Les enjeux juridiques et institutionnels de la transformation en metropole de la communaute d'agglomeration de Grenoble-Alpes metropole

SECTION II : UNE EVOLUTION INSTITUTIONNELLE ATTENUEE

Si la question de l'institutionnalisation de la métropolisation a longtemps été plus ou moins occultée en France, celle-ci est belle et bien effective aujourd'hui, du moins juridiquement, avec la loi mapam qui a doté les villes françaises d'un statut leur permettant de revendiquer une assise territoriale et une attractivité nationale et internationale. Il s'agit également pour les villes françaises d'un blanc-seing de l'Etat pour se lancer dans la compétition des villes sur le plan international dans un contexte de mondialisation et de globalisation. Toutefois, de véritables interrogations subsistent quant à la portée réelle du statut des métropoles françaises. Si la situation de la métropole lyonnaise paraît plus clair avec le statut de collectivité territoriale à statut particulier, celle des autres métropoles, surtout celles dites « de droit commun », dont la métropole de Grenoble, objet de notre étude, paraît encore très obscure. Certes, il est encore trop tôt de se prononcer sur la portée réelle de ce statut, étant donné que les métropoles ne sont pas encore fonctionnelles, mais il apparaît a priori à l'évidence que le statut de métropole a une portée réduite (§ 1) parce qu'il ne semble pas se détacher de celui d'une communauté urbaine, surtout pour le cas de La Métro qui passe du statut de communauté d'agglomération à celui de métropole. Cette situation atténue donc l'évolution institutionnelle qu'est censé être la métropole, surtout qu'elle n'a pas permis de rationaliser les compétences entre les collectivités territoriales (§ 2) telle qu'imaginée.

§1 : Un statut de métropole de droit commun à portée réduite

Si la loi mapam a frappé un grand coup sur le plan institutionnel en affirmant les métropoles de droit commun par une création législative, le grand enjeu reste la portée du statut qu'il attribue à ces métropoles. On a vu que des compétences de plein droit ont été attribués à ces métropoles, mais on est encore loin de la proposition du comité Balladur^173(*) qui requerrait la clause générale de compétences pour les métropoles, ce qui en ferait des collectivités territoriales de plein exercice. La loi s'est contentée de qualifier les métropoles d'EPCI, qui à l'analyse présentent une similarité statutaire avec les communautés urbaines (A). En outre, les futures métropoles, notamment celle de Grenoble, doivent cohabiter avec des collectivités locales très méfiantes, et qui ne leur rendront pas la tâche facile pour un ancrage territorial (B).

A. Une similarité statutaire avec les communautés urbaines

L'institution du statut de métropole dans le paysage intercommunal français dont on dénonce le plus souvent l'illisibilité vient alourdir la liste des catégories d'EPCI^174(*) existant en France, d'autant plus que même toutes les métropoles créées ne sont pas soumis au même régime juridique. Pour certains spécialistes, le statut des métropoles de droit commun présente beaucoup de similitudes avec celui des communautés urbaines qui représentaient jusqu'en 2010 et l'institut des métropoles, la forme la plus intégrée d'EPCI en France. En effet, la loi du 16 décembre 2010 définit une communauté urbaine comme étant « un EPCI regroupant plusieurs communes d'un seul tenant et sans enclave qui forment, à la date de sa création, un ensemble de plus de 450.000 habitants et qui s'associent au sein d'un espace de solidarité, pour élaborer et conduire ensemble un projet commun de développement urbain et d'aménagement de leur territoire ». Cependant le seuil de 450.000 habitants sera abaissé à 400.000 par la loi mapam à la suite de l'institution des métropoles pour lesquelles le seuil est fixé à 250.000 habitants^175(*).

La principale similitude entre la métropole et la communauté urbaine se situe au niveau des compétences dévolues à ces deux entités intercommunales. En effet, les métropoles reçoivent toutes les compétences obligatoires exercées par les communautés urbaines. Pour Emilie Marcovici, « l'originalité de la métropole réside dans sa vocation à exercer des compétences du département, de la région et de l'Etat ^176(*)». Elle constate à cet effet « qu'en pratique, les compétences des métropoles peuvent rester relativement proches de celles des communautés urbaines ^177(*)».

S'agissant de la future métropole grenobloise, Thierry Vignon, considère même sans détour qu'elle ne sera ni plus, ni moins au 1^er janvier 2015 qu'une communauté urbaine parce qu'à part la voirie départementale qui sera transférée d'office, et dont la compétence est déjà exercée par la plupart des communautés urbaines, il ne se passera rien entre la métropole et le département.

Si l'on excepte donc le fait qu'elle portera le « costume de métropole » que lui enfile de jure la loi mapam, la future métropole de Grenoble ne sera dans la pratique qu'une communauté urbaine, du moins à ses débuts. D'ailleurs, l'idée originaire des élus de La Métro était de transformer la future défunte communauté d'agglomération en communauté urbaine, comme l'affirme Cyril Dufresne, ce qui était même initialement à l'origine du projet d'extension du périmètre.

Le statut de métropole ne sera donc qu'une couverture pour La Métro à partir du 1^er janvier 2015, qui lui permettra malgré tout de renforcer son assise territoriale et une légitimité pour pouvoir négocier de nouveaux transferts de compétences. A l'inverse de ses homologues qui étaient presque toutes des communautés des communautés urbaines hormis Rennes et Rouen comme nous l'avions évoqué, et qui exerçaient déjà la plupart des compétences dévolues aux métropoles, La Métro part de loin et doit donc également passer par la « casecommunauté urbaine » en réalité.

