous proposons les solutions développées dans les prochaines lignes.

Paragraphe 2 : Les objectifs de la coordination

L'option de régulation qui découle du traité d'Abuja, est celle de « l'intégration économique par étapes » ou plus précisément du « fédéralisme par

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agrégation »⁴³ qui entraîne en théorie selon Georges Scelle, plus que la subordination des communautés régionales, la spécialisation et à terme le compartimentage de leurs actions. C'est ce que nous proposons de manière plus explicite dans les lignes à suivre.

A. La redéfinition des missions des organisations

Pour des besoins de rationalisation des ressources limitées des Etats africains, et pour justifier leur finalité, les organisations africaines gagneraient à être authentiques dans leurs ambitions et originales dans la définition de leurs priorités. Ce qui revient à admettre qu'elles ne puissent pas piloter des projets identiques ou similaires, comme c'est actuellement le cas.

La redéfinition des missions que nous proposons permettra de résoudre les problèmes de duplication des programmes. Même si nous ne pouvons proposer la disparition de certaines organisations au profit d'autres, cette redéfinition ne permettra peut-être pas de réduire automatiquement le nombre d'organisations, mais de voir beaucoup plus clair dans le rôle de chaque acteur ; la multiplicité étant particulièrement difficile à gérer du fait du flou entretenu dans la définition d'objectifs précis.

B. La spécialisation des organisations

Cette spécialisation, que nous préconisons, découle naturellement de la redéfinition qu'auraient opérée les organisations.

Dans cette nouvelle conception du cahier de charge des organisations, la CEN-SAD pourrait laisser aux bons soins des communautés économiques régionales qui s'attèlent déjà dans les cinq grandes sous-régions, les objectifs purement économiques, monétaires et commerciaux, comme par exemple la création d'une zone de libre échange. En revanche, lui échoueront désormais des buts spécifiques et pertinents comme la lutte contre la sécheresse et les effets de la désertification, la sécurité alimentaire, ou encore la construction dans l'espace

⁴³ Scelle (G.) , Manuel de droit international public, Paris, Domat-Monchrestien, 1948, pp.32-33.

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sahélo-saharien d'infrastructures routières. Mais l'efficacité qui impose cette délimitation des compétences de la CEN-SAD, ne va pas sans une redéfinition de la cartographie de son espace communautaire.

Par ailleurs, en se fondant sur le critère géographique déterminé par le traité d'Abuja et dans l'esprit de la communauté d'ancrage, on pourrait définir par sous-région un chef de file des intégrations sous-régionales. Par exemple, en Afrique de l'Ouest, l'intégration ouest-africaine serait menée par la CEDEAO⁴⁴. En plus d'elle, et toujours dans l'esprit du schéma d'ancrage, on définira deux autres grands sous-ensembles ; ce qui permettra une répartition des activités pour une meilleure efficacité et une accélération du processus au niveau sous-régional.

Ainsi, la CEDEAO tout en coordonnant les activités des deux autres regroupements, s'occupera principalement des questions politiques telles gouvernance, démocratie, maintien de paix, sécurité. Une des deux autres organisations pourrait être l'UEMOA puisque étant suffisamment active et s'intéresserait aux questions purement économiques et monétaires compte tenu de ses remarquables progrès dans ce domaine. Elle se chargera donc de la mise en place du marché commun à travers les questions relatives au commerce, transport, énergie, télécommunications, et de la monnaie commune de la région.

La seconde s'occupera de la gestion des questions à caractère social telle la santé, l'éducation, la promotion du genre.

Ces trois grands regroupements se chargeront de l'absorption des petits sous-ensembles régionaux s'occupant généralement de la coopération dans des domaines spécifiques et qui contribuent fortement à entretenir le flou sur le processus d'intégration en Afrique.

⁴⁴ Puisqu'elle l'organisation qui a vocation à terme d'être l'unique dans la sous-région ; elle-même le stipule clairement dans l'article 2 de son traité révisé : « par le présent traité, les Hautes Parties Contractantes... et décident qu'elle sera à terme la seule Communauté Economique de la Région aux fin de l'intégration économique et de la réalisation des objectifs de la Communauté Economique Africaine. »

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Section II : Le rôle des différents acteurs

Depuis la prise de conscience des acteurs de l'intégration aux conséquences de l'absence de coordination entre les multiples organisations africaines, différentes mesures sont en cours pour y remédier. Mais les différents efforts déployés par l'UA dans le processus de rationalisation ne pourront aboutir que par l'implication effective non seulement des organisations mais également des Etats.

