Les enjeux juridiques et institutionnels de la transformation en metropole de la communaute d'agglomeration de Grenoble-Alpes metropole

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MASTER 2 ADMINISTRATION ET DROIT DE L'ACTION PUBLIQUE parcours

Les enjeux juridiques et institutionnels de la transformation en métropole de la Communauté d'agglomération de Grenoble-Alpes Métropole

Administration Publique et Territoires

Mémoire soutenu par :

Komi Dodji AKPATCHA

Sous la direction de :

Nicolas KADA, professeur de droit public

Septembre 2014

DEDICACE

A mes amours Ornella et Aymeric-Lionel

A maman Bernadette

A feu papa Louis

REMERCIEMENTS

J'adresse mes remerciements aux personnes qui m'ont aidé de près ou de loin à la réalisation de ce mémoire.

En premier lieu, le professeur Nicolas KADA, qui a bien voulu me diriger et qui m'a guidé dès les premiers instants où j'ai été inspiré par ce sujet en me montrant les pistes à explorer pour trouver les informations nécessaires.

Je remercie également les personnes dont les noms suivent, qui malgré leur agenda très chargé, n'ont pas hésité à répondre favorablement à mes demandes d'entretien et qui m'ont donné les informations nécessaires à la réalisation de ce mémoire :

- MM. Thierry VIGNON, Directeur général des services du conseil général de l'Isère ;

- Cyril DUFRESNE, Chargé de mission à La Métro

- Pierre-Yves DROGUE, Directeur général des services de la Commune de Seyssinet-Pariset

- Dominique ESCARON, Maire de la Commune du Sappey-en-Chartreuse

- Mme Catherine POUYET, Présidente du Conseil de développement de La Métro

SOMMAIRE

Page

INTRODUCTION ............................................................................ .......... ..6

PREMIERE PARTIE : D'UNE COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION, EPCI FAIBLEMENT INTEGRE, A UNE METROPOLE « DE DROIT COMMUN » : ENJEUX D'EQUILIBRE TERRITORIAL ET DE COHERENCE INSTITUTIONNELLE.................................................................................19

Chapitre 1er : L'héritage du territoire de la Communauté d'agglomération par la métropole : un territoire aux multiples facettes ........................................................20

Section 1^ère : La fixation du périmètre de la métropole : Vers une confirmation du périmètre de l'actuelle communauté d'agglomération ..............................................................20

Section II : La constitution d'un territoire métropolitain hétérogène ...............................30

Chapitre 2 : La métropole de Grenoble : une Communauté urbaine améliorée ? ..........41

Section 1^ère : Une évolution institutionnelle marquée ...............................................41

Section II : Une évolution institutionnelle atténuée..................................................55

DEUXIEME PARTIE : LA MISE EN OEUVRE DES COMPETENCES METROPOLITAINES : ENJEUX DE SIMPLIFICATION DE L'ACTION PUBLIQUE LOCALE ET DE PROXIMITE AVEC LES ADMINISTRES .............................. 72

Chapitre 1^er : La métropole, outil de simplification de l'action publique locale dans l'agglomération grenobloise ?.................................................................................................73

Section 1^ère : Le recours à la mutualisation des services par la métropole ........................73

Section 2 : Une action publique métropolitaine efficace garantie par la proximité de sa mise en oeuvre avec les citoyens....................................................................................84

Chapitre 2 : Vers un renouveau de la démocratie participative dans l'agglomération grenobloise avec l'institution de la métropole ?...................................................................94

Section 1^ère: Rôles et nouveaux défis du conseil de développement grenoblois ...............95

Section 2 : La participation citoyenne à la construction et aux choix métropolitains..........104

CONCLUSION .........................................................................................116

LISTE DES SIGLES ET ABREVIATIONS

ADCF : Association des communautés de France

ADF : Association des départements de France

ADIS : Agir pour un développement intercommunal solidaire

AURG : Agence d'urbanisme de l'agglomération grenobloise

D : Conseil de développement de La Métro

CCBSC : Communauté de Communes du Balcon Sud de la Chartreuse

CDCI : Commission Départementale de Coopération Intercommunale

CGCT : Code Général des Collectivités Territoriales

CM : Conférence métropolitaine

CNCD : Coordination nationale des Conseils de développement

CREA : Collectif de réflexion sur l'évolution de l'architecture en Chartreuse

CSCG : Communauté de Communes du Sud Grenoblois

CTAP : Conférence territoriale de l'action publique

EPCI : Etablissement Public de Coopération Intercommunale

INET : Institut national d'études territoriales

La Métro : Communauté d'agglomération de Grenoble-Alpes Métropole

Loi ATR : Loi relative à l'Administration Territoriale de la République

Loi mapam : Loi de modernisation de l'action publique et d'affirmation des métropoles

MAP : Modernisation de l'Action Publique

PAREC : Plan d'accompagnement à la réussite éducative et citoyenne

RGPP : Révision Générale des Politiques Publiques

RUG : Région urbaine grenobloise

SCOT : Schéma de cohérence territoriale

SDCI : Schéma Départemental de Coopération Intercommunale

SIEPARG : Syndicat Intercommunal d'Études, de Programmation et d'Aménagement de la Région Grenobloise

SIEPURG : Syndicat Intercommunal d'Études des Problèmes d'Urbanisme de la Région Grenobloise

SIRG : Syndicat Intercommunal de Réalisation de la Région Grenobloise

SIVOM : Syndicat Intercommunal à Vocation Multiple

SIVU : Syndicat Intercommunal à Vocation Unique

Vega : Syndicat mixte de Grenoble-Alpes métropole et du Pays voironnais

INTRODUCTION

« La France n'a pas suffisamment de grandes villes et elle le paie très cher ^1(*)», disait Pierre Mauroy. Il est vrai dans un monde globalisé où les espaces urbains sont devenus les principaux acteurs de développement économique, social et culturel, il incombe à la France de rattraper son retard en terme de politique urbaine. Pour mettre en évidence la place des métropoles dans la gouvernance mondiale, Gilles Antier considère que « les villes en général sont désormais reconnues comme les agents premiers du développement dans le cadre de la mondialisation, les grandes métropoles y deviennent en conséquence des relais fondamentaux de cette évolution planétaire ^2(*)».

A l'exception notable de la capitale Paris, les villes françaises n'apparaissent pas dans le hit-parade des grandes villes européennes. Cette faiblesse française par rapport à la constitution de pôles urbains peut s'expliquer à la fois par l'organisation administrative et territoriale initiale de la France. Sur le premier point la centralisation du pouvoir à Paris n'a pas favorisé la prise en compte du développement des pôles urbains provinciaux par les pouvoirs publics. Sur le second point, il faut noter que l'organisation territoriale de la France est marquée historiquement par un territoire fragmenté en entités communales de tailles différentes, des plus petites ayant moins de 100 habitants aux grandes communes comptant plus de 500.000 habitants. S'il ne s'agit pas d'une originalité française dans le monde, comme l'a expliqué Christian Lefèvre^3(*) en évoquant les exemples des Etats Unis et de la Suisse, cet émiettement communal propulse la France au premier rang des Etats de l'Union européenne en matière d'entités communales dont le nombre est estimé aujourd'hui à plus de 36000 dont la majorité compte moins de 1000 habitants, soit près de 40% de l'ensemble des communes de l'Union européenne. S'ajoute à ce fait, « le principe de l'uniformité statutaire des communes ^4(*)» avec pour conséquence « la difficile émergence des villes ^5(*)». Jacques Caillosse affirmait en ce sens qu' « en ne permettant pas à la ville de devenir autre chose qu'une commune ou qu'une addition de communes, l'ordre juridique en perturbe le développement. Non seulement il l'a fait prisonnière de vieux découpages administratifs désormais privés de sens, mais il retarde encore l'institutionnalisation des territoires fonctionnels que les pratiques urbaines génèrent ^6(*)».

L'autre conséquence de l'émiettement communal français réside dans le fait que depuis donc près d'un siècle, les communes françaises, conscients de leurs faiblesses en termes de gestion des services publiques et de conduite de projets locaux ambitieux, ont mis en place des structures de coopération intercommunale pour mieux gérer les services de proximité. Plusieurs formules de regroupements intercommunaux ont donc été progressivement institués en France à partir de1890^7(*), dont celle de l'intercommunalité dite de gestion, relative au regroupement de plusieurs communes de proximité « pour travailler en commun à la création et la gestion de services d'équipements, d'infrastructures ou à la délivrance de prestations afin de mieux répondre aux besoins de leurs administrés et dans un but de développement local^8(*)». Il s'agissait sur le plan institutionnel de la mise en place des syndicats à vocation unique (SIVU) créées pour permettre aux communes de répondre aux besoins d'équipement des territoires, notamment en matière d'eau, d'électricité ou d'assainissement.

L'après-guerre sera marqué par le développement de l'urbanisation et la prise en compte du fait urbain en France par les politiques à partir de la fin des années 50 et du début des années 60 va donc se réaliser sur le fondement du renforcement de l'intercommunalité. En effet, « l'intercommunalité ou la coopération intercommunale s'est introduite dans le débat politique et économique (...) comme une des meilleures solutions d'organisation des territoires urbains mais aussi ruraux et comme assurant une transversalité dans la gestion de services ^9(*)». A partir de ce moment, l'intercommunalité change de vocation pour constituer à la fois un outil de gestion en commun des services communaux, mais aussi un vecteur de développement des pôles urbains par sa vocation à conduire des projets de développement urbain. Cette phase est caractérisée sur le plan juridique par la création des syndicats intercommunaux à vocation multiple (SIVOM) et des districts urbains par l'ordonnance de 1959^10(*). Ces districts urbains constituaient à l'époque la première forme la plus intégrée d'intercommunalité prenant en compte le fait urbain, parce qu'étant dotés de compétences obligatoires^11(*), complétées le cas échéant par des compétences facultatives.

Mais la meilleure réponse des pouvoirs publics français au développement du fait urbain était marquée dans les années 60 ans par deux faits : Dans un premier temps, Paris est doté d'un statut spécial^12(*) et ensuite la constitution des métropoles d'équilibre par la loi du 31 décembre 1966^13(*). Cette loi crée en effet d'office les communautés urbaines de Bordeaux, Lille, Lyon et Strasbourg et cinq^14(*) autres se constitueront volontairement dans les années qui suivirent. Toujours dans la perspective de résoudre « le problème urgent du statut des grandes agglomérations « muticommunales » de la province française ^15(*)», d'autres formules avaient été instituées par la loi dans la continuité de la création des métropoles d'équilibre. Il s'agit notamment du dispositif de la loi Boscher du 10 juillet 1970^16(*) relative à la création des agglomérations nouvelles, complété par la loi du 13 juillet 1983^17(*) sur la création des syndicats d'agglomération nouvelle.

Il faut signaler qu'entre temps, plus précisément en 1976, le rapport Guichard^18(*) intitulé « Vivre ensemble », préconisait la constitution de communautés d'agglomération dans les villes de plus de 30.000 habitants et de communautés urbaines dans celles de plus de 200.000. Mais suite à une fronde des maires, soucieux de sauvegarder leur espace communal et inquiets pour leurs fauteuils de maire, ce rapport n'a pas été suivi d'effet. En fait, la mise en place d'une telle commission dont les propositions auraient pu servir au renforcement de l'intercommunalité et du développement urbain en France était justifiée par le souci de mettre fin à « l'atomisation communale ^19(*)» de la France à laquelle même le recours à la fusion autoritaire des communes décidée par la loi Marcellin n'a pas pu remédier. Dès lors il était admis que seule une approche favorisant la coopération volontaire des communes pourrait permettre à la France de mieux organiser sa carte communale et appréhender le développement du fait urbain.

Mais après ces échecs successifs^20(*), les questions intercommunales et métropolitaines ont disparu du débat politique après l'adoption de l'Acte I de la décentralisation^21(*) qui renforce l'ancrage territorial des communes et leur légitimité en leur déléguant de nombreuses compétences faisant d'elles les cellules de base de la démocratie locale. Pour Christian Lefèvre, il s'agissait là d' « un rendez-vous manqué entre décentralisation et métropole ^22(*)» et il en déduit une « hostilité des deux principaux protagonistes politiques, l'Etat et les collectivités locales, qui ne souhaitent pas voir les métropoles devenir de nouveaux territoires politiques ^23(*)». Il considère en outre que « les processus de décentralisation, quelles que soient leurs formes, ne semblent donc pas déboucher sur un ordre institutionnel qui consacre politiquement le fait métropolitain. Les trente ou quarante dernières années illustrent les vicissitudes en la matière et la France présente une situation qui est dans la moyenne européenne, avec un Etat et des collectivités locales jaloux de leurs prérogatives et peu disposés à réorganiser le système politico-institutionnel ^24(*)».

La remise à l'agenda politique de la question métropolitaine n'interviendra qu'au début des années 90, soit une décennie après l'adoption des lois de la décentralisation qui ont montré leurs forces et faiblesses en ce qui concerne la gestion des grandes aires urbaines et la capacité des communes, surtout de petite taille avec des ressources faibles à faire face au coût important de la gestion des services publics et équipements locaux et de la mise en place de projets de développements locaux efficients. Cette période, qui peut être considérée comme « l'âge d'or » de l'intercommunalité en France, sera caractérisée par des réformes qui s'étaleront jusqu'à la fin des années 90 pour à la fois accompagner le processus d'urbanisation en forte croissance et simplifier l'intercommunalité afin d'inciter les communes à adhérer aux structures de coopération intercommunale.

La première étape de cette évolution sera marquée par l'adoption de la loi « administration territoriale de la République ^25(*)», dite loi ATR, par laquelle l'Etat réaffirme « des velléités de politiques métropolitaines ^26(*)». Cette loi votée en 1992, à la fin de la première décennie de l'Acte I de la décentralisation, innove sur le plan intercommunal et urbain, en créant de nouvelles structures de coopération intercommunale prenant en compte justement le fait urbain. Les communautés de villes et les communautés de communes issues de cette loi constituent un tournant dans la vocation originelle de l'intercommunalité en la transformant « en une intercommunalité dite de projet parce que les compétences alloués à ces deux types de structures exigent que les municipalités coopèrent afin de définir en commun des projets engageant l'avenir de leurs territoires ^27(*)». L'enjeu principal de cette loi sur le plan institutionnel est relatif à la dissociation du fait urbain et du fait rural par la création de ces deux structures ; les communautés de communes étant réservées au monde rural et aux agglomérations de moins de 20.000 habitants, et les communautés de villes aux agglomérations de plus grande envergure. Cependant, ce nouvel outil institué pour accompagner le développement urbain subira un « échec cuisant ^28(*)», marqué par le fait que seulement cinq (05) communautés de ville verront le jour, et pis encore, dans des agglomérations de taille très moyenne. Tout le contraire des communautés de communes, qui elles, rencontrèrent plus de succès dans les zones rurales.

Prenant donc la mesure de cet échec, le législateur a poursuivi son oeuvre d'institutionnalisation de l'intercommunalité urbaine, vers la fin des années 90, avec notamment deux lois qui constitueront un tournant majeur dans le développement institutionnel de l'intercommunalité et du fait métropolitain en France. Il s'agit notamment de la Loi d'orientation et du développement durable du territoire ^29(*) dite « loi Voynet » et surtout de la loi sur le renforcement et la simplification de la coopération intercommunale dite « loi Chevènement ^30(*)» qui retiendra plus notre attention. En effet, cette loi comme son nom l'indique, va opérer une véritable refonte du paysage intercommunal, dont on critiquait la complexité et le manque de lisibilité en ne retenant que trois (03) formules^31(*) d'Etablissement public de coopération intercommunale (EPCI) destinées à « devenir le référent fonctionnel de la métropole », en englobant les aires urbaines^32(*).

Les communautés urbaines,^33(*) dont le statut a été modifié, et les communautés d'agglomération^34(*) issues de cette loi se substituent aux communautés de ville et districts urbains et s'adressent au monde urbain avec des compétences renforcées notamment en matière d'aménagement de l'espace. On vante souvent le succès de la loi Chevènement, du fait qu' elle avait permis d'instituer un cadre adapté au développement urbain, et surtout quantitativement elle a permis de couvrir presque la totalité des aires urbaines françaises d'EPCI à fiscalité propre. Cependant, le succès qualitatif de cette loi est souvent présenté comme mitigé, du fait que la plupart des EPCI créées ne présentaient pas un bon niveau d'intégration, du fait des réticences des communes à leur transférer les compétences nécessaires. Il était même dénoncé sur le plan de l'équilibre territorial « un émiettement de l'intercommunalité à fiscalité propre, voire un nouveau désordre intercommunal qui succède au précédent, mais sous une autre forme ^35(*)».

En ce qui concerne la prise en compte du fait métropolitain, on considérait quelques années plus tard que si l'ensemble des dispositifs législatifs mis en place a « permis la constitution d'un réseau de villes moyennes et de métropoles régionales (...) ^36(*)», ils n'ont pas permis aux villes françaises de combler leur retard afin de « peser dans la concurrence européenne et mondiale à laquelle se livrent aujourd'hui les grandes agglomérations^37(*) ». Une nouvelle refonte du système s'imposait dès lors pour créer un nouveau cadre institutionnel plus adapté aux grandes villes.

Dès lors, les commissions et comité d'études vont naître aussi bien du côté gouvernemental que du côté des élus nationaux pour se pencher sur les nouveaux enjeux de l'organisation territoriale française, devant déboucher sur une réforme des collectivités territoriales prenant justement en compte la problématique métropolitaine. Les rapports^38(*) produits par ces différents commissions et comités ont souligné entre autres l'illisibilité de l'organisation territoriale française du fait de la multiplicité des acteurs de gestion des services publics locaux, l'enchevêtrement des compétences entre les différents niveaux de collectivités et les groupements communaux, mais aussi l'éternel problème de compétitivité des villes françaises et du manque de pertinence des périmètres des EPCI pour répondre au principal enjeu d'élaboration « des projets communs de développement au sein des périmètres de solidarité ^39(*)». Sur la base de ces différents rapports, et surtout du rapport du « Comité Balladur^40(*)» mis en place par le gouvernement, une réforme d'ensemble des collectivités territoriales va être engagée avec comme axes principaux l'achèvement de la carte intercommunale en vue de rationaliser les périmètres allant toujours dans le sens de la simplification du paysage intercommunal et la création d'un cadre institutionnel adapté aux grandes aires urbaines.

La loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 qui concrétisa cette réforme sur le plan législatif va donc consacrer l'institutionnalisation de la métropole envisagée dans les différents rapports notamment dans le rapport du Comité Balladur. Le débat tournait autour du mode de création, du statut à conférer à cette nouvelle entité métropolitaine ainsi que du sort des communes membres. Le Comité Balladur  proposait une réforme ambitieuse basée sur la création par la loi de onze (11) métropoles^41(*) érigées en « collectivité locale de plein exercice, dotée de la clause de compétence générale et de l'autonomie financière, au sein desquelles les actuelles communes membres continueraient d'exister sous la forme de personnes morales de droit public ^42(*)» auxquelles seraient « dévolues telle ou telle compétence de proximité... ^43(*)». Cependant, les propositions de ce comité, qui auraient pu constituer une grande révolution dans la politique urbaine de l'Etat et dans l'organisation territoriale de la France, n'ont que très partiellement inspiré le gouvernement et le législateur. En effet, si la loi du 16 décembre 2010 consacre la « spécificité institutionnelle » des grandes agglomérations françaises, elle se montra très frileuse en ce qui concerne le statut et le mode de création des métropoles. Suite à de nombreuses frondes des élus et des associations d'élus tant nationaux que locaux, la loi n'ira pas dans le sens des propositions du comité. Elle dispose en substance que « la métropole est un établissement public de coopération intercommunal regroupant plusieurs communes d'un seul tenant et sans enclave et qui s'associent au sein d'un espace de solidarité pour élaborer et conduire ensemble un projet d'aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social de leur territoire afin d'en améliorer la compétitivité et la cohésion (...)^44(*) ». Au-delà de cette définition qui consacre le statut d'EPCI de la métropole, la loi fixe le seuil démographique requis pour constituer une métropole à 500.000 habitants selon le mode de création classique des EPCI, à savoir le volontariat des communes.

A l'analyse, on considérait que la frilosité du législateur faisait de « la métropole de 2010, un EPCI à fiscalité propre voué à l'échec ^45(*)». Ces craintes d'échec, dont le professeur Gérard Marcou^46(*) a largement fait cas seront confirmées par le fait qu'on s'est rendu compte à l'heure du bilan que seule une métropole a pu voir le jour, en l'occurrence celle de Nice^47(*), alors que le gouvernement en espérait au moins une dizaine.

Face à cet échec de la métropole de 2010 il s'avérait nécessaire de changer de logique par rapport à l'institution des métropoles en France. Avec l'alternance politique de 2012 au sommet de l'Etat, le nouveau gouvernement a inscrit la réforme des territoires pour passer à « l'Acte III de la décentralisation^48(*)» parmi les axes prioritaires de son programme de modernisation de l'action publique (MAP) qui succéda à la défunte révision générale des politiques publiques (RGPP) du précédent gouvernement. Ce nouveau projet de réforme territorial dont les régions et les métropoles constituent les deux principaux piliers évoqués par le gouvernement, repose sur un triple défi à savoir : « simplifier l'action publique territoriale, la rendre plus efficace et moins coûteuse ^49(*)».

Ce projet s'est matérialisé avec l'adoption par l'Assemblée nationale le 19 décembre 2013, de la loi sur la modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, dite « loi mapam », promulguée par le Président de la République le 27 janvier 2014, après une décision favorable du Conseil Constitutionnel saisi par les députés de l'opposition. Cette loi, qui intervient après l'échec retentissant de celle du 16 décembre 2010 en ce qui concerne l'institution des métropoles, et dans un contexte politique différent, a voulu tirer les leçons des échecs précédents pour donner aux métropoles un statut juridique à la hauteur des enjeux auxquels elles sont appelées à répondre.

Au-delà de l'intitulé autoritaire et retentissant de son titre II, « l'affirmation des métropoles » qui constitue pour le professeur Michel Verpeaux « le morceau de bravoure de la loi ^50(*)», elle innove en instituant quatre types de métropoles avec des statuts différents à savoir la métropole de Lyon, « collectivité territoriale à statut particulier  au sens de l'article 72 de la Constitution^51(*)» ; la métropole de Paris^52(*) ; la métropole d'Aix-Marseille^53(*) et les métropoles^54(*) dites de « droit commun^55(*)». S'agissant de cette dernière catégorie qui retiendra particulièrement notre attention, la loi mapam a comblé l'une des lacunes de la loi du 16 décembre 2010 en décidant par « voie d'autorité », comme le proposait d'ailleurs le Comité Balladur, de la transformation « à compter du 1^er janvier 2015 en métropole « des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre qui forment un ensemble de plus de 400 000 habitants dans une aire urbaine au sens de l'Institut national de la statistique et des études économiques de plus de 500 000 habitants^56(*)».

Mais, dès lors qu'on se souvient du précédent créé sur ce plan avec l'institution des métropoles d'équilibre par la loi du 31 décembre 1966, sans que cela ait eu le succès escompté, peut-on vraiment considérer le seul fait d'affirmer les métropoles par la loi comme un acte de bravoure dans la mesure où il ne s'agit pas d'une originalité en ce sens ? Exit le statut de collectivité territoriale, les métropoles de 2014 demeurent donc des EPCI à l'instar de la métropole de 2010, et viennent alourdir une organisation territoriale déjà très complexe et un paysage intercommunal hétéroclite. Neuf (09) EPCI ^57(*) seront transformés par décret en métropole à partir du 1^er janvier 2015 au regard des dispositions de l'article 5217-1 CGCT, qui par ailleurs, complète la définition de la métropole issue de la loi du 16 décembre 2010. La nouvelle définition consacrée par la loi mapam considère la métropole comme « un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre regroupant plusieurs communes d'un seul tenant et sans enclave au sein d'un espace de solidarité pour élaborer et conduire ensemble un projet d'aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social de leur territoire afin d'en améliorer la compétitivité et la cohésion. Elle valorise les fonctions économiques métropolitaines, ses réseaux de transport et ses ressources universitaires, de recherche et d'innovation ».

Nous nous proposons donc d'analyser cette loi à la lumière d'une des communautés visées à savoir la communauté d'agglomération de Grenoble-Alpes Métropole, dite « La Métro ». Le but de nos recherches consiste à analyser l'impact de la loi mapam sur cette communauté et les conditions de mise en oeuvre de cette loi sur son territoire à partir du 1^er janvier 2015. Nous nous intéresserons donc principalement aux enjeux juridiques et institutionnels de la transformation de cette communauté d'agglomération en métropole. Cette transformation constitue un nouveau tournant dans l'histoire de cette communauté qui aura gravi tous les échelons de l'intégration intercommunale, hormis celui de communauté urbaine, du moins officiellement. En effet, ses prémices remontent en 1966 avec la création du Syndicat Intercommunal d'Études des Problèmes d'Urbanisme de la Région Grenobloise (SIEPURG) par vingt-et-trois (23) communes^58(*). Le SIEPURG s'est doté en 1968 d'un organe de réalisation d'équipements lourds à savoir le Syndicat Intercommunal de Réalisation de la Région Grenobloise (SIRG). Ces deux institutions seront refondues en une seule en 1973 avec la création du Syndicat Intercommunal d'Études, de programmation et d'aménagement de la Région Grenobloise (SIEPARG) avec les 23 mêmes communes couvrant une population de 360?000 habitants^59(*). La communauté des communes^60(*), qui prendra en 1996 le nom de « Grenoble-Alpes Métropole » se substitua en 1994 au SIEPARG dans la dynamique de la loi ATR. L'actuelle communauté d'agglomération^61(*) qui se transformera en métropole à partir du 1^er janvier 2015 avait succédé à la communauté de communes en 2000 sur la base de la Loi Chevènement. La transformation en métropole, qui n'était d'ailleurs pas envisagée en 2010 à cause du seuil démographique élevé a été rendu possible par l'abaissement de ce seuil issu de la loi mapam, et constituera donc une évolution majeure pour La Métro. Cette évolution sera marquée par plusieurs changements dont la rationalisation de la carte intercommunale qui a débouché déjà au 1^er janvier 2014 sur la constitution d'un nouveau territoire métropolitain^62(*) dont nous parlerons un peu plus loin dans ce document.

Dès lors, il s'avère important de s'interroger sur les nouveaux enjeux qui se présentent à La Métro avec ce changement de statut. Il s'agit concrètement de se demander : Quelle est la pertinence du périmètre du nouveau territoire métropolitain ? Quelle est la portée réelle du statut de métropole « de droit commun » en ce qui concerne les compétences et le régime juridique conférés à La Métro et de façon générale aux autres communautés ? Quel sera l'impact de la loi mapam sur l'organisation et le fonctionnement de La Métro à partir du 1er janvier 2015 ? Quels changements apportera le passage au statut de métropole dans la mise en oeuvre de l'action publique locale sur le territoire de l'agglomération grenobloise dans une logique de proximité avec les citoyens ? Il se pose en gros le problème de l'application de la loi mapam dans l'agglomération grenobloise.

En effet, forte de ce nouveau statut de métropole, La Métro s'est vue conférer par la loi, de nouvelles compétences obligatoires transférées des communes, ainsi que du département et des compétences en matière économique transférées de la Région et qui viennent compléter la liste des compétences qu'elle exerçait avant et qui lui seront acquises à la date de la transformation en métropole. De même, la loi prévoit la possibilité pour La Métro de solliciter des transferts de compétences de la part des autres collectivités territoriales à savoir le département et la Région ainsi que de l'Etat et ces nouveaux transferts devront intervenir par convention avec les collectivités concernées. Ce nouveau statut implique donc pour La métro, beaucoup de changements relatifs notamment à la manière d'administrer son nouveau territoire qui, par ailleurs, s'est élargi depuis le 1er janvier 2014 avec la fusion de La métro avec les Communautés de communes du Sud-grenoblois^63(*) et du Balcon sud Chartreuse^64(*) conformément au schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI) et en prélude à la détermination par l'Etat du périmètre de la nouvelle métropole. Cet élargissement du périmètre de La métro suscite donc beaucoup d'interrogations quant à la manière dont les nouveaux territoires intégrés, pour la plupart des communes rurales et montagnardes, se sentiront concernés par les enjeux métropolitains et comment leurs spécificités territoriales pourront être prises en compte dans l'élaboration et la mise en oeuvre de l'action publique métropolitaine. De même, la nouvelle métropole de Grenoble sera avec ses homologues de Rennes et de Rouen, les seules communautés d'agglomération à acquérir ce statut de métropole, les autres étant toutes des communautés urbaines, exerçant déjà la majeure partie des compétences métropolitaines, ce qui amène à s'interroger sur la portée des nouvelles compétences que cette métropole aura à exercer par rapport à celles exercées par une communauté urbaine et sur ces relations avec les autres collectivités territoriales en ce qui concerne l'articulation et la mise en oeuvre des compétences. Ensuite, l'acquisition du statut de métropole aura des impacts sur la mise en oeuvre de l'action publique locale sur le territoire de la métropole et appellera à une réorganisation de l'administration dans une optique de simplification avec la coordination des politiques publiques et de mutualisation des moyens et des services des communes membres. Elle devra donc développer des pôles d'activité plus proches des administrés et associer ces derniers à l'élaboration des politiques publiques à travers un renouveau de la démocratie participative.

Il s'agira de partir de l'existant, dans la mesure où la transformation en métropole ne fait pas table-rase des acquis de la communauté d'agglomération, mais consolide plutôt ses acquis en les renforçant notamment, comme nous le verrons. En partant donc de l'existant, nous nous projetteront dans le futur très proche à la lumière des dispositions de la loi mapam et des propos recueillis dans le cadre d'une série d'entretien que nous avons mené avec certains acteurs locaux ainsi que des analyses faites par la doctrine par rapport à la loi mapam et au statut des métropoles en France. Grosso modo, ces analyses qui s'appuient sur les échecs répétés des anciennes formules d'institutionnalisation du fait métropolitain, notamment sur l'échec de la loi du 16 décembre 2010, soulignent que la loi mapam constitue une avancée majeure en ce qui concerne l'institution des métropoles mais restent très peu convaincues par le statut et le régime juridique de ces dernières. En effet, si la loi mapam s'est montrée plus ambitieuse que sa devancière en allant dans le sens de la proposition n°8 du rapport du comité Balladur, avec la création d'office des premières métropoles, elle n'a pas poussé trop loin cette ambition, se contentant de reconduire le statut d'EPCI à l'exception notable de la métropole de Lyon qualifiée expressément de « collectivité locale à statut particulier ». S'agit-il d'une expérimentation préalable à l'évolution du statut des métropoles ? Dans un contexte permanent de réforme territoriale, cette hypothèse paraît plausible, d'autant plus que le gouvernement a manifesté son intention de recentrer l'action publique locale sur le couple métropoles/Régions, identifié comme échelon pertinent de conduite des politiques publiques locales. Il est donc souvent évoqué la question de la survie de l'échelon communal mais surtout du département sur le territoire de la métropole.

Quel ancrage pourra avoir la métropole sur un territoire local où les collectivités locales existantes restent sur la défensive ? Quel rôle jouera l'échelon communal à l'intérieur de la métropole ? Le département et la Région pourront-ils s'entendre avec la métropole pour opérer les transferts de compétences nécessaires à l'effectivité du statut de métropole ? Quelle forme prendra l'administration métropolitaine pour être plus proche des administrés ? Quelle sera la place des citoyens dans la gouvernance métropolitaine ? Il s'agit là de la synthèse des questions que nous avons abordées avec nos interlocuteurs et dont les réponses nous ont permis d'orienter l'objet de nos recherches.

Nous avions voulu dans notre démarche, rencontrer le plus d'acteurs possible, mais nous nous sommes heurtés à l'agenda local très chargé du premier semestre 2014, marqué par les échéances électorales du mois de mars 2014 dont la préparation a mobilisé les acteurs pendant le premier trimestre de cette année, puis l'installation des conseils municipaux et communautaire au cours du second trimestre. Nous avons donc pu rencontrer des techniciens^65(*), un élu^66(*) et une personnalité de la société de la société civile organisée^67(*), dont les propos, que nous avons fidèlement transcris et joints en annexe nous ont servi de cadre d'analyse dans ce document.

Des résultats de notre démarche, destinée à trouver des éléments qui nous permettront de répondre aux interrogations posées, il ressort que les enjeux qui se présentent à La Métro à l'heure de sa transformation en métropole sont relatifs à la recherche de l'équilibre territorial et de cohérence institutionnelle (I^ère partie) pour la mise en oeuvre des compétences, qui doit être simplifiée et menée dans une logique de proximité avec les citoyens (IIème partie) pour plus d'efficacité.

PREMIERE PARTIE

D'UNE COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION, EPCI FAIBLEMENT INTEGRE, A UNE METROPOLE « DE DROIT COMMUN » : ENJEUX D'EQUILIBRE TERRITORIAL ET DE COHERENCE INSTITUTIONNELLE

Passer d'une forme d'EPCI peu intégrée à la forme la plus intégrée d'EPCI avec toutes ces implications, tel sera le défi qui se présente à La Métro. En effet, l'enjeu métropolitain est beaucoup plus important pour La Métro et les deux autres communautés d'agglomération qui figurent sur la liste des futures métropoles, que pour les communautés urbaines dont le statut est peu différent, voire, comme nous le verrons, similaire à celui des métropoles dites de « droit commun ».

Il faut rappeler que La Métro se préparait à se transformer en communauté urbaine avant qu'apparaissent les prémices de la préparation de la loi mapam, qui en diminuant le seuil d'habitants requis pour la création des métropoles à 400.000 habitants, a obligé La Métro à changer de fusil d'épaule et à se battre pour obtenir le statut de métropole.

Ce statut désormais acquis avec la loi mapam, même s'il faudra attendre le décret prononçant la transformation, La Métro doit désormais faire face aux enjeux d'équilibre territorial à la suite de l'agrandissement de son territoire qui présente de multiples facettes (Chapitre 1^er). Toutefois, le manque de cohérence institutionnelle entre le statut de métropole et celui de communauté urbaine et les réalités locales, nous conduisent à nous interroger sur la portée réelle de ce statut de métropole de La Métro, qui ne serait en pratique qu'une communauté urbaine améliorée (Chapitre 2).

CHAPITRE 1er :

L'HERITAGE DU TERRITOIRE DE LA COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION PAR LA METROPOLE : UN TERRITOIRE AUX MULTIPLES FACETTES

Le statut de métropole étant juridiquement acquis par la communauté d'agglomération de Grenoble Alpes-Métropole, il restera à déterminer le périmètre qui sera couvert par la future métropole, soit le nouveau territoire métropolitain. La définition de ce périmètre incombe au gouvernement à travers le décret qui instituera officiellement la métropole. Il faut souligner que même si la loi donne au gouvernement l'initiative de définir le contour territorial de la métropole, il' y a déjà en amont des travaux qui ont été effectués au plan local, sous la direction du représentant de l'Etat pour rationaliser la carte intercommunale au sein du département comme le voulait la loi du 16 décembre 2010. On s'oriente donc vers une confirmation du périmètre de l'actuelle communauté d'agglomération (Section 1^ère), dont les disparités entre les différentes communes révèlent la constitution d'un territoire hétérogène (Section 2)

SECTION 1^ère : LA FIXATION DU PERIMETRE DE LA METROPOLE : VERS UNE CONFIRMATION DU PERIMETRE DE L'ACTUELLE COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION

Conformément aux dispositions de l'article L.5217-1 du CGCT issu de la loi du 27 janvier 2014, la fixation du périmètre de la métropole résulte d'un décret du Président de la République. Il s'agit donc d'une initiative gouvernementale mais qui, se basera sans doute sur ce qui existe déjà, à savoir les périmètres des communautés d'agglomération et communautés urbaines concernées par la transformation en métropole. Ces périmètres, qui ont été arrêtés par les représentants de l'Etat dans les départements concernés, devront purement et simplement être confirmés par le décret à venir. Ainsi, la métropole de Grenoble héritera du périmètre actuel de la communauté d'agglomération, qui a été étendu depuis le 1^er janvier 2014, à l'orée de la métropolisation (§1), même s'il s'agissait d'une démarche indépendante de la transformation en métropole (§2)

§ 1 : L'extension du périmètre de l'agglomération grenobloise à l'orée de la métropolisation

La communauté d'agglomération de Grenoble Alpes-Métropole a vu son périmètre étendu depuis le 1^er janvier 2014 suite à sa fusion avec les communautés de communes du balcon sud Chartreuse et du Sud grenoblois. Cette extension de périmètre qui intervenait à exactement un an de la transformation en métropole de cette communauté d'agglomération est une démarche qui répond au schéma départemental de coopération intercommunale de l'Isère issu de l'arrêté préfectoral N°2011356-0003 du 22 décembre 2011 (A). Toutefois, cette fusion, qui était liée au vote favorable des conseils municipaux des communes concernées n'avait pas reçu l'assentiment de tous les acteurs, et a donc été source de controverses (B).

A. Une démarche basée sur le schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI)

Le SDCI est un document, établi dans chaque département, servant de cadre de référence à l'évolution de la carte intercommunale. Il est prévu par l'article L.5210-1 CGCT^68(*) pour rationaliser la carte intercommunale au niveau des départements en couvrant intégralement le territoire d'EPCI à fiscalité propre et en supprimant les enclaves et discontinuités territoriales^69(*). L'objectif poursuivi est de rendre obligatoire au plus tard le 1^er janvier 2014, l'adhésion de toutes les communes françaises à une structure de coopération intercommunale.

Une Commission départementale de coopération intercommunale^70(*) (CDCI), composée d'élus locaux, et ayant vocation à formuler des propositions visant à renforcer la coopération intercommunale, est donc instituée dans chaque département conformément aux dispositions de la loi du 06 février 1992. Le rôle de la CDCI a été renforcé par la loi du 16 décembre 2010^71(*) qui prévoyait qu'elle devrait obligatoirement être consultée à propos de tout projet de modification de périmètre d'un EPCI.

Cette commission est présidée par le Préfet du département concerné. Elle est en outre composée des représentants des conseils municipaux, des EPCI ayant leur siège dans le département, du conseil général et du conseil régional. On considère que « la commission est appelée à jouer un rôle important dans la création d'EPCI, mais les pouvoirs de cette commission peuvent sembler résiduels si on les compare aux pouvoirs du Préfet^72(*) ». En effet, la loi du 16 décembre 2010^73(*) a renforcé considérablement les pouvoirs du préfet en ce qui concerne la fixation du périmètre des EPCI. Ce dernier dispose désormais d'un « pouvoir de contrainte ^74(*)» qui lui confère la faculté de contourner les réticences des communes pour les inclure dans le périmètre d'un EPCI. Ces prérogatives du Préfet peuvent s'analyser en des pouvoirs exceptionnels restreignant le principe de la libre administration des communes, même si le Conseil constitutionnel s'y est montré favorable « en raison de l'intérêt général qui s'attache à l'achèvement et à la rationalisation de la carte de l'intercommunalité^75(*) ».

Le SDCI est donc élaboré par la commission départementale et arrêté par le Préfet. Dans le contexte grenoblois, dans un premier temps, en avril 2011, la CDCI avait élaboré un projet de SDCI de l'Isère, prescrivant notamment la « fusion-extension » de La Métro avec les communautés de communes du Sud grenoblois et du Balcon Sud de la Chartreuse, ainsi que le rattachement des communes de Miribel-Lanchâtre, de Chamrousse et de Saint-Martin-d'Uriage. Ce projet sera amendé en plénière du CDCI du 12 décembre 2011 qui n'a finalement retenu que la fusion-extension de La Métro, de la Communauté des communes du Balcon Sud de la Chartreuse et de la commune de Miribel-Lanchâtre excluant donc la communauté des communes du Sud grenoblois et les communes de Chamrousse et de Saint-Martin-d'Uriage.

C'est ainsi qu'après l'adoption le 12 décembre 2011 par la Commission Départementale de Coopération Intercommunale (CDCI) de l'Isère du projet de SDCI du département, le Préfet de l'époque, Eric Le Douaron avait, par arrêté du 22 décembre 2011, confirmé la prescription du CDCI en ce qui concerne l'agglomération grenobloise^76(*). Ensuite, par arrêté en date du 24 mai 2013, le Préfet de l'Isère a défini un projet de périmètre du nouvel Établissement Public de Coopération Intercommunale (EPCI) issu de la fusion de la communauté d'agglomération Grenoble Alpes Métropole (Métro), de la Communauté de communes du Balcon Sud de la Chartreuse (CCBSC) et de la Communauté de communes du Sud Grenoblois (CCSG).

Finalement, après le vote favorable de la majorité des 49 conseils municipaux dont les communes sont concernées par la fusion, notamment celui de Grenoble, tel qu'envisagé par la loi du 16 décembre 2010^77(*), et l'avis favorable de la CDCI en date du 14 octobre 2013, la fusion est devenue effective à compter du 1^er janvier 2014, à la suite de l'arrêté n° 2013296-009 du 23 octobre 2013 « portant fusion de la communauté d'agglomération de Grenoble-Alpes Métropole, de la communauté des communes du Balcon Sud de Chartreuse et de la communauté des communes du Sud Grenoblois ». La nouveauté de cet arrêté par rapport au projet de périmètre prescrit par l'arrêté du 12 décembre 2011 concerne l'intégration de la Communauté des communes du sud grenoblois. Le nouveau territoire de l'agglomération grenobloise s'étend donc désormais sur un bassin de vie de 50.000 hectares avec plus de 400.000 habitants.

Selon Marc Baïetto, Président de la communauté d'agglomération en poste au moment de la fusion, « ce qui motive à créer cette nouvelle intercommunalité c'est de répondre aux besoins fondamentaux de la population, à savoir l'emploi, l'habitat et les déplacements. Nous allons pouvoir les gérer de manière plus cohérente et nous pourrons être économiquement plus efficaces à cette échelle. Nous sommes présents là où se joue l'essentiel de la vie des habitants^78(*) ».