S'agissant des communautés urbaines susceptibles d'être transformés en métropole, on s'accorde sur le fait que ce changement de statut n'aura « pour réel effet qu'un changement de nom ^178(*)», le statut des métropoles étant considéré assimilé à « un décalque de celui des communautés urbaines ».

Par ailleurs, la loi elle-même confirme cette similitude entre les deux catégories d'EPCI en renvoyant expressément aux dispositions du CGCT^179(*) en ce qui concerne le transfert des compétences des syndicats intercommunaux aux métropoles, notamment en prévoyant « le retrait des communes des syndicats dont le périmètre inclut en tout ou partie le périmètre de la métropole en ce qui concerne leurs compétences obligatoires ». Par rapport à cette disposition, le professeur Kada qui reconnait à « l'analyse des institutions métropolitaines et des compétences qu'il leur revient d'exercer (...) la naissance d'une nouvelle catégorie juridique relativement homogène d'EPCI^180(*) », se demande quand même si on peut « dès lors parler de droit commun des métropoles dans la mesure où celui-ci est identique, sur ce point, à celui des communautés urbaines ? ^181(*)». Pour couronner la confusion de statut entre les communautés urbaines et les métropoles, le gouvernement, dans l'exposé des motifs de la loi mapam, assimile clairement les métropoles aux communautés urbaines sur le plan du régime financier, en ce qui concerne le calcul de la dotation d'intercommunalité et de la dotation de compensation des EPCI.

On assistera donc à la coexistence de deux entités intercommunales qui n'auront de différence que par rapport au nom et au seuil d'habitants requis pour leur création. A partir de cette ressemblance avec les communautés urbaines, déjà en l'air avec la loi de 2010, et qui a été confirmée par la loi mapam, les métropoles « peuvent apparaître comme une sorte de doublon qui ne se justifie pas, puisque la loi aurait pu se contenter de faire évoluer le statut des communautés urbaines sans créer une nouvelle structure ^182(*)» qui ne sert finalement qu'à complexifié davantage l'architecture intercommunale. L'institution des métropoles ne permet donc pas sur le plan institutionnel d'alléger comme souhaité, l'organisation territoriale complexe de la France. Il faudra donc se résoudre à voir dans l'évolution et le fonctionnement de ces futures métropoles si elles parviendront à acquérir de fait, ce qu'elles n'ont pas pu acquérir de droit, c'est-à-dire des compétences départementales et régionales qui feront d'elles des entités véritablement intégrées. C'est dans cette optique que Jean-Claude Douence affirme, en parlant des métropoles de droit commun en comparaison avec les trois autres types de métropole^183(*) instituées par la loi mapam, que « les métropoles ordinaires sont des EPCI, en fait des communautés urbaines, dont on espère qu'elles obtiendront à l'amiable des compétences départementales et régionales ^184(*)».

On pourrait alors se demander à l'analyse si les collectivités locales et la métropole réussiront dans leurs relations à faire ce que la loi n'a pas pu faire ? Pour cela, il faudra attendre la mise en place effective des métropoles au 1^er janvier 2015 et l'issue de la réforme territoriale en cours qui, comme nous l'avions évoqué, et selon les propos du tout nouveau secrétaire d'Etat à la réforme territoriale, André Vallini^185(*), qui déclarait presqu'ouvertement la mort des conseils généraux, dont les compétences devraient revenir aux régions et aux intercommunalités notamment les métropoles, qu'il proclame désormais comme échelon de proximité. L'avenir des départements étant remis en cause, on est en droit de penser que le statut des métropoles est loin d'être figé et subira de profonds changements dans les jours à venir, peut-être pour constituer des métropoles de plein exercice ?

D'ailleurs, ayant été jusqu'à sa nomination au gouvernement^186(*), Président du conseil général de l'Isère, André Vallini, pourrait faire de l'Isère, le département pilote^187(*) des nouvelles réformes territoriales, comme l'a souhaité son remplaçant Alain Cottalorda^188(*), ce qui constituerait une aubaine pour la future métropole grenobloise afin de s'affirmer comme une métropole de plein exercice. Mais pour l'heure, cette métropole, doit rechercher son ancrage territorial face à la méfiance des autres collectivités territoriales.

B. Un ancrage territorial problématique face à la méfiance des autres collectivités territoriales

Imposées par la loi, les métropoles doivent relever le défi de leur ancrage territorial, ce qui va dans le même sens que l'affirmation d'Emmanuel Négrier, selon laquelle « l'une des premières questions qui surgit, quant au renforcement des dispositifs de coopérations intercommunale, est bien celle de son articulation avec les autres niveaux de gouvernement^189(*) ».  En effet, ni la loi de 2010, ni celle de 2014 n'ont pas voulu créer par le biais de la métropole une nouvelle collectivité territoriale, hormis à Lyon. Elles l'ont donc cantonnée dans le statut d'EPCI alourdissant du coup le paysage institutionnel intercommunal et comme nous l'avions évoqué, créant une confusion avec les communautés urbaines.

En outre, les métropoles vont devoir composer avec les communes qui les constituent et aussi avec les autres collectivités territoriales, ce qui n'exclut pas des risques de conflits quant à la conduite des affaires locales, d'autant plus que les compétences de ces différentes entités se trouvent plus que jamais enchevêtrées.