Paragraphe 1 : L'indispensable action des Etats

Il s'agira pour nous de formuler des recommandations d'une part à tous les Etats du continent et d'autre part à notre pays en particulier.

A- Les Etats africains

Selon nous, l'un des défis majeurs que doivent relever les Etats est d'assurer le principe de la viabilité géographique. Autrement, la proximité géographique constitue l'élément le plus important étant donné qu'il serait plus facile d'encourager la coopération et l'intégration pour des pays proches les uns des autres.

Les Etats ont dès lors un grand rôle à jouer puisqu'en réalité rien ne peut être fait sans leur aval. Ils sont seuls détenteurs d'une pleine souveraineté qu'ils exercent selon leur bon plaisir.

Aussi, exhortons-nous les Etats à une prise de conscience aux conséquences pervers de l'état actuel de l'intégration du continent et à la prise de mesures capables d'apporter une solution durable.

Pour se faire, il faut d'abord et avant toute chose que les Etats entreprennent des études approfondies sur d'une part les coûts et les bénéfices de leur multi-appartenance aux organisations ; d'autre part sur les différents scénarii proposés pour dégager de façon concomitante avec l'UA le schéma à adopter.

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complémentarité ou concurrence?

Ensuite, il faudrait sensibiliser les populations sur l'importance de l'intégration et faire jouer à chaque couche de la société un rôle précis. Cela permettra aux citoyens de mieux prendre la mesure de l'intégration dans le processus de développement des Etats africains.

Enfin, les Etats, conformément à la décision de l'UA relative au moratoire sur la reconnaissance des CER, doivent s'abstenir de créer de nouveaux regroupements de coopération ou d'intégration.

Par ailleurs, l'un des points sur lesquels, nous voudrons insister est celui du respect des engagements pris. Les Etats devront faire l'effort d'honorer leurs engagements vis-à-vis des organisations auxquelles ils appartiennent. Car sans financement aucun processus, encore moins celui très coûteux de la rationalisation, ne peut aboutir.

B- Le prééminent rôle du Bénin

Le Bénin constitue un pays à situation sociopolitique relativement stable. Depuis la conférence nationale des Forces vives de la nation, le pays est devenu un modèle d'alternance politique en Afrique subsaharienne. Aujourd'hui avec la diplomatie de développement adoptée par ses dirigeants, il est devenu un exemple aux yeux de ses pairs.

A travers la définition de sa stratégie de développement, l'objectif est désormais de faire jouer au Bénin un rôle prépondérant dans l'intégration régionale.

Ainsi, dans cette optique, le Bénin pourrait prendre le leadership d'un processus de sensibilisation de ses pairs sur les inconvénients du processus d'intégration tel qu'il est mené actuellement.

Il peut, en outre, agir activement dans le processus de rationalisation par la prise d'initiative de projets de concertation entre les organisations au sein des institutions auxquelles il est lui-même membre ou encore mener des actions dans

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complémentarité ou concurrence?

le cadre du renforcement d'une diplomatie de proximité et de la coopération internationale.

De même, le Bénin pourrait entre autre prendre la tête de la promotion d'une culture d'intégration dans la sous-région ouest-africaine par la dénonciation de tout acte allant contre l'évolution du processus de régionalisation tels les changements anticonstitutionnels de gouvernement ou encore le non-respect des règles communautaires.

Paragraphe 2 : La responsabilité des organisations d'intégration régionale

Il s'agira ici également de faire des recommandations. D'abord à l'endroit de l'organisation continentale et ensuite à l'endroit des organisations sous-régionales.

A- L'Union africaine

L'UA a un grand rôle à jouer de nos jours pour l'heureux aboutissement du processus de rationalisation initiée par elle. Il s'agit plus précisément d'accélérer le processus d'intégration par la mise en oeuvre concrète des étapes du traité d'Abuja. Les plus importants efforts reviennent toutefois à la Commission de l'UA qui est principalement chargée des CER. Sa stratégie permettra de faire désormais de l'Afrique un partenaire crédible et respecté dans le concert des nations.