Pour certains observateurs, ce nouveau périmètre correspond à la définition du bassin de vie grenoblois et intègre donc beaucoup de territoires ruraux entourant la commune grenobloise. L'élargissement correspondrait donc à la volonté de créer une entité administrative en cohérence avec le bassin de vie grenoblois et reflète le quotidien des habitants des territoires concernés. Il s'agissait d'une manière de mettre en adéquation le territoire institutionnel et le territoire fonctionnel. Le nouveau territoire métropolitain voit sa superficie augmenter de près de 60 % en gagnant en espaces montagnards et en ruralité.

Néanmoins, la mise en oeuvre du SDCI n'a eu qu'un impact très négligeable sur la démographie de la nouvelle métropole malgré l'adjonction de 21 nouvelles communes qui ne sont que très moyennement habitées. Cette faible influence de la fusion sur la démographie de la métropole nous amène donc à nous demander, comme nous le verrons plus loin, si la fusion était une condition sine qua non à l'acquisition par la communauté d'agglomération du statut de métropole.

Si l'extension du périmètre de La Métro est belle et bien effective aujourd'hui, le chemin pour y arriver n'a pas du tout été clairsemé. Il a été parsemé d'embuches, dues notamment aux réserves émises par certaines communes quant à la mise en oeuvre du SDCI.

B. Une démarche controversée

Alors que La métro a vu le nombre de ses communes s'élargir à 49 depuis le 1^er janvier 2014 conformément au SDCI, certains observateurs considèrent qu'il s'agissait d'un « mariage forcé voulu par l'Etat depuis 2011 ^79(*)» et que le « passage de la bague au doigt se fait parfois dans la douleur »^80(*). En effet, les votes des délibérations dans les conseils municipaux concernés par cette fusion ont fait l'objet de beaucoup de réticences. Au total, 19 conseils municipaux sur les 49 concernés avaient voté contre la fusion, en majorité des communes rurales, et des conseils municipaux de couleur politique majoritairement communiste, dits de « la couronne rouge » comme ceux d'Echirolles et de Fontaine avaient émis des réserves quant à la fusion, même si ils ont fini par y émettre un vote favorable. Ainsi, selon Yannick Boulard, ex-maire de Fontaine et en poste au moment de la fusion, « c'est un coup de force précipité, avant les municipales, qui semble voué à l'échec, contraire à toute notion de démocratie » car « sans aucune discussion au sein du conseil d'agglomération, sur le projet, sur les compétences ^81(*)». Son homologue d'Echirolles, Renzo Sulli, sceptique sur les enjeux de la future métropole relatifs à la mutualisation des services et à la réalisation d'économies d'échelle, avait quant à lui tenu à mettre les choses au clair, après le vote favorable des élus de sa commune, en ces termes : « Notre vote de ce soir, ce n'est pas un blanc-seing pour la métropole. Et attention, la mutualisation n'est pas toujours synonyme d'amélioration, on l'a bien vu avec le transfert de la collecte des ordures à La Métro : ça a coûté plus cher mais sans améliorer le service^82(*) ».

En effet, certains conseils municipaux estimaient pour motiver leur refus de voter la délibération en faveur de la fusion, qu'ils n'étaient pas mandatés par leur population pour se prononcer sur une telle fusion et qu'il faudrait plutôt attendre les prochaines élections municipales^83(*) qui seront couplées avec la désignation des conseillers communautaires pour mettre cette question en débat. D'autres, évoquent notamment les spécificités de leurs territoires, la plupart ruraux et montagnards pour expliquer leurs réticences par rapport à leur inclusion dans la nouvelle communauté d'agglomération dont les orientations seraient beaucoup plus urbaines.

Ainsi, selon Dominique Escaron, actuel maire de la commune du Sappey-en-chartreuse, qui se situait dans la communauté des communes du balcon sud chartreuse, sa commune, n'a rien à avoir avec une métropole, qui ne ferait qu'éloigner le centre de décision des citoyens, et avait donc voté contre le projet de fusion mais ils ont été finalement rattachés d'office à la métropole parce qu' « il y a des gens qui veulent faire augmenter des effectifs et ils cherchaient partout des communes à rattacher, donc c'est juste pour faire monter des chiffres^84(*)» . Il assure comprendre que dans le contexte actuel il est judicieux que les communes mettent en commun les moyens et mutualisent leurs services pour être plus efficace et à moindre coût mais préfère plutôt la formule des syndicats pour la gestion de services spécifiques plutôt qu'intégrer le tout dans un grand ensemble qui ne prenne pas en compte les spécificités des territoires. Par contre les quatre (4)^85(*) autres communes de cette communauté avaient voté pour la fusion.

Même son de cloche dans la communauté des communes du Sud grenoblois où non seulement le conseil communautaire s'était prononcé contre^86(*) le projet de SDCI, mais aussi huit (08)^87(*)des seize (16) communes concernées par la fusion avaient émis un vote défavorable, soit la moitié. Les raisons évoquées par les communes réticentes à la fusion étaient relatives notamment au manque de concertation sur la procédure de prescription du Préfet et sur le manque de visibilité des chiffres de la Métro. Ces communes avaient également évoqué les motifs d'éloignement du centre de décision, de perte de représentativité et de pouvoir décision, de perte de la maitrise de certains projets ainsi que des risques de fiscalité complémentaire pour s'opposer à la fusion de leur structure intercommunale avec La Métro. Les huit maires des communes du Sud grenoblois réticentes à la fusion, dans une lettre adressée à leurs confrères des autres communes concernées par la fusion, le 13 juin 2013, avaient affirmé l'aptitude de leur communauté de communes à répondre « aux enjeux d'aménagement, de développement économique et social, de l'habitat, de préservation de l'environnement, pour ses 32 000 habitants », fustigeant également l'absence de consultation de leurs administrés sur le projet de périmètre arrêté par le Préfet et approuvé par le CDCI, se prononçant par la même occasion ouvertement contre la « métropolisation du territoire ».

Mais malgré toutes ces contestations et controverses, la fusion est belle et bien effective désormais, et la nouvelle communauté d'agglomération a été créée depuis le 1^er janvier 2014 à un an de sa transformation en métropole, conformément à la loi du 27 janvier 2014. On considère toutefois que cette fusion ne constituait pas une condition sine qua non pour passer en métropole.

§ 2 : Une démarche indépendante de la transformation en métropole mais favorisée par la perspective métropolitaine

L'extension du périmètre de La métro à partir du 1^er janvier 2014 a-t-elle un lien avec la transformation de cette dernière en métropole à partir du 1^er janvier 2014 ? Pour Cyril Dufresne^88(*), Chargé de Mission Métropole à La Métro et ex-Directeur Général des Services de la Communauté des communes du Sud grenoblois, il s'agit de deux démarches complètement différentes, dans la mesure où par rapport au seuil de population défini par la loi du 27 janvier 2014 pour l'acquisition du statut de métropole par les communautés d'agglomération, cette extension a eu un impact négligeable sur la transformation de Grenoble-Alpes Métropole (A). Il estime toutefois que l'enjeu métropolitain a quand même favorisé cette extension (B).

A. L'impact négligeable de l'extension sur l'attribution du statut de métropole

A voir de loin, on penserait que la constitution de la nouvelle communauté d'agglomération de Grenoble-Alpes Métropole depuis le 1^er janvier 2014 avec la fusion de La métro et des communautés de communes du sud grenoblois et du balcon sud chartreuse, était une condition sine qua non pour acquérir le statut de métropole conformément à la loi du 27 janvier 2014. Mais à voir de plus près, on constaterait que cette fusion n'a qu'un impact négligeable sur cette nouvelle donne.

En effet, par rapport au seuil d'habitants requis pour l'acquisition du statut de métropole, la loi sus-mentionnée dispose que « sont transformés en métropoles les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre qui forment un ensemble de plus de 400 000 habitants dans une aire urbaine au sens de l'Institut national de la statistique et des études économiques de plus de 500 000 habitants »^89(*). Si l'on se réfère ainsi à la situation de La métro avant l'élargissement de son périmètre aux communautés de communes sus-visées, on se rend compte qu'elle remplissait déjà cette condition car elle comptait déjà plus de 400.000 habitants avant l'adjonction de ces nouveaux territoires. Il faut également rappeler qu'en termes de population, ces nouveaux territoires sont très faiblement peuplés avec les 31.771 habitants du Sud grenoblois et les 2829 habitants du balcon sud chartreuse tel qu'indiqué dans le schéma départemental de coopération intercommunale de 2011. Il en ressort que La métro aurait pu faire toute seule métropole sans ces nouveaux territoires, en ce qui concerne le seuil de population requis par la loi, mais dispose avec cet élargissement d'un territoire métropolitain plus grand et plus diversifié et adapté à l'enjeu métropolitain.

En fait, pour Cyril Dufresne, l'objectif initial de cette fusion, était de constituer une communauté urbaine, sur la base du seuil de 450.000 habitants requis par la loi du 16 décembre 2010, d'autant plus que La Métro était une communauté d'agglomération très peu intégrée. Et donc, l'arrivée des communautés des communes du sud grenoblois et du Balcon sud Chartreuse devrait permettre de tendre vers ce seuil de 450.000 habitants avant de chercher à s'étendre vers les autres territoires voisins. Il faut également signaler que cette la procédure de fusion avait été menée sous l'empire de la loi du 16 décembre 2010, qui avait fixé le seuil démographique des métropoles à 500.000 habitants, avant qu'il ne soit ramené à 400.000 par la loi mapam. Il était donc normal que seul le statut de communauté urbaine était accessible à La Métro et les ambitions métropolitaines ne sont nées que plus tard, avec l'amorce des ébauches de la loi mapam. Il estime que « de toutes les façons, le préfet, c'est à dire l'Etat dans le cadre de la métropole avait la capacité de rattacher des territoires voisins pour plus de rationalisation, d'ailleurs c'est le décret qui fixe le périmètre, donc s'il n'y avait pas eu fusion, comme cela faisait partie du schéma départemental de coopération intercommunal, il y a fort à parier que d'autorité dans le cadre du décret, il rattache le sud grenoblois et le balcon sud Chartreuse qui faisaient partie du SDCI ^90(*)».

Dans cette optique, on considère que même si la fusion des intercommunalités au 1^er janvier 2014 et la transformation en métropole sont deux démarches qui n'étaient pas intimement liées, la perspective métropolitaine, qui était née pendant le processus d'élaboration du SDCI, a quand même favorisé d'une manière ou d'une autre cette fusion.

B. Une extension favorisée par la perspective métropolitaine

La future métropole de Grenoble héritera sans aucun doute du territoire de l'actuelle communauté d'agglomération. Ce faisant, elle héritera d'un territoire reconstitué par le SDCI et matérialisé depuis le 1^er janvier 2014 à la suite de la fusion des trois intercommunalités. Si comme, nous l'avons démontré plus haut, cette fusion avait un impact négligeable juridiquement sur l'acquisition du statut de métropole, il est pourtant vrai que la perspective métropolitaine a fortement favorisé d'une manière ou d'une autre, le vote favorable des élus des différentes communes concernés.

D'ailleurs, la position exprimée par le Préfet par rapport à la nécessité d'opérer cette fusion faisait déjà une projection sur la transformation en métropole. Pour lui en effet, « ce projet vise à constituer un espace de solidarité apte à répondre en temps opportun aux enjeux d'aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social que comportera la métropole grenobloise, susceptible de succéder à la communauté d'agglomération résultant du regroupement des trois EPCI ^91(*)».

Certaines communes qui s'interrogeaient encore sur l'opportunité de voter favorablement ou non pour la fusion, ont dû considérer les effets de la nouvelle métropole pour se laisser aller à la fusion. Ils considéraient donc que la loi du 27 janvier 2014 ayant laissé à un décret ultérieur la fixation du périmètre de la future métropole, et donc à une décision d'autorité de l'Etat, qui sans aucun doute se basera sur le SDCI, il serait préférable pour elles de faire le pas vers la fusion plutôt que de se voir forcer la main par le décret à venir. Il s'agissait pour elles de faire partir des négociations relatives à la métropole plutôt que d'attendre que tout soit décidé par les autres et qu'elles soient mises devant le fait accompli avec le décret qui les rattachera autoritairement à la métropole. C'est notamment ce qui ressort des propos de Cyril Dufresne, parlant du contexte qui prévalait dans le sud grenoblois où il était Directeur Général des services : « Il y avait à cet effet deux positions qui s'opposait au niveau de la communauté du Sud-grenoblois, il y avait ceux qui disaient que la loi sur les métropoles n'est pas encore faite, on ne sait pas si on va se faire manger dans ce cadre-là donc il ne faut pas y aller maintenant et il y avait d'autres qui disaient que la métropole va arriver et c'est clair que dans ce cadre-là on va être mangé et mieux vaut se faire manger qu'être mangé, autrement dit il vaut mieux négocier les conditions d'arrivée, plutôt que d'arriver en cours de route ^92(*)». Ce dernier estime donc que l'avènement de la métropole a pesé dans la fusion mais néanmoins sur un plan strictement juridique il n'y avait pas besoin pour la communauté d'agglomération de fusionner pour aller en métropole et qu'il pense même que le Préfet aurait proposé à l'Etat de fusionner dans le cadre de la constitution de la métropole les territoires voisins qui étaient en terme de bassin de vie très liés avec l'agglomération grenobloise.

Tout compte fait, même si le nouveau territoire de l'agglomération grenobloise reflète le bassin de vie grenoblois, il n'en demeure pas moins que le territoire ainsi constitué paraît très hétérogène.

SECTION 2 : LA CONSTITUTION D'UN TERRITOIRE METROPOLITAIN HETEROGENE

Le périmètre de la communauté d'agglomération de Grenoble-Alpes Métropole défini par le SDCI de 2011 et matérialisé par la fusion avec le sud-grenoblois et le balcon sud chartreuse, et qui sera sans aucun doute le territoire de la future métropole à partir du 1^er janvier 2015 est loin de refléter un territoire homogène. En effet, il existe de fortes disparités entre les 49 communes qui composeront le territoire métropolitain, chacune ayant des spécificités (§ 1) qu'il faudra prendre en compte dans l'élaboration et la mise en oeuvre de l'action publique métropolitaine (§ 2).

§ 1 : Une métropole intégrant des territoires aux enjeux spécifiques

Un regard sur la carte du territoire de l'agglomération grenobloise nous montre qu'il s'agit d'un territoire très hétérogène marqué par l'intégration dans la métropole de territoires ruraux (A) qui possèdent des atouts dont pourra bénéficier la future métropole pour son attractivité et son rayonnement économique. De même, ce territoire hétérogène, pour certains observateurs, est complètement inadapté aux enjeux métropolitains (B), non pas à cause de son hétérogénéité, mais plutôt en terme de bassin de vie.

A. La fragmentation du territoire métropolitain en espaces urbains et ruraux

Les métropoles issues de la loi mapam, notamment la métropole de Grenoble doivent avant tout constituer des espaces de solidarité destinées à réduire les inégalités sociales sur leur territoire afin d'assurer un développement territorial équilibré. En effet, la métropole de Grenoble doit composer avec en majorité des territoires ruraux qui n'ont pas nécessairement la même vision économique de la métropole, mais plutôt une vision solidaire qui leur permettra de gagner en efficacité de l'action publique et de mutualisation de leurs services afin de faire des économies d'échelle.

Ces territoires ruraux, situés pour la plupart sur les massifs entourant la ville de Grenoble, présentent également des spécificités sur le plan de leur situation géographique par rapport à la commune de Grenoble et ses communes périphériques. Romain Lajarge peint ainsi l'hétérogénéité du territoire grenoblois : « la fragmentation de son aire métropolitaine (Grenoble) sur ses marges avec des communes de montagne de faible densité, pourtant à proximité immédiate de l'hypercentre, rend le travail de recomposition territoriale délicat. En tant que villages ou petites villes de montagnes, ces bords ou périphéries ne ressemblent pas à de l'espace urbain. Peu d'habitats collectifs, une densité contrainte par le relief, une quasi-absence d'activités économiques visibles, la préservation d'un cadre de vie tranquille, le tout dans des paysages remarquables avec vue sur la ville^93(*) ».

Mais ces territoires ruraux, loin de constituer une entrave pour l'attractivité de la métropole grenobloise, possèdent néanmoins des caractéristiques qui pourront constituer de véritables atouts pour le rayonnement de la métropole. Il s'agit notamment d'attractions touristiques comme le château de Vizille ou les stations de ski sur les massifs qui attirent bon nombre de visiteurs extérieurs à la métropole. Il s'agit là de la position de Dominique Escaron qui pense que sa commune du Sappey-en-Chartreuse, malgré sa ruralité, possède de nombreux atouts qu'elle du mal à rendre cohérent à cause de sa faiblesse économique, et qui pourront être développé par la métropole dans le but d'accroitre son attractivité.

Il faut noter aussi que malgré leur ruralité, ces territoires entretiennent de liens très forts avec le territoire urbain de la ville de Grenoble qui constitue un pôle économique et d'emploi où descendent les résidents de ces territoires ruraux pour mener leurs activités. De même, les territoires montagnards constituent de fortes attractions pour les habitants de la ville et des personnes extérieures à la métropole, car « l'identité grenobloise n'est pas seulement liée...au développement économique, le sport et la montagne sont inscrits dans son ADN ^94(*)». En effet, les territoires ruraux offrent à la métropole grenobloise une diversité qui est en même temps liée à l'identité de la métropole. La montagne et le sport qui s'y pratique par exemple, peuvent constituer des moteurs du développement économique de la métropole, Grenoble s'étant d'ailleurs fait connaître au monde entier en 1968 avec l'organisation des jeux olympiques d'hiver, dont la plupart des sites d'activité était située sur les hauteurs des massifs. Pierre Arnaud caricature cette identité montagnarde de la métropole grenobloise en ces termes : « Quand on regarde Grenoble, quand on y vient ou on y revient, l'image est souvent celle d'un écrin composé de trois massifs montagneux, Belledonne, Chartreuse, Vercors, enveloppant une ville à taille humaine mise en valeur par ce cadre exceptionnel ^95(*)». L'auteur estime que cette identité montagnarde constitue  la marque de fabrique de la métropole grenobloise et que d'ailleurs cette image est soignée et diffusée par les responsables locaux « dans la perspective de montrer Grenoble comme une ville de montagnes ^96(*)».

Il ressort de ces observations sur l'identité montagnarde avérée de la métropole grenobloise que l'intégration des communes présentant l'aspect rural et montagnard dans le périmètre de la métropole à partir du 1^er janvier 2015 n'est que l'institutionnalisation du territoire fonctionnel de la métropole et révélateur du bassin de vie grenoblois. Christian Lefèvre considérait déjà il' y a quelques années que La métropolisation en France est « complètement marquée du sceau de la mise en adéquation entre territoire fonctionnel et territoire institutionnel ^97(*)».

Certains observateurs estiment néanmoins, toujours dans le sens de la prise en compte par le territoire métropolitain des territoires environnants, que le périmètre défini par le SDCI et entériné par la fusion du 1^er janvier 2014, est inadapté aux enjeux métropolitains.

B. Le débat autour de la pertinence du territoire et de son adaptation aux enjeux métropolitains

Malgré son hétérogénéité avec la coexistence de territoires possédant des caractéristiques diverses, certains observateurs considèrent que le périmètre de la future métropoleserait inadapté à l'enjeu métropolitain du fait de son étroitesse en terme de superficie dû au fait que le SDCI ne prenne pas en compte tous les massifs entourant l'agglomération grenobloise.

C'est notamment la position du Conseil de développement de La Métro, saisi par le Président de l'époque pour donner son avis sur les prescriptions du Préfet de l'Isère dans le cadre du SDCI. Dans son avis^98(*), le conseil de développement s'est déclaré défavorable au projet de SDCI prescrivant la fusion de La Métro et des communautés des communes du sud grenoblois et du balcon sud Chartreuse, au motif qu'il « n'est pas adapté aux enjeux métropolitains » et proposa donc l'alternative selon laquelle il faudrait construire « une métropole des hauteurs, réconciliée avec ses montagnes et enchanteresse pour ses métropolitains, un projet ambitieux, pédagogique, conciliant réalisme et utopie et qui raconte aux métropolitains leur identité et leur ouverture ».

Si l'on suit bien la position du conseil de développement exprimé dans cet avis, il s'agirait d'inclure dans le périmètre de la future métropole, les territoires voisins aux aspects montagnards et plus ruraux mais qui reflèterait beaucoup plus la réalité du bassin de vie grenoblois que le périmètre défini par le Préfet dans le SDCI. Cette position est également partagée par des analystes de la métropole grenobloise pour qui « le périmètre de la métropole souffre trop de sa petitesse pour pouvoir raisonnablement oeuvrer en matière de cohésion sociale. Un tel périmètre oblige à construire des liens forts avec les territoires immédiatement voisins ^99(*)».

De ces analyses, il en ressort que la métropole grenobloise gagnerait beaucoup plus en s'ouvrant aux territoires juchant sur les massifs de Belledonne, du Vercors et de la Chartreuse qui entourent l'agglomération grenobloise et qui constituent de véritables attractions notamment pendant la saison hivernale pour les amoureux de sports d'hiver qui viennent d'un peu partout. De plus, certains acteurs auraient souhaité une réalité de la cohérence territoriale envisagée par le SDCI en tenant compte de certains territoires qui reflètent la réalité quotidienne des habitants de l'agglomération grenobloise. C'est notamment le cas d'Eléonore Perrier^100(*), conseillère municipale de la commune de Grenoble et conseillère communautaire de La Métro à l'époque de la fusion, qui estimait que certaines communes du Grésivaudan, notamment Montbonnot, Saint Ismier, Biviers et Chamrousse devraient être intégrées dans le périmètre de La Métro pour rendre réelle la cohérence territoriale et tenir compte ainsi du bassin de vie.

Il faut cependant souligner qu'avec les controverses qu'ont suscitées l'inclusion des communautés de communes du Sud grenoblois et du balcon sud chartreuse dans la métropole, en raison des réticences de certaines communes, une démarche voulant englober d'un seul coup tous les territoires environnant aurait occasionné beaucoup plus frictions entre les différents territoires composant la métropole. La métropole gagnerait plus en harmonie en se rapprochant progressivement des territoires voisins par le développement d'une politique de bon voisinage pouvant déboucher, non sur une annexion d'office de ces territoires, mais sur un élargissement consensuel du périmètre de la métropole, plus profitable à tous les territoires. Comme l'affirme Pierre Arnaud, donnant l'exemple des diversités d'interprétation des uns et des autres par rapport aux objectifs du projet de câble destiné à relier l'agglomération grenobloise au plateau du Vercors, « il faudra de la patience et plus encore un projet véritablement commun pour sortir des antagonismes et co-construire un nouveau territoire ^101(*)».

La perspective d'un élargissement ultérieur du périmètre de La Métro aux intercommunalités voisines est envisageable donc par le biais des coopérations avec ces territoires sur la base de la constitution de syndicats mixtes pour la gestion de certains équipements ou la réalisation de projets communs. Cette politique de bon voisinage, comme nous l'avons dit plus haut, peut constituer un préalable à l'intégration future de ces territoires dans la métropole, surtout dans un contexte de réforme territoriale où est évoquée de plus en plus la suppression de l'échelon départemental au profit d'intercommunalités plus intégrées. On peut donner l'exemple de la « Vega », syndicat mixte réunissant La Métro et le Pays voironnais dont l'objectif annoncé est d'être « un nouvel outil entre les mains de La Métro et du Pays voironnais pour décupler le développement économique de la région urbaine à travers des projets et des réalisations communes^102(*) ». Certains considèrent déjà cette alliance comme une « extension administrative de la métropole ^103(*)» qui risquerait d'englober à l'avenir tous les territoires présents dans le schéma de cohérence territoriale (SCOT) de Grenoble, dirigé par le Président de La Métro. Les territoires ainsi visés sont le Grésivaudan, le Trièves, la Bièvre-Valloire et le Sud-Grésivaudan. D'ailleurs, il est révélé que « les élus du Trièves, comme les habitants, craignent que La Métro cherche à exercer une mainmise sur la région ^104(*)».

L'analyse de ces penchants « expansionnistes » présumés de La Métro nous amène donc à considérer l'hypothèse selon laquelle le territoire actuel ne serait pas adapté aux enjeux métropolitains et ne refléterait pas la réalité du bassin de vie grenoblois ; il faudrait donc tendre la main aux voisins de la région urbaine grenobloise (RUG). Cette expression, employée pour désigner le périmètre de La Métro et des territoires du SCOT, et qui de ce fait est d'acception plus large que celle de métropole, limitée aux territoires administrés par La Métro conviendrait alors à l'enjeu métropolitain et au bassin de vie grenoblois. Cette position est notamment celle défendue par le Conseil de développement qui proposait de faire coïncider le périmètre de La Métro avec celui de la région urbaine grenobloise en se basant sur le SCOT en construisant « une métropole multi-polaire dotée de compétences élargies ^105(*)»

On estime donc que le périmètre actuel de La Métro, même s'il sera confirmé par le décret du Président de la République, est loin d'être stabilisé, ce qui ne ferait qu'étendre encore plus l'hétérogénéité du territoire métropolitain.

Quoiqu'il en soit, le territoire métropolitain, en l'état actuel est déjà fort d'une grande dose d'hétérogénéité marquée par des territoires différents d'une commune à une autre sur les plans économique, géographique, démographiques ou même identitaire. La réussite du projet métropolitain dépendra donc de la prise en compte par les politiques publiques métropolitaines de toutes ces spécificités pour assurer la cohésion territoriale d'une métropole fragmentée.

§ 2 : La nécessité d'une prise en compte des spécificités territoriales dans l'élaboration et la mise en oeuvre des politiques publiques métropolitaines

L'hétérogénéité du nouveau territoire de la métropole grenobloise ne faisant plus aucun doute, la prise en compte les spécificités des territoires dans l'élaboration et la mise en oeuvre de l'action publique locale à l'échelle devient une nécessité pour l'administration métropolitaine. D'ailleurs, c'est ce qui ressort des propos de Pierre Tonneau, Directeur Général des services de La Métro au moment de l'élargissement du périmètre qui affirmait qu' « il faut que les nouveaux territoires se sentent concernés et que l'on prenne en compte leurs spécificités ^106(*)». Cette prise en compte des spécificités territoriales passera donc par la recherche d'une cohésion entre les différents territoires (A) et la conciliation des intérêts ruraux et urbains (B)

A. La recherche de la cohésion territoriale et sociale

De la plus grande, Grenoble avec ses 160.000 habitants, à la plus petite, Mont-saint-Martin et ses 90 habitants, les communes de l'agglomération grenobloise ne sont pas toutes logées à la même enseigne. Les disparités entre ces entités communales concernent autant leur démographie, leur niveau de développement, leurs moyens financiers, leur situation géographique et leurs intérêts. Pour Pierre Tonneau, il y a bien « un point d'équilibre à trouver ^107(*)» entre tous les territoires suite à l'élargissement du périmètre de La Métro.

L'accession à ce point d'équilibre entre ces territoires hétérogènes regroupés dans une même structure administrative, passe donc par le renforcement de la coopération entre eux, et un développement harmonieux en synergie les uns avec les autres. Il s'agit bien là de l'un des enjeux de l'intercommunalité en France et qui devra guider le fonctionnement des futures métropoles.

S'agissant de la future métropole grenobloise, Romain Lajarge estime que la cohésion sociale et territoriale est un « objectif et un impérieux besoin^108(*) ». Il pense que « quels que soient les périmètres avec lesquels on pense Grenoble, la ville, la métropole, la région urbaine, son sillon, les montagnes et les plaines qui l'environnent, l'un des enjeux est de comprendre comment cette diversité peut faire tenir-ensemble  le territoire grenoblois^109(*) ». L'analyse de Romain Lajarge fait ressortir clairement les différentes composantes de la métropole grenobloise en termes de diversité. En effet, il s'agit d'un territoire où se croisent une zone urbaine construite autour de la ville de Grenoble avec ses communes périphériques et une zone plus rurale et montagnarde représentant la plupart des nouvelles communes intégrés au 1^er janvier 2014. Dès lors, la question de la recherche d'une cohésion territoriale et sociale se pose avec beaucoup plus d'acuité. Observant le territoire de l'agglomération grenobloise à l'orée de la métropolisation, l'auteur constate que « si la première couronne de l'agglomération ressemble de plus en plus à ce qu'est le tissu urbain de la ville-centre, les autres communes périphériques ont préservé leurs noyaux villageois, leurs formes, leurs structurations et finalement leurs statuts. Mû par une recherche permanente de sa propre particularité, chaque fragment s'efforce de garder sa spécificité. Recoudre le tissu urbain, amoindrir les frontières intérieures, gommer les principalesdiscontinuités internes constitue une étape incontournable pour fabriquer ce surplus de cohésion territoriale à partir de laquelle l'amélioration de la cohésion sociale sera envisageable^110(*) ».

L'obtention de cette cohésion territoriale et sociale à l'échelle métropolitaine passe également par la constitution non d'une métropole où les territoires seraient en concurrence entre eux, mais d'une métropole solidaire. Cette solidarité entre territoires qui constitue l'une des bases de l'intercommunalité est également l'un des piliers de la réussite du projet métropolitain. Pour illustrer cette exigence de solidarité entre les territoires de la métropole, le Conseil de développement utilise une formule très évocatrice, « réunir les gens d'en haut et les gens d'en bas ^111(*)», qui lui permet de promouvoir également son idée de construction d'une métropole de montagnes, que nous avons développée plus haut. Pour le Conseil de développement, la métropole permettra de « construire une politique et des projets à plus large échelle ^112(*)» et « serait l'occasion de développer un esprit de solidarité entre communes et entre citoyens qui sera nécessaire à la mise en place d'une part, d'une identification des habitants à leur territoire et d'autre part, à la mise en place de politiques ambitieuses sur le périmètre.... ^113(*)». Du côté des élus, les expressions de « cohésion territoriale » et de « métropole solidaire » apparaissent pratiquement dans tous les discours sur l'orientation de la future métropole grenobloise. Déjà dans son discours d'investiture, le nouvel exécutif^114(*) de La Métro en appelait au rassemblement de toutes les composantes territoriales pour la construction d' « une métropole de progrès, de projets, une métropole solidaire ^115(*)», ce qui a été repris par le conseil communautaire dans sa délibération du 04 juillet 2014^116(*) sur la future métropole. Même son de cloche chez les élus du groupe communautaire « ADIS ^117(*)», qui estiment que le respect de toutes les sensibilités qui composent le territoire et de la diversité doit permettre de construire une métropole solidaire qui se décline en « solidarité entre les grandes et les petites communes, entre les territoires...^118(*) »

L'inauguration de la ligne E du réseau de tramway de l'agglomération grenobloise le 28 juin 2014 a été encore l'occasion de rappeler que l'élargissement du périmètre de La Métro nécessite pour cela d'orienter les politiques publiques de La Métro vers la recherche d'une cohésion territoriale, en donnant l'exemple des réseaux de transport qui vont connaître un bouleversement au 1^er septembre 2014, afin de mieux intégrer les nouveaux territoires. Le Président de La Métro déclarait en ce sens que de telles initiatives vont dans le sens de « la cohésion territoriale avec la nécessité de déployer un service public performant en direction et au sein des territoires des anciennes communautés de communes du Sud grenoblois et du Balcon Sud de Chartreuse ^119(*)».

Au regard de toutes les controverses ayant entouré la question de la définition du périmètre de la métropole, la cohésion ne saurait être obtenue que par une conciliation des intérêts de tous les territoires qui composent ce périmètre.

B. La conciliation difficile mais nécessaire des intérêts ruraux et urbains pour une cohésion métropolitaine

Si l'intercommunalité est un espace de solidarité, où les différentes composantes oeuvrent pour la réalisation de projets et d'objectifs communs, il n'en demeure pas moins que dans une structure composée de territoires aussi diversifiés, comme La Métro, les intérêts des territoires divergent aussi. Dès lors, l'un des défis majeurs que doit relever la future métropole sera de réussir à concilier les intérêts des territoires qui la composent afin de faire participer toutes les composantes à l'élaboration de l'action publique métropolitaine et de faire bénéficier à tous les territoires des retombées de la métropolisation. Pour Cyril Dufresne, la prise en compte des spécificités territoriales au sein de la métropole passe par une approche diversifiée dans les interventions, tous les territoires ne présentant pas les mêmes caractéristiques. Pour lui, « il y a bien sûr des modalités d'intervention qui vont différer d'un territoire à un autre. Certaines politiques menées par la métropole seront plus utiles dans certaines communes et plus utiles dans d'autres et inversement ^120(*)».

En effet, la fragmentation du périmètre de la métropole grenobloise avec des communes de montagne de faible densité due au relief, pourtant à proximité immédiate de la ville-centre, rend le travail de recomposition territoriale délicat. Les communes périphériques représentent de villages ou petites villes de montagnes et ne ressemblent pas à de l'espace urbain. Ils disposent malgré tout de paysages remarquables avec vue sur la ville de Grenoble mais sont marqués par une quasi-absence d'activités économiques pour certains, voire même d'écoles pour d'autres.

Ces communes rurales ont sans doute des préoccupations qui ne sont pas les mêmes que celles de la ville-centre, et le fait pour elles de faire métropole avec cette dernière les amènerait à se pencher également sur les problématiques urbaines qui ne touchent pas directement à leurs territoires. Inversement, la ville-centre serait enclin à prendre part à l'élaboration de politiques publiques intéressant les communes rurales, notamment en matière environnementale et de développement durable. Pour que tout le monde se sente concerné, comme le souhaitait Pierre Tonneau^121(*), il faudrait réussir donc à concilier l'intérêt des uns et des autres pour fabriquer « l'intérêt métropolitain ».

Du côté du balcon sud de la chartreuse par exemple, on estime que le rattachement de ce territoire à La Métro peut avoir des conséquences néfastes sur le parc naturel de Chartreuse dont le territoire se retrouve aujourd'hui divisé entre La Métro auquel est rattachée la partie sud, et la communauté des communes du « coeur de Chartreuse » dont fait partie le côté nord du parc. L'association du Collectif de réflexion sur l'évolution de l'architecture en Chartreuse (CREA) s'interroge sur l'opportunité d'une telle scission entre des territoires qui gagnerait à être ensemble pour développer le parc plutôt que d'inclure une partie dans une métropole, faisant ainsi cohabiter les intérêts d'un parc naturel et d'une métropole. Cette association fustige l'attitude des élus de la communauté des communes du balcon sud de la Chartreuse qui n'ont pas osé s'opposer à la fusion, au contraire de ceux du Vercors qui ont su dire non à La Métro et à la « mamouthisation », « parce qu'ils ont un territoire uni et des élus, comme l'ancien sénateur Jean Faure, qui se préoccupent de l'avenir du territoire ^122(*)». En effet, pour justifier l'opposition des territoires du Vercors à rejoindre la métropole, Franck Girard, à l'époque maire de la commune de Saint-Nizier-du-Moucherotte, déclarait : « c'est une évidence absolue que nos problématiques rurales, de montagne, ne sont pas celles d'un terrain urbain ^123(*)».

Le grand défi de la future métropole serait alors de concilier les intérêts de la métropole avec ceux du parc naturel dont elle a désormais la charge d'une partie du territoire. Le CREA ne croit pas du tout à cette perspective et estime que les ambitions d'un parc orienté vers le développement de l'agriculture et la protection de l'environnement ne sont pas nécessairement celle d'une métropole plutôt tourné vers le développement urbain. Il dénonce plutôt « une logique opportuniste, pour les besoins de La Métro de s'agrandir ^124(*)» qui « ne correspond pas du tout à la logique d'un parc naturel ^125(*)». Il considère en effet que « le transfert des compétences, notamment de l'aménagement du territoire, à Grenoble-Alpes Métropole orientée principalement sur le développement urbain est en opposition avec les axes de développement édictées par la charte du parc ^126(*)». On retrouve ici les antagonismes territoriaux qu'évoquait Pierre Arnaud^127(*) au sujet de la construction du territoire métropolitain, et qu'il faudra vaincre pour conduire ensemble des projets communs comme cela est de l'essence d'une métropole. Il ne s'agit sans doute pas d'une partie gagnée d'avance et qui nécessitera le développement d'une politique métropolitaine prenant réellement en compte les spécificités des territoires.

***

Plus que la construction du territoire métropolitain qui est source de débat entre les différents acteurs sur la pertinence ou non du périmètre actuel et les antagonismes d'intérêts entre les différents territoires qui constituent la métropole, on peut également s'interroger sur le statut juridique réel de la métropole de Grenoble. Visée par la loi pour devenir au 1^er janvier 2015 l'une des neuf (09) métropoles instituées par ladite loi, La Métro ferait ainsi un grand saut et brulerait ainsi une étape dans son intégration communautaire en passant du statut de communauté d'agglomération à celui de métropole. L'étape de communauté urbaine brûlée, on s'interroge sur la portée réelle du statut de métropole de La Métro, d'autant plus que de façon générale, on remarque de très fortes similitudes entre les statuts de métropole et de communauté urbaine. La future métropole grenobloise ne serait-elle donc réellement qu'une communauté urbaine améliorée ?

CHAPITRE II :

LA METROPOLE DE GRENOBLE : UNE COMMUNAUTE URBAINE AMELIOREE ?

En décidant de la transformation par voie d'autorité des communautés d'agglomération de plus de 400000 habitants à compter du 1^er janvier 2015, la loi mapam opère une véritable révolution sur le plan intercommunal, en érigeant des communautés d'agglomération, qui étaient jusqu'alors une forme d'intercommunalités peu intégrées en métropole avec des prérogatives très importantes. C'est notamment le cas de La Métro et de ses homologues de Rennes et de Rouen qui feront le grand saut à partir du 1^er janvier 2015 contrairement aux neuf (09) autres futures métropoles (si on ajoute celles à statut particulier) qui avaient déjà une longueur d'avance en termes d'intégration parce qu'étant des communautés urbaines. Cette évolution institutionnelle à grands pas, eu égard à l'étendue des compétences que les nouvelles métropoles sont appelés à exercer et aux nouveaux enjeux qu'induit ce statut de métropole, nous amène à nous interroger sur la portée réelle de ce nouveau statut en ce qui concerne les communes d'agglomération, et en particulier La Métro. Ces interrogations aboutissent au constat que même si l'évolution institutionnelle est belle et bien marquée (Section 1^ère) du point de vue du régime juridique, cette évolution paraît bien atténuée dans la pratique (Section II), La Métro devant passer par la case communauté urbaine en réalité.

SECTION I : UNE EVOLUTION INSTITUTIONNELLE MARQUEE

Plus aucun doute, La Métro portera le costume de métropole à compter du 1^er janvier 2015. Cette évolution institutionnelle bien marquée par la loi mapam se révèle à travers l'étendue des compétences dont bénéficie la nouvelle métropole par rapport à la faiblesse des compétences qu'elle exerçait initialement sous le statut de communauté d'agglomération (§ I). Ce nouveau costume changera également l'organisation institutionnelle de La Métro qui se voit dotée par la loi de nouveaux organes métropolitains (§ II) qui se substitueront aux organes de la communauté d'agglomération.

§ I : Le renforcement significatif des compétences de La Métro

Passer d'une communauté d'agglomération à une métropole, constitue une ascension fulgurante pour La Métro du point de vue institutionnel. L'ampleur de ce changement institutionnel se mesure d'abord au niveau des compétences dévolues à la nouvelle structure intercommunale. En effet, la loi a considérablement étendu le champ d'intervention des futures métropoles qu'elle a créées en leur octroyant d'office de compétences obligatoires plus étendues, qu'elles sont appelées à exercer en lieu et place des communes. Le bloc de compétences des métropoles est donc constitué principalement par des compétences communales (A) qui lui sont transférées de plein droit et qui viennent s'ajouter aux compétences initiales de l'EPCI avant sa transformation en métropole. Mais le véritable enjeu de la métropole consiste dans la possibilité d'élargir ce champ de compétences, par la faculté que lui reconnait la loi de pouvoir solliciter et exercer des compétences transférées conventionnellement par l'Etat et des autres collectivités territoriales (B).

A. L'effectivité du transfert des compétences communales à la métropole

La réalité de l'extension des compétences des métropoles issues de la loi mapam résulte dans le bloc des compétences obligatoires définies par la loi. En effet, en passant d'une communauté d'agglomération avec des compétences très réduites à une métropole, La Métro sera emmenée à exercer de nouvelles compétences transférées des communes par la loi et qui viendront étoffer les compétences qu'elle exerçait initialement sous le statut de communauté d'agglomération. Sous ce statut initial, La Métro, comme toute communauté d'agglomération exerçait trois types de compétences conformément au CGCT. Il s'agit de compétences obligatoires^128(*) définies par la loi, que la communauté d'agglomération est appelée à exercer en lieu et place des communes, de compétences optionnelles^129(*) à choisir dans une liste de compétences établie par la loi, et de compétences facultatives issues de conventions passées avec des communes. Ainsi, si les compétences obligatoires, à savoir le développement économique^130(*), l'aménagement de l'espace communautaire^131(*), l'habitat et le logement ^132(*)et la politique de la ville^133(*) sont identiques à toutes les communautés d'agglomération, celles optionnelles et facultatives dépendaient d'une communauté d'agglomération à une autre. Au plan des compétences optionnelles, les communautés d'agglomération ont à choisir trois champs d'intervention parmi une liste de six compétences. La Métro avait donc opté à ce jour, à l'heure de sa transformation en métropole pour les compétences en matière de voirie urbaine et parcs de stationnement, l'assainissement, mis en en oeuvre à travers la collecte et le traitement des ordures ménagères et la protection de l'environnement. Les statuts de la nouvelle communauté d'agglomération issue de la fusion des intercommunalités avaient rajouté au bloc de compétence de la Métro, des compétences que les communautés des communes du Sud grenoblois et du balcon sud de la Chartreuse exerçaient avant et qui sont d'intérêt communautaire.