L'inclusion des communes par voie d'autorité dans la métropole ne sera pas sans poser des soucis quant à la cohérence de la cohabitation du couple métropole/communes. Certains acteurs de la métropole grenobloise n'hésitent même à affirmer que les communes n'étaient pas « demandeuses de la métropole ^190(*)» au contraire des formes classiques d'intercommunalités issues du volontariat des communes. Le caractère intercommunal de la métropole serait donc remis en cause par les communes qui y voient plutôt une instance supracommunale instituée par l'Etat pour absorber les communes. En réalité, la métropole est plus qu'une intercommunalité, puisqu'elle n'est pas créée par les communes qui lui auraient volontairement confié leurs compétences, mais ces dernières ont été mises devant le fait accompli par l'Etat.

Pour Thierry Vignon, en décidant par voie d'autorité de la transformation des intercommunalités en métropole au grand dam du volontariat communal, l'Etat devrait aller jusqu'au bout de sa logique en créant soit des « ville-départements » à l'instar de Paris, ce qui suppose la suppression des communes à l'intérieur de la métropole ou en généralisant le modèle lyonnais, qui tout en conservant les communes a intégré le département. Ce dernier en conclut donc que « la loi mapam n'est qu'un coup d'épée dans l'eau ^191(*)» et « une révolution en demi-teinte ^192(*)».

S'agissant du statut juridique des métropoles par rapport aux autres collectivités territoriales, la loi mapam n'a pas fait mieux que celle de 2010, laissant perdurer la même situation. En effet, faisant le lien entre la métropole de 2010 et celles de 2014 pour expliquer les raisons pour lesquelles la loi de 2010 avait opté pour le volontariat des communes, Emilie Marcovici rappelait que «  le gouvernement avait estimé que la métropole devait être un nouvel outil au service des projets des élus ne pouvant pas se construire en opposition aux départements et aux régions mais bien dans une logique de complémentarité , il a refusé d'en rendre la création obligatoire, préférant faire confiance aux élus pour se saisir de ce nouvel outil^193(*)». Elle poursuit en citant Brice Hortefeux, le ministre de l'intérieur de l'époque selon lequel « ce sont ces mêmes raisons qui ont poussé le gouvernement à retenir le statut d'EPCI et non celui de collectivité territoriale à part entière^194(*)» et à écarter le modèle de la « métropole-département » tel que souhaité aujourd'hui par les observateurs. Dans le même contexte Nelly Ferreira parlait de « timidité législative ^195(*)» dans la lignée de Jean Claude Douence qui estimait qu' « en renonçant à ériger les métropoles en collectivités territoriales, le gouvernement se contente d'ajouter une nouvelle feuille au mille-feuille administratif qu'il dénonçait au début ^196(*)».

D'ailleurs, les départements n'avaient pas manqué de montrer leur méfiance à l'institution des métropoles pensant qu'elles allaient bénéficier d'un transfert automatique de leurs compétences. Finalement la loi mapam n'est pas allée plus loin que sa devancière sur ce plan, si ce n'est la création d'office des métropoles, sans pour autant toucher à leur statut d'EPCI. Elle a retenu la formule de transferts conventionnels pour atténuer la portée de la création des métropoles et rassurer les départements du fait que l'institution des métropoles ne menace pas leur existence et ne remet pas en cause leur assise territoriale. L'association des départements de France (ADF) a ainsi publié un communiqué après une rencontre avec le Premier ministre d'alors Jean-Marc Ayrault, dans lequel elle « marque une certaine défiance au regard des projets du gouvernement pour les métropoles^197(*) ». L'ADF lui a « demandé avec fermeté^198(*)» de s'en tenir aux dispositions prévues par la loi modernisation de l'action publique. Les transferts de compétences des départements aux métropoles « ne sauraient être imposés ; le conventionnement volontaire étant la procédure la plus adaptée^199(*)».

Mais avec les projets de réforme toujours en cours, il semblerait que la cause des départements soit dite et qu'ils devraient disparaître d'ici peu de l'organisation territoriale française, comme nous l'avions évoqué. Il s'avère donc que malgré la fronde des élus départementaux, le gouvernement a pris la mesure de l'exigence de rationalisation des structures locales pour « supprimer les compétences entrecroisées et les financements complexes ^200(*)». Si ces réformes venaient être mises en oeuvre, cela enlèverait une épine des pieds des métropoles, dont la cohabitation avec les départements s'avérerait houleuse, et les compétences conventionnelles envisagées par la loi du département aux métropoles en étaient problématique. D'ailleurs, les métropoles à l'instar de la métropole de Grenoble ne s'en cachent pas, et n'inscrivent pas ces compétences conventionnelles à l'ordre du jour de la transformation en métropole, mais s'en remettent aux évolutions législatives en ce sens.

La remise en cause de l'échelon départemental confirme donc la mise en place du couple région/métropole pour la mise en oeuvre de la décentralisation. Mais la question qui se pose est de savoir s'il s'agit d'un couple aussi homogène que le laissent croire les principaux acteurs ? N'y aurait-il pas des problèmes de cohabitation entre ces deux entités ?