La politique de l'Union Africaine dans le cadre de la rationalisation des CER est de renforcer ces communautés afin de leur faire jouer véritablement leur rôle de piliers de l'intégration. Pour permettre la mise en oeuvre d'un tel objectif, l'ancien Président de la Commission de l'Union Africaine, le Professeur Alpha Omar KONARE avait proposé trois axes stratégiques séquentiels.

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complémentarité ou concurrence?

Premièrement, la mise en place d'institutions politiques et financières prioritaires pour impulser l'intégration.

Deuxièmement le renforcement des capacités des CER en vue de leur permettre de s'acquitter de leurs missions en tant qu'instruments d'intégration régionale.

Et troisièmement, le renforcement des liens institutionnels entre l'Union Africaine et les CER en institutionnalisant la concertation entre les CER d'une part, et d'autre part, entre les CER et d'autres Institutions de coopération dans les domaines prioritaires pour l'Union.

A cela, nous préconisons la promotion par l'UA de la volonté politique des Etats à réaliser l'intégration et l'union africaines et la mise en place d'institutions politiques et financières pour impulser l'intégration.

De plus, l'UA devra agir dans le sens du renforcement des capacités des communautés économiques à remplir leurs missions d'instruments au service de l'intégration et du renforcement des liens institutionnels entre elle et les CER par l'instauration d'un véritable cadre de concertation.

B- Les autres entités sous-régionales

Nos recommandations vont spécialement aux 8 CER reconnues par l'UA, car c'est à elles que revient principalement la lourde tâche d'harmonisation et de coordination de toutes les différentes organisations intergouvernementales opérant sur le continent.

Elles devraient donc poser les jalons par le renforcement et l'extension des marchés et institutions financières africaines qui pourraient les aider à mobiliser le financement nécessaire aux projets d'intégration.

Elles doivent désormais, d'abord et avant toute chose, agir dans le sens du traité d'Abuja. Elles devront, par la suite, créer des cadres de concertation périodiques et réguliers pour l'analyse des mécanismes d'harmonisation et de coordination de leurs actions, ou renforcer ces instruments là où ils existent.

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Elles devront, enfin, développer des relations de partenariat; renforcer le réseau de communication entre elles et adopter un programme minimum d'intégration par communauté.

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CONCLUSION GENERALE

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complémentarité ou concurrence?

La régionalisation apparaît, sans nul doute, comme le moyen le plus approprié pour les Etats africains d'atteindre un certain niveau de développement.

Mais aujourd'hui, le processus tel que conduit par les Etats, laisse entrevoir de sérieux doutes quant à son réel aboutissement. Les organisations pilotent des projets parallèles et les Etats n'arrivent pas à faire face aux diverses difficultés découlant de leur appartenance multiple aux communautés économiques régionales.

De même, les rapports peu harmonieux, sinon concurrentiels des organisations, ne permettront pas de conduire efficacement les objectifs de coopération entre les Etats et de réaliser l'intégration du continent.

Il ressort de notre analyse qu'une rationalisation s'impose à travers une coordination et une harmonisation des politiques de ces communautés. Celle-ci devra être opérée sur la base d'éléments conventionnels et implique une action non seulement des organisations, mais surtout des Etats qui devront faire preuve d'une véritable volonté de changement.

Pour se faire, l'Union Africaine devra véritablement jouer son rôle de coordonnateur des organisations sous-régionales à travers un programme bien établi. En retour, les communautés économiques régionales devront agir désormais en tant qu'acteurs complémentaires et continuateurs de l'UA au plan sous-régional.

Si la rationalisation apparaît comme l'approche idéale pour résoudre les différents problèmes posés, nous ne saurions, toutefois, écarter la proposition du leader Kadhafi de mise en place immédiate d'un gouvernement continental. Cette solution pourrait être une nouvelle piste à envisager et analyser par les Etats.

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complémentarité ou concurrence?

BIBLIOGRAPHIE

I- Ouvrages généraux

1- Diez de Velasco (M.), Les organisations internationales, Paris, Economica, 2002.

2- Dormoy (D.), Droit des Organisations Internationales, Paris, Dalloz ,1995.

3- Gonidec (P.-F), Les relations internationales africaines, Paris, LGDJ, 1996.

4- Guillaudis (J.-F.), Relations internationales contemporaines, Paris, Litec, 2002.