L'évolution marquante de la loi mapam en ce qui concerne les compétences de La Métro se situe sur le plan des compétences obligatoires qu'elle est appelée à exercer. En effet, reprenant les compétences obligatoires exercées jusqu'alors par les communautés d'agglomération, la loi y ajoute la gestion des services collectifs et la mise en valeur de l'environnement et de politique du cadre de vie. Ces nouvelles compétences viendraient s'ajouter à celles déjà exercées par La Métro qui lui sont acquises à la date de la transformation en métropole conformément aux dispositions de l'article L. 5217-1 CGCT selon lesquelles toutes les compétences acquises par un EPCI avant que celui-ci ne se transforme en métropole sont transférées de plein droit à la métropole. La loi prévoit également la possibilité pour les métropoles de se doter de compétences supplémentaires transférées par les communes membres si une majorité de communes le souhaite. Par rapport à tout cela, le professeur Kada conclut que « l'extension des compétences est donc une réalité^134(*) ».

Lors de l'entretien^135(*) qu'il nous a accordé, Thierry Vignon, Directeur général des services du Conseil général de l'Isère considère que l'enjeu majeur de la loi mapam en ce qui concerne la Métropole de Grenoble sera à l'échéance 2015, l'intégration des compétences communales dans la métropole, ce qui n'avait pas toujours été le cas auparavant compte tenu du contexte grenoblois marqué par des jeux de couleurs politiques qui avaient créé des incohérences dans le système des compétences exercées par La Métro. Il pense que « la loi mapam, elle, aura permis à l'agglomération grenobloise de faire ce qu'elle n'a jamais réussi à faire, c'est à dire imposer une forte délégation de compétences des communes vers la métropole, parce que pour des raisons historiques et politiques liées aux couleurs politiques des uns et des autres on a jamais eu de tels transferts de compétences ^136(*)».

Si la réalité du transfert des compétences communales à la métropole est admise aujourd'hui, certains spécialistes pensent qu'il ne s'agit pas là d'une victoire pour la loi mapam dans la mesure où « historiquement l'intercommunalité s'est bâtie sur le transfert librement consenti des compétences communales et ce n'est que peu à peu que les transferts imposés par la loi se sont multipliés ^137(*)» et « il n'est pas certain que l'aménagement des compétences au sein des EPCI en soit devenu plus rationnel et opérant ^138(*)».

Toutefois, il ne faut pas éluder le fait que la portée de l'élargissement des compétences de la métropole au détriment des communes peut être atténuée par la notion de « l'intérêt métropolitain » dont la loi impose la reconnaissance pour l'exercice de certaines compétences obligatoires de la métropole. Il s'agit en réalité d'une résurgence de la notion d'« intérêt communautaire » qui déterminait l'intervention ou non des communautés dans les champs de compétence des communes. Cette obligation est posée par les dispositions de l'article L.5217-2 I CGCT^139(*), « mais la portée de l'intérêt métropolitain est réduite, sa reconnaissance n'étant requise que pour un seul domaine (équipements culturels, socioculturels, socio- éducatifs et sportifs) ^140(*)». De même, la loi oblige les élus à déterminer cet intérêt métropolitain dans un délai de deux ans après la transformation en métropole, soit au plus tard, le 1^er janvier 2015, et à défaut « la métropole exerce l'intégralité des compétences transférées ^141(*)». L'atténuation par la loi de la notion de l'intérêt métropolitain peut être considérée comme une manière d'élargir tacitement le champ de compétences de la métropole, par rapport aux effets pervers de l'intérêt communautaire qui avait sensiblement limité les interventions de la communauté d'agglomération qui n'exerçait que des compétences résiduelles transférés volontairement par les communes. Sur ce plan, la métropole peut être considérée comme une EPCI particulière, dans la mesure où si les EPCI classiques sont fondés sur les transferts librement consentis par les communes, la métropole, elle, est fondée sur des transferts obligatoirement transférés, d'où les craintes d'une supra-communalité qui remettrait en cause le principe légendaire de l'autonomie locale.

Il en ressort qu'entre la réalité du transfert des compétences et celle de leur exercice il y a encore du chemin à faire pour les métropoles qui peuvent cependant élargir leur champ d'intervention en sollicitant des transferts des compétences exercées par l'Etat et les autres collectivités territoriales.

B. Un bloc de compétences susceptible d'être renforcé par des transferts de compétences conventionnels de l'Etat et des autres collectivités territoriales

Le renforcement des compétences des métropoles par le transfert des compétences communales étant une réalité, l'autre enjeu de la loi mapam résulte dans la possibilité qu'elle offre aux métropoles d'obtenir par convention des compétences de l'Etat, de la région et des départements. En effet, c'est là où réside l'enjeu majeur des futures métropoles.

S'agissant de l'Etat, la loi prévoit la possibilité de transferts conventionnels^142(*) à la métropole qui en fait la demande dans les domaines de construction et de gestion de logements, notamment en ce qui concerne l'attribution des aides au logement social, l'attribution des aides en faveur de l'habitat et la mise en oeuvre de la procédure de réquisition. La convention prévue à cet effet entre l'Etat et la métropole est conclue pour une durée de six ans renouvelable et l'exercice des compétences concernées fait l'objet d'un suivi du représentant de l'Etat dans le département. Il en est également ainsi des compétences relatives à « la propriété, l'aménagement, l'entretien et la gestion des grands équipements et infrastructures ^143(*)».

Outre l'Etat, la métropole pourra se voir transférer des compétences des autres collectivités territoriales sous le territoire desquelles elle se situe. Cette possibilité est retenue par le législateur en vue de faire des métropoles de véritables outils de proximité que ne sont forcément pas les départements et les régions, du fait de l'éloignement de leur siège des lieux de mise en oeuvre de l'action publique locale. La métropole apparait sur ce plan donc, comme le niveau le plus pertinent de mise en oeuvre des compétences départementales et régionales dans une logique de proximité avec les administrés, sur laquelle se fonde la décentralisation.

Le couple région/métropoles sur lequel l'Etat veut désormais fonder l'efficacité de l'action publique locale peut déjà se mettre en route par des compétences transférées de la région à la métropole. La loi prévoit donc cette possibilité aux articles 4221-1-1^144(*) et 5217-2-VI^145(*) CGCT pour des compétences limitativement énumérées. Il ressort de ces dispositions que l'initiative du transfert peut provenir aussi bien de la région que de la métropole. Il s'agit essentiellement des compétences en matière de développement économique, d'aménagement et de fonctionnement des Lycées...Le développement économique étant l'un des vecteurs de rayonnement de la métropole à l'international et la gestion des lycées nécessitant plus de proximité avec les établissements scolaires, on peut donc considérer que ces deux compétences gagneraient beaucoup plus à être transférées par la région à la métropole. Par sa situation, la métropole de Grenoble est implantée sur le même territoire régional que la métropole de Lyon, ce qui fait par ailleurs de la région Rhône-Alpes, la seule à disposer pour le moment de deux institutions métropolitaines sur son territoire, même si la métropole lyonnaise est officiellement une collectivité locale à statut particulier. On considère donc que la région bénéficierait sans doute du rayonnement économique de ces deux moteurs métropolitains, et pourrait optimiser le rendement de ces lycées en confiant la gestion à des entités plus proches des établissements. Cette analyse est partagée notamment par Thierry Vignon, qui, tout en affirmant ne pas connaître les intentions actuelles de la région et restant évasif sur la possibilité de transferts de compétences de la région à la métropole grenobloise, considère néanmoins, d'un point de vue personnel, que la région est très lointaine et qu'elle est mal placée pour gérer les Lycées. Il estime donc que « c'est vraiment eu erreur d'avoir confié la gestion des lycées aux régions et c'est l'occasion de redonner ça aux métropoles qui sont beaucoup plus proches et plus capables de le faire ^146(*)».

S'agissant du département, La possibilité pour la métropole d'exercer ses compétences est donc envisagée par la loi mapam^147(*), qui n'a pas voulu aller dans le sens d'une attribution d'office des compétences départementales à la métropole, comme l'envisageait notamment le rapport du comité Balladur, mais a préféré la voie conventionnelle. En effet, il faut distinguer à ce niveau deux situations :

D'abord le cas de la voirie départementale^148(*) dont la loi prévoit de plein droit le transfert à la métropole au 1^er janvier 2017 dans le cas où il n'y aurait pas d'accord entre la métropole et le département sur le transfert. Sur ce point, il s'agira d'une avancée pour La Métro dans la mesure où elle aura à s'occuper désormais de la gestion des routes départementales qui de ce fait seront transférées dans le domaine public de la métropole. Thierry Vignon relativise d'ailleurs cette avancée fustigeant les incohérences de la loi sur ce point en estimant que concrètement cela aboutirait en Isère à « un peu moins de 400 km de route sur les 5100 km que compte le département, donc ce n'est pas énorme à l'échelle des compétences départementales ^149(*)». On comprend donc que sur ce point, il ne s'agira que des compétences très résiduelles, le département gardant toujours la main sur l'essentiel de la compétence de voirie.

Ensuite, s'agissant des autres compétences, la loi ne prévoit aucune autre alternative que le mode de transferts par convention. Il s'agit grosso modo de toutes les compétences exercées par le département notamment dans le domaine de l'action sociale, du transport scolaire, du développement économique etc... Il s'agit là de compétences vraiment très importantes de par leur nature qui renforcerait le statut de la métropole si elle parvenait à les exercer. Ces compétences pourraient également donner plus de visibilité à la métropole vis-a-vis des citoyens car elles touchent à des couches très importantes de la population métropolitaine. Sur ce plan Pierre-Yves Drogue, Directeur général des services de la commune de Seyssinet-Pariset estime qu'« hormis la voirie qui est assurée d'être transférée, les choses se compliquent au niveau des autres compétences comme l'action sociale, ça demandera beaucoup de réflexions ^150(*)», ce qui nous amène à considérer que l'exercice de ces compétences par La Métro n'est pas pour demain.

Dans le contexte local grenoblois et isérois, le Directeur Général des services du Conseil Général de l'Isère semble même très pessimiste sur la possibilité de ces transferts du département à la métropole, forgeant son argumentation à la fois sur des mobiles d'ordre technique et politique. En effet, sur le plan technique, il estime par rapport au transfert de la voirie départementale que le département « n' est pas sûr de tout transférer par ce qu'il y a des problèmes de continuité d'itinéraires notamment pour l'accès aux stations », en se basant sur l'exemple selon lequel « si on veut aller à l'Alpe-d'-Huez, on a une route nationale avec l'autoroute puis une route nationale jusqu'à Vizille, ensuite une départementale qui monte vers l'Alpe-d'-Huez, les Deux-Alpes etc.. En toute rigueur, si j'applique le transfert à la Métro trois kilomètres entre Vizille et Saint-Barthélémy-de-Séchilienne, c'est ridicule, on aurait trois kilomètres de route métropolitaine sur un itinéraire entre Paris et l'Alpe-d'-Huez, donc vraisemblablement que ces petits bouts-là ne seront pas transférer et que le Conseil Général les gardera, mais tout le reste et les autres routes départementales seront transférées ^151(*)». Sur le plan des autres compétences, il estime qu'il n'y aurait de transfert de compétences que si le département le veut bien et affirme qu'il ne se passera rien à l'échéance 2015. Ici, il se base sur des arguments de nature politique pour justifier sa perception évoquant notamment le cas de la loi de redécoupage cantonal de 2013^152(*) qui a renforcé le nombre de conseillers urbains : « Au moment où on dit aux conseillers généraux qu'ils seront plus nombreux, on est en même temps entrain de leur suggérer qu'ils pourront ne plus avoir de compétences sur la métropole, alors là ça devient surréaliste ^153(*)». Il considère qu' « à l'échéance 2015, la métropole de Grenoble, ce sera ni plus ni moins qu'une communauté urbaine et qu'on transfèrera uniquement la voirie départementale, et il ne se passera rien d'autre, parce que les gens qu'on va élire en mars 2015 au Conseil général ils auront envie d'exister et ils n'accepteront pas qu'ils n'aient plus de compétence sur le territoire qui les a élus ^154(*)». Le pessimisme de Thierry Vignon quant au fait de voir la future métropole grenobloise exercer des compétences départementales se recoupe avec les propos de Cyril Dufresne, selon lesquels La Métro part de tellement loin en termes de compétences en partant d'une communauté d'agglomération faiblement intégrée à une métropole, et donc, hormis la voirie départementale qui va basculer à la métropole, « les autres transferts conventionnelles ne sont pas à l'ordre du jour ^155(*)». Plutôt qu'un pessimisme, les propos de Cyril Dufresne sonnent comme une mise au point sur la réalité des choses au niveau de La Métro, qui ne favorisent pas à l'heure actuelle qu'elle soit dotée, d'un seul coup, d'une ribambelle de compétences. La métropole grenobloise se construira donc dans un premier temps autour des compétences obligatoires, notamment celles qui lui ont été ajoutées par la loi. C'est aussi la position des élus métropolitains qui citent « l'eau, l'énergie et la voirie ^156(*)» comme champs d'intervention prioritaires, estimant que « le débat relatif à d'éventuelles compétences conventionnelles qui pourraient être déléguées par l'Etat, la Région et le département seront conditionnées à leur pleine intégration ^157(*)».

Il en ressort que dans la pratique le statut de métropole ne sera pour La Métro qu'un label pour mener des actions extérieures et pour renforcer son ancrage territorial. Dans son fonctionnement et dans la mise en oeuvre de ses compétences elle restera une communauté urbaine, du moins pour le moment. Outre l'élargissement de ses compétences, l'évolution institutionnelle de La Métro à compter du 1^er janvier 2015 est marquée par l'institution de nouveaux organes, certes issus de la loi mapam, mais qui ne seront que des prolongements des institutions existantes sous la communauté d'agglomération, mais avec des prérogatives renforcées.

§ II : L'institution de nouveaux organes métropolitains

Les compétences élargies qui sont attribuées à la métropole nécessitent pour d'être exercées par des institutions ou des organes à la hauteur des nouveaux enjeux. Ainsi, la loi mapam a voulu marquer la création des métropoles du sceau de nouveaux organes qui, symétriquement il est vrai, ne constitueront que des prolongements des organes communautaires existants. Ainsi, le conseil communautaire en place actuellement et élu pour la première fois au suffrage universel les 23 et 30 mars 2014, va « laisser sa place » dans la continuité, au conseil de la métropole qui règlera par ses délibérations, les affaires de la métropole (A). Ce conseil, qui jouit désormais d'une légitimité démocratique, même s'il n'est que l'émanation des conseils municipaux en raison du système de vote, sera dirigé par un Président qui bénéficiera de nouvelles prérogatives (B)

A. La substitution du Conseil de la métropole au conseil communautaire à partir du 1^er janvier 2015

En substituant la métropole à la communauté d'agglomération tout en élargissant son champ d'intervention, la loi mapam a également doté les nouvelles institutions métropolitaines de nouveaux organes en remplacement des organes existants. C'est le cas du conseil de métropole a qui incombera la gestion des affaires de la métropole par des délibérations. Il s'agira donc de l'organe délibérant de la métropole. Cette institution qui prendra la suite des conseils communautaires à compter du 1^er janvier 2015 n'en sera pas pour autant différente, sur le plan de la composition, des conseils communautaires existants qui sont issus des élections municipales de mars 2014 et qui n'auront qu'à changer de dénomination à l'heure de la transformation en métropole. Ainsi, au niveau de La Métro, les conseillers communautaires élus les 23 et 30 mars derniers et dont le nombre a augmenté du fait de l'élargissement du périmètre au 1^er janvier 2014, auront à changer de statut au 1er janvier 2015 pour devenir des conseillers métropolitains régis par les dispositions de la loi mapam.

La question qui se pose à ce niveau concerne sans doute les innovations introduites par la loi mapam en ce qui concerne les prérogatives de l'organe délibérant de La Métro, outre son changement de vocable.

S'il est vrai que les conseillers métropolitains grenoblois au 1^er janvier 2015 seront physiquement les mêmes que les conseillers communautaires de l'actuelle communauté d'agglomération, il faut aussi souligner que le changement de statut de l'institution intercommunale aura aussi des effets sur le statut de son organe délibérant. En effet, le premier impact de la métropole sur l'organe délibérant consiste dans son statut juridique. En passant du statut de conseillers communautaires à celui de conseillers métropolitains, les élus de l'agglomération grenobloise ne seront plus régis par les dispositions communes qui régissaient les élus communautaires dans le CGCT. Malgré le statut d'EPCI de la métropole, Ils sont régis par des dispositions spécifiques, ce qui en fait en quelque sorte des conseillers communautaires particuliers.

Premièrement la fusion des intercommunalités en prélude la transformation en métropole a fait évoluer la composition du conseil communautaire faisant passer le nombre des élus communautaires de 89 à 142 avec le transfert automatique des élus des communautés de communes du Sud grenoblois et du Balcon Sud Chartreuse à La Métro. Toutefois, dans l'optique de la transformation en métropole et dans le cadre des élections municipales de mars 2014 qui verront désormais les conseillers communautaires élus^158(*) au suffrage universel direct en même temps que les conseillers municipaux par un système de fléchage, ce nombre a été revu à la baisse, à 124 par les statuts de La Métro. Ces nouveaux représentants de l'agglomération grenobloise auront la lourde mission de préparer la transformation en métropole et se trouvent donc à une période charnière de l'histoire de l'agglomération. C'est en prenant la mesure de la tâche qui leur incombe qu'ils ont adopté en séance plénière du 04 juillet 2014, deux délibérations-cadres, l'une relative au nom de la future métropole, et l'autre sur les « étapes du projet, le calendrier et la méthode » de la transformation de La Métro en métropole, qui servira en quelque sorte de feuille de route pour la préparation du changement de statut.

Concernant la première délibération, il est vrai qu'il appartient au décret de transformation en métropole d'attribuer un nom à la future métropole, mais dans le cadre de la rédaction du projet dudit décret, le Préfet de l'Isère voudrait sonder les futurs conseillers métropolitains sur le sujet. C'est ainsi qu'à l'unanimité les élus métropolitains se sont accordés à conserver l'actuelle appellation de « Grenoble-Alpes Métropole » pour des raisons historiques, communicationnelles et économiques. Il s'agit là du premier grand fait d'arme des nouveaux élus métropolitains dans le cadre du projet de métropole. Reste à savoir si cette délibération sera suivie par l'autorité compétente pour attribuer un nom à la future métropole.

La plus importante délibération dans le cadre de ce projet et qui engage beaucoup plus la responsabilité des élus métropolitains, concerne notamment la démarche à suivre pour aboutir à la transformation en métropole au 1^er janvier 2015. Par cette délibération, au demeurant très prolixe, les futurs conseillers métropolitains s'approprient le projet métropolitain dans toute sa dimension en développant un calendrier des différentes étapes et la méthode du processus.

La loi attribue également au conseil de métropole des prérogatives relatives notamment à la détermination de l'intérêt métropolitain pour l'exercice de certaines compétences de la métropole. Il s'agit des compétences transférées^159(*) que la métropole va exercer en lieu et place des communes notamment de la compétence relative à la « construction, aménagement, entretien et fonctionnement d'équipements culturels, socioculturels, socio-éducatifs et sportifs ». Il s'agira donc de l'une des premières initiatives du conseil de métropole, dans la mesure où la loi donne un délai de deux ans pour la détermination de l'intérêt métropolitain qui doit recueillir « la majorité des deux tiers » des membres du conseil.

Bien entendu, tout ce processus sera mené sous la conduite du Président du conseil, exécutif de la métropole dont le statut est aussi impacté par la métropole.

B. Le renforcement des attributions du Président du conseil de la métropole par la loi mapam

Comme pour tout EPCI, l'organe délibérant de la métropole est dirigé par un Président^160(*) issu de cet organe, désigné par les conseillers et chargé de la préparation et de l'exécution des délibérations du conseil de métropole. Il s'agit donc de l'exécutif de la métropole. C'est ainsi qu'après les élections municipales des 23 et 30 mars derniers qui ont dégagé les 124 élus de La Métro, ces derniers s'étaient retrouvés le 25 avril 2014 pour désigner leur Président^161(*).

Conformément à la loi mapam, les conseillers métropolitains et donc le Président du conseil de métropole seront élus à partir de 2020 au suffrage universel direct par les citoyens de la métropole, ce qui lui donnera un pouvoir politique plus fort, ce qui lui permettra d'accroître la légitimité de ses actions.

C'est ce qui ressort par ailleurs des propos de Thierry Vignon, « le vrai changement ce sera l'élection au suffrage universel direct du Président de la métropole ^162(*)», car selon lui, avec les dispositions actuelles, « le Président n'est que l'élu des maires ^163(*)». Il estime que l'enjeu de l'intégration de la future métropole se situe également à ce niveau car « comme il est élu par ses pairs, s'il veut enlever des compétences à ses pairs il est foutu, ce qui changera profondément en 2020. Comme il sera élu au suffrage universel direct, si dans son programme il dit qu'il veut plus de transfert de compétences il sera légitime et ça ne l'empêchera pas d'être élu, c'est le peuple qui l'aura voulu ^164(*)».

En attendant 2020, la loi a attribué de prérogatives importantes au Président du conseil sur le territoire de la métropole. En effet, hormis les faits qu'il dirige les séances du conseil de la métropole, qu'il est chargé d'exécuter les délibérations de ce dernier et qu'il est l'ordonnateur des dépenses et prescripteurs de l'exécution^165(*) des recettes de la métropole, comme tout Président d'EPCI, la loi lui a attribué des pouvoirs propres en tant qu'exécutif de la métropole. En plus des délégations que lui donnent les maires des communes membres de la métropole relatives aux compétences qui lui sont transférées notamment en ce qui concerne les gens du voyage, la voirie et l'habitat, l'évolution de la loi mapam en ce qui concerne les pouvoirs du Président de la métropole réside dans le fait qu'elle comporte un article 35 qui complète le premier alinéa du I de l'article L.5211-9-2 CGCT^166(*) en ce qui concerne les pouvoirs de police spéciale du Président de la métropole. En effet, l'article 35 indique que « le pouvoir de police spéciale transférée au Président de l'EPCI à fiscalité propre recouvre, d'une part les prérogatives mentionnées à l'article L.1311-2 du code de la santé publique, d'autre part, les prérogatives mentionnées au deuxième alinéa de l'article L.1331-1 du code de la santé publique ^167(*)». Il s'agit concrètement du pouvoir de police en matière d'assainissement et de collecte des déchets ménagers. Dans l'exposé des motifs de la loi, le gouvernement considère que cette nouvelle rédaction de l'article L.5211-9-2 I CGCT revêt un double intérêt. D'une part, elle « permet de rendre plus cohérent le périmètre du pouvoir de police spéciale transféré en liant le transfert de la réglementation stricto sensu de l'assainissement à celui de la délivrance des dérogations au raccordement aux réseaux publics », et d'autre part, elle précise de « manière expresse que le pouvoir de policeen matière de réglementation de la collecte des déchets ménagers est transféré lorsque le groupement de collectivités territoriales est compétent en matière de collecte des déchets ménagers », ce qui est biensur le cas de La Métro.

Hormis le pouvoir de police spéciale en matière d'assainissement et de collecte des déchets, le Président du conseil de métropole bénéficie également de deux autres pouvoirs de police en matière de voirie. Il s'agit des pouvoirs de police spéciale recouvrant les domaines de la circulation sur les voies communales et intercommunales à l'extérieur de l'agglomération^168(*), et la délivrance des autorisations de stationnement aux exploitants de taxi^169(*). Ces pouvoirs appartiennent aux maires qui disposaient de la faculté de le transférer ou non au Président de l'EPCI. Mais la loi mapam a innové en rendant le transfert automatique^170(*), dessaisissant d'une manière les maires au profit du Président de la métropole, notamment en raison du transfert de plein droit de la compétence de voirie opérée par la loi vers la métropole.

Mais l'ampleur de cette disposition est immédiatement atténuée par le législateur au premier alinéa du I de l'article 37 en autorisant l'opposition des maires au transfert des pouvoirs de police de l'article 36, ce qui pourrait permettre aux maires en question de conserver leur pouvoir de police au détriment du Président du conseil de la métropole. Ce dernier peut également renoncer volontairement au transfert du pouvoir de police en cas d'opposition des maires conformément aux dispositions de l'alinéa 3 du I de l'article 37 précité.

Dans le cas où dans une métropole, les maires s'opposeraient au transfert de leur pouvoir de police spéciale au Président du conseil de métropole, ce dernier en tant qu'exécutif de la métropole exercerait toujours les compétences de voirie alors que le pouvoir de police de la circulation et du stationnement des taxis resterait entre les mains des maires ; ce qui ne permettrait pas de « mener une politique plus cohérente ^171(*)» dans le domaine de la voirie telle que voulue par le gouvernement. La loi faisant obligation aux acteurs concernés de régler les questions du transfert ou non de ce pouvoir « le premier jour du douzième mois qui suit ^172(*)» sa publication, soit à la fin du mois de janvier 2015, alors que la transformation en métropole est prévue pour le 1^er janvier 2015, il s'agira sans doute du premier « dossier chaud » à régler entre le Président de la métropole et les maires des communes qu'il administre.

S'agissant de La Métro, la délibération-cadre du 04 juillet 2014, qui sert de document de référence à la transition métropolitaine, a d'ailleurs mis le point sur le transfert des pouvoirs de police parmi les « échéances importantes qui jalonneront la construction de la future métropole ».

Comme nous venons de le voir, l'affirmation des métropoles est belle et bien effective en ce qui concerne les compétences que sont appelées à exercer les futures métropoles et produira beaucoup de changement dans le fonctionnement de La Métro qui fait le grand saut en passant du statut de communauté d'agglomération à celui de métropole. La transformation et le renforcement des prérogatives des organes appelés à diriger la future métropole constituent également une évolution institutionnelle qui se trouve toutefois atténuée par le fait qu'en réalité, le statut de « métropole de droit commun » n'est qu'un doublon de celui de communauté d'agglomération.

SECTION II : UNE EVOLUTION INSTITUTIONNELLE ATTENUEE

Si la question de l'institutionnalisation de la métropolisation a longtemps été plus ou moins occultée en France, celle-ci est belle et bien effective aujourd'hui, du moins juridiquement, avec la loi mapam qui a doté les villes françaises d'un statut leur permettant de revendiquer une assise territoriale et une attractivité nationale et internationale. Il s'agit également pour les villes françaises d'un blanc-seing de l'Etat pour se lancer dans la compétition des villes sur le plan international dans un contexte de mondialisation et de globalisation. Toutefois, de véritables interrogations subsistent quant à la portée réelle du statut des métropoles françaises. Si la situation de la métropole lyonnaise paraît plus clair avec le statut de collectivité territoriale à statut particulier, celle des autres métropoles, surtout celles dites « de droit commun », dont la métropole de Grenoble, objet de notre étude, paraît encore très obscure. Certes, il est encore trop tôt de se prononcer sur la portée réelle de ce statut, étant donné que les métropoles ne sont pas encore fonctionnelles, mais il apparaît a priori à l'évidence que le statut de métropole a une portée réduite (§ 1) parce qu'il ne semble pas se détacher de celui d'une communauté urbaine, surtout pour le cas de La Métro qui passe du statut de communauté d'agglomération à celui de métropole. Cette situation atténue donc l'évolution institutionnelle qu'est censé être la métropole, surtout qu'elle n'a pas permis de rationaliser les compétences entre les collectivités territoriales (§ 2) telle qu'imaginée.

§1 : Un statut de métropole de droit commun à portée réduite

Si la loi mapam a frappé un grand coup sur le plan institutionnel en affirmant les métropoles de droit commun par une création législative, le grand enjeu reste la portée du statut qu'il attribue à ces métropoles. On a vu que des compétences de plein droit ont été attribués à ces métropoles, mais on est encore loin de la proposition du comité Balladur^173(*) qui requerrait la clause générale de compétences pour les métropoles, ce qui en ferait des collectivités territoriales de plein exercice. La loi s'est contentée de qualifier les métropoles d'EPCI, qui à l'analyse présentent une similarité statutaire avec les communautés urbaines (A). En outre, les futures métropoles, notamment celle de Grenoble, doivent cohabiter avec des collectivités locales très méfiantes, et qui ne leur rendront pas la tâche facile pour un ancrage territorial (B).

A. Une similarité statutaire avec les communautés urbaines

L'institution du statut de métropole dans le paysage intercommunal français dont on dénonce le plus souvent l'illisibilité vient alourdir la liste des catégories d'EPCI^174(*) existant en France, d'autant plus que même toutes les métropoles créées ne sont pas soumis au même régime juridique. Pour certains spécialistes, le statut des métropoles de droit commun présente beaucoup de similitudes avec celui des communautés urbaines qui représentaient jusqu'en 2010 et l'institut des métropoles, la forme la plus intégrée d'EPCI en France. En effet, la loi du 16 décembre 2010 définit une communauté urbaine comme étant « un EPCI regroupant plusieurs communes d'un seul tenant et sans enclave qui forment, à la date de sa création, un ensemble de plus de 450.000 habitants et qui s'associent au sein d'un espace de solidarité, pour élaborer et conduire ensemble un projet commun de développement urbain et d'aménagement de leur territoire ». Cependant le seuil de 450.000 habitants sera abaissé à 400.000 par la loi mapam à la suite de l'institution des métropoles pour lesquelles le seuil est fixé à 250.000 habitants^175(*).

La principale similitude entre la métropole et la communauté urbaine se situe au niveau des compétences dévolues à ces deux entités intercommunales. En effet, les métropoles reçoivent toutes les compétences obligatoires exercées par les communautés urbaines. Pour Emilie Marcovici, « l'originalité de la métropole réside dans sa vocation à exercer des compétences du département, de la région et de l'Etat ^176(*)». Elle constate à cet effet « qu'en pratique, les compétences des métropoles peuvent rester relativement proches de celles des communautés urbaines ^177(*)».

S'agissant de la future métropole grenobloise, Thierry Vignon, considère même sans détour qu'elle ne sera ni plus, ni moins au 1^er janvier 2015 qu'une communauté urbaine parce qu'à part la voirie départementale qui sera transférée d'office, et dont la compétence est déjà exercée par la plupart des communautés urbaines, il ne se passera rien entre la métropole et le département.

Si l'on excepte donc le fait qu'elle portera le « costume de métropole » que lui enfile de jure la loi mapam, la future métropole de Grenoble ne sera dans la pratique qu'une communauté urbaine, du moins à ses débuts. D'ailleurs, l'idée originaire des élus de La Métro était de transformer la future défunte communauté d'agglomération en communauté urbaine, comme l'affirme Cyril Dufresne, ce qui était même initialement à l'origine du projet d'extension du périmètre.

Le statut de métropole ne sera donc qu'une couverture pour La Métro à partir du 1^er janvier 2015, qui lui permettra malgré tout de renforcer son assise territoriale et une légitimité pour pouvoir négocier de nouveaux transferts de compétences. A l'inverse de ses homologues qui étaient presque toutes des communautés des communautés urbaines hormis Rennes et Rouen comme nous l'avions évoqué, et qui exerçaient déjà la plupart des compétences dévolues aux métropoles, La Métro part de loin et doit donc également passer par la « casecommunauté urbaine » en réalité.

S'agissant des communautés urbaines susceptibles d'être transformés en métropole, on s'accorde sur le fait que ce changement de statut n'aura « pour réel effet qu'un changement de nom ^178(*)», le statut des métropoles étant considéré assimilé à « un décalque de celui des communautés urbaines ».

Par ailleurs, la loi elle-même confirme cette similitude entre les deux catégories d'EPCI en renvoyant expressément aux dispositions du CGCT^179(*) en ce qui concerne le transfert des compétences des syndicats intercommunaux aux métropoles, notamment en prévoyant « le retrait des communes des syndicats dont le périmètre inclut en tout ou partie le périmètre de la métropole en ce qui concerne leurs compétences obligatoires ». Par rapport à cette disposition, le professeur Kada qui reconnait à « l'analyse des institutions métropolitaines et des compétences qu'il leur revient d'exercer (...) la naissance d'une nouvelle catégorie juridique relativement homogène d'EPCI^180(*) », se demande quand même si on peut « dès lors parler de droit commun des métropoles dans la mesure où celui-ci est identique, sur ce point, à celui des communautés urbaines ? ^181(*)». Pour couronner la confusion de statut entre les communautés urbaines et les métropoles, le gouvernement, dans l'exposé des motifs de la loi mapam, assimile clairement les métropoles aux communautés urbaines sur le plan du régime financier, en ce qui concerne le calcul de la dotation d'intercommunalité et de la dotation de compensation des EPCI.

On assistera donc à la coexistence de deux entités intercommunales qui n'auront de différence que par rapport au nom et au seuil d'habitants requis pour leur création. A partir de cette ressemblance avec les communautés urbaines, déjà en l'air avec la loi de 2010, et qui a été confirmée par la loi mapam, les métropoles « peuvent apparaître comme une sorte de doublon qui ne se justifie pas, puisque la loi aurait pu se contenter de faire évoluer le statut des communautés urbaines sans créer une nouvelle structure ^182(*)» qui ne sert finalement qu'à complexifié davantage l'architecture intercommunale. L'institution des métropoles ne permet donc pas sur le plan institutionnel d'alléger comme souhaité, l'organisation territoriale complexe de la France. Il faudra donc se résoudre à voir dans l'évolution et le fonctionnement de ces futures métropoles si elles parviendront à acquérir de fait, ce qu'elles n'ont pas pu acquérir de droit, c'est-à-dire des compétences départementales et régionales qui feront d'elles des entités véritablement intégrées. C'est dans cette optique que Jean-Claude Douence affirme, en parlant des métropoles de droit commun en comparaison avec les trois autres types de métropole^183(*) instituées par la loi mapam, que « les métropoles ordinaires sont des EPCI, en fait des communautés urbaines, dont on espère qu'elles obtiendront à l'amiable des compétences départementales et régionales ^184(*)».

On pourrait alors se demander à l'analyse si les collectivités locales et la métropole réussiront dans leurs relations à faire ce que la loi n'a pas pu faire ? Pour cela, il faudra attendre la mise en place effective des métropoles au 1^er janvier 2015 et l'issue de la réforme territoriale en cours qui, comme nous l'avions évoqué, et selon les propos du tout nouveau secrétaire d'Etat à la réforme territoriale, André Vallini^185(*), qui déclarait presqu'ouvertement la mort des conseils généraux, dont les compétences devraient revenir aux régions et aux intercommunalités notamment les métropoles, qu'il proclame désormais comme échelon de proximité. L'avenir des départements étant remis en cause, on est en droit de penser que le statut des métropoles est loin d'être figé et subira de profonds changements dans les jours à venir, peut-être pour constituer des métropoles de plein exercice ?

D'ailleurs, ayant été jusqu'à sa nomination au gouvernement^186(*), Président du conseil général de l'Isère, André Vallini, pourrait faire de l'Isère, le département pilote^187(*) des nouvelles réformes territoriales, comme l'a souhaité son remplaçant Alain Cottalorda^188(*), ce qui constituerait une aubaine pour la future métropole grenobloise afin de s'affirmer comme une métropole de plein exercice. Mais pour l'heure, cette métropole, doit rechercher son ancrage territorial face à la méfiance des autres collectivités territoriales.

B. Un ancrage territorial problématique face à la méfiance des autres collectivités territoriales

Imposées par la loi, les métropoles doivent relever le défi de leur ancrage territorial, ce qui va dans le même sens que l'affirmation d'Emmanuel Négrier, selon laquelle « l'une des premières questions qui surgit, quant au renforcement des dispositifs de coopérations intercommunale, est bien celle de son articulation avec les autres niveaux de gouvernement^189(*) ».  En effet, ni la loi de 2010, ni celle de 2014 n'ont pas voulu créer par le biais de la métropole une nouvelle collectivité territoriale, hormis à Lyon. Elles l'ont donc cantonnée dans le statut d'EPCI alourdissant du coup le paysage institutionnel intercommunal et comme nous l'avions évoqué, créant une confusion avec les communautés urbaines.

En outre, les métropoles vont devoir composer avec les communes qui les constituent et aussi avec les autres collectivités territoriales, ce qui n'exclut pas des risques de conflits quant à la conduite des affaires locales, d'autant plus que les compétences de ces différentes entités se trouvent plus que jamais enchevêtrées.

L'inclusion des communes par voie d'autorité dans la métropole ne sera pas sans poser des soucis quant à la cohérence de la cohabitation du couple métropole/communes. Certains acteurs de la métropole grenobloise n'hésitent même à affirmer que les communes n'étaient pas « demandeuses de la métropole ^190(*)» au contraire des formes classiques d'intercommunalités issues du volontariat des communes. Le caractère intercommunal de la métropole serait donc remis en cause par les communes qui y voient plutôt une instance supracommunale instituée par l'Etat pour absorber les communes. En réalité, la métropole est plus qu'une intercommunalité, puisqu'elle n'est pas créée par les communes qui lui auraient volontairement confié leurs compétences, mais ces dernières ont été mises devant le fait accompli par l'Etat.

Pour Thierry Vignon, en décidant par voie d'autorité de la transformation des intercommunalités en métropole au grand dam du volontariat communal, l'Etat devrait aller jusqu'au bout de sa logique en créant soit des « ville-départements » à l'instar de Paris, ce qui suppose la suppression des communes à l'intérieur de la métropole ou en généralisant le modèle lyonnais, qui tout en conservant les communes a intégré le département. Ce dernier en conclut donc que « la loi mapam n'est qu'un coup d'épée dans l'eau ^191(*)» et « une révolution en demi-teinte ^192(*)».

S'agissant du statut juridique des métropoles par rapport aux autres collectivités territoriales, la loi mapam n'a pas fait mieux que celle de 2010, laissant perdurer la même situation. En effet, faisant le lien entre la métropole de 2010 et celles de 2014 pour expliquer les raisons pour lesquelles la loi de 2010 avait opté pour le volontariat des communes, Emilie Marcovici rappelait que «  le gouvernement avait estimé que la métropole devait être un nouvel outil au service des projets des élus ne pouvant pas se construire en opposition aux départements et aux régions mais bien dans une logique de complémentarité , il a refusé d'en rendre la création obligatoire, préférant faire confiance aux élus pour se saisir de ce nouvel outil^193(*)». Elle poursuit en citant Brice Hortefeux, le ministre de l'intérieur de l'époque selon lequel « ce sont ces mêmes raisons qui ont poussé le gouvernement à retenir le statut d'EPCI et non celui de collectivité territoriale à part entière^194(*)» et à écarter le modèle de la « métropole-département » tel que souhaité aujourd'hui par les observateurs. Dans le même contexte Nelly Ferreira parlait de « timidité législative ^195(*)» dans la lignée de Jean Claude Douence qui estimait qu' « en renonçant à ériger les métropoles en collectivités territoriales, le gouvernement se contente d'ajouter une nouvelle feuille au mille-feuille administratif qu'il dénonçait au début ^196(*)».

D'ailleurs, les départements n'avaient pas manqué de montrer leur méfiance à l'institution des métropoles pensant qu'elles allaient bénéficier d'un transfert automatique de leurs compétences. Finalement la loi mapam n'est pas allée plus loin que sa devancière sur ce plan, si ce n'est la création d'office des métropoles, sans pour autant toucher à leur statut d'EPCI. Elle a retenu la formule de transferts conventionnels pour atténuer la portée de la création des métropoles et rassurer les départements du fait que l'institution des métropoles ne menace pas leur existence et ne remet pas en cause leur assise territoriale. L'association des départements de France (ADF) a ainsi publié un communiqué après une rencontre avec le Premier ministre d'alors Jean-Marc Ayrault, dans lequel elle « marque une certaine défiance au regard des projets du gouvernement pour les métropoles^197(*) ». L'ADF lui a « demandé avec fermeté^198(*)» de s'en tenir aux dispositions prévues par la loi modernisation de l'action publique. Les transferts de compétences des départements aux métropoles « ne sauraient être imposés ; le conventionnement volontaire étant la procédure la plus adaptée^199(*)».

Mais avec les projets de réforme toujours en cours, il semblerait que la cause des départements soit dite et qu'ils devraient disparaître d'ici peu de l'organisation territoriale française, comme nous l'avions évoqué. Il s'avère donc que malgré la fronde des élus départementaux, le gouvernement a pris la mesure de l'exigence de rationalisation des structures locales pour « supprimer les compétences entrecroisées et les financements complexes ^200(*)». Si ces réformes venaient être mises en oeuvre, cela enlèverait une épine des pieds des métropoles, dont la cohabitation avec les départements s'avérerait houleuse, et les compétences conventionnelles envisagées par la loi du département aux métropoles en étaient problématique. D'ailleurs, les métropoles à l'instar de la métropole de Grenoble ne s'en cachent pas, et n'inscrivent pas ces compétences conventionnelles à l'ordre du jour de la transformation en métropole, mais s'en remettent aux évolutions législatives en ce sens.

La remise en cause de l'échelon départemental confirme donc la mise en place du couple région/métropole pour la mise en oeuvre de la décentralisation. Mais la question qui se pose est de savoir s'il s'agit d'un couple aussi homogène que le laissent croire les principaux acteurs ? N'y aurait-il pas des problèmes de cohabitation entre ces deux entités ?

Dominique Perben pointe du doigt le risque de conflit entre les régions et les métropoles. Il affirme donc que « les régions risquent de devenir, après les départements, des adversaires des métropoles ^201(*)». Il justifie son affirmation par le fait que les deux institutions sont compétentes en matière de développement économique, d'autant plus que les métropoles auraient besoin de s'affirmer sur le plan économique et développeraient donc des politiques économiques indépendamment ou en concurrence avec la région. Il pense pour remédier à ce risque qu' « une convention de coopération région-métropole serait sans doute nécessaire pour harmoniser les actions de promotion économique et d'aide aux entreprises ^202(*)» et « la région devant rester garante d'un équilibre positif entre la métropole et son espace régional ^203(*)».

Dans le cas de la métropole grenobloise, et comme nous l'avions mentionné plus haut, elle constitue la seule des douze (12) créées par la loi mapam à ne pas être chef-lieu de région. On pourra alors se demander s'il s'agit là d'un atout ou d'un obstacle pour la visibilité, l'attractivité et l'ancrage territorial de la métropole, d'autant plus que la métropole grenobloise partage le même territoire régional que « l'ogre » lyonnais.