Dominique Perben pointe du doigt le risque de conflit entre les régions et les métropoles. Il affirme donc que « les régions risquent de devenir, après les départements, des adversaires des métropoles ^201(*)». Il justifie son affirmation par le fait que les deux institutions sont compétentes en matière de développement économique, d'autant plus que les métropoles auraient besoin de s'affirmer sur le plan économique et développeraient donc des politiques économiques indépendamment ou en concurrence avec la région. Il pense pour remédier à ce risque qu' « une convention de coopération région-métropole serait sans doute nécessaire pour harmoniser les actions de promotion économique et d'aide aux entreprises ^202(*)» et « la région devant rester garante d'un équilibre positif entre la métropole et son espace régional ^203(*)».

Dans le cas de la métropole grenobloise, et comme nous l'avions mentionné plus haut, elle constitue la seule des douze (12) créées par la loi mapam à ne pas être chef-lieu de région. On pourra alors se demander s'il s'agit là d'un atout ou d'un obstacle pour la visibilité, l'attractivité et l'ancrage territorial de la métropole, d'autant plus que la métropole grenobloise partage le même territoire régional que « l'ogre » lyonnais.

En effet, si l'on analyse l'institution des métropoles comme un vecteur d'équilibre territorial de la France, on comprendrait aisément que la région Rhône-Alpes, qui la plus grande, et hormis Paris, la plus-peuplée et la plus importante sur le plan économique puisse bénéficier de deux métropoles, et d'autant plus que la métropole de Lyon dispose d'un statut complètement différent. On pourrait alors considérer que Grenoble serait dans l'ombre de Lyon et que sa visibilité serait impactée par la force de Lyon, mais cela peut également constituer un atout pour la métropole grenobloise en termes de coopération et d'échanges de bons procédés avec le voisin lyonnais pour s'affirmer rapidement comme une métropole de plein exercice.

Si les risques de conflit entre la métropole et les collectivités territoriales avec lesquelles elle doit cohabiter sont réels et pourront impacter son ancrage territorial, ces risques s'avèrent plus évidents si l'on observe l'articulation des compétences de la métropole avec celles des autres collectivités territoriales.

§ 2 :L'articulation incertaine des compétences de la métropole avec celles des autres collectivités territoriales

En lançant « son acte III de la décentralisation ^204(*)» par l'institution d'un nouvel échelon de l'action publique locale, en l'occurrence les métropoles, dotées de statuts différents et complexes, le législateur français n'a pas semblé répondre à l'éternelle critique dont fait l'objet la répartition des compétences au niveau local. Il a certes voulu faire de ce nouvel outil intercommunal, qui par ailleurs complexifie davantage le régime des EPCI, un remède à l'enchevêtrement des compétences entre les collectivités locales en lui donnant la possibilité d'exercer des compétences de tous les niveaux de collectivité, et en même temps un remède à l'émiettement tant dénoncé des communes françaises. Mais l'analyse révèle qu'il ne s'agit que d'un vrai-faux remède (A) car n'ayant pas doté les métropoles d'un statut juridique très fort pour s'ancrer dans le paysage local et laissant subsister l'échelon communal, même vidé de ses compétences, à l'intérieur des métropoles. Toutefois, la création d'institutions de coordination de politiques publiques et d'harmonisation de compétences par la même loi (B), semble obéir à ce voeu prononcé par le gouvernement « d'identifier clairement les échelons pertinents de l'action publique ^205(*)» locale.

A. La métropole, vrai faux-remède à l'émiettement communal et à l'enchevêtrement des compétences entre collectivités

Lorsque l'adoption de la loi mapam se pointait à l'horizon, beaucoup d'observateurs s'attendaient à ce qu'elle constitue par l'institution autoritaire des métropoles, un remède à l'enchevêtrement des compétences entre les collectivités en clarifiant d'une part le paysage intercommunal, et d'autre part, l'organisation décentralisée de la France dont on reproche souvent la complexité et marquée par un très fort émiettement communal. Mais à l'arrivée, le constat est clair : Les métropoles ne constituent ni un remède à l'émiettement communal, ni un outil de clarification des compétences entre les collectivités locales.

En effet, s'il est vrai que le législateur a frappé un grand coup en créant d'autorité les métropoles et en renforçant leurs compétences obligatoires par le dépouillement des communes de la plupart de leurs compétences, il n'en demeure pas moins que les communes gardent toujours leur assise territoriale et leur statut de collectivité territoriale à l'intérieur de la métropole. On est donc loin de la proposition du comité Balladur tendant à ne faire des communes à l'intérieur des métropoles, que « des personnes morales de droit public ^206(*)» à qui ne serait dévolues que « telle ou telle compétence de proximité ^207(*)». Il en résulte que même si la plupart de leurs compétences seront entre les mains de la métropole, les communes gardent toujours une frange importante de compétences qui ne pourront passer sous le contrôle de la métropole que si les communes le veulent bien. Ces transferts s'ils advenaient, se feraient donc à la carte et au bon vouloir de chaque commune, au gré des affinités politiques entre élus ou des réalités économiques des communes et aboutiraient donc à complexifier davantage le fonctionnement de l'intercommunalité, dans la mesure où la métropole exercera sur certains territoires communaux de compétences qu'elle n'exercera pas ailleurs. Comme l'affirmait Thierry Vignon, « il y aura un bug dans le système ^208(*)».

Il faut signaler qu'en France, l'échelon communal jouit d'une certaine immunité contre les réformes territoriales, qui se gardent toujours de ne pas le remettre en cause, même si plusieurs comités établis pour faire des propositions sur la réorganisation territoriale ont pointé du doigt, dans leur rapport, le manque de pertinence du maintien de cet échelon dans le système politico-administratif local français. En effet, pour Christian Lefèvre, le caractère intouchable des communes dans les réformes ou projets de réforme de l'organisation territoriale française est dû au fait qu'on représente la commune en France comme « la cellule de base de la démocratie ^209(*)», faisant partie du « patrimoine génétique de la nation ^210(*)».