5- Scelle (G.), Manuel de Droit International Public », Paris, Domat-Monchrestien, 1948.

II- Ouvrages spécifiques

1- Commission Economique pour l'Afrique et Union Africaine, Etat de l'intégration régionale en Afrique, Addis-Abeba, Ethiopie, 2004.

2- Commission Economique pour l'Afrique et Union Africaine,

Etat de l'intégration régionale en Afrique II: Rationalisation des communautés économiques régionales, Addis-Abeba, Ethiopie, 2006.

3- Commission de l'Union Africaine, Plan stratégique de l'Union Africaine : Visions et missions de l'Union Africaine ,Vol 1 ; Addis-Abeba, Ethiopie, 2004.

4- Mahiou, A, la Communauté Economique Africaine, Annuaire Français de Droit International XXXIX- 1993-Paris, Editions du CNRS.

5- Otayek (R.),La politique africaine de la Lybie, Paris, Karthala. 1986.

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III- Lexiques, mémentos et dictionnaires

1- Guillien (R.) et Vincent (J.), Lexique des termes juridiques, Paris, Dalloz, 14^ème édition, 2003.

2- Lexique des termes politiques (2008), Paris, Edition Dalloz.

3- Dictionnaire de langue française, Langue- encyclopédie- Noms propres. (1988), Paris, Hachette.

4- Larousse encyclopédique universel, (2001), Edition du Club France Loisirs.

5- Charpentier (J.), Les institutions internationales, Mémentos de Droit public et science politique, Paris, Dalloz, 14^ème édition, 1996.

IV- Rapports

1- Commission de l'Union Africaine. 2006. « Rapport de la première Conférence des Ministres Africains de l'Intégration », 30-31 mars 2006, Ouagadougou, Burkina-Faso.

2- Commission de l'Union Africaine. 2007. « Rapport de la deuxième Conférence des Ministres Africains de l'Intégration », 26-27 juin 2007, Kigali, Rwanda.

3- Ministère de l'économie et des finances, DIR, (2007), « Actes de la 4ème édition de la semaine nationale de l'intégration » Parakou, du 17 au 20 Octobre 2007.

4- Ministère de l'économie et des finances, DIR, (2008), « Actes de la 5ème édition de la semaine nationale de l'intégration » Lokossa, du 25 au 30 Août 2008.

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complémentarité ou concurrence?

5- Secrétariat général de la Communauté des Etats sahélo-sahariens (2008), « Rapport d'activités du secrétaire de la CEN-SAD-Année 2007-2008 ».

V- Articles et Revues

1- Hottinger, « L'expansionnisme libyen : Marchrek, Magrheb et Afrique noire » in Politique Etrangère (1981), Volume 46 n°1, pp. 137-149.

2- Meyer, J.-M et Lejal, F. « A coups de pétrodinards » in Jeune Afrique n°2474 du 8 au 14 Juin 2008, pp. 25-28.

3- Soudan, F. « Kadhafi et l'Afrique : le retour du parrain », in Jeune Afrique, n°2474 du 8 au 14 Juin 2088, pp. 22-25.

VI- Textes juridiques

1- Organisation de l'Unité Africaine.1991. « Traité instituant la Communauté Economique Africaine».

2- Organisation de l'Unité Africaine.1999. « Déclaration de Syrte »

3- Organisation de l'Unité Africaine.2000. « Acte constitutif de l'Union Africaine ».

4- Communauté Economique des Etats de l'Afrique de l'Ouest.1993. « Traité révisé ».

5- La Communauté des Etats Sahélo-sahariens.1998. « Traité portant création de la CEN-SAD ».

6- L'Union Economique et Monétaire Ouest-africaine.2003 « Traité modifié de l'UEMOA ».

7- Conseil de l'Entente.1993 « Fonds d'Entraide et de Garantie des Emprunts ».

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8- Bénin- Ghana- Nigéria- Togo. 2007. «Mémorandum d'entente relatif à la zone de l'Alliance de co-prospérité ».

9- Ministère des Affaires Etrangères.2009. « Décret n°2009-177 du 05 Mai 2009 portant AOF du MAEIAFBE ».

VII- Mémoires

1- Achodé W. « La problématique du modèle d'intégration pour l'Afrique », Mémoire du Cycle II/ENAM/DRI. Septembre 2008.