En effet, si l'on analyse l'institution des métropoles comme un vecteur d'équilibre territorial de la France, on comprendrait aisément que la région Rhône-Alpes, qui la plus grande, et hormis Paris, la plus-peuplée et la plus importante sur le plan économique puisse bénéficier de deux métropoles, et d'autant plus que la métropole de Lyon dispose d'un statut complètement différent. On pourrait alors considérer que Grenoble serait dans l'ombre de Lyon et que sa visibilité serait impactée par la force de Lyon, mais cela peut également constituer un atout pour la métropole grenobloise en termes de coopération et d'échanges de bons procédés avec le voisin lyonnais pour s'affirmer rapidement comme une métropole de plein exercice.

Si les risques de conflit entre la métropole et les collectivités territoriales avec lesquelles elle doit cohabiter sont réels et pourront impacter son ancrage territorial, ces risques s'avèrent plus évidents si l'on observe l'articulation des compétences de la métropole avec celles des autres collectivités territoriales.

§ 2 :L'articulation incertaine des compétences de la métropole avec celles des autres collectivités territoriales

En lançant « son acte III de la décentralisation ^204(*)» par l'institution d'un nouvel échelon de l'action publique locale, en l'occurrence les métropoles, dotées de statuts différents et complexes, le législateur français n'a pas semblé répondre à l'éternelle critique dont fait l'objet la répartition des compétences au niveau local. Il a certes voulu faire de ce nouvel outil intercommunal, qui par ailleurs complexifie davantage le régime des EPCI, un remède à l'enchevêtrement des compétences entre les collectivités locales en lui donnant la possibilité d'exercer des compétences de tous les niveaux de collectivité, et en même temps un remède à l'émiettement tant dénoncé des communes françaises. Mais l'analyse révèle qu'il ne s'agit que d'un vrai-faux remède (A) car n'ayant pas doté les métropoles d'un statut juridique très fort pour s'ancrer dans le paysage local et laissant subsister l'échelon communal, même vidé de ses compétences, à l'intérieur des métropoles. Toutefois, la création d'institutions de coordination de politiques publiques et d'harmonisation de compétences par la même loi (B), semble obéir à ce voeu prononcé par le gouvernement « d'identifier clairement les échelons pertinents de l'action publique ^205(*)» locale.

A. La métropole, vrai faux-remède à l'émiettement communal et à l'enchevêtrement des compétences entre collectivités

Lorsque l'adoption de la loi mapam se pointait à l'horizon, beaucoup d'observateurs s'attendaient à ce qu'elle constitue par l'institution autoritaire des métropoles, un remède à l'enchevêtrement des compétences entre les collectivités en clarifiant d'une part le paysage intercommunal, et d'autre part, l'organisation décentralisée de la France dont on reproche souvent la complexité et marquée par un très fort émiettement communal. Mais à l'arrivée, le constat est clair : Les métropoles ne constituent ni un remède à l'émiettement communal, ni un outil de clarification des compétences entre les collectivités locales.

En effet, s'il est vrai que le législateur a frappé un grand coup en créant d'autorité les métropoles et en renforçant leurs compétences obligatoires par le dépouillement des communes de la plupart de leurs compétences, il n'en demeure pas moins que les communes gardent toujours leur assise territoriale et leur statut de collectivité territoriale à l'intérieur de la métropole. On est donc loin de la proposition du comité Balladur tendant à ne faire des communes à l'intérieur des métropoles, que « des personnes morales de droit public ^206(*)» à qui ne serait dévolues que « telle ou telle compétence de proximité ^207(*)». Il en résulte que même si la plupart de leurs compétences seront entre les mains de la métropole, les communes gardent toujours une frange importante de compétences qui ne pourront passer sous le contrôle de la métropole que si les communes le veulent bien. Ces transferts s'ils advenaient, se feraient donc à la carte et au bon vouloir de chaque commune, au gré des affinités politiques entre élus ou des réalités économiques des communes et aboutiraient donc à complexifier davantage le fonctionnement de l'intercommunalité, dans la mesure où la métropole exercera sur certains territoires communaux de compétences qu'elle n'exercera pas ailleurs. Comme l'affirmait Thierry Vignon, « il y aura un bug dans le système ^208(*)».

Il faut signaler qu'en France, l'échelon communal jouit d'une certaine immunité contre les réformes territoriales, qui se gardent toujours de ne pas le remettre en cause, même si plusieurs comités établis pour faire des propositions sur la réorganisation territoriale ont pointé du doigt, dans leur rapport, le manque de pertinence du maintien de cet échelon dans le système politico-administratif local français. En effet, pour Christian Lefèvre, le caractère intouchable des communes dans les réformes ou projets de réforme de l'organisation territoriale française est dû au fait qu'on représente la commune en France comme « la cellule de base de la démocratie ^209(*)», faisant partie du « patrimoine génétique de la nation ^210(*)».

Sur la pertinence du maintien des communes à l'intérieur des territoires métropolitains, certains observateurs estiment que « lorsqu'il n'y a pas de rupture dans l'urbanisation d'une commune à l'autre ^211(*)», il n'y a aucun intérêt à conserver « précieusement la limite territoriale ^212(*)». La solution serait donc d'opter pour « la fusion des communes en milieu urbain à l'heure du renforcement des métropoles depuis la loi du 27 janvier 2014 ^213(*)». Si cette solution est pertinente et devrait permettre de constituer des métropoles à échelon unique susceptible de rationaliser le territoire métropolitain, le virage pris par les projets de réforme en cours ne semble pas l'envisager ; les départements et les régions constituant les seules cibles privilégiées à réformer au plan local. On peut dès lors se dire que si la loi mapam constitue une occasion ratée pour réformer l'échelon communal, on ne peut pas pour l'heure en attendre mieux des lois qui vont suivre pour réformer l'organisation territoriale française.

La métropole de Grenoble, dont le territoire est considéré comme reflétant le quotidien, le bassin de vie des habitants de l'agglomération, doit donc composer en son sein avec 49 communes, même si à certains niveaux, on se pose la question du maintien des limites territoriales. En effet, certaines communes sont collées l'une à l'autre par une continuité des habitations que seul le panneau indiquant le nom de l'autre commune permet de se rendre compte qu'on est sur un autre territoire communal. C'est notamment le cas des communes périphériques de la banlieue grenobloise comme Fontaine, Saint-Martin-D'Hères, Echirolles ou Seyssinet-Pariset, qui peuvent même être presqu'identifiées à des quartiers de Grenoble. Cette situation observée au niveau de la métropole grenobloise illustre bien les interrogations qui précèdent sur la l'intérêt de la conservation des limites territoriales institutionnelles qui ne sont plus qu'artificielles.

Hormis le problème de l'émiettement communal auquel elle n'a pas pu remédier, On peut également faire le même reproche à la loi mapam en ce qui concerne l'articulation des compétences entre la métropole, le département et la région. En effet, l'institution de la métropole, bien que la loi lui dénie le statut de collectivité territoriale, alourdit le système local français en faisant de la métropole, pratiquement un quatrième échelon de l'organisation décentralisée française. En effet, tout comme les trois niveaux de collectivités existant et, qui pour certains rendaient déjà trop complexe l'organisation territoriale française et était source d'enchevêtrement de compétences au plan local, la métropole est dotée par la loi de compétences propres, mais ne disposent quand même pas de la clause générale de compétences à l'instar du département et de la région. Toutefois, des incohérences persistent dans le système de répartition des compétences. Pour éluder ces incohérences dans la répartition des compétences entre les collectivités locales, Jean Claude Mairal s'appuie sur l'exemple de la compétence des transports qui est partagée entre régions, départements et intercommunalités. Il se demande à cet effet, « comment ne pas voir en matière de transports (...) le peu de cohérence entre la Région en charge des TER (rail ou routes), les conseils généraux en charge de l'interurbain et les agglomérations responsables de l'urbain ? ^214(*)». Il pense qu'une gestion partagée de l'ensemble des transports constitue sans doute la solution à l'enchevêtrement des compétences. Il subsiste également une incohérence entre l'attribution de la compétence de la politique de la ville à la métropole, alors que celle de l'action sociale reste un domaine réservé au département, illustrée par Dominique Perben en ces termes : « comment assurer une bonne gouvernance d'un même espace urbain lorsque la collectivité qui est en charge de « construire la ville » n'est pas responsable du suivi humain des populations concernées ^215(*)».

Il est vrai que la désignation des collectivités chefs de file pour l'exercice de certaines compétences au plan local par la loi mapam peut être considérée comme une parade trouvée par le législateur pour faire face à l'enchevêtrement de compétences. Cette désignation qui se fonde sur les dispositions de l'article 72 al. 5 de la Constitution^216(*), est « particulièrement utile lorsqu'une compétence est enchevêtrée entre plusieurs niveaux d'administration ; cela permet d'affirmer la vocation prioritaire d'un niveau de collectivité afin de coordonner l'action locale^217(*) ». Il ne s'agit pas d'enfreindre à l'interdiction constitutionnelle de tutelle^218(*) de toute collectivité sur une autre, mais de confier à une collectivité « un rôle dominant par rapport aux interventions des autres catégories de collectivités dans le domaine concerné ^219(*)». Ainsi, la commune ou l'EPCI, auquel elle a transféré ses compétences, est désigné comme chef de file^220(*) de l'action publique locale en ce qui concerne les compétences de mobilité durable, d'organisation des services publics de proximité, d'aménagement de l'espace et de développement local.

Toutefois, le rôle de chef de file des métropoles dans ces domaines n'étant pas spécifié, sans doute parce qu'elles n'ont pas le statut de collectivité territoriale, elles devront se rabattre sur les compétences transférées par les communes dans ces domaines pour agir en la matière.

Éric Giuily considère que le rétablissement de la clause générale des compétences au profit des régions et des départements est une contradiction majeure du gouvernement dans sa perspective annoncée de simplification et de rationalisation de l'action publique. Il se demande à cet effet, « comment permettre à tous d'intervenir dans tous les domaines, tout en amorçant un « choc de simplification » de l'action publique ? ^221(*)». Pour lui le gouvernement a choisi de répondre à cette contradiction par la création d'instances de dialogue entre élus et d'outils de coordination, entre l'État et les collectivités et entre les collectivités elles-mêmes et dont l'objectif de « susciter une dynamique de coopération entre les territoires, qui aboutirait idéalement à une organisation optimale des collectivités entre elles et une mutualisation de leurs services, décidées par elles et pour elles ».

La tâche reviendra alors aux instances de coordination de l'action publique locale entre les communes et la métropole et d'harmonisation des compétences entre les différents niveaux de collectivité territoriale, y compris la métropole de résoudre les problèmes d'enchevêtrement des compétences à l'échelle locale.

B. L'importance des instances de coordination et d'harmonisation des compétences

Comme nous venons de le voir, le problème d'enchevêtrement des compétences entre les différents niveaux de collectivités territoriales n'est pas complètement réglé par l'avènement des métropoles. Mais à l'heure de la modernisation de l'action de l'action publique, qui exige une clarification des compétences entre les différents acteurs et une rationalisation de l'action publique locale, les instances de coordination et d'harmonisation instituées par la loi mapam auront un grand rôle à jouer.

En effet, dans un premier temps, le gouvernement avait envisagé la création d'un « Haut-conseil des territoires » destiné à harmoniser les compétences au plan local. Mais cette disposition qui figurait dans le projet de loi initial déposé par le gouvernement a rencontré l'opposition du Sénat qui bien évidemment à supprimer la disposition prévoyant cette institution dans le projet de loi adopté le 06 juin 2013 au grand dam des associations d'élus, à l'origine de cette institution. Le Président du Sénat, Jean-Pierre Sueur a même été très catégorique sur ce point en déclarant qu' « un texte intégrant le Haut conseil des territoires ne passait pas au Sénat ^222(*)». On considère que la suppression de cette institution est motivée par le fait que « pour les sénateurs, cette instance (...) destinée à être consultée sur tout projet de loi relatif à l'action publique locale, marchait sur leurs platebandes^223(*) ».

Le Haut conseil des territoires élagué par le Sénat, la charge de l'harmonisation et de la coordination des compétences et de l'action publique locale reviennent donc à deux autres institutions créées par la loi mapam et dans lesquelles les métropoles seront parties prenantes : il s'agit de la Conférence territoriale de l'action publique (CTAP) et de la conférence métropolitaine (CM). Ces deux institutions qui doivent intervenir respectivement au niveau supra (Etat, région et départements) et infra-métropolitain (communes) font partie des grandes innovations de la loi mapam en ce qui concerne la rationalisation de l'action publique locale.

Selon les dispositions de l'article L.5217-8 CGCT, « la conférence métropolitaine est une instance de coordination entre la métropole et les communes membres, au sein de laquelle il peut être débattu de tous sujets d'intérêt métropolitain ou relatifs à l'harmonisation de l'action des collectivités ». La loi mapam prévoit d'ailleurs la composition^224(*) de la CM et très sobrement son mode de fonctionnement^225(*). Composée des maires des communes membres de la métropole sous la direction du Président du Conseil de métropole, cette institution n'est pas un « conseil de métropole bis », mais plutôt une instance consultative. Ainsi donc, la conférence métropolitaine de la future métropole grenobloise se composera des maires des 49 communes membres et aura pour tâche de se prononcer sur les projets engageant la métropole et les communes, mais aussi de déterminer les « sujets d'intérêt métropolitains » dont il peut être débattu. Là encore, intervient la notion de l'  intérêt métropolitain, dont, du contenu qui lui sera donné par les élus, dépendra la bonne marche de cette instance, dans la mesure où un sujet qui ne serait pas reconnu d'intérêt métropolitain serait exclu du débat de la CM. Mais là, la loi est restée muette quant aux modalités de détermination de cet intérêt métropolitain, ce qui pourra constituer une entrave au fonctionnement de la CM. En même temps, on peut considérer que la généralité de la formulation retenue par la loi, ouvre un champ libre aux interventions de cette institution. Tout dépendra alors du degré de responsabilité des élus à soumettre tel ou tel sujet au débat à la CM.

Concernant la Conférence territoriale de l'action publique, il faut souligner qu'il ne s'agit pas d'une instance métropolitaine, mais une institution regroupant tous les niveaux de collectivités sur le territoire desquels se trouve la métropole, et dont cette dernière est partie prenante. La CTAP est une institution créée dans chaque région et « chargée de favoriser un exercice concerté de compétences des collectivités territoriales, de leurs groupements et de leurs établissements publics^226(*) ». Cette institution, présidée par le Président du Conseil Régional et qui rassemblera tous les exécutifs locaux^227(*), est investie d'attributions consultatives^228(*) dans le cadre de « l'exercice des compétences » et « la conduite des politiques publiques nécessitant une coordination ou une délégation de compétences entre les collectivités territoriales et leurs groupements ». Initialement le gouvernement avait voulu siéger dans cette instance par l'intermédiaire du Préfet, mais cette disposition a été amendée par le Sénat, tout comme le pacte de gouvernance territoriale qu'elle devrait élaborer. Finalement, la participation du représentant de l'Etat n'est admise par la loi, et à sa demande, que « lorsque la conférence donne son avis sur une demande d'une collectivité territoriale ou d'un EPCI à fiscalité propre tendant à obtenir la délégation de l'exercice d'une compétence de compétence de l'Etat ^229(*)». L'intérêt de la CTAP en ce qui concerne l'institution d'une métropole comme celle de Grenoble, réside dans sa vocation à donner son avis sur les délégations de compétences opérées vers cette dernière par l'Etat et les autres collectivités territoriales. En effet, pour pouvoir jouer pleinement son rôle de métropole, et s'extraire de la confusion avec les communautés urbaines, les métropoles doivent exercer des compétences des autres collectivités territoriales. Ces compétences ne pouvant être attribuées à la métropole que par convention, la CTAP jouera donc un grand rôle étant donné qu'elle est appelée à être consulté sur tous les types de délégation.

***

Au final, on se rend compte que la portée du statut des métropoles en France, au regard de la loi mapam, reste encore très faible. Hormis, le fait qu'elles ont été créées par la loi, ce qui n'est d'ailleurs pas une première pour des EPCI, comme nous l'avons dit, les métropoles n'opèrent pas pour l'instant la révolution tant attendue dans l'organisation territoriale française. Leur statut d'EPCI, les subsistances de l'échelon communal en leur sein, les compétences départementales et régionales de proximité liées à des conventions à négocier avec ces entités, sont autant de faiblesses qui amenuisent la portée réelle de l'institution des métropoles. Dans le cas de la future métropole grenobloise, le statut de métropole ne peut quand même pas occulter le fait qu'elle ne sera sur le plan fonctionnel qu'une communauté urbaine avec des compétences communales, mais améliorée par l'élargissement du périmètre de son territoire et le nombre d'habitants qu'elle est appelée à couvrir. Elle dispose par ailleurs d'un territoire très hétérogène marqué par la césure « urbain-rural » qu'elle doit concilier pour assurer sa cohésion territoriale et sociale avec pour maître-mot, « la solidarité » avec la prise en compte des spécificités territoriales. Au demeurant, elle portera bel et bien le nom de métropole à partir du1^er janvier 2015 et devra mettre en oeuvre les nouvelles compétences qui lui sont attribuées dans une logique de simplification et de proximité avec les citoyens.

LA MISE EN OEUVRE DES COMPETENCES METROPOLITAINES : ENJEUX DE SIMPLIFICATION DE L'ACTION PUBLIQUE LOCALE ET DE PROXIMITE AVEC LES ADMINISTRES

DEUXIEME PARTIE

Pour Pierre Tonneau, « c'est un souci de simplification ^230(*)» qui sous-tend la création des métropoles en France. Cette simplification se traduit selon lui par le fait que la métropole deviendra « un lieu unique pour prendre des décisions politiques fortes ^231(*)» avec l'exemple de « la mise en commun des compétences en matière d'eau et d'énergie qui seront gérés par la future Métro ^232(*)». Ces propos de l'ex-Directeur Général des services de La Métro, prononcés au début de l'année 2014 alors qu'il était encore en poste, résument les enjeux qui se présentent à La Métro en termes de rationalisation de l'action publique locale.

Pour y parvenir, la loi a mis à la disposition des métropoles les outils nécessaires, dont l'utilisation renforcera l'intégration communautaire qui faisait défaut à l'ancienne Communauté d'agglomération et qui s'impose aujourd'hui à la future métropole. Toutefois, si métropole peut être considérée comme un outil de simplification de l'action publique locale (Chapitre 1^er), elle ne doit pas remettre en cause la proximité de la mise en oeuvre de cette action publique avec les citoyens, dont les communes sont garantes. Une territorialisation de l'action publique s'impose dans la gouvernance métropolitaine. Les citoyens sont également appelés à s'impliquer dans les choix métropolitains à travers les différents dispositifs de la démocratie participative mis en place par la communauté d'agglomération, et qui nécessitent un renouveau pour s'adapter aux nouveaux enjeux métropolitains (Chapitre II).

CHAPITRE 1er :

LA METROPOLE, OUTIL DE SIMPLIFICATION DE L'ACTION PUBLIQUE LOCALE DANS L'AGGLOMERATION GRENOBLOISE ?

« Simplicité » et « efficacité » sont les deux termes qui reviennent le plus souvent lorsque les acteurs parlent l'impact de l'institution des métropoles sur l'action publique locale. En effet, le système d'administration local français est souvent taxé d'illisible pour les citoyens du fait de sa complexité et coûteux pour les finances de l'Etat, en raison des frais de fonctionnement des institutions locales et de gestion des équipements et des services publics locaux. Dès lors, les voix s'élèvent chaque jour pour requérir une action publique locale plus simple, lisible pour le citoyen, qui doit être de plus en plus proche des lieux de décision, et une action publique rationalisée permettant la réalisation d'économies d'échelle dans un contexte de contraintes budgétaires, marqué par la baisse des dotations de. Pour réaliser ces objectifs, la loi a mis des outils à la disposition des collectivités locales et qui devront être utilisées par les métropoles pour rationaliser l'action publique locale. Ainsi, le recours à la mutualisation des services entre la métropole et les communes membres et la mise en place de services communs (Section 1^ère) sont des procédés qui pourront permettre à la fois à la métropole d'être efficace à moindre coût, tout en se rapprochant des administrés (Section II)

SECTION 1^ère: LE RECOURS A LA MUTUALISATION DES SERVICES PAR LA METROPOLE

La mutualisation des services est un procédé qui est aujourd'hui inscrite à l'agenda de tous les EPCI à fiscalité propre et devrait être également usitée par les métropoles pour atteindre l'objectif de rationalisation de l'action publique locale, cher aux pouvoirs publics. En effet, la mutualisation s'impose aujourd'hui comme une nécessité pour les administrations locales afin d'optimiser leur rendement et d'assurer un service efficace aux administrés. Cette efficacité de l'action publique locale est garantie par le fait que la mutualisation est « l'un des outils de l'intégration intercommunale permettant de conjuguer solidarité dans les moyens et proximité dans la mise en oeuvre^233(*) ». Il en ressort donc que si la mutualisation au sein des EPCI est un vecteur de rationalisation de l'action publique locale (§ I), elle peut garantir en même temps l'efficacité de cette action publique locale en renforçant également l'intégration intercommunale (§ 2)

§ 1 : La mutualisation, vecteur de rationalisation de l'action publique locale

Le cadre juridique de la mutualisation des services a été renforcé par la loi du 16 décembre 2010 qui impose aux EPCI l'élaboration des schémas de mutualisation des services (A). La mutualisation apparaît donc aujourd'hui comme une contrainte législative, qui concilie les objectifs d'efficacité de l'action publique locale et de réduction des coûts de fonctionnement des services (B).

A. L'obligation législative d'élaboration des schémas de mutualisation des services

En instituant les métropoles, EPCI fortement intégrés, la loi a insisté sur la nécessité de mutualiser les services des communes au sein du bloc métropolitain dans un souci d'efficacité et de réduction des frais de fonctionnement. En effet, outil de rationalisation de l'action publique locale, la mutualisation des services est désormais une obligation pour les EPCI à fiscalité propre notamment les métropoles. Ils sont donc tenus de mettre en place un schéma de mutualisation des services conformément à la loi du 16 décembre 2010. Cette obligation issue de l'article 67 de la loi précitée, est inscrite à l'article L. 5211-39-1 CGCT^234(*) qui est entré en vigueur à partir du 1^er mars 2014.

Guillaume Dumas résume ainsi la situation : « la mutualisation constituera certainement l'axe majeur de la réflexion des élus du mandat 2014/2020. Les intercommunalités auront trois mois après le renouvellement des conseils municipaux pour présenter un schéma de mutualisation aux communes. Aucune sanction n'est prévue si ses prescriptions ne sont pas mises en oeuvre, mais les pénalités financières sont à prévoir. La loi mapam évoque un coefficient de mutualisation. La dotation globale de fonctionnement baissera certainement s'il n'est pas atteint ^235(*)». De cette analyse, il ressort que la mutualisation des services sera à la fois source de rationalisation de l'action publique au niveau des EPCI mais aussi leur survie financière en dépend. Si dans sa rédaction, l'article L. 5211-39-1 CGCT ne présente pas un aspect contraignant pour les EPCI en ce qui concerne l'élaboration des schémas de mutualisation des services, parce que ne prévoyant pas de sanction en cas de non élaboration, l'incitation financière prévue à cet effet, constitue en soi une obligation implicite de la loi.

Il faut rappeler qu'à l'origine la question de la mutualisation des services n'était pas abordée par le projet de loi mapam. Les dispositions relatives à cet outil étaient plutôt contenues dans le volet n° 03^236(*) des projets de loi sur la décentralisation, qui prévoyait en son article 39 la création d'une dotation de mutualisation équivalant à 10% de la dotation globale des communautés et qui aurait varié en fonction d'un « coefficient intercommunal de mutualisation ». Mais cette disposition a été remontée dans la loi mapam, avec quelques modifications, par le Sénat, lors de sa première lecture, notamment en rebaptisant le « coefficientintercommunal de mutualisation », « coefficient de mutualisation des services »^237(*). L'intérêt de l'instauration de ce coefficient est bien évidemment d'inciter les EPCI à mutualiser plus de services afin de réduire les couts de fonctionnement, en maitrisant notamment la masse salariale.

L'enjeu immédiat pour La Métro est donc d'élaborer son schéma de mutualisation et devra pour cela s'appuyer sur le recensement des mutualisations déjà opérées par la communauté d'agglomération avant son érection en métropole. D'ailleurs, les élus métropolitains en ont pris conscience en incluant dans les travaux techniques préparatoires répertoriés dans la délibération-cadre du 04 juillet 2014, un groupe technique « ressources et mutualisation » parmi les sept groupes thématiques créés à cette occasion pour « préparer la réflexion des élu-es sur les principales questions posées par la transformation en métropole ^238(*)». Il s'agira donc pour ce groupe technique de baliser le chemin à l'élaboration du schéma intercommunal de mutualisation dont les élus décideront librement du contenu.

Le renforcement de la mutualisation des services qui permettra de rationaliser l'action publique locale au niveau de l'agglomération grenobloise, pourra permettre également de renforcer l'intégration communautaire qui a fait défaut à La Métro jusqu'à la transformation en métropole. Ainsi donc, entre les objectifs d'efficacité et de réduction des coûts de fonctionnement, la mutualisation apparaît aussi comme un facteur d'intégration communautaire

B. La mutualisation : entre objectifs d'efficacité de l'action publique locale et de réduction des couts de fonctionnement et facteur d'intégration communautaire

L'obligation de mutualisation des services publics locaux imposée par la loi aux collectivités territoriales, notamment aux communes et EPCI est guidée par des soucis de rationalisation de l'action publique locale. Cet objectif de rationalisation se décline en deux perspectives que sont l'efficacité des services rendus aux administrés et la réduction des coûts de fonctionnement dans un contexte de crise économique et d'austérité budgétaire. En d'autres termes, et d'une manière plus banale mais évocatrice, on peut dire que le but de la mutualisation des services pour les collectivités territoriales est d'être plus efficace à moindre coût. La mutualisation est donc souvent présentée comme un levier d'économies d'échelle « dans un contexte budgétaire contraint (...) dès lors que l'on raisonne à moyen et long termes, de renforcer l'efficience des administrations publiques (...) en allouant au mieux les ressources humaines au sein du bloc communes/communautés^239(*) ».

Coupler à la fois les objectifs d'efficacité et de réduction des couts de fonctionnement revient donc pour les EPCI à utiliser la mutualisation comme un outil de renforcement de l'intégration intercommunale tant souhaité dans le contexte actuel de réforme permanente des collectivités territoriale faisant des intercommunalités l'échelon d'avenir porteur de rationalisation de l'action publique. La mutualisation devra donc permettre de « conjuguer solidarité dans les moyens et proximité das la mise en oeuvre ^240(*)».

La métropole qui concentrera désormais la majeure partie des compétences communales devra donc être porteuse de ce changement, en parfaite coordination avec les communes membres.

L'efficacité de l'action publique locale portée désormais par la métropole passe donc d'abord par la détermination de l'échelon pertinent de mise en oeuvre des politiques publiques, entre les communes et la métropole afin d'éviter des doublons. Il en va de la simplification de l'action publique et de la réduction des coûts de fonctionnement.

Parallèlement, dans un EPCI d'aussi grande envergure en termes de territoire couvert et de compétences comme une métropole, la mutualisation peut être un facteur de l'intégration communautaire tant recherchée sur le plan intercommunal. En effet, l'intégration communautaire recouvre plusieurs réalités qui vont de la définition de grands projets communautaires à la gestion en commun de politiques publiques « ou dans la définition d'un projet unique de territoire faisant la synthèse entre le projet communautaire et les projets communaux ^241(*)». Le degré de mutualisation constitue donc l'un des indicateurs de mesure de l'intégration communautaire, qui d'ailleurs était de l'avis de presque tous les observateurs, moins forte au niveau de La Métro sous le statut de Communauté d'agglomération. Ceci peut être justifié par le nombre réduit de compétences qu'exerçait cette institution et qui sera relevé au 1^er janvier 2015, nécessitant alors plus de mutualisation et favorisant ainsi l'intégration communautaire.

Pour être facteur d'intégration communautaire, la mutualisation doit d'abord être dépouillée des arrières-pensées qui constituent des obstacles à sa réussite. Il s'agit notamment des réticences des communes périphériques qui craignent plus souvent que la mutualisation ne favorise l'emprise de la ville-centre sur la structure intercommunale, comme nous le verrons plus loin dans ce chapitre. Un climat de confiance entre élus est donc indispensable pour la réussite de la mutualisation. Il faudra également dissiper les craintes des administrés relatives à l'éloignement par la mutualisation des centres de décision.

Toutes ces arrière-pensées et craintes sur la finalité de la mutualisation associées à la complexité de son régime démontrent que sa mise en oeuvre est loin d'être évidente.

§ 2 : La mise en oeuvre de la mutualisation des services dans les EPCI : entre complexité de régime et controverses sur la finalité

Dans sa mise en oeuvre, la mutualisation affecte à la fois les agents et les services concernés. En effet, l'ADCF définit la mutualisation comme « la situation d'un service et de ses agents placés sous une autorité hiérarchique partagée ^242(*)». En réalité, les services et les agents suivent les compétences transférées. Et dans le cadre d'un EPCI aussi intégré que la métropole avec des compétences élargies au détriment des communes et peut-être ultérieurement des autres collectivités territoriales, les transferts de compétences auront des conséquences sur les services et les agents (A). Il s'agit d'un régime complexe dont la finalité est sujette à contestation par les communes périphériques qui se montrent méfiants vis-à-vis de la ville-centre (B)

A. Les conséquences des transferts de compétences à la métropole sur les services et les agents concernés

Pour explorer le régime de la mutualisation des services dans les EPCI, il convient de rappeler qu'initialement la mutualisation était dictée par des considérations politiques notamment la concordance de couleur politique entre majorités ou exécutifs de la ville-centre et de la structure intercommunale, comme ce fut le cas pendant une longue période dans l'agglomération grenobloise, les présidents de la communauté d'agglomération depuis sa création en 2000 et le maire de la ville de Grenoble étant issus du même bord politique, notamment la gauche. Progressivement, cette pratique (la mutualisation) s'est ancrée dans le dispositif intercommunal pour se développer entre les communes et la structure intercommunale jusqu'à son érection en principe directeur de l'intégration intercommunale par la loi.

En effet, le vocabulaire juridique ne connaissait pas le terme de « mutualisation ». Il n'a en tant que tel été appréhendé par le droit réellement qu'à partir de la loi du 16 décembre 2010 qui a induit la nouvelle version de des articles 5211-4-1^243(*) et suivants du CGCT. Cette disposition définit en quelque sorte le régime de la mutualisation qui affecte à la fois les compétences, les services et les agents des collectivités concernées. La mutualisation peut donc aller dans les deux sens^244(*), en savoir des communes vers l'EPCI et inversement. Mais nous nous intéresserons ici uniquement au régime de la mutualisation résultant des transferts de compétences des communes aux EPCI, notamment aux métropoles.

La création des métropoles par la loi et le transfert de bon nombre de compétences communales à cette dernière, entraine donc de jure, conformément aux dispositions des articles 5211-4-1 et suivants du CGCT, le transfert des services communaux chargés de l'exercice de ces compétences ainsi que les agents relevant de ces services à la métropole. Il est en de même pour les compétences de l'Etat, du département et de la région transférées à la métropole. Il en résultera une administration métropolitaine pléthorique mais adaptée à l'étendue des compétences que la métropole est appelée à exercer. La loi mapam intègre ces modalités en son article 34 dont les dispositions forment sont à l'origine de la création d'une « section 6 » au chapitre VII du titre Ier du Livre II de la VI^e partie du CGCT. En effet, l'article L.5217-21 traite du sort des services et des agents concernés par les transferts de compétences selon trois modalités qui découlent du mode de transfert de compétence.

Lorsque la loi procède au transfert de compétences comme c'est le cas pour les compétences communales qui relèveront désormais de la métropole et qui sont mentionnées au I de l'article L.5217-2, le transfert de compétences entraine mutadis mutandis celui des services ou parties de services qui participent à son exercice.

En ce qui concerne les transferts conventionnels, le transfert des services est réglé par la convention opérant le transfert de la compétence concernée, en distinguant le cas des services de l'Etat qui sont « mis à disposition » et du département ou de la région qui sont « transférés » de la métropole. Parallèlement les agents de ces services sont transférés dans les mêmes conditions, d'où le renvoi opéré par l'article L.5217-21 aux modalités prévues à l'article L.5211-4-1. Cette disposition est fondée sur le principe de la protection des emplois qui veut que « les agents suivent les compétences et bénéficient d'une protection dans leur emploi, leur carrière, leur rémunération et leurs avantages, lorsqu'ils font mouvement d'une commune vers un EPCI... ^245(*)».

Il faut également mentionner que les procédures de mutualisation affectant les agents, ces derniers ne sont pas en majorité favorable à la mise en oeuvre de ces procédures. L'ADCF estime que « cette réticence montre la nécessité d'associer au maximum les agents afin de démystifier la mutualisation^246(*) ».

La Métro, ayant pris la mesure de l'importance des transferts de personnels qu'elle sera amenée à enregistrer, a inscrit dans ses priorités pour la phase de transition vers la métropole, de garantir une intégration dans les meilleurs conditions des personnels appelés à rejoindre la future métropole. L'enjeu est d'autant plus important du côté de La Metro dans la mesure où elle se trouve à la croisée des chemins de deux évolutions institutionnelles. En effet, à peine aura-t-elle le temps d'intégrer les agents des communautés de communes avec lesquelles elle a fusionnée le 1^er janvier 2014, qu'il lui faudra gérer le cas des nouveaux personnels transférés par les communes. Tout en déplorant le télescopage de ces différents changements, Pierre-Yves Drogue y dégage quand même un intérêt pratique pour La Métro. Il considère en effet que « la fusion a quand même permis à La Métro de faire un exercice pratique sur l'intégration des personnels avec l'accueil des agents en provenance des communautés qui ont fusionné. Ça lui aura permis de travailler sur ces questions-là et elle se trouvera moins démunie quand il s'agira de gérer la question du nombre important d'agents qui vont être transférés au 1er janvier 2015^247(*) ». Il est clair que dans cette situation, les transferts conventionnels tant attendus pour distinguer la métropole d'un EPCI ordinaire, et qui devront s'accompagner d'une autre vague de transferts de personnels, ne sont pas pour demain. Cela justifie d'ailleurs la volonté des élus de La Métro de se consacrer aux premières heures de la métropole aux compétences obligatoires en attendant les transferts conventionnels.

Tout compte fait, si elle constitue aujourd'hui une obligation pour les EPCI, la mutualisation est source de méfiance entre les communes périphériques et la ville-centre. Les communes périphériques voient notamment en la mutualisation, une technique utilisée par la ville-centre pour avoir une autre emprise sur mes autres communes, au grand dam du principe de la libre administration des communes.

B. La mutualisation sujette à la contestation de sa finalité et à la méfiance des communes périphériques vis-à-vis de la ville-centre

La mutualisation des services est aujourd'hui ancrée dans le dispositif intercommunal. Il est vrai que vouloir combiner l'efficacité de l'action publique et réduction des coûts de fonctionnement afin de subjuguer les effets de la crise paraît être a priori une gageure. Il en résulte que ce dispositif est de plus en plus contesté par les acteurs locaux par rapport à ses finalités.

Dans l'agglomération grenobloise, la critique la plus virulente à propos de la mutualisation des services émane du maire de la commune d'Echirolles, Renzo Sulli. Ce dernier dont nous avons cité la réaction dans la première partie^248(*), s'est emporté contre les services d'enlèvement des déchets dont la compétence est exercée par La Métro sous le statut de communauté d'agglomération. Le Maire d'Echirolles estimait après le vote favorable, non sans mal, de sa commune pour la fusion des intercommunalités, que la mutualisation des services d'enlèvement des déchets entre la structure intercommunale et les communes est loin d'être source d'efficacité et de réduction des coûts. Pour lui, l'avènement de la métropole appelle à plus de vigilance des acteurs dans la gestion des services mutualisés.

Il est vrai que de façon générale, la mutualisation est considérée comme un vecteur de réduction des coûts par la réalisation d'économies d'échelle sur la gestion des services publics locaux, dans un contexte de fortes contraintes budgétaires mais ses résultats n'ont pas toujours été à la hauteur des espérances comme l'évoque Renzo Sulli à propos de la gestion des déchets dans l'agglomération grenobloise. En effet, si on fait fi des considérations politiques d'hostilité à l'intégration communautaire qui peuvent motiver de telles affirmations, on peut objectivement considérer qu'il est souvent difficile de se faire une idée précise sur les économies réalisées par La Métro grâce à la mutualisation, donc nous n'entrerons pas dans les détails sur ce constat.

Sur un autre plan, on peut également évoquer le fait que la réussite de la mutualisation dans les communautés dépend en fait des relations entre la ville-centre, dont les moyens et les services sont plus importants, et les communes périphériques le plus souvent en manque de moyens et de services pour satisfaire les besoins de leurs administrés. Dans ces conditions la mutualisation apparaît comme une nécessité pour faire profiter aux administrés des communes périphériques les services mutualisés avec la ville-centre dans le cadre de la coopération intercommunale. On est dans ce cas, comme dans l'agglomération grenobloise, dans « une logique de solidarité territoriale ^249(*)» permettant « d'optimiser les moyens publics disponibles et renforcer le service public de manière équitable sur le territoire en prenant en compte les fractures urbaines et sociales ^250(*)». C'est cette logique qui guidera l'institution de la future métropole et il faudra pour cela compter sur le poids de la ville-centre, d'autant plus que le rapport d'études de l'Association des communautés de France (ADCF) sur la mutualisation des services a considéré que la ville de « Grenoble peine à jouer le rôle de locomotive qui incombe normalement à la ville-centre ^251(*)» dans le cadre de l'intercommunalité du fait de son poids démographique insuffisant^252(*) sur la population de l'agglomération. L'ADCF considère en effet qu'il y a une influence du poids démographique de la ville-centre sur le projet de de mutualisation, relevant de ce fait « qu'une ville-centre insuffisamment puissante peut constituer un obstacle au développement de l'intercommunalité ^253(*)».

Cependant force est de constater de façon générale, une méfiance des communes périphériques envers la ville-centre. Il en va ainsi lorsque certaines communes périphériques marquent leur hostilité par rapport à l'intégration communautaire comme c'est le cas dans l'agglomération grenobloise avec les communes constituant « la couronne rouge » autour de la commune de Grenoble (Echirolles, Saint-Martin-d'Hères, Fontaine). Gilles Antier considère dans ce cas que l'ambigüité des relations entre la ville-centre et sa périphérie peut « finalement jouer contre l'homogénéité de la métropole^254(*) ». C'est aussi le cas des communes rurales du Sud grenoblois et du balcon sud de la chartreuse qui s'étaient prononcées contre la fusion de leur intercommunalité avec La Métro. Cette méfiance est due à la volonté de ces communes périphériques de préserver pour les uns leur autonomie et pour les autres leur identité et leurs spécificités, dénonçant les machinations de la ville-centre, sous-couvert de La Métro pour avoir une mainmise sur la région.

Parallèlement au poids démographique de la ville-centre qui peut être considéré comme facteur d'influence de cette dernière dans la mise en oeuvre des projets de mutualisation, un autre facteur tient en la personne des exécutifs de la ville-centre et de la structure intercommunale. Pour l'ADCF, le « ticket » maire de la ville-centre - Président de l'EPCI est une condition favorable à la réussite de la mutualisation. S'appuyant sur l'exemple de La Métro, elle considère que « la dissociation semble presque toujours être un frein voire un obstacle à une mutualisation poussée ^255(*)».

Cette affirmation est à nuancer toutefois, dans la mesure où dans un contexte local marqué par des conflits d'intérêts et de méfiance des communes périphériques par rapport à la toute-puissance de la ville-centre dans la structure intercommunale, la dissociation entre les deux exécutifs est souhaitable pour que les uns et les autres se sentent en confiance dans une telle structure. Le fait que le maire de la ville de Grenoble ne soit pas automatiquement Président la communauté d'agglomération depuis sa création en 2000, et ce sera toujours ainsi pour la future métropole, s'inscrit sans doute dans cette logique de ne pas marquer l'hégémonie de la ville-centre dans cette structure.

A la question relative au problème d'hégémonie de la ville-centre qui serait source de tension et un obstacle à la cohésion dans une structure aussi fortement intégrée que la Métropole, notre interlocuteur de La Métro, Cyril Dufresne s'est inscrit plutôt dans la généralité, en nous répondant qu'il ne s'agit pas d'un problème exclusif à La Métro mais que cela se passe ainsi dans toutes les intercommunalités. Il lie cela au fait qu' « il y a toujours une difficulté liée au fait que la ville-centre assure souvent des charges de centralité, c'est à dire qu'elle assure la prise en charge d'un certain nombre d'équipements qui profitent à l'ensemble de la population au-delà de ses habitants. Ce n'est pas un problème entre l'intercommunalité et la ville-centre mais plutôt un problème entre la ville-centre et l'ensemble des communes qui composent l'intercommunalité, ce n'est pas un problème d'institution entre la ville-centre et l'intercommunalité. La ville-centre considérant souvent qu'elle assume un certain nombre de charges qui normalement doivent être « intercommunalisées » ».

Au-delà de tous ces clivages, quant à la mutualisation des services, le principal enjeu réside dans l'efficacité des services rendus aux administrés, et ceci passe par la recherche de la proximité avec les administrés dans la mise en oeuvre de l'action publique métropolitaine.

SECTION II : UNE ACTION PUBLIQUE METROPOLITAINE EFFICACE GARANTIE PAR LA PROXIMITE DE SA MISE EN OEUVRE AVEC LES CITOYENS

Les attentes des uns et des autres envers la métropole tournent autour de l'efficacité de l'action publique. Si les communes ont jusqu'alors, tant bien que mal, pourvu aux besoins des citoyens en services de proximité, nous sommes arrivés aujourd'hui à « l'ère des métropoles ^256(*)». L'enjeu de cette dernière est de mettre en oeuvre une action publique rationalisée dont l'efficacité sera basée la mise en commun des forces de toutes les communes. Il en résulte que la métropole constitue un pôle unique de décision et de coordination de l'action publique locale (§ 1). Toutefois, si la conception et l'élaboration des politiques publiques doivent se faire au centre, c'est-à-dire au niveau de la métropole, une déconcentration de l'administration, qui exécutera ces politiques publiques, paraît nécessaire pour assurer un service de proximité aux citoyens, d'où la réflexion sur la territorialisation qui s'impose (§ 2).