Sur la pertinence du maintien des communes à l'intérieur des territoires métropolitains, certains observateurs estiment que « lorsqu'il n'y a pas de rupture dans l'urbanisation d'une commune à l'autre ^211(*)», il n'y a aucun intérêt à conserver « précieusement la limite territoriale ^212(*)». La solution serait donc d'opter pour « la fusion des communes en milieu urbain à l'heure du renforcement des métropoles depuis la loi du 27 janvier 2014 ^213(*)». Si cette solution est pertinente et devrait permettre de constituer des métropoles à échelon unique susceptible de rationaliser le territoire métropolitain, le virage pris par les projets de réforme en cours ne semble pas l'envisager ; les départements et les régions constituant les seules cibles privilégiées à réformer au plan local. On peut dès lors se dire que si la loi mapam constitue une occasion ratée pour réformer l'échelon communal, on ne peut pas pour l'heure en attendre mieux des lois qui vont suivre pour réformer l'organisation territoriale française.

La métropole de Grenoble, dont le territoire est considéré comme reflétant le quotidien, le bassin de vie des habitants de l'agglomération, doit donc composer en son sein avec 49 communes, même si à certains niveaux, on se pose la question du maintien des limites territoriales. En effet, certaines communes sont collées l'une à l'autre par une continuité des habitations que seul le panneau indiquant le nom de l'autre commune permet de se rendre compte qu'on est sur un autre territoire communal. C'est notamment le cas des communes périphériques de la banlieue grenobloise comme Fontaine, Saint-Martin-D'Hères, Echirolles ou Seyssinet-Pariset, qui peuvent même être presqu'identifiées à des quartiers de Grenoble. Cette situation observée au niveau de la métropole grenobloise illustre bien les interrogations qui précèdent sur la l'intérêt de la conservation des limites territoriales institutionnelles qui ne sont plus qu'artificielles.

Hormis le problème de l'émiettement communal auquel elle n'a pas pu remédier, On peut également faire le même reproche à la loi mapam en ce qui concerne l'articulation des compétences entre la métropole, le département et la région. En effet, l'institution de la métropole, bien que la loi lui dénie le statut de collectivité territoriale, alourdit le système local français en faisant de la métropole, pratiquement un quatrième échelon de l'organisation décentralisée française. En effet, tout comme les trois niveaux de collectivités existant et, qui pour certains rendaient déjà trop complexe l'organisation territoriale française et était source d'enchevêtrement de compétences au plan local, la métropole est dotée par la loi de compétences propres, mais ne disposent quand même pas de la clause générale de compétences à l'instar du département et de la région. Toutefois, des incohérences persistent dans le système de répartition des compétences. Pour éluder ces incohérences dans la répartition des compétences entre les collectivités locales, Jean Claude Mairal s'appuie sur l'exemple de la compétence des transports qui est partagée entre régions, départements et intercommunalités. Il se demande à cet effet, « comment ne pas voir en matière de transports (...) le peu de cohérence entre la Région en charge des TER (rail ou routes), les conseils généraux en charge de l'interurbain et les agglomérations responsables de l'urbain ? ^214(*)». Il pense qu'une gestion partagée de l'ensemble des transports constitue sans doute la solution à l'enchevêtrement des compétences. Il subsiste également une incohérence entre l'attribution de la compétence de la politique de la ville à la métropole, alors que celle de l'action sociale reste un domaine réservé au département, illustrée par Dominique Perben en ces termes : « comment assurer une bonne gouvernance d'un même espace urbain lorsque la collectivité qui est en charge de « construire la ville » n'est pas responsable du suivi humain des populations concernées ^215(*)».

Il est vrai que la désignation des collectivités chefs de file pour l'exercice de certaines compétences au plan local par la loi mapam peut être considérée comme une parade trouvée par le législateur pour faire face à l'enchevêtrement de compétences. Cette désignation qui se fonde sur les dispositions de l'article 72 al. 5 de la Constitution^216(*), est « particulièrement utile lorsqu'une compétence est enchevêtrée entre plusieurs niveaux d'administration ; cela permet d'affirmer la vocation prioritaire d'un niveau de collectivité afin de coordonner l'action locale^217(*) ». Il ne s'agit pas d'enfreindre à l'interdiction constitutionnelle de tutelle^218(*) de toute collectivité sur une autre, mais de confier à une collectivité « un rôle dominant par rapport aux interventions des autres catégories de collectivités dans le domaine concerné ^219(*)». Ainsi, la commune ou l'EPCI, auquel elle a transféré ses compétences, est désigné comme chef de file^220(*) de l'action publique locale en ce qui concerne les compétences de mobilité durable, d'organisation des services publics de proximité, d'aménagement de l'espace et de développement local.

Toutefois, le rôle de chef de file des métropoles dans ces domaines n'étant pas spécifié, sans doute parce qu'elles n'ont pas le statut de collectivité territoriale, elles devront se rabattre sur les compétences transférées par les communes dans ces domaines pour agir en la matière.