2- Acakpo W. « De la complémentarité entre la CEDEAO et l'UEMOA », Mémoire du Cycle I/ENAM/DRI. Février 2009.

3- Donkpegan Ch-F. « La CEN-SAD en dix ans d'existence : problèmes et perspectives », Mémoire du Cycle II/ENAM/DRI. Septembre 2008.

VIII- Cours

1- Houndjahoué M. « Institutions interafricaines de coopération », 2^ème année UAC/ ENAM/DRI. Année académique 2007-2008.

IX- Sources électroniques

1- Commission économique pour l'Afrique (CEA) : http://www.uneca.org.

2- Communauté économique des Etats de l'Afrique de l'ouest (CEDEAO) : http://www.ecowas.int.

3- Union africaine : http://www.africa.union.org.

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ANNEXES

Annexe n°1 : Tableau récapitulatif du chevauchement d'objectifs et de sentiers intégrateurs des organisations.

Organisation	UA	CEDEAO	UEMOA	CENSAD	ZACOP	ABN	CE
Objectifs et Domaines d'intervention
Libre circulation des personnes	oui	oui	oui	oui	oui
Commerce	oui	oui	oui	oui	oui		oui
Agriculture et développement rural	oui	oui	oui	oui	oui	oui
Infrastructures services de transport et télécommunica- tions	oui	oui	oui	oui	oui	oui	oui
Energie et Mines	oui	oui	oui	oui	oui	oui
Santé et Genre	oui	oui	oui	oui			oui

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Arts et Culture	oui	oui	oui	oui
Promotion des conflits, Paix, Démocratie et Bonne gouvernance	oui	oui		oui

Source : Actes et Traités constitutifs des organisations/ouvrages sur les organisations

Annexe n°2 : Tableau des textes harmonisés de la CEDEAO et de l'UEMOA sur le régime des échanges

CEDEAO	UEMOA
Protocole A /P1/03 relatif à la notion de produits originaires	Protocole Additionnel n°III/2001 instituant les règles d'origine des produits de l'UEMOA
Protocole A/P2/1/03 relatif à l'application des procédures de compensations des pertes de recettes et Protocole A/SP/1/2/03 portant amendement de l'article 6 du Protocole A/P2/1/03 relatif à l'application des procédures de compensations des pertes de recettes	Acte Additionnel n°06/99 instituant un dispositif de compensations financières au sein de l'UEMOA
Règlement relatif à la détermination de la liste d'exception au critère de changement de classification tarifaire dans la nomenclature de la CEDEAO	Règlement n°12/2002/CM/UEMOA portant détermination de la liste d'exception au critère de changement de classification tarifaire dans la nomenclature de l'UEMOA
Règlement C/REG5/4/02 relatif à la détermination des éléments constitutifs du prix de revient ex-usine d'un produit et de ceux de la valeur ajoutée	Règlement n°13/2002/CM/UEMOA portant détermination des éléments constitutifs de la valeur ajoutée communautaire des produits au sein de l'UEMOA
Règlement C/REG 3/4/02 relatif à la procédure d'agrément des produits originaires	Règlement d'exécution n°014/2002/COM/UEMOA déterminant les

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	modalités de demande et de délivrance des certificats d'origine des pays de l'UEMOA
Règlement C/REG 4/4/02 relatif à l'adoption d'un certificat d'origine des produits originaires	Décision n°02/2003/COM/UEMOA déterminant les caractéristiques et les règles du certificat d'origine des produits originaires de l'UEMOA

Source : Actes de la 5^ème Edition de la Semaine Nationale de l'Intégration

Annexe n°3 : Grille de l'entretien mené avec les cadres du ministère dans le cadre de notre étude portant sur « la prolifération des organisations d'intégration régionale en Afrique : complémentarité ou concurrence ? »

Bonjour Monsieur/Madame

Je suis Marie-Bénédicte GABA, élève en Diplomatie et Relations Internationales à l'ENAM.

Dans le cadre de mes recherches pour la rédaction de mon mémoire de fin de formation portant sur le thème «La prolifération des organisations d'intégration régionale en Afrique : complémentarité ou concurrence ? », je voudrais soumettre à votre bienveillante attention les préoccupations ci-après :

1- Quelle est la politique nationale d'intégration ?

2- Quelles sont les difficultés auxquelles le Bénin est confronté du fait de ces multiples appartenances ?