§ 1 : Une efficacité basée sur la constitution un pôle unique de décision et de coordination de l'action publique locale

En instituant les métropoles, l'Etat a voulu pallier le manque de coordination qui existe entre les communes dans la définition de leurs politiques publiques. En effet, dotée de la liberté d'administration, chaque commune, si elle a les moyens, peut se doter de ses propres équipements, parfois dans un contexte de concurrence avec ses voisines. Comme le souligne Jean-Claude Mairal, « chacun, maître de ses décisions, peut, s'il en a les capacités financières, mener les projets qu'il souhaite, sans tenir compte des autres strates institutionnelles et territoires ^257(*)». Cette façon de faire a très tôt montré ses limites en France avec la mise en place d'équipements non productifs dont la gestion devenait de plus en plus onéreuse pour les communes sous le dos des contribuables. Avec les compétences et les institutions dont est dotée la métropole, elle pourra alors coordonner les politiques publiques et les projets communaux (A), sans toutefois remettre en cause la proximité des services avec les citoyens (B)

A. La métropole, espace de coordination des politiques publiques locales

Titulaire de plein droit d'une grande partie des compétences communales, la métropole devra répondre dans l'exercice de ces compétences aux enjeux d'efficacité du service et de proximité avec les administrés. En effet, si la décentralisation amorcée en 1983 et poursuivie jusqu'à ce jour en France s'est accompagnée d'un transfert massif de compétences aux collectivités locales, notamment aux communes, échelon à même d'assurer un service de proximité et plus efficace aux administrés, la pratique s'est avérée très tôt insupportable pour les communes, du fait de l'importance des charges et de l'inadaptation de leurs structures pour répondre efficacement aux besoins des administrés. Si l'objectif originaire n'a pas changé, il s'est avéré qu'il ne pourra être atteint que si les communes se regroupent en intercommunalités qui ont été très vite consacrées par la loi pour accompagner ce mouvement. Il en résulte donc une sorte de « recentralisation » des compétences décentralisées, accentuée par la loi mapam avec la création des métropoles. Dès lors il appartient à ces dernières de poursuivre les objectifs de proximité et d'efficacité de l'action publique en lieu et place des communes dont elles ont repris les compétences.

La métropole apparait donc comme un espace de coordination des politiques publiques communales, une sorte de « transformateur » destiné à refondre les projets communaux dans un même moule pour en sortir des projets communs viables économiquement et partagés par tous. Dans un contexte de contrainte budgétaire et de baisse des dotations, la métropole constitue l'échelon le plus pertinent de conception et de mise en oeuvre des politiques publiques. Il est opportun de rappeler que la métropole, bien qu'instituée par voie d'autorité par l'Etat, est bâtie sur les ruines des anciennes structures intercommunales issues de la volonté d'association des communes en vue d'élaborer et conduire ensemble des projets communs. L'autorité étatique n'a donc pas voulu faire de la métropole un échelon supra-communal, mais, en restant dans la dynamique de coopération amorcée par les communes depuis belle lurette, promouvoir l'association de communes « au sein d'un espace de solidarité pour élaborer et conduire ensemble un projet d'aménagement et de développement (...) de leur territoire afin d'en améliorer la compétitivité et la cohésion à l'échelle nationale et européenne ^258(*)». Les élus de La Métro veulent donc à cet effet, « mettre en résonnance le projet métropolitain avec les projets communaux et d'accompagner pleinement ces derniers ^259(*)». Il s'agit là également du voeu de Dominique Escaron qui, tout en montrant son désaccord quant à l'inclusion de sa commune dans la métropole grenobloise, considère que cette métropole peut être « une opportunité (...) si elle supporte les projets de développement locaux des communes ^260(*)».

Cette volonté du législateur de faire de la métropole un espace de discussion et de mise en commun des projets communaux, se révèle également à travers les institutions dont elle est dotée, et que nous avons analysées dans la première partie. Les deux institutions qui sont à même de mener à bien cet objectif de coordination des projets communaux sont sans nul doute le conseil de métropole et la conférence métropolitaine. Cette dernière incarne l'innovation en la matière, étant donné que le conseil de métropole n'est qu'une substitution du conseil communautaire existant avant la transformation en métropole. Le conseil de métropole constitue l'instance délibérative et décisionnelle de la métropole, à qui il revient d'entériner les compromis dégagés par les exécutifs communaux au sein de la conférence métropolitaine, qui est formellement désignée par la loi comme « une instance de coordination entre la métropole et les communes membres, au sein de laquelle il peut être débattu de tous sujets...relatifs à l'harmonisation de l'action de ces collectivités ^261(*)».

Cette volonté du législateur d'instaurer un climat d'harmonisation et de concertation entre les différentes composantes de la métropole, s'est poursuivie dans la loi mapam par la possibilité donnée aux métropoles de se doter d'autres organes de concertation. Il s'agit notamment des conseils de territoire prévus aux articles L.5217-7 ^262(*)et suivants du CGCT. Ces entités, composées de conseillers de métropole d'une partie donnée du territoire métropolitain devront exercer des attributions purement consultatives^263(*). Mais il ne s'agit là que d'une option pour la métropole pour mieux assurer son organisation et la mise en place de ces structures incombe à chaque métropole. Pour l'instant nous n'en sommes pas à ce stade d'autant plus que l'organigramme de la future métropole n'est pas encore dévoilé par La Métro.

Quoiqu'il en soit, si aujourd'hui la métropole constitue l'espace idéal pour concevoir et mettre en oeuvre des politiques publiques de façon efficiente, il est vrai que le quasi-dessaisissement de l'échelon communal pose le débat de la remise en cause du rapprochement des citoyens des centres de décision.

B. Vers une remise en cause de la proximité des citoyens des centres de décision par la métropole?

Avec la création des métropoles, s'instaure au niveau des citoyens, la crainte de leur éloignement des lieux de décision. Il s'agirait là d'une remise en cause par « l'Acte III » de la décentralisation des acquis des « Acte I » et « II » de la décentralisation, dont l'enjeu était justement de rapprocher le plus possible les centres de décision et la mise en oeuvre de l'action publique des citoyens. Si elle ne remet pas en cause le principe de la libre administration des communes, la métropole s'apparente aujourd'hui à une « monstruosité administrative ^264(*)» créée de toutes pièces par l'Etat pour engloutir les communes, étant donné qu'il s'avère difficile, voire impossible d'amorcer un processus de fusion autoritaire des communes dont l'échec en 1971 à la suite de la Loi Marcellin est restée gravée dans les mémoires.

Certes, nous avons vu que l'institution des métropoles et le renforcement de l'intercommunalité sont dictés par des soucis de rationalisation des compétences et de mise en cohérence de l'action publique locale dans un contexte de contraintes budgétaire, mais quid de la proximité qu'entretenaient les communes avec leurs citoyens. En effet, l'échelon métropolitain, comme nous l'avions dit, se présente aujourd'hui comme l'échelon le plus pertinent de conception et de mise en oeuvre des politiques publiques, de par sa visibilité, son potentiel et son attractivité économiques ainsi que son territoire élargi.

La question métropolitaine et la proximité des centres de décision des citoyens suscitent vraiment débat par rapport au lien entre le citoyen et le service public au plan local. Il est clair que la France a longtemps été stigmatisée pour son manque de pôles métropolitains pouvant entrer dans la compétition que mènent les grandes villes aux plans européens et mondiaux. « La France ne dispose quasiment que d'une seule « ville-monde », ce qui est à la fois un handicap de compétitivité internationale et un élément de déséquilibre de notre territoire ^265(*)», constatait avec regret Dominique Perben. En plus, la fragmentation communale, une spécialité française au sein de l'Union Européenne gonflerait les dépenses publiques, sans que l'efficacité de l'action publique tant voulue par les différentes lois de la décentralisation n'en soit renforcée. Il fallait donc trouver un instrument à même de pallier à la fois, le déficit urbain de la France pour créer des pôles d'attractivité et rationaliser l'action publique locale mais sans toutefois rompre le lien de proximité avec les citoyens. Si le premier objectif paraît réalisable du fait des atouts indéniables dont dispose un territoire métropolitain, à l'instar de la métropole grenobloise riche en diversité, le deuxième paraît plus problématique dans la mesure où les métropoles issues de la loi mapam s'étendent sur de grandes superficies englobant des territoires hétérogènes, comme nous l'avons développé dans la première partie.

Les craintes des administrés sont surtout dirigées vers les conséquences de la métropolisation, notamment les outils tels que la mutualisation qu'ils considèrent comme les éloignant des centres de décision. On estime même que pour les administrés des petites communes rurales de La Métro, « la métropole est perçue comme un danger ^266(*)», justement pour des raisons liées à l'éloignement du pôle de décision. S'il est vrai que la mutualisation était déjà utilisée par les communautés d'agglomération et les communautés urbaines transformées, ce procédé sera encore plus renforcé par la métropole qui, forte de l'attribution des compétences communales, devra mutualiser plus de services avec les communes pour satisfaire les besoins des administrés. Les incidences de la métropolisation seront encore plus frappantes dans une métropole comme celle de Grenoble qui est née de de la transformation d'une communauté d'agglomération très faiblement intégrée. Le terme « mutualisation » revient donc chaque fois que les élus parlent de la métropole, étant donné que la métropole ne pourra pas réussir ses missions si elle ne procède pas par la mutualisation. Cela ne veut pas pour autant signifier que la mutualisation va à l'encontre de la proximité de l'action publique avec les administrés. D'ailleurs, la mutualisation qui sera mise en place par la métropole devra permettre, « aux citoyens de communes faiblement peuplées d'accéder à des équipements que leur municipalité n'aurait pas eu la possibilité de financer seule^267(*) », contribuant ainsi au « renforcement du service public local ^268(*)».

Pour préserver la proximité de l'action publique locale avec les citoyens, malgré la mutualisation des services, la métropole devra adopter une démarche de territorialisation de cette action publique par la mise en place d'une administration déconcentrée.

§ II : Vers une territorialisation de l'action publique métropolitaine ?

La question de la forme que prendra la future administration métropolitaine pour assurer un service de proximité aux citoyens est essentielle à l'heure de la transition vers la métropole et de la définition de l'organigramme métropolitain. Logiquement, nous nous sommes approchés de La Métro pour connaître ses intentions. A défaut de pouvoir s'entretenir avec le Directeur Général des Services, le poste étant vacant au jour de notre entretien, le chargé de mission-métropole nous a confié qu'il n'y avait pas encore de décision précise sur ce point par les élus, mais qu'il envisage personnellement deux alternatives : « Soit on met des services de proximité, c'est à dire qu'on déconcentre les services de la métro de manière à ce que les habitants puissent s'adresser assez rapidement à La Métro; soit une autre alternative qui à mon sens est la plus adéquate qui est de s'appuyer sur les communes puisque les communes, elles savent faire de la proximité. Même si les décisions politiques seront prises au niveau de la métropole, leur mise en oeuvre peut être faite au niveau des communes ^269(*)». Il ressort de ces propos que l'action publique métropolitaine peut être mise en oeuvre à travers la constitution de pôles territoriaux (A) ou être relayée par les communes (B).

A. L'hypothèse de la constitution de pôles territoriaux de mise en oeuvre de l'action publique métropolitaine

On peut voir dans la création des métropoles, la reproduction du modèle de l'Etat français à l'échelle locale. Les métropoles, en effet, renvoient à l'image d'un centre chargé d'assurer un service de proximité à des citoyens des territoires qu'il administre. L'administration métropolitaine qui sera mise en place devra donc prendre la mesure de cette exigence de proximité qui nécessitera de répondre à temps réel aux préoccupations des administrés sans que ceux-ci aient à changer leurs habitudes. En effet, la commune constitue le premier interlocuteur des citoyens dès qu'ils ont besoin d'un service où pour faire des réclamations par rapport à l'exécution d'un service. Aujourd'hui, avec la remontée des compétences vers l'échelon métropolitain, qui induira donc le transfert de la plupart des services et des agents communaux à La Métro, il va s'en dire que c'est désormais à cette dernière que les administrés devront s'adresser, par exemple pour des questions liées à l'enlèvement de leurs ordures ménagères ou de logement social.

La mise en place d'une administration métropolitaine optimale pour faire comme les communes, voire mieux, en matière de proximité de l'action publique constitue donc l'un des premiers défis qui se présentent à la métropole, dans cette période de transition. Pour ce faire, lors de l'entretien qu'il nous a accordé, Cyril Dufresne a envisagé l'hypothèse pour La Métro d'assurer la proximité avec les administrés en créant « des pôles territoriaux à l'image du Conseil Général, qui a découpé le territoire du département de l'Isère en 13 territoires ^270(*)». Cette hypothèse conduirait donc La Métro à mettre en place une administration concentrée à l'image de l'Etat. En même temps, le Conseil Général de l'Isère ayant expérimenté cette forme d'organisation, pour bien desservir ses territoires ruraux, il s'agirait pour La Métro de s'appuyer sur cet exemple, comme le suggérait Cyril Dufresne. En effet, le Conseil général de l'Isère a découpé le département en 13 territoires^271(*) lui permettant de rendre des services de proximité aux administrés, surtout en milieu rural, qui sont éloignés du chef-lieu du département. Cela s'est traduit par l'implantation des « maisons du conseil général » dans chacun de ces territoires permettant aux administrés de s'y rendre pour faire leurs démarches administratives. Avec l'élargissement de son périmètre, La Métro englobe des territoires éloignés les uns des autres, et notamment de la ville-centre Grenoble qui va polariser la plupart des services métropolitains. L'option de déconcentrer les services métropolitains par la création des relais territoriaux de la métropole serait intéressante pour rapprocher des citoyens l'exercice de certaines compétences de proximité. Va-t-on vers la création des « maisons de la métropole » ?

Si le conseil général est cité sur le plan local comme pionnier sur le plan de la territorialisation de l'action publique, on peut mentionner aussi que cette expérience a été mise en oeuvre sur le plan national et dans le domaine intercommunal par la communauté urbaine de Toulouse. En effet, cette dernière a été découpée en « huit pôles de proximité, correspondant chacun à une population de 50.000 habitants environ ^272(*)». Et dans la pratique, ces pôles, sont chargés de la mise en oeuvre des compétences d'urbanisme et de voirie, sous la houlette d'un directeur, ce qui permet aux citoyens de s'adresser directement à des interlocuteurs plus proches d'eux. Il s'agit d'un procédé qui « évite de donner un sentiment d'éloignement ou de complexité aux citoyens ^273(*)» qui ne perdront donc pas leurs habitudes avec la métropole.

La territorialisation de l'action publique métropolitaine peut s'appuyer également sur le cadre légal des conseils de territoire^274(*) prévus par la loi pour l'organe délibérant ne pourrait pas servir de cadre de référence à la délimitation des pôles territoriaux. Les territoires délimités pour installer les conseils de territoire, une sorte d'entités décentralisées de la métropole, peuvent dans ce cas, servir également de pôles territoriaux pertinents de mise en oeuvre de l'action publique métropolitaine, en tant qu'entités déconcentrées. On retrouverait là au niveau métropolitain, comme nous l'avions dit plus haut, la reproduction du modèle d'organisation de l'administration étatique, avec une superstructure (métropole) disposant des services déconcentrés (« maisons de la métropole ») implantés sur des territoires qui abritent des conseils d'élus (Conseils de territoire). Ce mimétisme entre le mode d'organisation de l'Etat et celui des métropoles permettrait de renforcer la gouvernance métropolitaine en France avec des métropoles organisées à l'image de l'Etat pour la mise en oeuvre des compétences qui leur sont dévolues. Sur le plan grenoblois, si certains estiment que la territorialisation doit être « l'un des grands enjeux^275(*) » de la métropole, d'autres pensent que s'il s'agit de faire métropole pour après faire des « sous-métropole, on est reparti pour faire des morceaux ^276(*)»,

Au-delà de la territorialisation qui est considérée comme « une approche privilégiée pour maintenir et renforcer la proximité avec les citoyens^277(*) », les communes restent également des cadres privilégiés de mise en oeuvre de l'action publique pour la métropole afin que le changement de statut ne bouleverse pas les habitudes citoyens.

B. L'échelon communal, relai de l'action publique métropolitaine ?

Dans la pratique, il est clair que dans l'immédiat, les communes dont les compétences ont été transférés à la métropole, continueront de faire fonctionner au quotidien les services concernés, au nom de la continuité du service public, jusqu'à l'aboutissement de la procédure de leur intégration harmonieuse au sein de la métropole.

Pour Cyril Dufresne, « la Métro pourrait s'appuyer sur les communes en effectuant un transfert des agents qui soient administrativement rattachés à la métropole mais qui restent physiquement, pour certains d'entre eux, au sein des communes de manière à pouvoir assurer ce rôle de proximité. De toutes les façons les agents communaux qui exerçaient les compétences transférées à la Métro seront transférés à la Métro, donc soit on les déconcentre ensuite vers des pôles territoriaux, soit on les laisse dans leurs communes quand bien même juridiquement ils dépendent de la Métropole, pour que dans leurs tâches quotidiennes ils continuent à intervenir à un niveau relativement de proximité et sans trop bouleverser les habitudes des habitants, parce que les habitants ont l'habitude à chaque fois qu'ils sont un problème à s'adresser au Maire de leur commune ^278(*)». Dans cette posture, on pourrait les communes joueraient pratiquement un rôle de circonscription administrative de la métropole. En effet, la loi mapam n'a pas complètement anéanti l'échelon communal. Même si elles sont vidées d'une grande partie de leurs substances, les communes demeurent ancrées dans le territoire et constituent l'échelon à même d'assurer la proximité avec les citoyens. Les communes restent donc un niveau pertinent de mise en oeuvre de l'action publique métropolitaine comme garantes de la proximité recherchée dans cette action avec les citoyens.

Cette hypothèse est d'ailleurs celle qui semble avoir l'assentiment des élus métropolitains qui, dans leur délibération cadre du 04 juillet 2014, ont affirmé qu'ils comptent sur la commune pour assurer la proximité avec les citoyens dans le sens de l'amélioration des services qui leur sont rendus. Les élus ont dans cette délibération, réaffirmé l'ambition de construire une métropole de proximité.

Si certains voyaient l'avènement de la métropole comme signant l'arrêt de mort de l'échelon communal, Pierre Tonneau, ex-Directeur Général des Services de La Métro déclarait à juste titre que « la métropole ne pourra pas tout faire toute seule. Et pour les habitants, le niveau de proximité est la commune. Il faudra donc coordonner l'action des deux structures et voir quel rôle la commune peut jouer demain ^279(*)». L'avantage que présente le relai de l'action publique métropolitaine par les communes réside également dans le lien très fort qui existe entre les citoyens et leur commune et qui pousse ces derniers à se rendre immédiatement à leur commune pour des problèmes liés à l'exécution d'un service public. S'appuyer sur les communes pour faire de la proximité, permettrait donc à La Métro d'oeuvrer dans la continuité des actions déjà entreprises par les communes avec plus de rationalisation.

Cette perspective de faire des communes des relais de l'action publique métropolitaine a été notamment développée par Pierre-Yves Drogue, lors de l'entretien qu'il nous a accordé. Il considère qu'il « va falloir qu'il y ait une grande réflexion autour de la territorialisation ^280(*)» et « c'est là la relation qui va s'instaurer entre les organes de décision de la métropole et les communes qui vont être pendant un temps les relais de la demande^281(*) ».

***

En définitive, les outils mis à la disposition des métropoles pour simplifier l'action publique locale, malgré leur efficacité apparente, ne dissipent pas pour autant les craintes des élus et des citoyens ; craintes relatives notammentau soupçonde manouvres hégémoniques de la ville-centre et l'éloignement des centres de décision des citoyens. Mais la nécessité de rationalisation de l'action publique locale commande de faire de la métropole, un espace de coordination des politiques publiques locales afin d'optimiser le rendement et de fournir un service efficace aux administrés. Les perspectives de territorialisation de l'action publique métropolitaine de la métropole garantissent la proximité de la mise en oeuvre de l'action publique avec les citoyens. Ces derniers jouissent également du droit de participer aux choix métropolitains à travers un renouveau de la démocratie participative dans l'agglomération grenobloise.

CHAPITRE II :

VERS UN RENOUVEAU DE LA DEMOCRATIE PARTICIPATIVE DANS L'AGGLOMERATION GRENOBLOISE AVEC L'INSTITUTION DE LA METROPOLE ?

Selon Pierre Mendès France, « la démocratie ne consiste pas à mettre épisodiquement un bulletin dans l'urne et à déléguer des pouvoirs à un élu puis à se taire pendant cinq ou sept ans. Elle est action continuelle du citoyen, non seulement sur les affaires de l'Etat, mais aussi sur celles de la commune, de l'association, de la coopérative...Si cette vigilance n'est pas assurée, les gouvernants, les corps organisés, les fonctionnaires, en butte aux pressions de toutes sortes sont abandonnés à leurs propres faiblesses et cèdent aux tentations de l'arbitraire. ^282(*)»

La démocratie participative est au coeur de l'action publique locale en France depuis fort longtemps, mais elle n'a vraiment été institutionnalisée pour les communes qu'avec la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, même si la possibilité pour le conseil municipal de consulter les habitants de la commune sur questions relatives aux compétences de la collectivité était reconnue depuis la loi ATR du 06 février 1992.

Au plan intercommunal, l'institutionnalisation de la démocratie participative résulte des dispositions de la loi Voynet du 25 juin 1999, qui exigea la création d'un conseil de développement^283(*) au sein de chaque agglomération, basé sur le principe d'un partenariat entre élus et la société civile organisée. La loi mapam a également institué un conseil de développement pour les métropoles qu'elle a créées. Le conseil de développement est donc institué auprès des communautés d'agglomération et communautés urbaines et des métropoles, mais son organisation diffère d'une communauté à une autre. Ainsi, si La Métro disposait d'un conseil de développement sous le statut de communauté d'agglomération, la transformation en métropole commande donc de s'interroger sur le rôle et les nouveaux défis de cette institution (Section 1^ère). Avec le conseil de développement qui permet d'associer la société civile organisée aux décisions des élus, La Métro développe également depuis quelques années, des dispositifs de participation citoyenne directe aux choix métropolitains qu'il convient de scruter (Section 2).

SECTION 1^ère : ROLES ET NOUVEAUX DEFIS DU CONSEIL DE DEVELOPPEMENT GRENOBLOIS

Conformément à la loi Voynet précitée, des conseils de développement ont été institués au niveau des EPCI pour servir d'instrument de démocratie participative au sein de ces intercommunalités. La communauté d'agglomération de Grenoble Alpes-Métropole s'est donc dotée de son conseil de développement (D) depuis le 22 septembre 2000 à la suite d'une délibération des élus communautaires. Cette institution balbutiante à ses débuts, connaîtra des évolutions, notamment par une nouvelle délibération du conseil communautaire en date du 19 septembre 2008 qui permettra de lui donner un nouveau souffle. Cependant, il convient de s'interroger aujourd'hui, à l'heure de la métropole sur la place de cette instance dans la gouvernance métropolitaine grenobloise (§ 1), mais aussi sur les nouveaux défis qui se présentent à elle par rapport à la nouvelle donne qui nécessitera sans doute son renouveau (§ 2).

§ 1 : La place du Conseil de développement dans la gouvernance métropolitaine grenobloise

Le conseil de développement est une instance consultative de La Métro. Il s'agit d'un espace de débat, de proposition et d'expressions citoyennes entre acteurs économiques, sociaux et associatifs institué pour apporter sa vision et son expertise sur l'action publique locale dans l'agglomération grenobloise. Organisée par et pour les élus, ces derniers paraissent avoir la mainmise sur cette institution (A) afin qu'elle ne devienne pas une institution concurrente au conseil communautaire. Cette posture d'institution cloisonnée n'empêche pas pour autant le conseil de développement de rester ambitieux(B) tout en étant réservé dans ses initiatives.

A. Un conseil de développement strictement encadré par les élus

De par son organisation et ses missions, le conseil de développement est considéré comme une institution embrigadée par les élus. En effet, que ce soit dans la loi Voynet qui institua le conseil de développement pour les communautés d'agglomérations ou dans la loi mapam, berceau du conseil de développement des métropoles, l'organisation et le fonctionnement de ces conseils sont laissés entre les mains des élus, et diffèrent donc d'une métropole à une autre. Il s'agit donc d'une institution façonnée par les élus pour qu'elle soit à leur disposition. Sur ce point, Bernard Jouve considère que «  la mise en place des Conseils de développement...participe de la con?scation du débat public par les notables locaux ^284(*)». Le conseil de développement de le l'agglomération grenobloise n'échappe pas du tout à ce constat depuis sa création en 2000.

En effet, la composition^285(*) actuelle du conseil de développement de l'agglomération grenobloise est issue d'une délibération du conseil communautaire qui a fixé à quatre-vingt-neuf (89) le nombre de ses membres. Tous ces membres sont désignés par les élus, notamment dix-huit (18) personnalités qualifiées désignées par un arrêté du Président et les soixante-onze (71) issues de la société civile organisée choisies par délibération du conseil communautaire. Les élus communautaires disposent donc d'une totale mainmise sur la composition de cette instance, ce qui apparait conforme à volonté de la loi Voynet qui n'a pas voulu faire du conseil de développement une instance concurrente au conseil communautaire, mais plutôt une instance au service des élus. Bernard Jouve, considère dans ce sens que l'institutionnalisation de la démocratie participative dans les métropoles constitue pour les élus un moyen de s'accaparer de l'outil démocratique en l'utilisant à leur profit. Il affirme en ce sens que « la démocratie participative, dans sa version institutionnalisée, n'apparaît pas à ce titre comme la forme d'expression permettant un « procès » des choix collectifs structurés avant tout par le politique. Selon cette hypothèse, convoqués, par les élus, au banquet de la démocratie participative et institutionnalisée dans les métropoles, les acteurs issus de la société civile participent ainsi, malgré eux, à la reproduction de l'ordre politique ^286(*)». Cette situation est due à la frilosité des différentes lois instituant le conseil de développement qui, on peut bien le comprendre, n'ont pas voulu entraver la démocratie représentative, qui jouit de la légitimité démocratique, avec la création d'une institution concurrente issue des milieux économiques et sociaux.

Ainsi, le conseil de développement ne peut que fonctionner dans le cadre fixé par les élus qui l'ont mis en place. C'est dans ce cadre que le D a conclu un protocole de partenariat le 11 mai 2012 avec le conseil communautaire pour servir de base aux relations entre les deux instances. Ce protocole, structuré en 14 articles, fixe les modes d'échange et de travail entre les membres du conseil de développement, les élus, et les services de la communauté d'agglomération. Au rang des mesures phares de ce protocole, on peut noter la désignation par le Président de la communauté d'agglomération d'un élu référent^287(*) pour servir de lien de coordination entre les deux institutions ainsi que la participation des membres du conseil de développement aux instances intercommunales. Ce protocole dévoile également les modalités de saisine ainsi que les missions dévolues au conseil de développement.

Ainsi donc, le conseil de développement peut être saisi par le Président de la communauté d'agglomération après délibération du conseil communautaire, sur la base d'une demande d'avis ou d'une demande de rapport sur « l'aménagement et le développement de l'agglomération grenobloise et ses relations avec les territoires voisins »^288(*). Parallèlement aux saisines des élus, le conseil de développement dispose également de la faculté de s'autosaisir sur « toute question relative à l'aménagement au développement de l'agglomération grenobloise et ses relations avec les territoires voisins »^289(*).

Le protocole d'accord reconnait également au conseil de développement, la possibilité de se faire représenter dans chacune des commissions intercommunales^290(*). Cette représentation se fait sur la base de la désignation en plénière du conseil de développement de membres pour participer de façon permanente annuellement aux travaux desdites commissions. Toutefois, si cette reconnaissance constitue une avancée majeure sur le plan de la démocratie participative, sa portée réelle sur les choix métropolitains est à relativiser dans la mesure où le dernier mot revient toujours aux élus, les représentants du conseil de développement ne disposant pas de voix délibérative et doivent se cantonner dans un rôle d'observateurs, ce qui est quand même conforme aux principes de la démocratie représentative.

Sa représentation au comité permanent d'évaluation des politiques publiques^291(*) et la faculté que lui reconnaît le protocole de mener des expérimentations d'action publique sur le territoire de l'agglomération paraissent renforcer ses prérogatives, mais là aussi, malgré toute son ambition, le conseil de développement est obligé d'être réservé dans ses initiatives pour ne pas rentrer en conflit avec les élus.

B. Un conseil de développement ambitieux mais réservé dans sa démarche

Embrigadée par les élus, le D ne tarit quand même pas d'ambitions, s'appuyant principalement sur la faculté que lui reconnaît le protocole de partenariat de mener des expérimentations^292(*) d'actions sur le territoire de l'agglomération. Cette faculté lui permet en effet, non sans concurrencer le conseil communautaire ou le remplacer, d'élaborer et de mettre en oeuvre sur le terrain des politiques publiques susceptibles d'être reprises par les élus en cas de résultats positifs.

Dans ce cadre, le D a par exemple expérimenté sur le territoire, des actions publiques qu'il a menées directement avec les acteurs concernés même si ces expérimentations, dont les résultats ont été jugées satisfaisants par tous, n'ont pas été reprises par le conseil communautaire. Il s'agit notamment du Plan d'accompagnement à la réussite éducative et citoyenne (PAREC) au sein de différents lycées^293(*) de l'agglomération grenobloise initié entre 2010 et 2013 par le D.

Cette action était destinée à la mobilisation par le conseil de développement de séniors bénévoles pour l'accompagnement éducatif et citoyen des lycéens en difficulté. Pour Catherine Pouyet^294(*), Présidente du Conseil de développement, toutes les parties prenantes de cette action avaient dressé un bilan positif de cette action et souhaitaient le voir se pérenniser, mais elle a dû s'interrompre, faute d'une reprise en main par La Métro ou une collectivité.

Cette action dénote de l'ambition du conseil de développement grenoblois à ne pas se cantonner dans ses prérogatives d'instance consultative mais aussi à suppléer les élus sur le terrain par l'expérimentation d'actions qui au final, pour se pérenniser devront porter le seing de La Métro. Mais dans ce genre d'initiatives, le conseil de développement souffre également de son manque de légitimité par rapport aux élus qui portent un mandat de la collectivité et qui reprocheraient peut-être dans ce cas au conseil de développement d'aller trop loin dans l'expérimentation, de façon à les concurrencer sur le terrain. Face à cette méfiance des élus vis-à-vis du conseil de développement, ce dernier est bien obligé de ne pas trop s'engager dans des initiatives sur le terrain et de se cantonner dans ses prérogatives consultatives. Ainsi, on peut être d'accord sur ce sens avec Bernard Jouve lorsqu'il affirme que l'encadrement « par des procédures formelles, par des institutions, limite considérablement l'impact de la démocratie participative institutionnalisée^295(*) ».

La Présidente du Conseil de développement espère quand même que « les initiatives citoyennes de type PAREC pourront un jour être prises en compte sur le territoire de l'agglomération grenobloise^296(*) » à l'heure de la métropole. Et justement dans ce contexte de métropolisation, un renouveau du conseil de développement s'avère nécessaire pour prendre la mesure de l'ampleur de la démocratie participative dans une institution d'une telle envergure.

§ II : Vers un renouveau du conseil de développement à l'heure de la métropole ?

Une chose est sûre, disait Catherine Pouyet^297(*), Présidente du Conseil de développement de La Métro, c'est que le conseil de développement de la métropole sera différent du conseil de développement de la communauté d'agglomération, tant, les enjeux sont énormes, et pour y faire face, il faudra un renouveau du conseil de développement actuel. Il en ressort que la mutation vers la métropole a eu et aura des impacts sur l'actuel conseil de développement (A) qui, selon les propos de sa présidente, veut être plus orienté vers les administrés (B).

A. Les impacts de la transformation en métropole sur le conseil de développement

Tout d'abord, l'impact de la métropolisation sur le conseil de développement s'observe au niveau du cadre juridique. En effet, si le conseil de développement actuel tire sa base juridique de la loi Voynet du 25 juin 1999, celle du conseil de développement de la future métropole reposera bien évidemment sur les dispositions de la loi du 27 janvier 2014, notamment celles de l'article L.5217-9 CGCT^298(*) qui reparlent de cette instance, mais tout aussi de façon très laconique que la loi Voynet. La nouvelle définition du conseil de développement issue de la loi mapam, tout en étendant le champ d'intervention de ce dernier par rapport à la Loi Voynet en insistant sur sa consultation dans le cadre des « documents de prospective et de planification et sur la conception et l'évaluation des politiques publiques locales de promotion du développement durable du territoire ^299(*)», n'aborde pas l'organisation de cette institution, se bornant à la renvoyer au libre choix des métropoles.

Pour la Coordination nationale des Conseils de développement^300(*) (CNCD) créée en 2003 et à laquelle le D est affilié depuis ses premières heures, les dispositions éparses de la loi mapam relatives aux conseils de développement et à la démocratie participative « sont loin de créer une politique forte d'association des citoyens et de la société civile organisée aux décisions qui les concernent ^301(*)». La CNCD estimait donc avant son vote par les assemblées^302(*), que la loi mapam devrait contenir des dispositions affirmant clairement « la nécessité de transparence, de concertation, et de participation citoyenne dans l'action publique locale ^303(*)» par l'inclusion d'un chapitre dédié à la démocratie locale. Au final, il n'en a rien été, le conseil de développement se contentant d'un article.

Les élus communautaires, à la suite de la fusion de La Métro avec les communautés des communes du Sud grenoblois et du Balcon sud Chartreuse ont adopté le 14 janvier 2014 une délibération destinée à adapter le conseil de développement aux évolutions institutionnelles dont fera l'objet La Métro dans « un contexte de réorganisation territoriale et de transition institutionnelle ^304(*)». Les propositions contenues dans cette délibération tournent principalement autour de deux grands points à savoir « la prise en compte de la fusion^305(*) » dans la composition du conseil de développement et l'instauration d'une « année de transition en vue de la création d'un conseil de développement de Métropole au 1^er janvier 2014 ^306(*)».

Sur le premier point, La Métro s'est principalement appuyée sur la composition actuelle du Conseil de développement structurée autour de cinq (05) collèges dont le collège « territoires voisins ^307(*)» qui faisait déjà participer les nouveaux territoires^308(*) aux travaux du conseil de développement avant la fusion, pour proposer « de maintenir la composition et la participation aux travaux du D des membres de ce collège jusqu'au renouvellement du conseil de développement ^309(*)». Il en ressort que la fusion n'aura pas d'incidence immédiate sur la composition du conseil de développement et qu'il faudra attendre la mise en place du nouveau conseil de développement pour mieux intégrer les représentants des nouveaux territoires dans cette structure.

Justement à propos de la mise en place du nouveau conseil de développement, l'avènement de la métropole a changé la donne quant au mandat des conseillers de développement. En effet, initialement prévu pour être renouvelé en même temps que le conseil communautaire, soit après les élections municipales de mars 2014, le D a bénéficié d'un prolongement de mandat jusqu'à la fin de l'année 2014 pour être renouvelé au moment de la transformation en métropole, soit à partir du 1^er janvier 2015. Il s'agit de marquer en même temps le nouveau conseil de développement qui sera ainsi créé du sceau de la métropole. Pour le conseil communautaire, cette décision de maintien en l'état du conseil de développement jusqu'à la transformation en métropole est justifiée par le souci de mieux répondre aux exigences de la loi mapam, où se trouve la source juridique du conseil de développement de Métropole et « de concrétiser certaines propositions d'évolutions résultant de l'évaluation du conseil d développement ^310(*)».

Du côté du conseil de développement, la Présidente Catherine Pouyet^311(*), tout en se réjouissant de ces perspectives proposées par les élus communautaires, considère que le renouveau du D doit passer d'abord et avant tout par le renforcement de son indépendance vis-à-vis des élus, tout en maintenant le dialogue permanent. Pour elle, il s'agirait de créer une certaine forme d' « indépendance dialoguante » avec les élus pour un essor de la démocratie participative au sein de la métropole. Elle prône également un rajeunissement des membres du conseil lors de son prochain renouvellement en raison de la forte jeunesse de la population métropolitaine et aussi la promotion de la parité hommes-femmes au sein du conseil. En effet, avec son ossature actuelle, le D est composée de 77,60% d'hommes et seulement de 22,40% de femmes^312(*). Cette statistique dénote clairement de la faible représentation des femmes dans le dispositif de participation, faiblesse à laquelle il faudra remédier lors du prochain renouvellement. C'est dans cette optique que le D à l'instar de ses homologues de Bordeaux et de Lille propose une réflexion autour du thème « genre et engagement démocratique » et estime que « les projets de territoires représentent une opportunité pour afficher de nouvelles visions et pour susciter de nouveaux modes de gouvernance intégrant plus résolument le respect de l'égalité des femmes et des hommes dans les instances délibératives et exécutives^313(*) ».

En outre, le D pense qu'il est nécessaire en cette année marquée par des changements institutionnels^314(*)importants, de procéder à son évaluation pour répondre aux interrogations entourant ses missions, sa composition, son fonctionnement et son positionnement entre les élus et les citoyens. Il s'agira au bout du compte, de mettre en place un conseil de développement adapté à la future métropole avec comme perspectives principales d'être plus à l'écoute des citoyens et d'être plus écouté par les élus.

Comme on le voit, le renforcement des liens entre lui et les administrés, constitue l'une des perspectives du renouveau du conseil de développement à l'heure de la métropolisation.

B. La perspective d'un renforcement des liens entre le conseil de développement et les citoyens

Afin de se démarquer des élus pour être dans une indépendance dialoguante avec ces derniers, de rajeunir son effectif et de faire participer les femmes aux instances délibératives et exécutives, l'enjeu du conseil de développement de La Métro réside dans la nécessité de s'émanciper de la mainmise des élus, et d'être une instance représentative des habitants de la métropole, une instance qui relaye les préoccupations de ces derniers auprès des élus. Cette vision est partagée par la Présidente qui pense qu' « il faudra créer un conseil de développement un peu plus tourné vers les citoyens que ce qui a été fait jusqu'à présent où nous avons été beaucoup plus tournés vers les élus. Il faudra une multipolarité du conseil de développement qui se traduira par la mise en place des pôles territoriaux pour mieux prendre en compte les spécificités des nouveaux territoires qui ont intégré la métropole ^315(*)». 

Pour atteindre cet objectif, le Conseil de développement, sur saisine du conseil communautaire ou par auto-saisine, a entrepris ces derniers temps des projets qui visent à le rapprocher de plus en plus des citoyens, même si les résultats de ces projets sont loin d'atteindre les objectifs initialement fixés.

C'est dans cette perspective que se situent notamment les rencontres métropolitaines organisées par le conseil de développement suite à une saisine du conseil communautaire, qui se déroulèrent jusqu'en février 2014, et qui avaient également permis au conseil de développement d'exposer aux citoyens la réflexion sur la construction d'une métropole multipolaire élargie aux massifs, telle qu'exposée dans son avis du 11 novembre 2011^316(*) sur le projet de SDCI fixant le périmètre de la nouvelle communauté d'agglomération. En effet, le Conseil de développement déplorait le manque de dialogue autour de ce projet et fut donc chargé par le conseil communautaire d'organiser et d'animer des « rencontres métropolitaines ^317(*)» dont le but est de constituer « une boîte à idées métropolitaine » devant contenir des propositions d'acteurs de tout bord sur le projet métropolitain.

L'autre fait d'arme du D, dans l'optique du renforcement de ses liens avec les citoyens, se révèle dans son auto-saisine en 2012 sur le projet « les jeunes de l'agglomération de demain », autour des problématiques de la sensibilisation des jeunes aux enjeux d'aménagement et d'avenir du territoire, de les encourager à s'exprimer au sein des dispositifs de la démocratie participative et de faire remonter leurs préoccupations auprès des élus locaux. La mise en oeuvre de ce projet avait consisté à organiser des débats attractifs et ludiques dans les rues et des structures d'accueil des jeunes et sur des réseaux sociaux autour des thématiques de portée métropolitaine.

Enfin, le rôle majeur qu'il a joué dans l'élaboration et la signature en 2010 de « la charte de la participation ^318(*)» qui réaffirmait la nécessité de l'écoute et de la prise en compte des propositions des citoyens dans le cadre de l'élaboration et de la mise en oeuvre des politiques publiques, reflète son engagement vis-à-vis de la participation des citoyens de l'agglomération grenobloise à la vie publique métropolitaine.

SECTION II : LA PARTICIPATION CITOYENNE A LA CONSTRUCTION ET AUX CHOIX METROPOLITAINS

A l'échelle métropolitaine, le conseil de développement constitue un outil indéniable dans la mise en oeuvre de la démocratie participative, grâce à son expertise et son lien étroit avec le conseil communautaire. Toutefois, compte tenu de sa composition, qui en fait plutôt un chasse-gardée des élites, il ne constitue pas un réel relai des préoccupations des citoyens, qui conformément aux principes de la démocratie participative, tels que définis par la loi, doivent prendre part aux choix politiques, même s'il s'avère que leur avis « ne s'impose pas nécessairement aux autorités locales ^319(*)». Il existe donc de nombreux dispositifs au choix des élus locaux pour mettre en oeuvre la démocratie participative à l'échelle de leur territoire, comme ce fut le cas pour La Métro qui a expérimenté pour ce faire, de nombreux dispositifs (§ I), dont les résultats mitigés appellent à envisager des perspectives d'avenir à l'heure de la métropole (§ 2).

§ 1 : Les dispositifs d'association des citoyens à la construction et aux choix métropolitains dans l'agglomération grenobloise

Selon les théoriciens de la démocratie participative, il existe à l'échelle locale plusieurs dispositifs permettant de faire participer les citoyens à la vie locale, hormis les échéances électorales. Pour les collectivités territoriales, ces dispositifs jouissent d'une reconnaissance constitutionnelle ou législative, notamment la consultation, le referendum local, le droit de pétition, la constitution des conseils de quartier, etc... S'agissant de l'échelon intercommunal, le dispositif de consultation envisagé par la loi Chevènement, qui prévoyait la consultation des électeurs des EPCI pour les politiques d'aménagement, a été élargi à toutes les compétences de l'EPCI par la loi du 13 août 2004. Ainsi, en se dotant en 2010 d'une charte de participation, la Métro réaffirmait sa volonté d'ouvrir le processus décisionnel aux citoyens par la voie de la concertation (A). Toutefois, la mise en oeuvre de cette charte a débouché sur des résultats mitigés (B).