Éric Giuily considère que le rétablissement de la clause générale des compétences au profit des régions et des départements est une contradiction majeure du gouvernement dans sa perspective annoncée de simplification et de rationalisation de l'action publique. Il se demande à cet effet, « comment permettre à tous d'intervenir dans tous les domaines, tout en amorçant un « choc de simplification » de l'action publique ? ^221(*)». Pour lui le gouvernement a choisi de répondre à cette contradiction par la création d'instances de dialogue entre élus et d'outils de coordination, entre l'État et les collectivités et entre les collectivités elles-mêmes et dont l'objectif de « susciter une dynamique de coopération entre les territoires, qui aboutirait idéalement à une organisation optimale des collectivités entre elles et une mutualisation de leurs services, décidées par elles et pour elles ».

La tâche reviendra alors aux instances de coordination de l'action publique locale entre les communes et la métropole et d'harmonisation des compétences entre les différents niveaux de collectivité territoriale, y compris la métropole de résoudre les problèmes d'enchevêtrement des compétences à l'échelle locale.

B. L'importance des instances de coordination et d'harmonisation des compétences

Comme nous venons de le voir, le problème d'enchevêtrement des compétences entre les différents niveaux de collectivités territoriales n'est pas complètement réglé par l'avènement des métropoles. Mais à l'heure de la modernisation de l'action de l'action publique, qui exige une clarification des compétences entre les différents acteurs et une rationalisation de l'action publique locale, les instances de coordination et d'harmonisation instituées par la loi mapam auront un grand rôle à jouer.

En effet, dans un premier temps, le gouvernement avait envisagé la création d'un « Haut-conseil des territoires » destiné à harmoniser les compétences au plan local. Mais cette disposition qui figurait dans le projet de loi initial déposé par le gouvernement a rencontré l'opposition du Sénat qui bien évidemment à supprimer la disposition prévoyant cette institution dans le projet de loi adopté le 06 juin 2013 au grand dam des associations d'élus, à l'origine de cette institution. Le Président du Sénat, Jean-Pierre Sueur a même été très catégorique sur ce point en déclarant qu' « un texte intégrant le Haut conseil des territoires ne passait pas au Sénat ^222(*)». On considère que la suppression de cette institution est motivée par le fait que « pour les sénateurs, cette instance (...) destinée à être consultée sur tout projet de loi relatif à l'action publique locale, marchait sur leurs platebandes^223(*) ».

Le Haut conseil des territoires élagué par le Sénat, la charge de l'harmonisation et de la coordination des compétences et de l'action publique locale reviennent donc à deux autres institutions créées par la loi mapam et dans lesquelles les métropoles seront parties prenantes : il s'agit de la Conférence territoriale de l'action publique (CTAP) et de la conférence métropolitaine (CM). Ces deux institutions qui doivent intervenir respectivement au niveau supra (Etat, région et départements) et infra-métropolitain (communes) font partie des grandes innovations de la loi mapam en ce qui concerne la rationalisation de l'action publique locale.

Selon les dispositions de l'article L.5217-8 CGCT, « la conférence métropolitaine est une instance de coordination entre la métropole et les communes membres, au sein de laquelle il peut être débattu de tous sujets d'intérêt métropolitain ou relatifs à l'harmonisation de l'action des collectivités ». La loi mapam prévoit d'ailleurs la composition^224(*) de la CM et très sobrement son mode de fonctionnement^225(*). Composée des maires des communes membres de la métropole sous la direction du Président du Conseil de métropole, cette institution n'est pas un « conseil de métropole bis », mais plutôt une instance consultative. Ainsi donc, la conférence métropolitaine de la future métropole grenobloise se composera des maires des 49 communes membres et aura pour tâche de se prononcer sur les projets engageant la métropole et les communes, mais aussi de déterminer les « sujets d'intérêt métropolitains » dont il peut être débattu. Là encore, intervient la notion de l'  intérêt métropolitain, dont, du contenu qui lui sera donné par les élus, dépendra la bonne marche de cette instance, dans la mesure où un sujet qui ne serait pas reconnu d'intérêt métropolitain serait exclu du débat de la CM. Mais là, la loi est restée muette quant aux modalités de détermination de cet intérêt métropolitain, ce qui pourra constituer une entrave au fonctionnement de la CM. En même temps, on peut considérer que la généralité de la formulation retenue par la loi, ouvre un champ libre aux interventions de cette institution. Tout dépendra alors du degré de responsabilité des élus à soumettre tel ou tel sujet au débat à la CM.

Concernant la Conférence territoriale de l'action publique, il faut souligner qu'il ne s'agit pas d'une instance métropolitaine, mais une institution regroupant tous les niveaux de collectivités sur le territoire desquels se trouve la métropole, et dont cette dernière est partie prenante. La CTAP est une institution créée dans chaque région et « chargée de favoriser un exercice concerté de compétences des collectivités territoriales, de leurs groupements et de leurs établissements publics^226(*) ». Cette institution, présidée par le Président du Conseil Régional et qui rassemblera tous les exécutifs locaux^227(*), est investie d'attributions consultatives^228(*) dans le cadre de « l'exercice des compétences » et « la conduite des politiques publiques nécessitant une coordination ou une délégation de compétences entre les collectivités territoriales et leurs groupements ». Initialement le gouvernement avait voulu siéger dans cette instance par l'intermédiaire du Préfet, mais cette disposition a été amendée par le Sénat, tout comme le pacte de gouvernance territoriale qu'elle devrait élaborer. Finalement, la participation du représentant de l'Etat n'est admise par la loi, et à sa demande, que « lorsque la conférence donne son avis sur une demande d'une collectivité territoriale ou d'un EPCI à fiscalité propre tendant à obtenir la délégation de l'exercice d'une compétence de compétence de l'Etat ^229(*)». L'intérêt de la CTAP en ce qui concerne l'institution d'une métropole comme celle de Grenoble, réside dans sa vocation à donner son avis sur les délégations de compétences opérées vers cette dernière par l'Etat et les autres collectivités territoriales. En effet, pour pouvoir jouer pleinement son rôle de métropole, et s'extraire de la confusion avec les communautés urbaines, les métropoles doivent exercer des compétences des autres collectivités territoriales. Ces compétences ne pouvant être attribuées à la métropole que par convention, la CTAP jouera donc un grand rôle étant donné qu'elle est appelée à être consulté sur tous les types de délégation.