3- Quels sont selon vous, les enjeux en termes de gains ou de pertes de l'appartenance du Bénin à des organisations poursuivant des objectifs communs ?

4- Pensez-vous qu'il existe une complémentarité entre ces organisations ?

5- N'y a-t-il pas une concurrence, peut-être voilée ?

6- Ou ne s'agirait-il pas plutôt d'une contrariété se traduisant par des conflits de normes ou d'attributions ?

7- Pensez-vous que le chevauchement des activités de ces organisations se justifie par la similarité de leurs objectifs ?

8- L'insuffisance de coordination entre les communautés économiques régionales s'explique-t-elle par une défaillance dans le suivi de leurs activités et l'absence d'un cadre de concertation entre ces communautés ?

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9- Les multiples appartenances aux institutions d'intégration régionale n'entrainent-elles pas une des ressources du pays ?

10- Que préconisez-vous comme solutions aux problèmes de multiples appartenances ?

11- Quelles sont vos recommandations au Etats en général et au Bénin en particulier d'une part, et aux organisations d'autre part pour maximiser les gains de l'intégration ?

TABLE DES MATIERES

Page d'identification du jury i

Déclaration d'engagement .. ii

Dédicaces ...iii

Remerciements ...iv

Sigles et abréviations ..v

Liste des tableaux ..vii

Résumé viii

Sommaire ...ix

Introduction générale 1

Chapitre préliminaire: Contexte de base de l'étude... 5

Section I : Cadre institutionnel de l'étude et identification de la problématique....6 Paragraphe 1: Présentation du Ministère des Affaires Etrangères et restitution

des observations de stage 6

A- Le Ministère des Affaires Etrangères 6

B- Restitution des observations du stage 11

Paragraphe 2 : De l'identification de la problématique à la justification du

thème.. 14

A- Spécification de la problématique ..15

B- Présentation et justification du sujet d'étude ...15

Section II : Objectifs de l'étude et méthodologie adoptée .18

Paragraphe 1 : Les objectifs et les hypothèses de l'étude 18

A- Les objectifs de l'étude ...18

B- Les hypothèses de l'étude ...19

Paragraphe 2 : Revue de littérature et Méthodologie adoptée 21

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A- Revue de littérature 21

B- Méthodologie adoptée ...25

Chapitre Ier : Le Bénin dans l'intégration régionale ...26

Section I : L'état de l'intégration régionale 27

Paragraphe 1 : Une prolifération d'organisations d'intégration régionale ...27

A- Causes et manifestations de la prolifération 27

B- Chevauchement d'objectifs et parallélisme des domaines d'intervention

. .. 34

Paragraphe2 : Un processus d'intégration incontrôlé 38

A- Insuffisance des mécanismes de coordination 38

B- Gestion problématique des multiples appartenances ..41

Section II : Les enjeux pour le Bénin 45

Paragraphe 1 : Une complémentarité bénéfique pour le Bénin . 45

A- Les intérêts de la mise en place de politiques complémentaires 46

B- Un modèle de complémentarité à encourager : cas de le CEDEAO et de

l'UEMOA ..47

Paragraphe 2 : Une multiplicité des organisations préjudiciable pour le

Bénin 49

A- La CEN-SAD : une organisation concurrente de l'UA ..49

B- La CEN-SAD : une organisation concurrente des entités sous-régionales

.53

Chapitre II : Quelles approches à la prolifération des organisations d'intégration

régionale ?	55
Section I : La nécessaire coordination des organisations	..56
Paragraphe 1 : Le cadre de la coordination	56
A- Les fondements juridiques de la coordination	56				B- Les modalités de la coordination
.58
Paragraphe 2 : Les objectifs de la coordination	60
A- La redéfinition des missions des organisations	61					B- La spécialisation des organisations
61
Section II : Le rôle des différents acteurs				...63
Paragraphe 1 : L'indispensable action des Etats				....63
A- Les Etats africains				..63
B- Le prééminent rôle du Bénin				..64
Paragraphe 2 : La responsabilité des organisations d'intégration régionale				65
A- L'Union Africaine				..65

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La prolifération des organisations d'intégration régionale en Afrique: complémentarité ou concurrence?

B- Les autres entités sous-régionales	66
Conclusion générale	68
Bibliographie	..70
Annexe	74
Table des matières	.77

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