A. La charte de la participation : un outil au service du renforcement de la démocratie participative dans l'agglomération grenobloise

Pour Jacques Chevallier la démocratie participative permet « d'ouvrir le processus décisionnel en direction de la société civile, d'entendre la voix des citoyens, d'abord en prenant langue avec les structures qui résultent de leur libre association (...) ensuite en s'efforçant de recueillir directement le point de vue des intéressés ^320(*)». Il dévoile ainsi les deux aspects de la démocratie participative, l'un consistant à l'association des groupes organisés de citoyens au processus décisionnel, comme c'est le cas avec le conseil de développement, et l'autre aussi important que le premier qui consiste à donner directement la parole aux citoyens pour établir un dialogue entre eux et leurs représentants. Ainsi, La Métro s'est engagée depuis la signature de la charte de la participation en 2010, à renforcer les dispositifs du dialogue participatif avec les citoyens.

Les engagements de La Métro en faveur de la participation consignés dans la charte mettent beaucoup plus l'accent sur la concertation, notamment la détermination des règles, la diversification du public, la diffusion et l'information précise sur l'actualité des démarches participatives et l'organisation périodique d'un forum de la participation. Cette participation des citoyens à la vie locale au sein de l'agglomération grenobloise par le biais de la concertation sur les grands projets métropolitains, telle que déclinée dans la charte, devrait avoir pour but d'améliorer l'action publique locale en lui donnant une lisibilité et une visibilité vis-à-vis des citoyens. De leurs côtés, à travers la concertation, les citoyens devraient être conduits à exprimer leurs besoins et attentes pour l'amélioration de leur cadre de vie. L'autre intérêt de la participation des citoyens à travers la concertation réside dans le cadre qu'il offre aux citoyens d'un territoire aussi multipolaire que diversifié qu'une métropole, de créer des liens entre eux. La concertation constitue donc un vecteur de la cohésion sociale et territoriale^321(*) dont la réalisation est un enjeu primordial pour les métropoles.

C'est donc sur la base des engagements de cette charte que le conseil communautaire avait saisi en 2013 le conseil de développement pour l'organisation des rencontres métropolitaines dans le but d'animer des débats publics avec les citoyens sur le Projet de métropole. Ces rencontres métropolitaines, dont trois séances^322(*) ont déjà eu lieu, avaient permis de regrouper un public diversifié composé d'élus, des personnalités de la société civile et des professionnels pour traiter de thématiques^323(*) essentielles pour l'avenir du territoire métropolitain. Le conseil de développement envisage d'ailleurs de poursuivre ces rencontres avec l'organisation d'une quatrième séance à l'automne 2014 pour discuter d'une thématique nouvelle^324(*) sur les pratiques, le vécu quotidien des habitants, usagers et citoyens.

L'organisation des ateliers de concertation sur le projet de transport par câble reliant Fontaine à la commune de Lans-en-Vercors s'inscrit également dans cette perspective de développer la participation des habitants à la vie publique locale au sein de l'agglomération grenobloise. Il en est de même pour les « ateliers métrocitoyens » destinés à recueillir les avis des citoyens pour alimenter la « fabrique métropolitaine^325(*) ».

Mais la principale défaillance de la démocratie participative en général, et de la concertation en particulier réside dans le sort réservé aux revendications et aux positions exprimées par les citoyens. Pour Jean Pierre Gaudin, « les démarches participatives en appellent à l'intervention directe du citoyen, quand bien même il ne s'agirait que des concertations ou des débats aux conséquences maintenues dans le vague ^326(*)». Il s'agit là d'un véritable blocage pour la participation des citoyens qui s'estiment le plus souvent être utilisé par les élus à des fins électorales.

Le plus souvent, comme l'affirme François Robbe, « certains pessimistes peuvent percevoir la démocratie participative comme un outil de communication politique, un appât agité par des politiciens ambitieux pour séduire un électorat de plus en plus fuyant ^327(*)». Cette assertion est confirmée par Patrick Le Galès qui estime que la mobilisation des citoyens par les élus dans le cadre des dispositifs de démocratie participative ne constitue pour eux qu'un moyen « de se légitimer ^328(*)» lorsqu'ils se sentent fragiles politiquement. Mais François Robbe ne semble pas corroborer ce sentiment et se montre plus optimiste en estimant que « cette approche communicationnelle est réductrice et certainement inexacte^329(*) ».

Les dispositifs de participation de La Métro souffrent également des vices énoncés plus ci-dessus, d'où le constat mitigé, voire d'échec que dressent certains observateurs des  rencontres métropolitaines, des ateliers de concertation et des ateliers métrocitoyens , bref de la démocratie participative au sein de l'agglomération grenobloise.

B. Des dispositifs de participation aux résultats mitigés

Avec la signature de la charte de participation en 2010, La Métro a développé plusieurs dispositifs, comme nous l'avons développé plus haut, pour mettre en oeuvre efficacement la démocratie participative au sein de l'agglomération grenobloise. Elle s'est le plus souvent appuyé sur le conseil de développement pour piloter ces dispositifs qui allient concertation, expertise, consultation, débats publics, etc...

Mais force est de constater que si ces dispositifs ont permis à La Métro de se rapprocher un plus des citoyens en essayant de les associer plus ou moins à la vie publique locale, les résultats obtenus jusqu'alors ne sont pas à la hauteur des espérances, et les dispositifs de la démocratie participative nécessitent d'être réformés à l'heure de la métropole. Pour ce faire, La Métro, consciente de l'enjeu que revêt la mise en oeuvre de la démocratie participative à l'échelle de la métropole, dont le territoire couvert et le nombre de citoyens concernés ont augmenté de volume depuis le 1^er janvier 2014, a lancé une évaluation de la charte de la participation deux ans après sa signature, dans le but de diagnostiquer les failles du dispositif et d'envisager des axes d'amélioration. Cette évaluation a été décidée par délibération du conseil communautaire en date du 23 mars 2012, qui a désigné pour cela un comité de pilotage « pluraliste composé de représentants de la société civile, d'un panel de citoyens tirés au sort, d'élus et de services de La Métro et des communes ^330(*)». Dans son rapport final, le comité d'évaluation a fait ressortir plusieurs handicaps des dispositifs participatifs de La Métro qui tournent principalement autour du manque de coordination, de l'insuffisance de la prise en considération des avis des citoyens, de la méconnaissance du rôle et du fonctionnement de La Métro par les élus et les citoyens.

En effet, comme l'a affirmé Jean Pierre Gaudin^331(*), l'une, sinon la principale faiblesse de la démocratie participative réside dans le sort réservé des avis des citoyens. La Métro ne déroge pas à cette faiblesse concernant le manque de traçabilité de la prise en compte des avis des citoyens exprimés lors des dispositifs participatifs. La Présidente du D déplorait également ce fait, lors de l'entretien qu'elle nous avait accordé en manifestant son souhait d'avoir un retour des avis de son institution exprimés sur des projets de politiques publiques métropolitains à la suite des saisines du conseil communautaire. Même si elle reconnaît que par rapport aux prérogatives du conseil de développement, son institution est beaucoup plus enclin à n'intervenir que dans la phase d'élaboration des politiques publiques, Catherine Pouyet estime qu'à l'heure de la métropolisation, et pour une amélioration de la démocratie participative dans l'agglomération grenobloise, il serait opportun d'associer son institution à la mise en oeuvre et à l'évaluation des politiques publiques métropolitaines. C'est ce qui ressort également de l'analyse de Jean-Claude Mairal qui parle même de l'obligation pour les pouvoirs publics, locaux ou nationaux d'aménager des dispositifs de contre-expertise de l'action publique par les citoyens pour juger de la pertinence des décisions, « et surtout, en développant une évaluation démocratique des politiques publiques ^332(*)». Il souligne in fine la faiblesse d'un tel dispositif en France.

Le même constat de manque de traçabilité de prise en considération des avis est évoqué par le comité d'évaluation de la charte de la participation qui précise dans son rapport final que « seules 20% des personnes enquêtées pensent que leur avis est pris en compte ^333(*)». Ce constat fait au niveau de l'agglomération grenobloise rejoint celui de Jean-Claude Mairal selon lequel « il ne peut y avoir de véritable démocratie participative active si le citoyen n'est pas assuré que les choix faits et discutés avec les décideurs sont bien appliqués, et donnent des résultats ; s'ils correspondent bien aux objectifs de départ, à l'intérêt général, à la cohésion sociale, sociétale et territoriale ^334(*)». La Métro envisage par ailleurs sur ce point, pour remédier partiellement à ce manque de traçabilité, de diffuser les compte-rendus des ateliers métrocitoyens et le cahier de restitution de la Fabrique métropolitaine.

Sur un autre plan, il se pose également au niveau de La Métro, un problème d'engouement des citoyens pour participer aux dispositifs participatifs, notamment aux ateliers métrocitoyens et aux séances de concertation sur les grands projets métropolitains. Sans nul doute, le manque de traçabilité des avis exprimés que nous venons d'évoquer est un facteur non négligeable, mais aussi et surtout l'insuffisance de l'information et de la sensibilisation des citoyens n'y sont pas étrangers. En effet, il se pose un problème d'information des habitants sur avant tout « l'institution métro ». Et cette inculture citoyenne par rapport à l'institution intercommunale constitue un véritable frein à la mise en oeuvre de la démocratie participative à l'échelle de l'agglomération. Certains observateurs imputent cet état de fait au manque de culture de participation chez les élus communautaires, certaines communes de l'agglomération n'ayant pas la culture de la participation. Le comité d'évaluation estime pour sa part que « même des élus très engagés dans leur propre commune se déclarent circonspects quand il s'agit de démarches participatives à l'échelle intercommunale ^335(*)», remettant en cause l'opportunité d'une telle démarche à cette échelle. Ce constat va de pair avec l'analyse de Jean Pierre Gaudin selon laquelle « l'attitude réservée des élus à l'encontre des démarches participatives contraste avec les déclarations d'intention. En contrepoint d'appels rituels à la participation, on observe en effet une pratique prudente de cantonnement et de limitation des procédures de concertation et de débat public ^336(*)».

Les habitants de La Métro confrontés donc au manque d'information et de sensibilisation de leurs élus sur les dispositifs participatifs à l'échelle de l'agglomération, reprochent également à ces dispositifs leur inaccessibilité, due au fait qu'ils considèrent que la plupart de ces dispositifs sont réservés à « un club d'initiés » et estiment que « certaines catégories socioprofessionnelles ne pourront jamais venir ^337(*)». Marchal et Stèbe rappellent sur ce point que des travaux réalisés par des chercheurs en sciences sociales ont mis en exergue la déception que constitue la participation citoyenne en France et «  pour s'en convaincre, il suffit de s'arrêter sur la question de savoir qui y participe ^338(*)»

Toutes ces faiblesses inhérentes à la démocratie participative relevées, appellent donc à l'heure de la métropole, à envisager des perspectives beaucoup plus favorables à la participation citoyenne au sein de l'agglomération grenobloise.

§ 2 : Les perspectives d'avenir de la participation citoyenne dans la métropole grenobloise

Le changement de statut de La Métro à partir du 1^er janvier doit également influer sur sa relation avec les citoyens. Une métropole, pour atteindre ses objectifs d'attractivité économique, de cohésion territoriale et sociale, de rayonnement sur le territoire national et international doit d'abord se faire connaître de ses administrés (A) et ensuite repenser les outils par lesquels elle envisage d'associer ces derniers aux choix métropolitains (B).

A. L'information nécessaire des citoyens sur la métropole

Les manques de lisibilité et de visibilité par les citoyens des structures intercommunales est une réalité en France, et La Métro n'en est pas épargnée. En effet, la plupart des habitants de La Métro estiment ne pas avoir des informations sur cette institution, notamment sur ses compétences et sur son fonctionnement. Il s'agit là d'un véritable blocage à la mise en oeuvre de la démocratie participative à l'échelle métropolitaine, auquel il faudra à tout prix remédier pour rendre effective l'association des habitants aux décisions qui affectent leur vécu quotidien. Ce constat de manque d'information sur La Métro, qui était déjà bien réelle sous l'ancienne communauté d'agglomération à 28 communes membres, devient encore plus problématique aujourd'hui avec l'élargissement du périmètre de La Métro de plus de 60% et l'adjonction de nouveaux habitants avec une Métro à 49 communes. Catherine Pouyet, Présidente du conseil de développement de La Métro, pense à cet effet, que la connaissance de La Métro par ses habitants est un préalable indispensable à la mise en oeuvre des dispositifs participatifs et c'est la raison pour laquelle elle compte orienter son institution dans les jours à venir à l'information des habitants sur La Métro. Même constat chez un autre membre du conseil de développement qui pense qu' « avant même de parler de communication, il faut permettre aux citoyens de connaître et de comprendre La Métro. On aurait besoin d'un outil ludo-pédagogique de type quiz sur ce qu'est La Métro. Le conseil de développement avait porté cette idée au moment de la diffusion de la charte ^339(*)».

De leur côté, les instances de démocratie participative des communes^340(*) considèrent que « La Métro est considérée comme une nébuleuse, peu visible ; sa localisation est mal connue. Elle n'est pas assez présente auprès des citoyens. ^341(*)»

Il apparait donc clairement que l'un des enjeux de la démocratie participative à l'heure de la métropole est de faire connaître cette dernière des citoyens avant d'attendre d'eux un engouement pour participer aux dispositifs établis. Cette information de La Métro envers les citoyens sur la métropole devrait être portée par les élus, qui sont beaucoup plus proches de leurs administrés que les services de La Métro. Or il s'avère que même du côté des élus, la structure intercommunale demeure encore une nébuleuse, une parfaite inconnue. Catherine Pouyet espérait quant à elle que les campagnes électorales pour les municipales de mars 2014 couplées avec la désignation des conseillers communautaires auraient dû être un canal par lequel les candidats aborderaient avec leurs électeurs le fait intercommunal. Elle regrette cependant que les candidats s'étaient beaucoup plus focalisés sur les enjeux de leurs communes, n'abordant que peu ou presque pas la question de la Métropole alors que fort de l'extension de ces compétences qui touchent au vécu quotidien des habitants, la métropole devrait être au centre des débats entre candidats et électeurs.

On constate donc que l'information des citoyens sur la métropole et ses enjeux passe donc par une sensibilisation des élus sur les enjeux métropolitains et sur l'opportunité de la participation des habitants de leurs communes aux réflexions sur ces enjeux à travers les dispositifs de participation mis en place par La Métro. Le comité de pilotage de l'évaluation de la participation a même suggéré sur ce plan, « pour donner une visibilité encore plus forte qu'actuellement à cet engagement en faveur de la participation et aller plus loin dans l'inscription du portage politique dans l'organisation de la structure, il est proposé de créer une vice-présidence portant mention de la participation et de proposer un portage collectif de la participation par l'exécutif ^342(*)». Il va plus loin en proposant « la désignation, dans chaque Commission Métro, d'un élu référent à la participation, ainsi que par la réalisation, une fois par an, d'un point sur la participation, réalisé en Bureau de l'exécutif ^343(*)».

La sensibilisation et la mobilisation des élus dans le sens de la démocratie participative et son portage politique passeraient également par une formation de ces derniers sur l'opportunité de la participation à l'échelle métropolitaine afin de les emmener à mobiliser leurs administrés dans ce sens, comme le reconnaît un élu de La Métro, « si l'idée est de sensibiliser les habitants à la pertinence de réfléchir à l'échelon supra communal, il faut commencer par la rotule que constituent les élus municipaux ^344(*)».

Toutes ces propositions dans le sens de la sensibilisation et de la mobilisation des citoyens et des élus devront aboutir à améliorer les dispositifs participatifs dans l'agglomération grenobloise.

B. Vers une amélioration des dispositifs de démocratie participative dans l'agglomération grenobloise à l'heure de la métropole ?

Le nouvel élan de la démocratie participative dans l'agglomération grenobloise à l'heure de la métropole, passe, outre le renouveau du conseil de développement, par une amélioration des outils de participation des citoyens aux choix et décisions des élus communautaires. Comme on l'a vu, La Métro a tenté depuis la signature de la charte de participation en 2010, de développer des dispositifs pour faire de la démocratie participative l'un de ces moyens de gouvernance métropolitaine. Des ateliers métrocitoyens aux ateliers métrolab, en passant par les rencontres métropolitaines, La Métro a manifesté sa volonté d'associer les citoyens à la prise de décision, même si les résultats ont été loin des attentes. Des initiatives comme l'évaluation de la charte de participation lancée en 2012 et celle du conseil de développement lancé en 2013, révèlent également cette volonté de La Métro de développer la culture de la participation dans l'agglomération grenobloise en identifiant les progrès accomplis, en diagnostiquant les faiblesses de la démocratie participative et en envisageant des voies et moyens pour franchir les obstacles et améliorer ses points faibles.

Ainsi, s'avère-t-il aujourd'hui d'envisager des axes d'amélioration de la démocratie participative à l'échelle métropolitaine, principalement en renforçant le dispositif institutionnel existant et en développant au sein des habitants une culture de participation aux affaires métropolitaines.

S'agissant du premier axe, loin de reprendre les propositions d'amélioration envisagées par le comité de pilotage de l'évaluation, nous estimons qu'il soit nécessaire pour La Métro de revisiter le cadre institutionnel de la démocratie participative, en allant vers une responsabilisation plus accrue et une autonomisation du conseil de développement et des autres instances participatives existantes^345(*). Il faudra également développer une certaine complémentarité entre ces instances, comme le souligne la charte^346(*), ce qui permettra « d'optimiser la mobilisation des élus, des citoyens et des associations et garantir un portage efficace par les services de La Métro^347(*) ».

Quant au deuxième axe que nous envisageons, relatif au développement de la culture de participation des habitants, il passe par une réforme des dispositifs participatifs pour les adapter au contexte actuel, la clarification de l'articulation des démarches participatives entre La Métro et les communes membres et une mobilisation des élus en faveur de la démocratie participative.

En effet, la consultation et la concertation qui constituent les outils les plus usités par La Métro dans ses démarches participatives doivent permette à cette dernière de prendre la dimension du nouveau territoire métropolitain qui s'est agrandi et qui nécessite d'être totalement couvert par les dispositifs participatifs. Ainsi, les ateliers métrocitoyens et les rencontres métropolitaines auxquels les citoyens reprochent de ne pas prendre en compte l'étendue du territoire et la diversité des couches socio-professionnelles gagneraient plus bien évidemment à être délocaliser et à s'adresser à toutes les composantes du territoire en termes d'habitants. Il s'agit de répondre à la critique selon laquelle les dispositifs participatifs ne s'adresseraient qu'aux élites, alors que selon Jean Pierre Gaudin, il ressort des synthèses réalisés par rapport aux travaux sur la démocratie participative, que, « les demandes de participation directe aux choix collectifs émanent principalement des classes moyennes ^348(*)».

De même, La Métro pourrait s'appuyer sur les avancées majeures de ces communes dans le sens de la démocratie participative sur leur territoire pour améliorer ses dispositifs participatifs. En effet, même si on considère que la culture participative à l'échelle métropolitaine n'est pas très développée dans l'agglomération grenobloise, du fait du manque de visibilité et de lisibilité de l'institution intercommunale, force est de constater que la démocratie participative est à son apogée dans la plupart des communes membres. En effet, pour Catherine Pouyet, « la démocratie participative a déjà une histoire dans la ville de Grenoble et d'autres communes viennent même s'inspirer de cet exemple ^349(*)». Même son de cloche au niveau de l'Agence d'urbanisme de l'agglomération grenobloise (AURG), qui, dans une étude commandée par La Métro en 2010 sur le recensement des pratiques communales en matière de participation, reconnaissait que « l'agglomération porte en son sein un certain nombre de communes très en avance sur le sujet ». Cette étude considère donc que « dans ces conditions La Métro gagnerait plus à capitaliser et diffuser ces pratiques ». Le développement de la culture participative dans ses communes, est donc à la fois un atout considérable pour La Métro pour améliorer ses dispositifs participatifs, en s'appuyant sur les dispositifs participatifs des communes et en intervenant sur des thématiques « en complémentarité ou en suppléance des communes ». Tout cela nécessite donc une articulation claire et précise des actions participatives de La Métro et des communes, notamment par la mise en réseau des acteurs de la participation par l'intermédiaire de l'observatoire des pratiques participatives visée par l'engagement n°9 de la charte de participation.

CONCLUSION

A la fin de ce récit des enjeux juridiques et institutionnels de la transformation en métropole de la communauté d'agglomération de Grenoble - Alpes Métropole, nous nous rendons compte qu'il paraît très tôt de tirer des conclusions sur une évolution institutionnelle qui est en cours et qui ne sera effective qu'au 1^er janvier 2015. Mais notre démarche qui s'est appuyée sur des témoignages, des perceptions et des voeux de certains acteurs, a le mérite de révéler certaines points positifs et lacunes de la loi mapam, qui vont même au-delà du seul contexte grenoblois.

Il est clair que les interrogations que nous avons soulevées dans l'introduction ne trouveront des réponses satisfaisantes que dans la phase pratique de l'application de cette loi et dans la façon dont les différentes métropoles arriveront à faire évoluer leur statut. En effet, si la frilosité de la loi est très souvent dénoncée par la doctrine, compte tenu du fait qu'elle n'a pas opéré la révolution tant attendue dans l'organisation territoriale française, il faut également mentionner que la loi a le mérite de laisser beaucoup de marges de manoeuvres aux métropoles elles-mêmes ainsi qu'aux différents acteurs locaux pour donner un contenu au statut des métropoles et le faire évoluer. C'est là où réside le véritable enjeu de la création des métropoles.

En effet, une chose est d'affirmer les métropoles, ce que la loi mapam a bel et bien fait, une autre est de donner un véritable contenu ou une réelle portée à ce statut de métropole. Les métropoles en tant qu'entités institutionnelles existent désormais et seront effectives à partir du 1^er janvier 2015, mais avec quel impact sur l'action publique locale ? Nous avons essayé dans notre développement de démontrer qu'en soi, les métropoles dites « de droit commun » ne sont statutairement à quelques exceptions près que des communautés urbaines ou des « super-communautés urbaines ^350(*)», pour reprendre l'expression du Professeur Marcou, et l'évolution statutaire ne changerait en réalité presque rien par rapport aux six (06) communautés urbaines qui sont transformées en métropole par la loi. L'intérêt de cette évolution sera beaucoup plus perceptible au niveau des trois (03) autres communautés d'agglomération, dont celle de Grenoble Alpes-Métropole qui, en fait, avec le statut de métropole comme label, évolueront dans un premier temps vers un statut de communauté urbaine, avec l'effectivité des transferts des compétences communales et de la voirie départementale. Ce constat de « doublon » entre le statut des communautés urbaines et celui des métropoles de droit commun, dénoncé par la doctrine et relayé, comme nous l'avons vu par les acteurs que nous avons rencontrés, pourrait toutefois ne pas trop durer, du moins dans certaines métropoles, car les jeux politiques et certaines réalités locales, pourraient faire basculer très vite les métropoles dans une autre dimension avec un bon niveau d'intégration marqué par les transferts conventionnels des autres collectivités territoriales et de l'Etat, ou par une évolution législative rendant automatique le transfert des compétences départementales, du fait de la suppression tant annoncée des conseils généraux dans le cadre de la réforme territoriale en cours. Justement à propos de cette réforme dont l'issue est toujours incertaine, du moins à l'heure où nous réalisons nos recherches, certaines futures métropoles comme celle de Grenoble-Alpes Métropole espèrent qu'elle règlera directement le sort des compétences départementales et ne pensent pas s'aventurer, du moins pour le moment vers les négociations avec le Conseil général pour le transfert de ces compétences. La Métro, dont nous avons démontré le déficit d'intégration communautaire du fait d'un faible niveau de mutualisation dû aux réticences de certaines communes de transférer leurs compétences, veut donc avant tout se contenter des compétences communales qui lui ont été transférées par la loi pour renforcer l'intégration communautaire en mutualisant plus de services aux citoyens.

Il s'agit là d'une position compréhensible dans la mesure où déjà, le « télescopage » entre l'extension du périmètre de La Métro et le passage en métropole constituent déjà des équations difficiles à résoudre pour cette institution. Il n'est pas d'ailleurs fortuit qu'elle ait construit ses priorités immédiates autour des questions relatives à l'intégration des nouveaux agents en provenance des communautés de communes avec lesquelles elle a fusionné et des communes suite au transfert des compétences communales et le déploiement d'un service de proximité vers ces nouveaux territoires par une réflexion sur la territorialisation.

La perspective métropolitaine constitue également un tournant pour la démocratie participative dans l'agglomération grenobloise. En effet, si les communes de l'agglomération , surtout les plus grandes à l'instar de Grenoble, Saint-Martin-D'Hères, Echirolles etc...développaient de dispositifs intéressants de démocratie participative par l'intermédiaire des comités de quartiers, il faut reconnaître qu'aujourd'hui c'est au niveau de la métropole que se situent les grands enjeux locaux, du fait du transfert des compétences communales. Une révision de la charte de la participation de La Métro et un renouveau du Conseil de développement sont donc indispensables à l'ère de la métropole pour adapter ses outils et dispositifs de la démocratie participative métropolitaine nouveaux enjeux. Il se pose également ici le problème d'échelle pertinente de mise en oeuvre des dispositifs de la démocratie participative, dont la réflexion pourrait être couplée avec celle de la territorialisation de l'action publique métropolitaine.

Toutes ces analyses nous montre l'importance des enjeux juridiques et institutionnels qui entourent la transformation en métropole de la communauté d'agglomération de Grenoble-Alpes métropole par la loi mapam, pour faire face à ces enjeux, il faudra oeuvrer dans le sens de la construction d'une « métropole solidaire, une métropole de proximité, une métropole de projets, une métropole solidaire ^351(*)». Eu égard à tous les interrogations, incertitudes, scepticismes,... qui entourent la construction de cette métropole et le chantier énorme qui se présente à elle, nous nous permettons de paraphraser le professeur Marcou^352(*), en se demandant si « la métropole de Grenoble-Alpes Métropole a -t-elle une chance ? »

ANNEXES

ANNEXE N° 01

ENTRETIEN AVEC M. THIERRY VIGNON, Directeur général des services du Conseil général de l'Isère

Lieu: Hôtel du département, Grenoble

Date: Mercredi 19 mars 2014

Durée: 48 minutes

Question n° 1: Quelle sont pour vous les enjeux de l'application la Loi MAPAM du 27 janvier 2014, notamment sur le volet "affirmation des métropoles" dans la communauté d'agglomération de Grenoble?

Réponse : La loi Mapam prévoit le transfert d'importantes compétences des 49 communes membres de l'agglomération à la métropole et c'est l'enjeu majeur de l'échéance de 2015. Après le texte de loi prévoit la possibilité de transfert de compétences du département vers la métropole en distinguant deux cas: le cas de la voirie départementale d'une part et le cas de l'ensemble des autres compétences d'autre part. La loi est un peu confuse là-dessus, elle revient plusieurs fois dessus d'ailleurs. Sur la voirie départementale, elle dit qu'on doit s'attendre et si on ne s'entend pas la voirie est transférée. Donc de facto, elle pose comme principe de base, le transfert de la voirie départementale, soit en Isère un peu moins de 400 km de route sur les 5100 km que compte le département, donc ce n'est pas énorme à l'échelle des compétences départementales. Sur les autres compétences, on l'aborde à deux reprises à deux endroits du texte. D'abord on fait une première liste puis on fait une deuxième référence à l'article général de toutes les compétences du département. Mais ce qu'il y a à retenir, c'est que sur le reste en gros, il y a transfert de compétences si le département le veut bien. Si le département ne veut pas, il n'y a pas de transfert de compétences.

Politiquement, je vois la loi comme un joli « Caphernaüm » entre les différents textes et les différentes déclarations; il y a trois messages complètement contradictoires qui sont adressés, un premier message qui est celui de la loi qui annonce la constitution des métropoles et qui suggère sans l'imposer de transférer les compétences départementales à la Métropole. Mais, on a immédiatement derrière le PR qui dit que ce n'est pas la bonne formule des métropoles, ce qui est quand même assez extraordinaire, et qui dit qu'il faut quand même réfléchir si on ne doit pas aller vers le système de Lyon ou de Paris, ce qui est surréaliste que quelques jours après l'adoption de la loi, le PR nous explique carrément que ce n'est pas une bonne loi. On aussi un élément totalement contradictoire qui est la loi électorale de 2013 qui s'est traduite par un décret sur le découpage cantonal qui est sorti il y a quelques semaines. Alors quand on lit ça, on s'aperçoit à quel point tout ça est incohérent. Moi je fais la démonstration par l'absurde, je me dis, imaginons qu'on rentre dans l'esprit de transférer un maximum de compétences et que au 1er janvier 2015 on va transférer les compétences du département. Alors en ce moment-là je prends mon décret de découpage cantonal de 2013 qui changé et le découpage et le mode de scrutin et qui a renforcé le nombre de conseillers généraux urbains. Puisque on a appliqué au nouveau découpage cantonal la règle des + ou - 20% de population par rapport à la moyenne; auparavant, actuellement, j'ai des cantons de 1600 hbts et des cantons de 49000 habitants, ce qui était une forme de représentation du territoire et pas seulement de la population. Le nouveau découpage nous interdit cela, il nous dit que la population moyenne des cantons en Isère est de 41000 hbts et aucun canton ne doit avoir plus de 20 pour cent, donc d'un seul coup on démolit les cantons ruraux et on est obligé de regrouper sur des grandes superficies et on renforce le nombre des conseillers généraux urbains. Au moment où on dit aux conseillers généraux qu'ils seront nombreux, on est en même temps entrain de leur suggérer qu'ils pourront ne plus avoir de compétences sur la métropole, alors là ça devient surréaliste. J'essaie donc d'imaginer l'hypothèse où en France les départements n'auraient plus assez de compétences, ces gens-là qui iraient devant le peuple en mars 2015 diraient aux gens en face d'eux, "votez pour moi, mais je ne peux rien pour vous"; donc on est dans le déni démocratique. On voit bien qu'il' y a un bug dans le système et qu'il n'y a pas eu de coordination correcte entre la loi électorale de 2013 d'une part et la loi MAPTAM d'autre part. Donc mon pronostic est qu'il ya deux échéances très différentes:

A l'échéance de 2015, moi je considère que la métropole de Grenoble, ce sera ni plus ni moins qu'une communauté urbaine et qu'on transfèrera uniquement la voirie départementale, et il ne se passera rien d'autre, parce que les élus qu'on va élire en mars 2015 au Conseil Général ils auront envie d'exister et ils n'accepteront pas qu'ils n'aient plus de compétence sur le territoire qui les a élus qui est un canton, ça c'est mon pronostic politique. De ce point de vue-là la loi MAPTAM ce n'est qu'un coup d'épée dans l'eau, elle aura permis à l'agglomération grenobloise de faire ce qu'elle n'a jamais réussi à faire, c'est à dire imposer une forte délégation de compétences des communes vers la métropole, parce que pour des raisons historiques et politiques liées aux couleurs politiques des uns et des autres on a jamais eu de tels transferts de compétences. Il 'y a des équilibres politiques, il y a la couronne rouge avec Echirolles, Saint-Martin-d'Hères et Fontaine; ce qui fait que les Président de l'agglo n'ont jamais eu la majorité politique nécessaire pour obtenir qu'on transfère à la Métro des compétences dignes de ce nom. La métro a donc très peu de compétences et on a des choses absolument incohérentes: quand on voit que la métro est compétente pour les transports collectifs mais pas pour la voirie, alors qu'il faut appréhender le problème des déplacements de façon globale; quand on voit que la métro est compétente pour l'assainissement mais pas pour l'eau potable, alors que ces tuyaux sont dans la même tranchée, on se dit quand même qu'il y des incohérences dans le système, des incohérences qui sont liées à l'histoire politique de cette métro et de ce point de vue-là, la loi mapam va régler le problème, elle va imposer qu'on intègre tout dans la métropole, donc l'effet majeur de la loi mapam en 2015 sera d'imposer le transfert des compétences des communes à la métropole, par contre entre la métro et le département il ne se passera rien, à part les quelques kilomètres de voirie départementale et encore on est pas sûr de tout transférer par ce qu'il y a des problèmes de continuité d'itinéraires notamment pour l'accès aux stations. Je prends un exemple, si on veut aller à l'Alpe-d'-Huez, on a une route nationale avec l'autoroute puis une route nationale jusqu'à Vizille, ensuite une départementale qui monte vers l'Alpe-d'-Huez, les Deux-Alpes etc.. En toute rigueur, si j'applique le transfert à la Métro trois kilomètres entre Vizille et Saint-Barthélémy-de-Séchilienne, c'est ridicule, on aurait trois kilomètres de route métropolitaine sur un itinéraire entre Paris et l'Alpe-d'-Huez, donc vraisemblablement que ces petits bouts-là ne seront pas transférer et que le Conseil Général les gardera, mais tout le reste et les autres routes départementales seront transférées.

Pour moi la deuxième échéance c'est 2021, parce que, selon mon avis personnel, la loi mapam est très mal ficelée. Le vrai enjeu c'est va-t-on va le modèle de Lyon ou le modèle de Paris? Quand je dis Paris, je parle de la ville de Paris et non de la métropole de Paris. La ville de Paris a une petite histoire: 1860, Napoléon III étend la commune de Paris en absorbant tout ou partie de 24 communes. La taille de Paris date donc de 1860 et on a créé à l'intérieur de la ville 20 arrondissements. 1968, on supprime le département de la Seine et on crée la couronne et le département de Paris, donc en 1968 on a créé une ville-département, puisque Paris est aujourd'hui à la fois une ville composée d'arrondissements un département. Ce modèle est intéressant parce qu'il y a en face des parisiens un seul responsable qui aujourd'hui et pour quelques jours s'appelle Bertrand Delanoë qui est le seul niveau qui lève l'impôt et qui le seul responsable politique et après on passe au niveau régional. La question qui se pose pour moi est qu'en 2021 est-ce-qu'on passe au modèle de Lyon, parce que Lyon a été moins loin en laissant à l'intérieur les communes, donc on a les communes, la métropole et il n'y a plus de département puisqu'il est intégré à la métropole. Je parle de l'échéance de 2021 parce que je ne vois comment on peut évoluer avant pour une raison simple: nous sommes désormais à moins d'un an des cantonales et nous n'avons pas le droit de changer un découpage électoral moins d'un an avant une élection donc nous sommes condamnés à élire des conseillers généraux urbains en 2015; il y a 8 cantons à l'intérieur de la métropole et 4 cantons à cheval entre la métropole et l'extérieur donc aujourd'hui il est trop tard pour changer cela, ce qui veut dire qu'en 2015 nous allons élire 16 conseillers généraux puisque maintenant il y a un couple dans chaque canton, 8 hommes et 8 femmes à l'intérieur de la métropole et puis pour les autres cantons dont certains conseillers viendront de la métropole. Et puisque le peuple les aura élus, on n'aura pas à réduire leur mandat après, et leur mandat va courir jusqu'en 2021. C'est la raison pour laquelle je pense que rien n'est jouable avant 2021. En revanche, je pense que le débat c'est quelle suite donne-t-on aux messages passés par le PR et le Pm sur l'évolution des métropoles? Moi je pense que le bon modèle c'est celui de Paris. C'est un avis personnel. Il est qu'une métropole c'est un espace qui remplit deux caractéristiques, c'est la première est qu'il reste assez réduit en superficie et donc on peut lui donner des compétences communales parce qu'il y a une proximité, il reste très proche des citoyens. Mais la deuxième caractéristique c'est qu'il y a une grande population et donc on peut lui donner des compétences départementales qui nécessitent des volumes d'activités importants, mais il faut aller jusqu'au bout de la démarche en instituant une collectivité unique, c'est à dire supprimer les communes, c'est pourquoi personnellement je pense que le modèle de Paris est le bon modèle c'est à dire celui dans lequel à l'intérieur de la métropole on supprime les communes pour créer des arrondissements, auquel cas en 2021 nous aurions une ville-département avec un responsable unique et un seul niveau pour lever l'impôt, ce qui pour moi est important parce que aujourd'hui en France on dit que les dépenses publiques sont élevées mais un des éléments qui contribue à ça c'est l'opacité du système. Aujourd'hui les gens voient que leurs impôts augmentent mais ils ne savent pas qui en est responsable par ce que les impôts c'est l'addition de l'impôt communal, l'impôt de l'agglo, de l'impôt départemental etc... si demain il n'y a qu'un seul responsable, ça l'incitera à être beaucoup plus raisonnable, parce qu'il sera tenu pour responsable. Le bon modèle pour moi, pour 2021 donc, c'est celui de la ville département, ce qui suppose donc de changer la loi mais aussi beaucoup de courage car supprimer aujourd'hui les communes ce n'est pas gagné. Cela nécessite aussi du courage pour redessiner les départements parce qu'en observant par exemple la taille du Rhône quand on enlève la métropole de Lyon c'est ahurissant. Je trouve donc qu'on n'a pas été au bout de la logique de Lyon. Pour moi le Rhône n'aurait pas dû rester, on aurait dû donner deux cantons à l'Isère, deux à la Loire et le reste à la Saône-et-Loire d'autant plus que quand on voit la géographie, la Saône-et-Loire a une capitale totalement au Sud, Mâcon est quasiment à la limite du département et en donnant le Beaujolais à la Saône-et-Loire on aurait à la fois recentré la capitale Mâcon et passer le département à une population d'environ 800000 habitants, ce qui est une très bonne taille et intégrer deux espaces qui ont beaucoup de points communs parce qu'entre le mâconnais et le beaujolais c'est une économie assez similaire avec notamment l'aviculture et le couloir de passage de la vallée de la Saône, donc pour moi on a raté une occasion de détricoter le Rhône qui aurait dû être distribué surtout à la Saône-et-Loire et un tout petit peu à l'Isère et à la Loire. Si on va dans la logique de métropole, des villes-départements, ça pose donc la question du redécoupage éventuel de certains départements, je dis éventuel parce que ce n'est pas forcément automatique. Dans le cas de Lyon, pour moi ça se justifie. Le problème français, c'est qu'on n'arrive pas toujours à aller au bout des réformes.

Si je devais résumer, pour moi, 2015 c'est l'échéance communale, c'est l'intégration des compétences communales, et à l'échéance 2021 le débat sera de poser la question de savoir si on fait des métropoles-départements. Voilà ma lecture des choses.

Question n° 02 : A l'heure actuelle, avant même de passer au statut de métropole en 2015, le Conseil Général a-t-il déjà opéré des transferts de compétences à Communauté d'agglomération?

Réponse: Non, il n'y en a pas eu, sauf en ce qui concerne une qui est la conséquence de la création d'une communauté d'agglo: Quand une Communauté d'agglo se crée, elle devient automatiquement autorité organisatrice de transports. Donc, des transports qui étaient précédemment de compétence départementale deviennent d'agglomération, ce qui est valable pour toutes les communautés d'agglo. Nous sommes nous compétents pour les transports dits interurbains c'est à dire qui ne sont pas totalement circonscrits à une agglomération. C'est le seul transfert qui a véritablement eu lieu, pour le reste, le département a gardé toutes ses compétences.

Question n° 03 : Revenons donc aux statuts de métropole qui ont été créés par la loi mapam et que vous avez essayé de comparer tout à l'heure. De vos propos, il semble ressortir que vous n'êtes pas non plus convaincu par le modèle lyonnais

Réponse: Pour moi le modèle lyonnais, c'est juste un pas, mais il ne va pas au bout, mais il est plus logique que le modèle grenoblois, parce qu'on efface le département et du coup, il n'y a plus de difficulté à transférer les compétences départementales. Par contre on n'a pas réglé le problème communal.

Question n° 04: Selon vous, quels avantages, en termes de services rendus, les administrés des différentes communes membres peuvent tirer à partir du 1er janvier 2015 du changement de statut de la communauté d'agglomération en métropole?

Réponse: Moi je vois deux avantages:

Le premier avantage c'est d'avoir des élus plus responsables parce qu'aujourd'hui comme on ne sait pas celui qui fait quoi chacun se marche un peu sur les pieds, chacun veut exister et chacun a tendance vouloir à faire beaucoup de choses et à faire payer beaucoup d'impôts. Le contribuable ne sait pas à cause de qui ses impôts ont augmenté. Quand il voit sa feuille d'impôt, il ne sait pas si c'est la commune, le département ou la métro qui a augmenté. Mais le jour où il n'y aura plus qu'un seul responsable ça changera de comportement parce que ce responsable là ils sauront bien l'identifier. Pour moi donc le premier avantage, c'est de pousser les élus à plus de responsabilité parce qu'il y aura plus de visibilité au système; on saura qui est responsable.

Deuxièmement un seul responsable qui va essayer d'optimiser les différentes compétences publiques, de mettre en synergie la gestion des lycées et collèges et les écoles, d'utiliser un même centre d'entretien pour gérer les voies départementales et communales etc...Donc je pense qu'il y a des optimisations d'organisation à faire dans les activités publiques.

Question n° 05: La loi prévoit également la possibilité de transferts de compétences de la Région vers la métropole si elle le veut bien; alors pour vous, quelles compétences vous semblent-elles nécessaires aujourd'hui d'être transférées de la Région à la métropole?