***

Au final, on se rend compte que la portée du statut des métropoles en France, au regard de la loi mapam, reste encore très faible. Hormis, le fait qu'elles ont été créées par la loi, ce qui n'est d'ailleurs pas une première pour des EPCI, comme nous l'avons dit, les métropoles n'opèrent pas pour l'instant la révolution tant attendue dans l'organisation territoriale française. Leur statut d'EPCI, les subsistances de l'échelon communal en leur sein, les compétences départementales et régionales de proximité liées à des conventions à négocier avec ces entités, sont autant de faiblesses qui amenuisent la portée réelle de l'institution des métropoles. Dans le cas de la future métropole grenobloise, le statut de métropole ne peut quand même pas occulter le fait qu'elle ne sera sur le plan fonctionnel qu'une communauté urbaine avec des compétences communales, mais améliorée par l'élargissement du périmètre de son territoire et le nombre d'habitants qu'elle est appelée à couvrir. Elle dispose par ailleurs d'un territoire très hétérogène marqué par la césure « urbain-rural » qu'elle doit concilier pour assurer sa cohésion territoriale et sociale avec pour maître-mot, « la solidarité » avec la prise en compte des spécificités territoriales. Au demeurant, elle portera bel et bien le nom de métropole à partir du1^er janvier 2015 et devra mettre en oeuvre les nouvelles compétences qui lui sont attribuées dans une logique de simplification et de proximité avec les citoyens.

LA MISE EN OEUVRE DES COMPETENCES METROPOLITAINES : ENJEUX DE SIMPLIFICATION DE L'ACTION PUBLIQUE LOCALE ET DE PROXIMITE AVEC LES ADMINISTRES

DEUXIEME PARTIE

Pour Pierre Tonneau, « c'est un souci de simplification ^230(*)» qui sous-tend la création des métropoles en France. Cette simplification se traduit selon lui par le fait que la métropole deviendra « un lieu unique pour prendre des décisions politiques fortes ^231(*)» avec l'exemple de « la mise en commun des compétences en matière d'eau et d'énergie qui seront gérés par la future Métro ^232(*)». Ces propos de l'ex-Directeur Général des services de La Métro, prononcés au début de l'année 2014 alors qu'il était encore en poste, résument les enjeux qui se présentent à La Métro en termes de rationalisation de l'action publique locale.

Pour y parvenir, la loi a mis à la disposition des métropoles les outils nécessaires, dont l'utilisation renforcera l'intégration communautaire qui faisait défaut à l'ancienne Communauté d'agglomération et qui s'impose aujourd'hui à la future métropole. Toutefois, si métropole peut être considérée comme un outil de simplification de l'action publique locale (Chapitre 1^er), elle ne doit pas remettre en cause la proximité de la mise en oeuvre de cette action publique avec les citoyens, dont les communes sont garantes. Une territorialisation de l'action publique s'impose dans la gouvernance métropolitaine. Les citoyens sont également appelés à s'impliquer dans les choix métropolitains à travers les différents dispositifs de la démocratie participative mis en place par la communauté d'agglomération, et qui nécessitent un renouveau pour s'adapter aux nouveaux enjeux métropolitains (Chapitre II).

* ¹⁷³ Proposition n° 8, P. 79 et suivants

* ¹⁷⁴ Il esxiste désormais 7 catégories d'EPCI en France : Syndicats de communes, Communautés de communes, Communautés d'agglomération, Syndicats d'agglomération nouvelle, Communautés urbaines, métropoles.

* ¹⁷⁵ Article 68 de la loi mapam modifiant l'article L.5215-1 CGCT

* ¹⁷⁶ MARCOVICI (Emilie), op.cit.

* ¹⁷⁷ Ibid

* ¹⁷⁸ www.adcf.org/.../Decentralisation-le-Senat-adopte-le-projet-de-loi-amput...

* ¹⁷⁹ L'article L.5217-7 CGCT relatif au régime juridique des métropoles dispose que « les articles L....5215-21 (...) sont applicables aux métropoles »

* ¹⁸⁰KADA (Nicolas), op.cit.

* ¹⁸¹ Ibid

* ¹⁸² FERREIRA (Nelly), Le devenir des collectivités territoriales, Gualino, lextenso ed., Paris, 2012, P.95

* ¹⁸³ Pour mémoire, la loi mapam a créé quatre types de métropoles dotées de statuts différents à savoir la métropole de Lyon (Colllectivité locale à statut particulier), la métropole de Paris, la métropole d'Aix-Marseille et les métropoles dites de « droit commun »

* ¹⁸⁴ DOUENCE (Jean-Claude), op.cit.