Réponse: Je ne connais pas ses intentions, jusqu'alors elle n'a rien transféré, je ne suis pas sûr qu'elle va transférer des compétences. Mais de mon point de vue personnel, il me semble logique que la gestion des lycées soit transférer à la métropole parce que la région a plus de 200 lycées, nous avons nous 96 collèges. Pour gérer un collège il faut être proche parce qu'un collège c'est du concret. Nous par exemple tous les midis nous fabriquons 37000 repas, nous devons tous les jours entretenir 800.000m² de locaux; c'est colossal, mais ça c'est de la proximité. La région a beaucoup de mal à le faire dans ses lycées parce qu'elle est beaucoup trop loin du terrain; elle n'est pas la mieux placée. La métropole ou le département le font beaucoup mieux; la métropole parce qu'elle forcément plus proche et le département parce qu'il est deux fois plus proche. Je vais vous expliquer pourquoi le département est plus proche que la métropole et la région: il est plus proche en raison du mode électoral, une région c'est un scrutin de liste, donc ce sont des élus qui n'ont pas d'ancrage territorial. Un département c'est un scrutin cantonal. Le conseiller général il a un terrain, c'est lui qui est au conseil d'administration du collège et dès que quelque chose ne va pas, ça monte. Cet ancrage territorial aide donc à être concret. De plus, le département, comme il a beaucoup de compétences de terrain, il a beaucoup de services sur le terrain. Ici, il 4600 personnes dans cette maison, et sur les 4600 j'en ai 3300 sur le terrain, donc les 3/4, 13 directions territoriales qui sont plus proches du terrain. Moi je pense que les lycées c'est vraiment eu erreur d'en avoir confié la gestion aux régions et c'est l'occasion de redonner ça aux métropoles qui sont beaucoup plus proches et plus capables de le faire.

Question n° 06 : Pensez-vous que le fait pour votre département de disposer à partir du 1er janvier 2015 d'une métropole qui couvrira une grande partie du territoire départemental, aura des effets sur les ressources du département?

Réponse: Non, parce qu'on va transférer l'argent qu'on consacrait aux compétences, donc ça n'aurait pas d'effet. Je pense qu'il ne faut pas imaginer que ça puisse être une solution miracle pour répondre aux problèmes d'argent. On pourra faire quelques économies d'échelle le jour où on basculera dans la métropole versus Paris ou Lyon, il y a plein de gens qui fantasment là-dessus mais ce n'est pas mon cas. Ma conviction est que pour baisser les dépenses publiques, il faut s'attaquer à un certain nombre de sujets qui sont: 1. le niveau des normes 2. le niveau de certaines prestations 3. la rigidité du système publique. Je regarde quelles sont les entreprises qui réussissent le plus au monde; elles ont toutes un point commun: elles font travailler toutes gratuitement leurs clients (facebook, google...), donc aujourd'hui il faut aussi qu'on change de paradigme. Comment je peux faire travailler gratuitement mes clients? Au lieu de payer un bus avec un chauffeur qui va nous coûter une fortune parce que l'usager ne paie que 15 pour cent de la note de transport, je mets en contact quelqu'un qui a une place dans sa voiture et quelqu'un qui a besoin de se déplacer, et je perçois un pourcentage pour rémunérer le service, et ils font chacun une économie sur leurs frais de déplacement, ça s'appelle du covoiturage. Là ce ne sont pas les réformes institutionnelles qui vont nous régler ça, c'est un problème d'état d'esprit, il faut être créatif.

Question n° 07: Comment êtes-vous en contact avec la communauté d'agglomération sur le plan fonctionnel pour la coordination des politiques publiques à l'échelle du territoire de l'agglomération?

Réponse: Dans mon organigramme, j'ai une direction territoriale qui couvre l'agglomération. Elle est en contact très fort avec la métropole mais elle n'est pas que en contact avec la métropole, parce que son premier job c'est d'exercer les compétences départementales du territoire qui ne sont pas celles de la métropole et forcément elle est en lien parce qu'il y a des choses qu'on doit coordonner. Et justement cette direction qui gère la voirie départementale de la métropole va voire son service de voirie basculer à la métropole.

Question n° 08: Que pensez-vous de la désignation prochaine des conseillers communautaires au suffrage universel? Pensez-vous qu'en conférant une telle légitimité démocratique à la structure intercommunale, elle se hisse désormais au-dessus des communes?

Réponse : On est en chemin; le vrai changement ce sera l'élection au suffrage universel direct du Président de la métropole. Pour le moment le Président n'est que l'élu des maires. On dit qu'il y a des conseillers métropolitains mais ceux qui décident véritablement ce sont les maires. Chacun des 49 maires s'estime légitime, et ils élisent quelqu'un qui leur convient, ce qui veut dire que si le candidat veut enlever toutes les compétences communales il aura du mal à être élu. C'est justement l'un des problèmes actuellement, comme il est élu par ses pairs, s'il veut enlever des compétences à ses pairs il est foutu, ce qui changera profondément en 2020. Comme il sera élu au suffrage universel direct, si dans son programme il dit qu'il veut plus de transfert de compétences il sera légitime et ça ne l'empêchera pas d'être élu, c'est le peuple qui l'aura voulu.

Question n° 09: Qu'entendez-vous en définitive de la future métropole?

Réponse : Moi j'attends plus d'efficacité dans l'action publique, c'est tout.

Question n° 10: Pensez-vous que les conditions sont réunies à l'heure actuelle pour cette efficacité que vous attendez?

Réponse : Pas encore. Pour moi, la vraie échéance c'est 2020, je pense qu'aujourd'hui on bricole un peu.

ANNEXE N° 02

ENTRETIEN AVEC M. Cyril DUFRESNE, chargé de mission à la Communauté d'agglomération de Grenoble en charge du projet de la métropole, ex-Directeur général des services de la Communauté des communes du Sud-grenoblois

Lieu : Siège de La Métro, Grenoble

Date: 23 mai 2014

Durée: 56 minutes

Question n° 01: Quels sont les changements majeurs opérés par la loi mapam sur le statut de la communauté d'agglomération de Grenoble Alpes-Métropole?

Réponse : D'abord il faut signaler que la loi mapam prévoit la transformation de la communauté d'agglomération de Grenoble en métropole à partir du 1er janvier, ce qui sera le cas pour 12 communautés urbaines et d'agglomération, sachant que la loi a créé quatre types de métropoles à savoir la métropole du Grand Paris, la métropole du Grand Lyon, la métropole d'Aix-Marseille et les métropoles de droit commun dont Grenoble. On attend maintenant un décret qui fixera le nom, les compétences etc...sachant qu'il y a déjà six blocs de compétences qui ont été identifiés en rajoutant pas mal de compétences qui étaient exercées relativement partiellement jusqu'à présent; elle étend le champ d'action des compétences. Vous saviez que dans les communautés d'agglomération il y avait ce qu'on appelait l'intérêt communautaire qui doit limiter l'exercice de la compétence dans un certain nombre de domaines bien définis. Là maintenant les possibilités pour le conseil communautaire de définir ce qu'on appelle plus l'intérêt communautaire maintenant mais l'intérêt métropolitain, mais c'est la même chose, sont beaucoup plus limitées puisqu'elles se limitent à trois domaines désormais, ce sont les opérations d'aménagement au sens de l'article L300-1 du code de l'urbanisme, il s'agit ensuite de tout ce qui touche aux équipements sportifs, culturels, socio-culturels, socio-éducatifs et enfin tout ce qui est des centres cinéraires. Donc globalement ça va avoir pour effet de transférer des compétences déjà des compétences pleines et entières, on aura des capacités relativement limitées de restreindre l'exercice de certaines compétences à certains types de chose puisqu'avant on disait qu'on est compétent pour des actions de développement économique d'intérêt communautaire et on listait les actions précises dans lesquelles la communauté d'agglo intervenait et dans lesquelles les communes n'intervenaient pas. Maintenant on a un grand changement à ce niveau-là, on a des compétences où on aura moins de possibilité de limiter, donc il y a véritablement un transfert massif de compétences qui est d'autant plus important que la communauté d'agglo de Grenoble Alpes-Métropole est une communauté d'agglo peu intégrée, elle exerçait très peu de compétences, beaucoup communautés d'agglo exercent des compétences en matière de voirie par exemple, ce qui n'était pas le cas de la CAGAM, alors que là elle aura cette compétence. Donc là il va avoir des changements importants, sachant qu'en plus Grenoble est une des rares avec Rennes et Rouen à passer de la CA à la métropole, les autres sont toutes des communautés urbaines avec des compétences relativement proches des métropoles. J'aurai donc tendance à dire en me replaçant dans le contexte dans lequel on se trouve, que la métropole aura un défi d'autant plus important qu'elle part de très loin en termes de compétences, il y a donc beaucoup de changements juridiques, institutionnels et en terme d'organisation puisque la métro va devoir mettre en oeuvre un certain nombre de compétences qui nécessitent une gestion quotidienne de proximité; en voirie il faut être à même de répondre rapidement à un objet qui obstrue la chaussée ou des choses comme ça; donc il va avoir pas mal de bouleversements notamment dans la manière dont la future métropole va gérer un certain nombre de choses sachant que le but qui est affirmé par les élus c'est qu'il faut un service rendu à l'usager qui soit au moins meilleur que celui que pratiquait les communes qui sont dans une relation de proximité les habitants.

Question n° 02: Parlant justement de proximité, comment la métro entend s'organiser pour être plus proche des administrés?

Réponse: Il y a deux alternatives: Soit on met des services de proximité, c'est à dire qu'on déconcentre les services de la métro de manière à ce que les habitants puissent s'adresser assez rapidement à la métro; soit une autre alternative qui à mon sens est la plus adéquate qui est de s'appuyer sur les communes puisque les communes, elles savent faire de la proximité. Même si les décisions politiques seront prises au niveau de la métropole, leur mise en oeuvre peut être faite au niveau des communes.

Question 03: Pouvez-vous me repréciser un peu plus les deux alternatives que vous envisagiez?

Réponse: Sur le premier point, il s'agira de créer des pôles territoriaux à l'image du Conseil Général, qui a découpé le territoire du département de l'Isère en 13 territoires, et sur le deuxième point s'appuyer sur les communes qui ont des agents en effectuant un transfert des agents qui soient administrativement rattachés à la métropole mais qui restent physiquement, pour certains d'entre eux, au sein des communes de manière à pouvoir assurer ce rôle de proximité. De toutes les façons les agents communaux qui exerçaient les compétences transférées à la Métro seront transférés à la Métro, donc soit on les déconcentre ensuite vers des pôles territoriaux, soit on les laisse dans leurs communes quand bien même juridiquement ils dépendent de la Métropole, pour que dans leurs tâches quotidiennes ils continuent à intervenir à un niveau relativement de proximité et sans trop bouleverser les habitudes des habitants, parce que les habitants ont l'habitude à chaque fois qu'ils sont un problème à s'adresser au Maire de leur commune. Il y aura donc une augmentation des agents de la Métro par le biais du transfert des agents des communes vers la métropole.

Question n° 04: Par rapport à la construction du nouveau territoire métropolitain, il a fallu à la Communauté d'agglomération de fusionner son territoire avec d'autres intercommunalités pour atteindre le seuil requis pour obtenir le statut de métropole, pouvez-vous me dire comment cette fusion a été effectuée?

Réponse: Non, la fusion n'a pas été une condition nécessaire. Ce sont deux démarches différentes. En fait, à un moment il y avait la volonté de la communauté d'agglo de se transformer en communauté urbaine et il fallait à l'époque 450000 habitants alors que la Métro n'en comptait que 404.000 et donc il y a eu cette perspective dans le cadre du schéma départemental de coopération intercommunal de fusionner un certain nombre de territoires. La fusion de la Métro avec les communautés de communes du sud-grenoblois (dans lequel j'exerçais en tant que Directeur Général des Services) et le balcon-sud Chartreuse n'était pas une condition sine qua non pour se transformer en métropole, puisque selon la loi, les métropoles, c'est 400.000 habitants, donc sur ce point la CA elle seule remplissait la condition pour se transformer en métropole; néanmoins il y avait une volonté de part et d'autre, avec malgré tout des communes qui étaient contre, de fusionner et c'est ce qui avait été fait le 1er janvier 2014, mais c'est une démarche qui était "un peu indépendante" de la métropole. De toutes les façons, le préfet, c'est à dire l'Etat dans le cadre de la métropole avait la capacité de rattacher des territoires voisins pour plus de rationalisation, d'ailleurs c'est le décret qui fixe le périmètre, donc s'il n'y avait pas eu fusion, comme cela faisait partie du schéma départemental de coopération intercommunal, il y a fort à parier que d'autorité dans le cadre du décret, il rattache le sud grenoblois et le balcon sud Chartreuse qui faisaient partie du SDCI. Il y avait à cet effet deux positions qui s'opposait au niveau de la communauté du Sud-grenoblois, il y avait ceux qui disaient que la loi sur les métropoles n'est pas encore faite, on ne sait pas si on va se faire manger dans ce cadre-là donc il ne faut pas y aller maintenant et il y avait d'autres qui disaient que la métropole va arriver et c'est clair que dans ce cadre-là on va être mangé et mieux vaut se faire manger qu'être mangé, autrement dit il vaut mieux négocier les conditions d'arrivée, plutôt que d'arriver en cours de route. Voilà les deux positions qui s'opposaient et donc vraisemblablement la métropole a pesé dans la fusion mais néanmoins sur un plan strictement juridique il n'y avait pas besoin pour la communauté d'agglomération de fusionner pour aller en métropole et je pense même que le Préfet aurait proposé à l'Etat de fusionner dans le cadre de la constitution de la métropole les territoires voisins qui étaient en terme de bassin de vie très liés avec l'agglomération grenobloise.

Question n° 05: Le territoire de la nouvelle métropole présente beaucoup de disparités entre les différentes communes membres, comment fera la métropole dans ses politiques publiques pour prendre en compte les spécificités territoriales?

Réponse: On sera bien obligé de prendre en compte toutes les spécificités mais je ne sais pas sous quelle forme. Il y a bien sûr des modalités d'intervention qui vont différer d'un territoire à un autre. Certaines politiques menées par la métropole seront plus utiles dans certaines communes et plus utiles dans d'autres et inversement. Je prends l'exemple de la politique de la ville, elle a toute sa cohérence et sa légitimité et son utilité à Grenoble, mais si on monte vers Mont-Saint-Martin il n'y a pas besoin de faire de politique de la ville. Cet exemple montre bien les différences qu'il peut y avoir entre les territoires ruraux et les territoires urbains. Je prends une compétence comme les schémas de mobilisation forestière qui étaient une compétence précédemment exercée par la Communauté des communes du Sud-grenoblois et qui dorénavant sera récupéré par la métropole, Grenoble n'a pas de forêt et l'utilité de la politique forestière à Grenoble n'a pas d'utilité, sauf en termes d'alternatives énergétiques. Ceci montre clairement qu'il' y aura des disparités dans la manière de mener certaines politiques et certaines politiques de fait n'auront pas la même importance selon les territoires, qu'il s'agisse des territoires urbains ou des territoires ruraux.

Question n° 06: Est qu'il y a un problème de leadership et la communauté d'agglomération?

Réponse: Dans toutes les intercommunalités il y a toujours une difficulté liée au fait que la ville-centre assure souvent des charges de centralité, c'est à dire qu'elle assure la prise en charge d'un certain nombre d'équipements qui profitent à l'ensemble de la population au-delà de ses habitants. Ce n'est pas un problème entre l'intercommunalité et la ville-centre mais plutôt un problème entre la ville-centre et l'ensemble des communes qui composent l'intercommunalité, ce n'est pas un problème d'institution entre la ville-centre et l'intercommunalité. La ville-centre considérant souvent qu'elle assume un certain nombre de charges qui normalement doivent être « intercommunalisées ».

Question n° 07 : Par rapport à la possibilité de transferts de compétences par voie conventionnelle du département à la métropole prévu par la loi, pour vous quelles compétences paraissent nécessaires de faire l'objet de cet transfert ?

Réponse : Il faut d'abord distinguer les compétences conventionnelles « obligatoires » comme la voirie qui va basculer à la métropole puisque selon la loi, à défaut de convention dans un certain délai la voirie devient une compétence métropolitaine, ensuite, on part de tellement loin en termes compétences, passant d'une communauté d'agglomération faiblement intégrée à la métropole, j'avoue que la question des compétences conventionnelles n'est pas à l'ordre du jour à l'heure actuelle, ce n'est pas qu'on y réfléchit pas, puisqu'il y a des groupes thématiques qui sont constituées pour réfléchir sur la métropole, mais les compétences conventionnelles on s'y penchera à partir du 1er janvier 2015 ; le premier pas à faire c'est avec les compétences importantes qu'on va avoir, l'idée est donc de déjà bien réussir la transformation de la communauté d'agglo en métropole vis-à-vis des communes, de manière à avoir des services qui fonctionnent pour la satisfaction des besoins des habitants. Les compétences conventionnelles ne font pas partie des enjeux immédiats de la métropole. Je pense même qu'avec le contexte national actuel où on parle de plus en plus de la réduction du nombre de régions et de la suppression pure et simple des départements, ce sont des compétences qui reviendront pour une grande partie à la métropole, donc par mesure de prudence qu'il faudra peut-être attendre les futures lois de réforme territoriale pour voir ce qui va se faire.

Question n° 08 : Quelles avantages les administrés des différentes communes peuvent tirer du changement de statut en ce qui concerne les services qui leur sont rendus ?

Réponse : Avec la baisse des dotations de l'Etat et peut être des ressources fiscales, le but de l'intercommunalité aujourd'hui en France est de faire des économies d'échelle et de rationaliser l'action publique, c'est-à-dire une mise en cohérence, éviter qu'on multiplie des équipements pour rien et de travailler plus à la satisfaction des habitants. C'est un défi pour la métropole de permettre à avoir au moins autant de services, voire le cas échéant mieux avec moins de frais.

ANNEXE N° 03

ENTRETIEN AVEC M. Pierre-Yves DROGUE, Directeur Général des Services de la Commune de Seyssinet-Pariset

Date : 15 juin 2014

Lieu : Mairie de Seyssinet-Pariset

Durée : 32 minutes

Question n° 1 : Que vous inspire de façon générale la transformation en métropole de la communauté d'agglomération de Grenoble-Alpes Métropole ?

Réponse : D'abord le phénomène de regroupement des structures publiques est un phénomène inéluctable. Après il peut y avoir des questions autour du calendrier de tout ceci qui n'est pas sans poser de grosses difficultés. Ensuite la conjonction d'élections municipales en même temps que la décision de créer une métropole procure une interférence forte et ça a fait perdre beaucoup de temps aux politiques, la prise de décisions politiques s'en est retrouvée largement retardée. S'il est vrai que le regroupement des collectivités est une nécessité, la question qui se pose est de savoir si on a pris les bons moyens et la bonne forme ? La difficulté pour nous les communes est qu'on est déjà au 15 juin et on n'a pas une idée du périmètre de tout cela et c'est un problème pour les agents parce que chez nous il y une bonne vingtaine d'agents concernés mais c'est difficile aujourd'hui de dire qui est concerné et qui ne l'est pas. S'agissant notamment des transferts de compétences au niveau de la voirie, tant que les périmètres ne sont pas définis c'est compliqué.

Question n° 02 : Quelles sont les attentes de votre commune en termes d'amélioration des services rendus aux administrés avec la métropole ?

Réponse : Je ne suis pas sûr que la métropole se fasse uniquement sur une question d'amélioration des services, elle se fait d'abord sur des principes d'efficacité et des principes économiques. Elle est créée pour se substituer à long terme au conseil général, elle permet de regrouper les moyens des communes dans une meilleure efficience et à termes faire des économies, mais je ne sais pas si la qualité des services va s'améliorer, ça reste à démontrer. Par contre les logiques économique et organisationnelle justifient la mise en place des métropoles. Par exemple si on regroupe demain les services de l'eau ça peut provoquer des améliorations dans certaines communes mais d'autres n'y trouveront pas leur compte. La mutualisation ne peut avoir son sens que suivant des cas, on ne peut pas généraliser. Je ne suis pas sûr que la position générale soit aujourd'hui celle de l'amélioration des services. Et puis clairement je ne crois pas qu'il y a une attente des communes vis-à-vis de cet aspect-là, c'est une décision qui a été imposée, ce n'est pas la volonté des communes qui a fait la métropole, mais c'est la loi et c'est différent. L'Etat attend des choses mais les communes ne sont pas forcément demandeuses.

Question n°03 : Avec la loi mapam, on sent une certaine forme de recentralisation des compétences communales au niveau des métropoles, et je voudrais savoir comment vous appréhendez la manière dont la métropole doit s'y prendre pour être plus proche des administrés dans la mise en oeuvre de ces compétences ?

Réponse : Il va falloir qu'il y ait une grande réflexion autour de la territorialisation. C'est là l'un des grands enjeux, les communes exercent un service de proximité et il est évident que si on rassemble, il y a un risque d'éloignement de l'action publique. Il faut alors que se mette en place un certain nombre de procédures qui permette de répondre à la demande de proximité, et c'est là la relation qui va s'instaurer entre les organes de décision de la métropole et les communes qui vont être pendant un temps les relais de la demande. Il s'agit d'une réflexion sur la gouvernance du territoire qui doit être organisée. Il y a eu pendant un temps une réflexion au niveau de la communauté d'agglomération sur la polarité, qui a débouché sur des esquisses de la territorialisation. Je n'ai pas les clés mais je pense qu'il s'agit d'un enjeu extrêmement fort.

Question n° 04 : Avec l'effectivité du transfert des compétences communales à la métropole, l'un de grands enjeux reste également l'opportunité qu'offre la loi à la métropole de solliciter des transferts conventionnels auprès des autres collectivités territoriales. Quelles compétences départementales souhaiteriez-vous voir exercées par la métropole ?

Réponse : Hormis la voirie qui est assurée d'être transférée, les choses se compliquent au niveau des autres compétences comme l'action sociale, ça demandera beaucoup de réflexions.

Question n° 05 : Que pensez-vous de l'élargissement du périmètre de la métropole à l'orée de la métropolisation ?

Réponse : Il s'agit d'un télescopage, ce sont deux choses différentes. L'élargissement de La Métro était antérieur à la métropolisation. La fusion a quand même permis à La Métro de faire un exercice pratique sur l'intégration des personnels avec l'accueil des agents en provenance des communautés qui ont fusionné. Ça lui aura permis de travailler sur ces questions-là et elle se trouvera moins démunie quand il s'agira de gérer la question du nombre important d'agents qui vont être transférés au 1er janvier 2015.

Question n° 06 : L'analyse du territoire métropolitain révèle de fortes disparités entre les différents territoires, avec une association de territoires urbanisés et de territoires ruraux, comment pensez-vous que la métropole puisse prendre en compte toutes les spécificités territoriales dans l'élaboration de ses politiques publique ?

Réponse : La logique territoriale de tout ça est que le nouveau périmètre réunit les territoires du bassin de vie grenoblois qui a une certaine réalité. Ça permet également aux petites communes de bénéficier des services qu'elles n'auraient pas pu avoir toutes seules. Il est aussi évident que l'augmentation des communes au niveau de La Métro peut renforcer le poids des petites communes. On était dans une communauté d'agglomération urbaine mais la métropole va être un peu moins urbaine avec la majorité de territoires ruraux.

Question n°07 : Que pensez-vous de l'association des citoyens aux projets métropolitains et de la démocratie participative en générale dans l'agglomération grenobloise ?

Réponse : on est dans un moment où manifestement il y a des démarches planifiées autour de tout ça, il y aura fortement des instances de concertation, mais l'autre débat c'est la représentativité de ces instances. Mais c'est vraiment important d'associer les citoyens à la gestion des affaires de la métropole.

ANNEXE IV

ENTRETIEN AVEC M. Dominique ESCARON, Maire de la Commune du Sappey-en-Chartreuse

Date : 27 juin 2014

Lieu : Seyssins

Durée : 46 minutes

Question n° 1 : Quel est votre point de vue général sur la transformation à partir du 1^er janvier 2015 de La Métro en métropole ?

Réponse : C'est à la fois une chance et un risque. Une chance parce que c'est un outil administratif qui peut permettre à l'agglomération d'être mieux organisée et d'être plus attractive. Dans nos petits villages de montagne on n'est pas du tout dans une ambiance de métropole, on n'a rien à voir avec une métropole. C'est un village de touristes, d'agriculteurs, de maisons secondaires et ça n'a rien à voir avec une ville et sa banlieue. On nous a intégré de force dedans mais on est quand même conscient que dans notre vie quotidienne l'essentiel des gens qui travaillent descendent dans la métropole, utilisent le réseau routier, vivent de l'économie et ça a du sens qu'on soit dans cette affaire sous réserve que notre spécificité n'en pâtisse pas. La métropole c'est une vraie opportunité si elle capable de se concentrer sur un certain nombre d'objectifs qui me paraissent essentiels et assez simples : le 1^er c'est le développement économique, c'est-à-dire faite de la métropole une plate-forme qui favorise l'intégration d'entreprises étrangères, le développement d'entreprises qui possèdent une attractivité sur le numérique, sur la métallurgie... et qui incite les gens à s'installer et ne les fasse pas fuir. C'est là le premier objectif et je pense que si on le rate, on ratera plein de choses. Le 2^e objectif lié à l'un des points faibles actuels de notre zone, c'est les déplacements. Aujourd'hui Grenoble est carrément bloqué, on ne peut plus s'y garer, s'y circuler. On inaugure la semaine prochaine une nouvelle ligne de tram qui ne change rien, et qui peut être nuit à la qualité globale des déplacements, sans parler qu'elle a bloqué une masse considérable de financements. Sans être contre le transport public ou cette ligne de tram, il y a un problème global de rééquilibrage, c'est-à-dire comment on va d'un point à un autre, quels sont les flux, comment on arrive à rejoindre les grosses plates-formes d'emploi, ce sont des problématiques essentielles pour les opérateur économiques et on perd des opportunités d'emploi et de développement économiques, parce que Grenoble n'est plus accessible. Le 3^e élément clé de cette métropole, c'est les services. Par exemple l'assainissement, c'est un service intelligent. Ce n'est pas un outil de proximité, c'est un service technique et des services de cette nature bien gérés c'est efficace. D'autres services comme le déneigement ou l'éclairage public qui sont des sujets où chaque ville, village, rue devient un cas particulier et personne ne m'expliquera qu'une métropole est mieux à même pour gérer des questions de cette nature-là. Mais si derrière c'est pour nous expliquer qu'on a fait une grosse métropole et faire ensuite des sous-métropole parce que la Chartreuse c'est différent du Vercors ou de Belledonne et si à l'intérieur même de la Chartreuse c'est pour nous expliquer qu'il y a certains qui dépendront d'un côté et les autres de l'autre, on est reparti à faire des morceaux. Donc, sur les services il faut être très performant sur les services mutualisables et il faut faire le tri entre ce qui est mutualisable ou pas. Par exemple quand vous êtes maire d'une commune les gens viennent vous voir pour le problème d'un nid-de-poule et si la seul réponse c'est de leur dire que je vais faire suivre votre demande à La Métro et qui me répondra que le plan quinquennal a prévu de résoudre le problème dans quatre ans et demi, alors nous on ne reste pas maire longtemps.

Question n° 02 : Pouvez-vous me raconter les circonstances du rattachement de votre commune au périmètre de La Métro par arrêté du Préfet ?

Réponse : En fait le Préfet est innocent, c'est juste des gens qui ont besoin d'âmes qui ont trouvé intérêt à aller chercher les âmes où elles étaient. Mais ma commune a voté contre, mais ils s'en fichent, c'est juste qu'il y a des gens qui veulent faire augmenter des effectifs et ils cherchaient partout des communes à rattacher, donc c'est juste pour faire monter des chiffres.

Question n° 03 : Et donc dans votre commune la métropole était perçue comme un danger ?

Réponse : Effectivement, elle perçue comme un danger, une monstruosité administrative qui n'a pas plus de valeur ajoutée que l'empilement de régions, départements...Si on prenait les choses par le haut comme je l'ai expliqué au début c'est compréhensible, mais si c'est pour demander aux gens qui habitent un petit village à 1000 mètres d'altitude de payer le tram à Saint-Egrève qu'ils ne prendront jamais, ça ne nous intéresse pas, le Stade des Alpes ça ne nous intéresse pas ; mais si c'est pour nous aider à faire vivre notre station de ski dans lequel ce sont les grenoblois qui viennent apprendre à skier, alors là on est d'accord, donc c'est un problème d'équilibre et d'explication. Les gens ont aujourd'hui peur de la métropole parce que ceux qui sont venus habiter à 1000 mètres d'altitude ce ne sont pas des gens qui rêvaient de la vie urbaine, des services urbaines, donc ils ne veulent pas être mangés à cette sauce-là. Mais si on leur explique que quelque part leur vie dépend aussi de la puissance économique de La Métro, leurs avis peut évoluer positivement et peut-être le mien aussi.

Question n° 04 : Quels sont alors vos attentes en termes d'amélioration des services avec la métropole ?

Réponse : L'attente elle est simple. Si on améliore par exemple le service de ramassage des poubelles en faisant baisser les prix, alors là c'est une victoire. Si La métro supporte les projets de développements locaux d'amélioration des stations de ski, des habitats, de circulation, etc... Ça va être perçu positivement. Mais si à la fin c'est pour se retrouver avec des services dont le niveau d'efficacité diminue, les prix augmentent ou la proximité se perd, les gens seront évidemment contre.

Question n° 05 : Pouvez-vous me parler un peu des spécificités de votre commune et de la manière dont vous appréhendez la prise en compte de ces spécificités dans l'élaboration des politiques publiques métropolitaines ?

Réponse : Nous avons plein d'atouts qu'il faut rendre cohérents et ma commune a une difficulté à rendre cohérent tous ces atouts à cause de notre faiblesse économique, sur le plan des transports par exemple. Aujourd'hui je suis incapable de répondre à la question sur la manière dont ces politiques seront menées. Il faut juste trouver l'équilibre.

Question n° 06 : Quelle est votre avis sur la question de l'association des citoyens aux choix métropolitains et sur la démocratie participative en général dans l'agglomération grenobloise ?

Réponse : C'est une foutaise, c'est une pure foutaise. Les gens qui imaginent ça dans leurs bureaux à Paris en créant des montres administratifs par des lois, en se bardant de bons sentiments de cette nature, ça s'appelle une foutaise. D'abord nous les maires des communes, on a l'impression d'être débordé par ces trucs. Comment voulez-vous que les gens qui habitent ces territoires peuvent s'exprimer efficacement ? Si c'est juste pour faire une réunion pour dire aux gens que de toutes les façons on n'a pas le choix ça ne sert à rien. Si on donnait plus de pouvoir aux maires pour gérer ce contact direct, la participation est instantanée, facile et réelle. A l'échelle métropolitaine, le Président de La Métro ou ses Vice-Présidents ils n'ont jamais discuté avec un habitant avec mon village. Quand vous commencez par fabriquer des réunions à l'autre bout de la ville pour parler d'un sujet participatif quel pourcentage de mon village va s'y rendre et quel niveau de politisation les gens qui vont s'y rendre auront ? On va retrouver les mêmes, quelques associations affûtés sur des sujets de participation, mais la réalité des gens qui doivent y aller n'iront pas et si d'aventure ils y vont ils ne seront pas dans une situation d'aborder des sujets qui leur tiennent à coeur. Par exemple au niveau de l'Etat, qui va monter à Paris discuter dans un groupe de travail sur la réforme de l'éducation national ou sur le dossier Alstom ? Il faut revenir à des choses raisonnables, les gens peuvent discuter à l'échelle de quartier, c'est une bonne échelle. Mais quand on veut faire la démocratie participative à l'échelle de la métropole on se met le doigt dans l'oeil. Il faut les élus constituent des courroies de transmission entre les gens de leur territoire et l'organisation centrale, l'effort doit être fait là. Si les conseillers communautaires ne font pas leur boulot de relais locaux, il faudra les sanctionner.

Question n° 07 : Que pensez-vous de l'éventualité des transferts des compétences départementales ou régionales à la métropole ?

Réponse : Moi je crois qu'à force de vouloir toujours rationaliser, on ne rationalise rien. Ça devient infernal aujourd'hui on ne sait pas qui gère quoi. Vous avez parfois à 500 mètres une école primaire, un collège et un Lycée et ce n'est pas le même plombier qui vient serrer les trois boulons dans les trois établissements, où est la rationalité dans tout ça ? On rajoute aujourd'hui des couches et je pense qu'à un moment sur un territoire il faut une seule personne responsable, mais chaque cas est particulier. Le grand problème des lois actuelles c'est la généralisation des compétences et ils n'ont pas prévu assez de souplesse, mais moi je crois que les menus à la carte c'est bien aussi. Avant on faisait des syndicats et adhérait au syndicat qui veut, et ça marchait, chacun y trouvait son compte. Pourquoi demander à La Métro de gérer tout le territoire de la même manière ?

Question n° 08 : Quel est votre mot de fin ?

Réponse : Et bien vous venez de l'avoir ! J'en reviens toujours à mes trois objectifs prioritaires qui sont totalement transversales : offrir des bons déplacements, une bonne attractivité économique et des services de qualité.

ANNEXE N° 05

ENTRETIEN AVEC Mme Catherine POUYET, Présidente du conseil de développement de La Métro

Lieu : Siège de La Métro, Grenoble

Date : 11 juin 2014

Durée : 52 minutes

Question n°1 : Pouvez-vous me dire en quelques mots les missions dévolues au Conseil de développement ?

Réponse : Le conseil de développement est doté essentiellement de missions consultatives qui concernent l'assistance aux élus pour l'élaboration des politiques publiques, relayer auprès des élus les points de vue de la société civile sur tous les grands thèmes qui fondent le développement et l'attractivité du territoire et faciliter pour les habitants de l'agglomération l'accès et la compréhension des politiques publiques menées par les élus communautaires. Voilà les domaines d'intervention du conseil de développement qui ne dispose pas de compétences délibératives mais donne seulement des avis sur les questions d'intérêt communautaire. Nous avons deux types de saisine, à savoir la saisine par les élus sur certains dossiers, mais nous pouvons également nous autosaisir si les circonstances le demandent. Nous avons donc signé un protocole de partenariat avec la communauté d'agglomération, sur lequel nous nous basons pour fonctionner.

Question n° 2 : Comment vous organisez-vous au sein de l'institution pour accomplir les missions qui vous sont dévolues ?

Réponse : Le conseil de développement est composé de 89 membres bénévoles qui proviennent de la société civile et des personnalités qualifiées choisies par le Président de la communauté d'agglomération. Nous nous réunissons en séance plénière une fois par mois pour confronter nos points de vue et avoir l'avis des spécialistes sur des questions données. Notre organisation interne s'appuie sur deux chargés de mission mais aussi sur trois commissions thématiques internes qui recoupent l'ensemble des missions qui nous sont confiées. Il s'agit de :

- Commission innovation et emploi

- Commission aménagement du territoire, temps et mobilité

- Commission culture, solidarité et démocratie

Question n° 03 : Le changement de statut de la communauté d'agglomération de Grenoble Alpes-Métropole en métropole à partir du 1^er janvier 2015 aura-t-il des impacts sur l'organisation et le fonctionnement du Conseil de développement ? (Positifs et négatifs)

Réponse : En termes d'impacts du changement de statut sur le conseil de développement, il faut signaler d'abord le prolongement du mandat des membres de notre conseil jusqu'à la fin de l'année 2014 pour permettre au nouveau conseil qui sera désigné de démarrer son mandat avec celui de la métropole à partir du 1^er janvier 2015, alors que normalement notre mandat devrait être renouvelé avec le nouveau conseil communautaire. Passer du conseil de développement de communauté d'agglomération au Conseil de développement de métropole suppose donc que nous prenions en compte les exigences nouvelles qui s'imposent à nous. Pour moi, il faudra améliorer le fonctionnement actuel du conseil de développement, nous adapter au statut de métropole et ses implications, rajeunir le conseil et développer la parité entre les membres.

Question n° 04 : Quel rôle le conseil de développement a-t-il joué dans la préparation de ce changement de statut ?

Réponse : Alors, au départ Grenoble n'était pas assuré de faire partir des métropoles, notamment par rapport aux précédents projets de loi qui voudraient soumettre le passage au statut des métropoles au vote des élus. Et au niveau de la coordination nationale des conseils de développement, nous avions décidé de faire du lobbying territorial auprès des élus nationaux de nos territoires et dans ce cadre nous avons eu des rencontres avec Michel Destot, ancien maire de la ville de Grenoble et sénateur qui était très favorable à l'acquisition de ce statut de métropole, ce qui n'était pas le cas d'autres élus communautaires. Donc nous avons essentiellement joué un rôle de lobbying qui finalement a payé puisque la loi ayant désormais imposé le statut de métropole et a dressé la liste des nouvelles métropoles parmi lesquelles figure Grenoble Alpes-Métropole.

Question n° 05 : Pensez-vous qu'à l'orée de la métropolisation, un renouveau (une réorganisation) du Conseil de développement est nécessaire ? Pourquoi ? Comment ?

Réponse : Oui je pense qu'une réorganisation du conseil de développement actuel est très nécessaire. Il faudra créer un conseil de développement un peu plus tourné vers les citoyens que ce qui a été fait jusqu'à présent où nous avons été beaucoup plus tournés vers les élus. Il faudra une multipolarité du conseil de développement qui se traduira par la mise en place des pôles territoriaux pour mieux prendre en compte les spécificités des nouveaux territoires qui ont intégré la métropole. Et comme je l'avais déjà évoqué, un rajeunissement du conseil est primordial tout comme la question de la parité. Il faudra également renforcer l'indépendance du conseil par rapport aux élus tout en maintenant le dialogue. Il s'agirait en quelque sorte d'une « indépendance dialoguante » avec les élus

Question n° 06 : A quels niveaux de la gouvernance métropolitaine (Elaboration des politiques publiques ou mise en oeuvre de l'action publique) intervient le conseil de développement ?

Aujourd'hui nous intervenons principalement dans la phase d'élaboration des politiques publiques à travers les saisines dont nous sommes objets. Nous intervenons également dans la phase d'évaluation de l'action publique sans toutefois avoir beaucoup de marge de manoeuvre. Il va s'en dire que nous intervenons moins dans la phase de mise en oeuvre mais nous voulons aujourd'hui avoir une traçabilité de nos avis, c'est-à-dire la prise en compte de nos avis par les élus dans la phase de mise en oeuvre de l'action publique.

Question n° 07 : Que pensez-vous de la démocratie participative dans l'agglomération grenobloise ?

Réponse : La démocratie participative a déjà une histoire dans la ville de Grenoble depuis le temps où Hubert Dubedout était maire de la ville avec des unions de quartiers et les associations, au point qu'aujourd'hui, d'autres communes viennent s'inspirer du modèle grenoblois. La démocratie participative dans l'agglomération grenobloise est donc héritière de ce temps et s'exerce en collaboration avec les territoires de l'aire urbaine de Grenoble.

Question n° 08 : Pensez-vous qu'avec le changement en métropole, il faudra institutionnaliser les rencontres métropolitaines avec les administrés ?

Réponse : C'est nécessaire et il faudra trouver les formes pour initier des rencontres métropolitaines avec les citoyens qui se sentent aujourd'hui perdus dans cet univers de métropole. Il faudra trouver les moyens pour expliquer aux citoyens les enjeux de la métropole, c'est indispensable. Nous de notre côté nous avons même imaginé de fabriquer un buste de la métropole pour l'expliquer aux gens. Il faudra décentraliser même les rencontres métropolitaines sur les territoires des communes de la métropole pour faire participer beaucoup de personnes.

ANNEXE VI

CARTE DE LA METRO



Source : www.lametro.fr/152-49-communes.htlm

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________________, « La coopération intercommunale dans la réforme des collectivités », in AJDA 2011, P. 80.

PROTIERE (Guillaume), « Le statut des métropoles en France », in Revue Est-Europa, 2 (2012) 289-304".

Articles en ligne

BRAUN (Pascal) in, « Jusqu'où peut aller la mutualisation des services dans les intercos ? », publié le 01/04/2014 et mis à jour le 08/04/2014 sur http://www.lagazettedescommunes.com/227725/jusquou-peut-aller-la-mutualisation-des-services-dans-les-intercos-club-rh-villers-les-nancy/.

FORRAY (Jean-Baptiste), JOUANNEAU (Hervé), « Décentralisation : le Haut conseil des territoires à la trappe, les métropoles consacrées », in Acte III de la décentralisation : la réforme pas pas, publié le 19/12/2013 sur http://www.lagazettedescommunes.com/213097/decentralisation-le-haut-conseil-des-territoires-a-la-trappe-les-metropoles-consacrees/.