* ¹⁸⁵ Interview accordé au Dauphiné Libéré, 26 avril 2014, P.32

* ¹⁸⁶ Président du conseil général de l'Isère (23 mars2001 - 20 juin 2014) et Sénateur de l'Isère (25 septembre 2011 - 9 mai 2014) entre autres, André Vallini été nommé Secrétaire d'Etat chargé de la Réforme territoriale le 09 avril 2014

* ¹⁸⁷ Isère Magazine, n° 145, pages 4-5

* ¹⁸⁸ Suite à sa nomination au gouvernement et conformément à la loi sur le cumul des mandats, André Vallini a été remplacé à la tête du conseil général de l'Isère par Alain Cottalorda, conseiller général de Bourgoin-Jallieu

* ¹⁸⁹ NEGRIER (Emmanuel), La question métropolitaine : les politiques à l'épreuve du changement d'échelle territoriale, Presses Universitaires de Grenoble, Grenoble, 2005, P.31

* ¹⁹⁰ DROGUE (Pierre-Yves), op.cit.

* ¹⁹¹ VIGNON (Thierry), op.cit.

* ¹⁹² Ibid

* ¹⁹³ MARCOVICI (Emilie), op.cit

* ¹⁹⁴ Ibid

* ¹⁹⁵ FERREIRA (Nelly), Op. cit., Page 95

* ¹⁹⁶ DOUENCE (Jean Claude), « Les métropoles », in RFDA mars-avril 2011, P.259

* ¹⁹⁷ DE MONTECLER (Christine), « Décentralisation : les départements méfiants », in Dalloz Actualité, 27 février 2014.

* ¹⁹⁸ Communiqué de l'ADF, cité par DE MONTECLER (Christine), in ibid

* ¹⁹⁹Communiqué de l'ADF, cité par DE MONTECLER (Christine)

* ²⁰⁰ Interview d'André Vallini dans le Dauphiné libéré, op.cit.

* ²⁰¹ PERBEN (Dominique), in « Débat sur la décentralisation », op.cit.

* ²⁰²PERBEN (Dominique), in « Débat sur la décentralisation », op.cit.

* ²⁰³ Ibid

* ²⁰⁴ Discours d'investiture du Président de la République François Hollande, le 15 mai 2012, cité par MARCOVICI (Emilie), op.cit.

* ²⁰⁵ Exposé des motifs de la loi mapam

* ²⁰⁶ BALLADUR (Edouard), op.cit. PP.76-77

* ²⁰⁷ Ibid

* ²⁰⁸ VIGNON (Thierry), op.cit.

* ²⁰⁹ LEFEVRE (Christian), op.cit., P.18

* ²¹⁰ Ibid

* ²¹¹ KADA (Nicolas), « Peut-on réfléchir à la suppression des départements sans s'interroger sur l'avenir », Interview accordé au Dauphiné Libéré, 14 mai 2014, P.3

* ²¹² Ibid

* ²¹³ Ibid

* ²¹⁴ MAIRAL (Jean Claude), Du mondial au local : vers une réforme des collectivités territoriales, Note de la fondation Gabriel Peri, juillet 2010, Page 25

* ²¹⁵ PERBEN (Dominique), « Débat sur la décentralisation », op.cit

* ²¹⁶ Article 72 al. 5 de la Constitution de la Ve République : « Aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre. Cependant, lorsque l'exercice d'une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l'une d'entre elles ou un des groupements à organiser les modalités de leur action commune ».

* ²¹⁷ DONIER (Virginie), op.cit, P. 40

* ²¹⁸ Article 72 al. 5 de la Constitution op. cit, rappelé par le Conseil Constitutionnel dans sa décision n° 2008-567 DC du 24 juillet 2008 sur la loi relative aux contrats de partenariats, Rec. P. 341

* ²¹⁹ DONIER (Virginie), op.cit

* ²²⁰ Article L.1111-9-1 III CGCT

* ²²¹ GIULY (Eric), « Débat sur la décentralisation », Débat coordonné par FAURE (Bertrand) et LUTTON (Philippe), in Constitutions 2013, P. 529

* ²²² www.lagazettedescommunes.com/213097/decentralisation-le-haut-conseil-des-territoires-a-la-trappe-les-metropoles-consacrees/

* ²²³ FORRAY (Jean-Baptiste), JOUANNEAU (Hervé), « Décentralisation : le Haut conseil des territoires à la trappe, les métropoles consacrées », publié le 19/12/2013 sur www.lagazettedescommunes.com

* ²²⁴ Alinéa 1^er de l'article 5217-8 CGCT : « Cette instance est présidée de droit par le président du conseil de métropole et comprend les maires des communes membres ».

* ²²⁵ Alinéa 2 : « Elle se réunit au moins deux fois par an, à l'initiative du président du conseil de la métropole ou à la demande de la moitié des maires, sur un ordre du jour déterminé ».

* ²²⁶ Article L.1111-9 I CGCT 

* ²²⁷ Régions, départements, EPCI, communes

* ²²⁸ Alinéa 2 de l'article L.1111-9-1 I CGCT

* ²²⁹Article L.1111-9-1 III CGCT

* ²³⁰ « Métropole : ce qui va changer », dossier publié sur www.placegrenet.fr/metri-puis-métropole-ce-qui-va-changer/ , le 16 janvier 2014

* ²³¹ Ibid

* ²³² Ibid