Sources officielles

Constitution française de la Ve République

Code général des collectivités territoriales (CGCT), Dernière modification du texte le 12 juillet 2014 - Document généré le 17 juillet 2014 - Copyright (C) 2007-2008 Légifrance

Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, JORF du 28 janvier 2014, P.1562

Loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral, JORF n°0114 du 18 mai 2013, P. 8242

Loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, JORF du 17 décembre 2010, Page 22146

Loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, JORF du 28 février 2001, P.3808

Loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, JORF du 13 juillet 1999, P. 10361

Loi n° 99-553 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, JORF du 29 juin 1999, P. 9515

Loi n° 92-125 du 06 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République, JORF n° 33 du 08 février 1992, P.2064

Loi n° 83-636 du 13 juillet 1983 portant modification du statut des agglomérations nouvelles, JORF du 14 juillet 1983, P.2179

Loi n° 82-213 du 02 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, départements et régions, JORF du 03 mars 1982, P.730

Loi n° 71-588 du 16 juillet 1971 sur les fusions et regroupements des communes, JORF du 18 juillet 1971, P.7091

Loi n° 70-610 du 10 juillet 1970 tendant à faciliter la création d'agglomérations nouvelles, JORF du 12 juillet 1970, P. 6539

Loi n° 66-1069 du 31 décembre 1966 relative aux communautés urbaines, JORF du 04 janvier 1967, P.99

Loi du 10 juillet 1964 portant réorganisation de la région parisienne, JORF du 12 juillet 1964, P. 6204

Loi du 22 mars 1890 autorisant la création des syndicats de communes pour gérer des services publics débordant des limites territoriales des communes, JORF du 06 mars 1890, P.91

Arrêté N° 2013296-0009 du 23 octobre 2013 du Préfet de l'Isère, portant fusion de la communauté d'agglomération Grenoble-Alpes métropole, des communautés de communes du Balcon sud de Chartreuse et du Sud Grenoblois ;

Arrêté N° 2013144-0008 du 24 mai 2013 du Préfet de l'Isère, fixant le projet de périmètre de la future communauté d'agglomération issue de la fusion de la communauté d'agglomération Grenoble-Alpes métropole, des communautés de communes du Balcon sud de Chartreuse et du Sud Grenoblois

Arrêté N° 2011356-0003 du 22 décembre 2011 du Préfet de l'Isère, portant schéma départemental de coopération intercommunale de l'Isère (SDCI) ;

Délibération-cadre n° 19, Transformation de la communauté d'agglomération en métropole - Dispositif de pilotage, calendrier et méthode, séance du conseil de communauté de Grenoble-Alpes Métropole, 04 juillet 2014

Délibération n° 18, Transformation de la communauté d'agglomération en métropole -Nom de la métropole, séance du conseil de communauté de Grenoble-Alpes Métropole, 04 juillet 2014

Délibération n° 21, Renouvellement du conseil de développement, séance du conseil de communauté de Grenoble-Alpes Métropole, 17 janvier 2014

Délibération n° 14, Aménagement du territoire et grands projets : adoption d'un protocole de partenariat entre le CD2 et La Métro, séance du conseil de communauté de Grenoble-Alpes Métropole, 11 mai 2012

Avis du Conseil de développement en date du 11 novembre 2011 suite à la saisine du Président de La Métro, Marc Baïetto, en date du 22 septembre 2011

Charte de la participation signée le 21 septembre 2010 par le Président de Grenoble-Alpes Métropole et le Président du Conseil de développement

Manuel du comité européen sur la démocratie locale et régionale, 2008

Rapports

- « Rapport d'activité du conseil de développement 2012-2013 », disponible sur http://c2d.lametro.fr/Publications2/Bilans-annuels-du-c2d/Bilan-annuel-2012-2013

- « Rapport final Evaluation de la charte de participation », 2013, disponible sur http://www.lametro.fr/130-charte-de-la-participation.htm

- ADCF/INET, « La mutualisation des services : un enjeu d'intégration intercommunale études de cas », Ressources humaines, Mai 2011, disponible sur www.inet.cnfpt.fr/documents/.../221111135014ADCFEtudeRHmai2011

- BALLADUR (Edouard), « Il est temps de décider », Présidence de la République, 2009, disponible sur http://www.ladocumentationfrancaise.fr/ezexalead/search?SearchText=Il+est+temps+de+d%C3%A9cider&cat%5BGroupeThematique%5D=&n=slDocFrancaise

- GUICHARD (Olivier), « Vivre ensemble », Présidence de la République, Présentation vidéo disponible sur http://www.ina.fr/video/CAB7601718401

- KRATTINGER (Yves), GOURAULT (Jacqueline), « Faire confiance à l'intelligence territoriale », Rapport d'information fait au nom de la mission temporaire sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales, Sénat 2009, disponible sur http://www.ladocumentationfrancaise.fr/ezexalead/search?SearchText=krattinger-gourault&cat%5BGroupeThematique%5D=&n=slDocFrancaise

- PERBEN (Dominique), « Imaginer les métropoles d'avenir », Assemblée Nationale, 2008, disponible sur http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/084000068/

Sources médiatiques

Le Dauphiné Libéré, 14 mai 2014

Le Dauphiné Libéré, 26 avril 2014

Le Dauphiné Libéré, 22 avril 2011

Le Métroscope, n° 109, Juillet-Août 2014

Isère Magazine, n° 145

Webographie

http://www.lejournaldesentreprises.com/editions/69/actualité/collectivités/grenoble-bientot-le-statut-de-metropole-30-08-2013-202115.php

www.lametro.fr/396-la-metro-en-chiffres-et-en-date.htlm

http://www.lepostillon.org/Pour-la-dissolution-de-la-309.htlm

http://www.placegrenet.fr/metro-puis-metropole-ce-qui-va-changer/

www.lagazettedescommunes.com/213097/decentralisation-le-haut-conseil-des-territoires-a-la-trappe-les-metropoles-consacrees/

www.isère.fr/carte-intercative

http://www.lagazettedescommunes.com/227725/jusquou-peut-aller-la-mutualisation-des-services-dans-les-intercos-club-rh-villers-les-nancy/

www.adcf.org/.../Decentralisation-le-Senat-adopte-le-projet-de-loi-amput...

www.france3-régions.francetvinfo.fr/alpes/2013/08/27/la-future-métropole-de-grenoble-se-construit-maintenant-308011.htlm

Sources orales (Entretiens)

- DROGUE (Pierre-Yves), Directeur général des services de la commune de Seyssinet-Pariset, Entretien du 15 juin 2014, Seyssinet-Pariset, Annexe n° 03

- DUFRESNE (Cyril), Chargé de mission métropole à La Communauté d'agglomération de Grenoble-Alpes Métropole, Entretien du 23 mai 2014, Grenoble ; Annexe n° 02

- ESCARON (Dominique), Maire de la commune du Sappey-en-Chartreuse, Entretien du 27 juin 2014, Seyssins, Annexe n° 04

- POUYET (Catherine), Présidente du Conseil de développement de la Communauté d'agglomération de Grenoble-Alpes Métropole, Entretien du 11 juin 2014, Grenoble ; Annexe n°05

- VIGNON (Thierry), Directeur général des services du Conseil général de l'Isère, Entretien du 24 mars 2014, Grenoble ; Annexe n° 01

TABLE DES MATIERES

Page

DEDICACE................................................................................................ 2

REMERCIEMENTS.......................................................................................3

SOMMAIRE................................................................................................4

LISTE DES SIGLES ET ABREVIATIONS...........................................................5

INTRODUCTION ............................................................................ .......... . 6

PREMIERE PARTIE : D'UNE COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION, EPCI FAIBLEMENT INTEGRE, A UNE METROPOLE « DE DROIT COMMUN » : ENJEUX D'EQUILIBRE TERRITORIAL ET DE COHERENCE INSTITUTIONNELLE.................................................................................19

Chapitre 1er : L'héritage du territoire de la Communauté d'agglomération par la métropole : un territoire aux multiples facettes ........................................................20

Section 1^ère : La fixation du périmètre de la métropole : Vers une confirmation du périmètre de l'actuelle communauté d'agglomération ..............................................................20

§1 : L'extension du périmètre de l'agglomération grenobloise à l'orée de la métropolisation............................................................................................................. 21

A. Une démarche basée sur le schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI)................................................................21

B. Une démarche controversée ..........................................................................24

§2 : Une démarche indépendante de la transformation en métropole mais favorisée par la perspective métropolitaine ..........................................................................26

A. L'impact négligeable de l'extension sur l'attribution du statut de métropole................................................................................ 27

B. Une extension favorisée par la perspective métropolitaine....................28

Section II : La constitution d'un territoire métropolitain hétérogène .............................30

§1 : Une métropole intégrant des territoires aux enjeux spécifiques......................30

A. La fragmentation du territoire métropolitain en espaces urbains et ruraux....................................................................................30

B. Le débat autour de la pertinence du territoire et de son adaptation aux enjeux métropolitains...........................................................................32

§2 : La nécessité d'une prise en compte des spécificités territoriales dans l'élaboration et la mise en oeuvre des politiques publiques métropolitaines..................................35

A. La recherche de la cohésion territoriale et sociale..............................35

B. La conciliation difficile mais nécessaire des intérêts ruraux et urbains pour une cohésion métropolitaine...........................................................38

Chapitre 2 : La métropole de Grenoble : une Communauté urbaine améliorée ? ..........41

Section 1ère : Une évolution institutionnelle marquée ...............................................41

§ 1 : Le renforcement significatif des compétences de La Métro .........................42

A. L'effectivité du transfert des compétences communales à la métropole.................................................................................42

B. Un bloc de compétences susceptible d'être renforcé par des transferts de compétences conventionnels de l'Etat et des autres collectivités territoriales..............................................................................45

§ 2 : L'institution de nouveaux organes métropolitains .................................... 49

A. La substitution du conseil de la métropole au conseil communautaire au 1er janvier 2015.........................................................................45

B. Le renforcement des attributions du Président du conseil de la métropole par la loi mapam.............................................................................52

Section II : Une évolution institutionnelle atténuée..................................................55

§ 1 : Un statut de métropole de droit commun à portée réduite.............................56

A. Une similarité statutaire avec les communautés urbaines......................56

B. Un ancrage territorial problématique face à la méfiance des autres collectivités territoriales...............................................................60

§ 2 : L'articulation incertaine des compétences de la métropole avec celles des autres collectivités territoriales........................................................................63

A. La métropole, vrai faux-remède à l'émiettement communal et à l'enchevêtrement des compétences entre collectivités.............................64

B. L'importance des instances de coordination et d'harmonisation des compétences..............................................................................68

DEUXIEME PARTIE : LA MISE EN OEUVRE DES COMPETENCES METROPOLITAINES : ENJEUX DE SIMPLIFICATION DE L'ACTION PUBLIQUE LOCALE ET DE PROXIMITE AVEC LES ADMINISTRES .............................. 72

Chapitre 1^er : La métropole, outil de simplification de l'action publique locale dans l'agglomération grenobloise ?.................................................................................................73

Section 1^ère : Le recours à la mutualisation des services par la métropole ........................73

§ 1 : La mutualisation, vecteur de rationalisation de l'action publique locale ............74

A. L'obligation législative d'élaboration des schémas de mutualisation des services...................................................................................74

B. La mutualisation : entre objectifs d'efficacité de l'action publique locale et de réduction des couts de fonctionnement et facteur d'intégration communautaire..........................................................................76

§ 2 : La mise en oeuvre de la mutualisation des services dans les EPCI : entre complexité de régime et controverses sur la finalité ......................................................78

A. Les conséquences des transferts de compétences à la métropole sur les services et les agents concernés........................................................78

B. La mutualisation sujette à la contestation de sa finalité et à la méfiance des communes périphériques vis-à-vis de la ville-centre...................................81

Section 2 : Une action publique métropolitaine efficace garantie par la proximité de sa mise en oeuvre avec les citoyens....................................................................................84

§ 1 : Une efficacité basée sur la constitution un pôle unique de décision et de coordination de l'action publique locale.......................................................84

A. La métropole, espace de coordination des politiques publiques locales....................................................................................85

B. Vers une remise en cause de la proximité des citoyens des centres de décision par la métropole?...............................................................................................87

§ 2 : Vers une territorialisation de l'action publique métropolitaine ?...........................89

A. L'hypothèse de la constitution de pôles territoriaux de mise en oeuvre de l'action publique métropolitaine.........................................................89

B. L'échelon communal, relai de l'action publique métropolitaine ?.................92

Chapitre 2 : Vers un renouveau de la démocratie participative dans l'agglomération grenobloise avec l'institution de la métropole ?...................................................................94

Section 1ère: Rôles et nouveaux défis du conseil de développement grenoblois ...............95

§ 1 : La place du conseil de développement dans la gouvernance métropolitaine grenobloise........................................................................................95

A. Un conseil de développement strictement encadré par les élus................96

B. Un conseil de développement ambitieux mais réservé dans sa démarche...98

§ 2 : Vers un renouveau du conseil de développement à l'heure de la métropole ?........99

A. Les impacts de la transformation en métropole sur le conseil de développement.................................................................................................100

B. La perspective d'un renforcement des liens entre le conseil de développement et les citoyens...........................................................................103

Section 2 : La participation citoyenne à la construction et aux choix métropolitains..........104

§ 1 : Les dispositifs d'association des citoyens à la construction et aux choix métropolitains dans l'agglomération grenobloise..........................................105

A. La charte de la participation :un outil au service du renforcement de la démocratie participative dans l'agglomération grenobloise....................105

B. Des dispositifs de participation aux résultats mitigés........................108

§ 2 : Les perspectives d'avenir de la participation citoyenne dans la métropole grenobloise......................................................................................110

A. L'information nécessaire des citoyens sur la métropole.....................111

B. Vers une amélioration des dispositifs de démocratie participative dans l'agglomération grenobloise à l'heure de la métropole..........................113

CONCLUSION .........................................................................................116

ANNEXES .............................................................................................119

Annexe I : Entretien avec M. Thierry vignon, Directeur général des services du Conseil général de l'Isère .................................................................................................120

Annexe II : Entretien avec M. Cyril Dufresne, Chargé de mission métropole à La Métro....127

Annexe III : Entretien avec M. Pierre-Yves Drogue, Directeur général des services de la commune de Seyssinet-Pariset........................................................................134

Annexe IV : Entretien avec M. Dominique Escaron, Maire de la commune du Sappey-en-Chartreuse................................................................................................137

Annexe V : Entretien avec Mme Catherine Pouyet, Présidente du Conseil de développement de La Métro .................................................................................................141

Annexe VI : Carte de La Métro.......................................................................144

BIBLIOGRAPHIE .....................................................................................145

Table des matières......................................................................................154

* ¹ Cité par PERBEN (Dominique), Imaginer les métropoles d'avenir, Rapport d'information, Assemblée nationale, janvier 2008, P.3

* ² ANTIER (Gilles),Les stratégies des grandes métropoles : enjeux, pouvoirs, aménagement, Editions Armand Colin, Paris, 2005, P.7

* ³ LEFEVRE (Christian), Gouverner les métropoles, LGDJ lextenso éd., coll. Politiques locales, 2009, P. 35

* ⁴ PROTIERE (Guillaume), « Le statut des métropoles en France », in Revue Est-Europa, 2, 2012, 289-309

* ⁵ Ibid

* ⁶ CAILLOSSE (Jacques), « La ville, le droit et la redistribution des territoires administratifs », in Politiques et management public, vol. 13, n°03, septembre 1995, P.89, cité par PROTIERE (Guillaume), op.cit.

* ⁷ Loi du 22 mars 1890 autorisant la création des syndicats de communes pour gérer des services publics débordant des limites territoriales des communes

* ⁸Manuel du comité européen sur la démocratie locale et régionale, 2008

* ⁹ DEFFIGIER (Clotilde), « Intercommunalité et territorialisation de l'action publique en Europe », in Revue française d'administration publique, 2007/1 n° 121-122, p. 79-98. DOI : 10.3917/rfap.121.0079

* ¹⁰ Ordonnance n°59-29 du 05 janvier 1959 tendant à instituer des districts urbains dans les grandes agglomérations

* ¹¹ Les compétences obligatoires des districts urbains étaient relatives au logement, incendie et secours et les services précédemment assurés par les syndicats de communes associant les mêmes communes.

* ¹² Loi du 10 juillet 1964 portant réorganisation de la région parisienne, JORF du 12 juillet 1964, P. 6204

* ¹³ Loi n° 66-1069 du 31 décembre 1966 relative aux communautés urbaines, JORF du 04 janvier 1967, P.99

* ¹⁴ Dunkerque en 1968, Creusot-Monceau en 1970, Cherbourg et Le Mans en 1972 et Brest en 1973.

* ¹⁵ COLARD (Daniel), « Une structure supra-communal pour les grandes villes : les communautés urbaines », in AJDA, 1967, P.449 cité par PORTIERE (Guillaume), op.cit.

* ¹⁶ Loi n° 70-610 du 10 juillet 1970 tendant à faciliter la création d'agglomérations nouvelles, JORF du 12 juillet 1970, P. 6539

* ¹⁷ Loi n° 83-636 du 13 juillet 1983 portant modification du statut des agglomérations nouvelles, JORF du 14 juillet 1983, P.2179

* ¹⁸ En 1976, Olivier Guichard (1920-2004), du nom d'un ancien homme politique français, avait été chargé par le Président de la République Valéry Giscard d'Estaing de diriger la commission de développement des responsabilités locales pour se pencher sur les réformes de la décentralisation et de l'intercommunalité

* ¹⁹ KERROUCHE (Eric), « Bilan de l'intercommunalité à la française dans une perspective européenne », in Revue française d'administration publique, n° 141, 2012, p. 37-53

* ²⁰ Création des métropoles d'équilibre en 1966, Loi Marcellin tendant à la fusion autoritaire des communes en 1971 et Rapport Guichard de 1976 sur le renforcement de l'intercommunalité

* ²¹ Lois Deffere de 1982 et 1983

* ²² LEFEVRE (Christian), op.cit., P. 9

* ²³ Ibid

* ²⁴ Ibid, P.37

* ²⁵ Loi d'orientation n° 92-125 du 06 février 1992, JORF n° 33 du 08 février 1992, P.2064

* ²⁶ LEFEVRE (Christian), op.cit., P.10

* ²⁷ Ibid, P.37

* ²⁸ POTIERE (Guillaume), op.cit.

* ²⁹ Loi n° 99-553 du 25 juin 1999, JORF du 29 juin 1999, P. 9515

* ³⁰ Loi n° 99-586 du 12 juillet 1999, JORF du 13 juillet 1999, P. 10361

* ³¹ Communautés urbaines, communautés d'agglomération et communautés de communes

* ³² Au sens de l'INSEE, une aire urbaine se définit comme un ensemble de communes d'un seul tenant et sans enclave constitué par un pôle urbain qui rassemble au moins 5000 emplois et par des communes rurales et des unités urbaines dont au moins 40% de la population résidente ayant un emploi, travaille dans le pôle où les communes attirées par celui-ci.

* ³³ Pour les grandes agglomérations de plus de 500.000 habitants.

* ³⁴ Pour les agglomérations de taille moyenne avec une population comprise entre 200.000 et 500.000 habitants.

* ³⁵ Rapport d'évaluation réalisé par le Sénateur G. Dallier en 2006, P.28, cité par LEFEVRE (Christian), op.cit., P.40

* ³⁶ PROTIERE (Guillaume), op.cit.

* ³⁷ Ibid

* ³⁸ Rapport d'étape sur la réorganisation territoriale établie par mission sénatoriale présidée par Claude Belot (2008-2009) ; Rapport d'information « Faire confiance à l'intelligence territoriale » fait au nom de la mission temporaire du Sénat sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales présentée par Yves Kattinger et Jacqueline Gourault (2008-2009), etc...

* ³⁹ Exposé des motifs du projet de loi de réforme des collectivités territoriale

* ⁴⁰ BALLADUR (Edouard), Il est temps de décider, Paris, La documentation française, 2009

* ⁴¹ Lyon, Lille, Marseille, Bordeaux, Toulouse, Nantes, Nice, Strasbourg, Rouen, Toulon et Rennes

* ⁴²BALLADUR (Edouard), op.cit. P.77

* ⁴³ Ibid.

* ⁴⁴ Article L.5217-1

* ⁴⁵ MARCOVICI (Emilie), op.cit.

* ⁴⁶ MARCOU (Gérard), « Les métropoles ont-elles une chance ? », in JCP Adm, 26 juillet 2010, n°30

* ⁴⁷ Métropole de Nice-Côte-d '-Azur, créée le 31 décembre 2011 avec la fusion de la Communauté urbaine de Nice-Côte-d'- Azur avec les communautés des communes de La Tinée, des stations du Mercantour et de Vésubie-Mercantour et la commune de La-Tour

* ⁴⁸ Discours d'investiture du Président de la République, le 15 mai 2012

* ⁴⁹ MARCOVICI (Emilie), op.cit.

* ⁵⁰ VERPEAUX (Michel), Commentaire de la décision n° 2013-687 DC du 23 janvier 2014, in AJDA 2014 Page 188, cité par KADA (Nicolas), « Les métropoles : vers un droit (peu) commun ? », in AJDA 2014, P.619

* ⁵¹Art. L. 3611-1. - Il est créé une collectivité à statut particulier au sens de l'article 72 de la Constitution, dénommée « Métropole de Lyon », en lieu et place de la communauté urbaine de Lyon et, dans les limites territoriales précédemment reconnues à celle-ci, du département du Rhône

* ⁵²Art. L. 5732-1. - Il est institué à compte du 1er janvier 2016 un établissement public dénommé : « Métropole de Paris » composé de la ville de Paris et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de l'unité urbaine de Paris.

* ⁵³ « Art. L. 5218-1. - I. - Par dérogation au deuxième alinéa de l'article L. 5217-1, il est créé au 1er janvier 2015 une métropole dénommée métropole d'Aix-Marseille-Provence .... »

* ⁵⁴« Art. L. 5217-1. - La métropole est un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre regroupant plusieurs communes d'un seul tenant et sans enclave au sein d'un espace de solidarité pour élaborer et conduire ensemble un projet d'aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social de leur territoire afin d'en améliorer la compétitivité et la cohésion. Elle valorise les fonctions économiques métropolitaines, ses réseaux de transport et ses ressources universitaires, de recherche et d'innovation.

* ⁵⁵ Appellation attribuée par la doctrine

* ⁵⁶Art. L. 5217-1 2^e al.

* ⁵⁷ la métropole de Nice, les communautés urbaines de Lille, Bordeaux, Strasbourg, Toulouse, Nantes, et les communautés d'agglomération de Grenoble, Rennes et Rouen

* ⁵⁸ Source : www.lametro.fr/396-la-metro-en-chiffres-et-en-date.htlm

* ⁵⁹ Source : Ibid

* ⁶⁰ Source : Ibid

* ⁶¹ Source : op.cit.

* ⁶² Voir Carte de La Métro, Annexe VI

* ⁶³ 16 communes

* ⁶⁴ 5 communes

* ⁶⁵ VIGNON (Thierry), Directeur Général des Services du Conseil Général de l'Isère ; DUFRESNE (Cyril), Chargé de mission « métropole » à La Métro et ex-Directeur Général des Services de la communauté des communes du Sud grenoblois et DROGUE (Pierre-Yves), Directeur Général des Services de la Commune de Seyssinet-Pariset

* ⁶⁶ ESCARON (Dominique), Maire du Sappey-en-Chartreuse

* ⁶⁷ POUYET (Catherine), Présidente du Conseil de développement de La Métro

* ⁶⁸ Article 5210-1-1 CGCT : « Dans chaque département, il est établi, au vu d'une évaluation de la cohérence des périmètres et de l'exercice des compétences des groupements existants, un schéma départemental de coopération intercommunale prévoyant une couverture intégrale du territoire par des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et la suppression des enclaves et discontinuités territoriales ».

* ⁶⁹ Article 35 (L. 5210-1-1 CGCT) de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales : « Dans chaque département, il est établi, au vu d'une évaluation de la cohérence des périmètres et de l'exercice des compétences des groupements existants, un schéma départemental de coopération intercommunale prévoyant une couverture intégrale du territoire par des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et la suppression des enclaves et discontinuités territoriales. »

* ⁷⁰ Article L.5211-42 CGCT : « Il est institué dans chaque département une commission départementale de la coopération intercommunale. Elle est présidée par le représentant de l'Etat dans le département. Celui-ci est assisté d'un rapporteur général et de deux assesseurs élus parmi les maires ».

* ⁷¹ Article L.5211-45 CGCT

* ⁷² DONIER (Virginie), Droit des collectivités territoriales, 1^ère éd., Dalloz, 2014, P.124

* ⁷³ Article L.5211-5 CGCT : « Le périmètre d'un EPCI peut être fixé par arrêté du représentant de l'Etat dans le département lorsque les communes font partie du même département ou par arrêté conjoint des représentants de l'Etat dans les départements concernés ».

* ⁷⁴ DONIER (Virginie), op.cit.

* ⁷⁵ QPC n° 2013-303, Commune de Puyravault, QPC n°2013-404, Commune de Couvrot, QPC, obs. Lutton, in Constitutions 2013, P.397, cité par DONIER (Virginie), op.cit.

* ⁷⁶ Article 2 de l'arrêté préfectoral du 22 décembre 2011

* ⁷⁷ La liste des communes incluses dans le périmètre d'un EPCI est approuvée par les 2/3 au moins des conseils municipaux intéressés représentant plus de la moitié de la population ou inversement par la moitié des conseils municipaux intéressés représentant plus des 2/3 de la population. La loi prévoit également que la création d'un EPCI est subordonnée à l'accord du « conseil municipal de la commune dont la population est la plus nombreuse, lorsque celle-ci est supérieure au quart de la population totale concernée » (art. 5211-5 II CGCT)

* ⁷⁸ http://www.lejournaldesentreprises.com/editions/69/actualité/collectivités/grenoble-bientot-le-statut-de-metropole-30-08-2013-202115.php

* ⁷⁹ www.france3-régions.francetvinfo.fr/alpes/2013/08/27/la-future-métropole-de-grenoble-se-construit-maintenant

* ⁸⁰ Ibid

* ⁸¹ http://www.lepostillon.org/Pour-la-dissolution-de-la-309.htlm

* ⁸² http://www.lepostillon.org/Pour-la-dissolution-de-la-309.htlm

* ⁸³ Elections municipales des 23 et 30 mars 2014

* ⁸⁴ ESCARON (Dominique), Entretien du 27 juin 2014, Annexe n° 04

* ⁸⁵Quaix-en-chartreuse, Sarcenas, Proveysieux et Mont-Saint-Martin

* ⁸⁶ 37 voix contre, 10 pour et une abstention

* ⁸⁷ Les communes de Herbeys, Vizille, Brié-et-Angonnes, Séchilienne, Vaulnaveys-le-Haut, Saint-Barthélemy-de-Séchilienne, Saint-Georges-de-Commiers et Notre-Dame-de-Commiers avait voté favorablement pour la fusion alors que celles de Bresson, Champ-sur-Drac, Champagnier, Jarrie, Montchaboud, Notre-Dame-de-Mésage, Saint-Pierre-de-Mésage et Vaulnaveys-le-bas s'étaient opposées à cette fusion

* ⁸⁸ DUFRESNE (Cyril), Entretien du 23 mai 2013, Annexe N°02

* ⁸⁹ Article L. 5217-1 CGCT alinéa 2

* ⁹⁰ DUFRESNE (Cyril), op.cit.

* ⁹¹ Position du Préfet de l'Isère relatée par le Maire de la commune d'Echirolles, Renzo Sulli dans son compte rendu de la délibération n° 20130827-1 du 27 août 2013 du Conseil municipal sur la fusion de la communauté d'agglomération de Grenoble-Alpes Métropole (METRO), de la communauté de commune du balcon sud de

la chartreuse (CCBSC) et de la communauté de commune du sud grenoblois (CCSG)

* ⁹² DUFRESNE (Cyril), op.cit.

* ⁹³ LAJARGE (Romain), « La cohésion sociale et territoriale à l'échelle de la métropole : un objectif et un impérieux besoin », in BLOCH (Daniel), (dir), Réinventer la ville : regards croisés sur Grenoble, PUG, Grenoble 2013, chapitre 8, PP 161-172

* ⁹⁴ ARNAUD (Pierre), « Grenoble forgée par le sport et la montagne ? », in op.cit. , chapitre 5, PP.113-126

* ⁹⁵ARNAUD (Pierre), op.cit.

* ⁹⁶ Ibid.

* ⁹⁷ LEFEVRE (Christian), op.cit., P.35

* ⁹⁸ Avis du Conseil de développement en date du 11 novembre 2011 suite à la saisine du Président de La Métro, Marc Baïetto, en date du 22 septembre 2011

* ⁹⁹ LAJARGE (Romain), op.cit

* ¹⁰⁰ Eléonore Perrier est aujourd'hui conseillère municipale de la commune du Pont-de-Claix.

* ¹⁰¹ ARNAUD (Pierre), op.cit.

* ¹⁰² http://www.lepostillon.org/Pour-la-dissolution-de-la-309.html, op.cit.

* ¹⁰³ Ibid

* ¹⁰⁴ Le Dauphiné Libéré, 22 avril 2011

* ¹⁰⁵ Avis du Conseil de développement, op.cit.

* ¹⁰⁶ http://www.placegrenet.fr/metro-puis-metropole-ce-qui-va-changer/

* ¹⁰⁷ http://www.placegrenet.fr/metro-puis-metropole-ce-qui-va-changer/

* ¹⁰⁸LAJARGE (Romain), op.cit

* ¹⁰⁹ Ibid.

* ¹¹⁰ Ibid.

* ¹¹¹ Avis du conseil de développement, op.cit

* ¹¹² Ibid

* ¹¹³ Ibid

* ¹¹⁴ Cf infra

* ¹¹⁵ Le Dauphiné Libéré, 26 avril 2014, P.3

* ¹¹⁶ Cf infra

* ¹¹⁷ Agir pour un Développement Intercommunal Solidaire (ADIS)

* ¹¹⁸ Métroscope, n° 109, Juillet-Août 2014, P.36

* ¹¹⁹ Métroscope, op.cit., P.3

* ¹²⁰ DUFRESNE (Cyril), op.cit.

* ¹²¹ Cf supra,

* ¹²² www.lepostillon.org/Pour-la-dissolution-de-la.htlm

* ¹²³ Le Dauphiné Libéré, 22 avril 2011, op.cit

* ¹²⁴ www.lepostillon.org/Pour-la-dissolution-de-la.htlm

* ¹²⁵ Ibid

* ¹²⁶ Lettre du 02 mai 2011 dans le cadre de la prescription du SDCI rattachant la communauté des communes du balcon sud de la Chartreuse à La Métro

* ¹²⁷ Cf supra

* ¹²⁸ Article L.5216-1 I CGCT

* ¹²⁹ Article 5216-1 II CGCT

* ¹³⁰ Création, aménagement, entretien et gestion des zones d'activités industrielles, commerciales, tertiaires, artisanales, touristiques portuaires ou aéroportuaires d'intérêt communautaire et mobilisation des réserves foncières nécessaires, actions de développement économique d'intérêt communautaire.....

* ¹³¹ SCOT et schéma de secteur, transports urbains....

* ¹³² Elaboration et mise en oeuvre d'un PLH, création, gestion et animation d'un CLH, politique du logement...

* ¹³³ Dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local d'insertion économique et sociale, d'intérêt communautaire.....

* ¹³⁴ KADA (Nicolas), op.cit.

* ¹³⁵ VIGNON (Thierry), Entretien du 24 mars 2014, Annexe N°01

* ¹³⁶ VIGNON (Thierry), op.cit.

* ¹³⁷PERBEN (Dominique), in « Débat sur la décentralisation », op.cit.

* ¹³⁸ Ibid

* ¹³⁹ « Lorsque l'exercice des compétences mentionnées au présent I est subordonné à la reconnaissance de leur intérêt métropolitain, celui-ci est déterminé à la majorité des deux tiers du conseil de la métropole. Il est défini au plus tard deux ans après l'entrée en vigueur du décret prononçant la création de la métropole. A défaut, la métropole exerce l'intégralité de la compétence transférée »

* ¹⁴⁰ MARCOVICI (Emilie), op.cit

* ¹⁴¹ Article 5217-1-I (k) CGCT

* ¹⁴² Article 5217-2-II CGCT « L'Etat peut déléguer, par convention, à la métropole qui en fait la demande, dès lors qu'elle dispose d'un programme local de l'habitat exécutoire, les compétences énumérées ... »

* ¹⁴³ Article 5217-2-VI CGCT « -L'Etat peut transférer à la métropole qui en fait la demande la propriété, l'aménagement, l'entretien et la gestion de grands équipements et infrastructures (...)

Le transfert est autorisé par décret. Une convention conclue entre l'Etat et la métropole précise les modalités du transfert.

La métropole qui en a fait la demande peut exercer la compétence relative à la construction, la

reconstruction, l'extension, les grosses réparations, l'équipement et la gestion des logements étudiants, dans les conditions prévues à l'article L. 822-1 du code de l'éducation ».

* ¹⁴⁴ Article 4221-1-1 CGCT : « Le conseil régional peut, à son initiative ou saisi d'une demande en ce sens du conseil d'une métropole, transférer à celle-ci, dans les limites de son territoire, les compétences suivantes : 1° La compétence en matière de construction, de reconstruction, d'aménagement, d'entretien et de fonctionnement des lycées. A ce titre, la métropole assure l'accueil, la restauration, l'hébergement ainsi que l'entretien général et technique, à l'exception des missions d'encadrement et de surveillance des élèves, dans les lycées dont elle a la charge ; 2° Les compétences exercées par la région en matière de développement économique en application des articles L. 4211-1 et L. 4253-1 à L. 4253-3, ou une partie d'entre elles ».

* ¹⁴⁵ Article 5217-2-VI CGCT : « Par convention passée avec la région, à la demande de celle-ci ou de la métropole, la métropole exerce à l'intérieur de son périmètre, en lieu et place de la région, les compétences définies à l'article 4221-1-1 »

* ¹⁴⁶ VIGNON (Thierry), op.cit.

* ¹⁴⁷ Article L.5217-2-IV CGCT

* ¹⁴⁸ Nous désignons par « voirie départementale », la compétence visée au 6° de l'article Article L.5217-2-IV CGCT : «... gestion des routes classées dans le domaine public routier départemental ainsi que de leurs dépendances et accessoires. Ce transfert est constaté par arrêté du représentant de l'Etat dans le département. Cette décision emporte le transfert à la métropole des servitudes, droits et obligations correspondants ainsi que le classement des routes transférées dans le domaine public de la métropole ».

* ¹⁴⁹VIGNON (Thierry), op.cit.

* ¹⁵⁰ DROGUE (Pierre-Yves), Entretien du 15 juin 2014, Annexe N°03

* ¹⁵¹ VIGNON (Thierry), op.cit.

* ¹⁵² Loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral, JORF n°0114 du 18 mai 2013, P. 8242

* ¹⁵³ VIGNON (Thierry), op.cit.

* ¹⁵⁴Entretien du 24 mars 2014, op.cit.

* ¹⁵⁵ Entretien du 23 mai 2014, op.cit.

* ¹⁵⁶ Délibération-cadre du conseil communautaire de Grenoble-Alpes Métropole en date du 04 juillet 2014.

* ¹⁵⁷ Ibid

* ¹⁵⁸Selon le nouvel article L. 5211-6, « les métropoles, communautés urbaines, communautés d'agglomération et communautés de communes sont administrées par un organe délibérant composé de délégués des communes membres élus dans le cadre de l'élection municipale au suffrage universel direct pour toutes les communes dont le conseil municipal est élu au scrutin de liste, dans les conditions fixées par la loi »

* ¹⁵⁹ Article L.5211-17 I CGCT

* ¹⁶⁰ Article L.5215-5 CGCT issue de la loi mapam

* ¹⁶¹ Pour mémoire, Christophe Ferrari, maire de la commune de Pont-de-Claix, a été élu Président du Conseil de Grenoble-Alpes Métropole le 25 avril 2014 en remplacement de Marc Baietto, ex-Maire d'Eybens et Président de La Métro depuis 2010, qui n'a pas été réélu conseiller communautaire.

* ¹⁶² VIGNON (Thierry), op.cit.

* ¹⁶³ Ibid

* ¹⁶⁴ Ibid

* ¹⁶⁵ Article L.5211-9 al 2 CGCT : « Il prépare et exécute les délibérations de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale. Il est l'ordonnateur des dépenses et il prescrit l'exécution des recettes de l'établissement public de coopération intercommunale ».

* ¹⁶⁶ Article L.5211-9-2 I CGCT : « lorsqu'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre est compétent en matière d'assainissement, les maires des communes membres de celui-ci transfèrent au président de cet établissement les attributions lui permettant de réglementer cette activité »

* ¹⁶⁷ Exposé des motifs de la loi du 27 janvier 2014

* ¹⁶⁸ Article L.2213-1 : « Le maire exerce la police de la circulation sur les routes nationales, les routes départementales et les voies de communication à l'intérieur des agglomérations, sous réserve des pouvoirs dévolus au représentant de l'Etat dans le département sur les routes à grande circulation. A l'extérieur des agglomérations, le maire exerce également la police de la circulation sur les voies du domaine public routier communal et du domaine public routier intercommunal, sous réserve des pouvoirs dévolus au représentant de l'Etat dans le département sur les routes à grande circulation»

* ¹⁶⁹ Article 5211-9-2 al.7 CGCT modifié de l'article 36 (b) de la loi mapam : « Sans préjudice de l'article L. 2212-2 et par dérogation à l'article L. 2213-33, lorsqu'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre est compétent en matière de voirie, les maires des communes membres transfèrent au président de cet établissement les prérogatives qu'ils détiennent en matière de délivrance des autorisations de stationnement sur la voie publique aux exploitants de taxi. L'autorisation de stationnement peut être limitée à une ou plusieurs communes membres »

* ¹⁷⁰ Article 36, 3° de la loi mapam : « L'article L.5211-9-2 est ainsi modifiée : a) Au cinquième alinéa du I, les mots : « L.2213-6 » sont remplacés par les mots : « L.2213-6-1 » et les mots : « peuvent transférer » sont remplacés par le mot : « transfèrent »

* ¹⁷¹ Exposé des motifs de la loi mapam

* ¹⁷² Article 36 I de la loi mapam

* ¹⁷³ Proposition n° 8, P. 79 et suivants

* ¹⁷⁴ Il esxiste désormais 7 catégories d'EPCI en France : Syndicats de communes, Communautés de communes, Communautés d'agglomération, Syndicats d'agglomération nouvelle, Communautés urbaines, métropoles.

* ¹⁷⁵ Article 68 de la loi mapam modifiant l'article L.5215-1 CGCT

* ¹⁷⁶ MARCOVICI (Emilie), op.cit.

* ¹⁷⁷ Ibid

* ¹⁷⁸ www.adcf.org/.../Decentralisation-le-Senat-adopte-le-projet-de-loi-amput...

* ¹⁷⁹ L'article L.5217-7 CGCT relatif au régime juridique des métropoles dispose que « les articles L....5215-21 (...) sont applicables aux métropoles »

* ¹⁸⁰KADA (Nicolas), op.cit.

* ¹⁸¹ Ibid

* ¹⁸² FERREIRA (Nelly), Le devenir des collectivités territoriales, Gualino, lextenso ed., Paris, 2012, P.95

* ¹⁸³ Pour mémoire, la loi mapam a créé quatre types de métropoles dotées de statuts différents à savoir la métropole de Lyon (Colllectivité locale à statut particulier), la métropole de Paris, la métropole d'Aix-Marseille et les métropoles dites de « droit commun »

* ¹⁸⁴ DOUENCE (Jean-Claude), op.cit.

* ¹⁸⁵ Interview accordé au Dauphiné Libéré, 26 avril 2014, P.32

* ¹⁸⁶ Président du conseil général de l'Isère (23 mars2001 - 20 juin 2014) et Sénateur de l'Isère (25 septembre 2011 - 9 mai 2014) entre autres, André Vallini été nommé Secrétaire d'Etat chargé de la Réforme territoriale le 09 avril 2014

* ¹⁸⁷ Isère Magazine, n° 145, pages 4-5

* ¹⁸⁸ Suite à sa nomination au gouvernement et conformément à la loi sur le cumul des mandats, André Vallini a été remplacé à la tête du conseil général de l'Isère par Alain Cottalorda, conseiller général de Bourgoin-Jallieu

* ¹⁸⁹ NEGRIER (Emmanuel), La question métropolitaine : les politiques à l'épreuve du changement d'échelle territoriale, Presses Universitaires de Grenoble, Grenoble, 2005, P.31

* ¹⁹⁰ DROGUE (Pierre-Yves), op.cit.

* ¹⁹¹ VIGNON (Thierry), op.cit.

* ¹⁹² Ibid

* ¹⁹³ MARCOVICI (Emilie), op.cit

* ¹⁹⁴ Ibid

* ¹⁹⁵ FERREIRA (Nelly), Op. cit., Page 95

* ¹⁹⁶ DOUENCE (Jean Claude), « Les métropoles », in RFDA mars-avril 2011, P.259

* ¹⁹⁷ DE MONTECLER (Christine), « Décentralisation : les départements méfiants », in Dalloz Actualité, 27 février 2014.

* ¹⁹⁸ Communiqué de l'ADF, cité par DE MONTECLER (Christine), in ibid

* ¹⁹⁹Communiqué de l'ADF, cité par DE MONTECLER (Christine)

* ²⁰⁰ Interview d'André Vallini dans le Dauphiné libéré, op.cit.

* ²⁰¹ PERBEN (Dominique), in « Débat sur la décentralisation », op.cit.

* ²⁰²PERBEN (Dominique), in « Débat sur la décentralisation », op.cit.

* ²⁰³ Ibid

* ²⁰⁴ Discours d'investiture du Président de la République François Hollande, le 15 mai 2012, cité par MARCOVICI (Emilie), op.cit.

* ²⁰⁵ Exposé des motifs de la loi mapam

* ²⁰⁶ BALLADUR (Edouard), op.cit. PP.76-77

* ²⁰⁷ Ibid

* ²⁰⁸ VIGNON (Thierry), op.cit.

* ²⁰⁹ LEFEVRE (Christian), op.cit., P.18

* ²¹⁰ Ibid

* ²¹¹ KADA (Nicolas), « Peut-on réfléchir à la suppression des départements sans s'interroger sur l'avenir », Interview accordé au Dauphiné Libéré, 14 mai 2014, P.3

* ²¹² Ibid

* ²¹³ Ibid

* ²¹⁴ MAIRAL (Jean Claude), Du mondial au local : vers une réforme des collectivités territoriales, Note de la fondation Gabriel Peri, juillet 2010, Page 25

* ²¹⁵ PERBEN (Dominique), « Débat sur la décentralisation », op.cit

* ²¹⁶ Article 72 al. 5 de la Constitution de la Ve République : « Aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre. Cependant, lorsque l'exercice d'une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l'une d'entre elles ou un des groupements à organiser les modalités de leur action commune ».

* ²¹⁷ DONIER (Virginie), op.cit, P. 40

* ²¹⁸ Article 72 al. 5 de la Constitution op. cit, rappelé par le Conseil Constitutionnel dans sa décision n° 2008-567 DC du 24 juillet 2008 sur la loi relative aux contrats de partenariats, Rec. P. 341

* ²¹⁹ DONIER (Virginie), op.cit

* ²²⁰ Article L.1111-9-1 III CGCT

* ²²¹ GIULY (Eric), « Débat sur la décentralisation », Débat coordonné par FAURE (Bertrand) et LUTTON (Philippe), in Constitutions 2013, P. 529

* ²²² www.lagazettedescommunes.com/213097/decentralisation-le-haut-conseil-des-territoires-a-la-trappe-les-metropoles-consacrees/

* ²²³ FORRAY (Jean-Baptiste), JOUANNEAU (Hervé), « Décentralisation : le Haut conseil des territoires à la trappe, les métropoles consacrées », publié le 19/12/2013 sur www.lagazettedescommunes.com

* ²²⁴ Alinéa 1^er de l'article 5217-8 CGCT : « Cette instance est présidée de droit par le président du conseil de métropole et comprend les maires des communes membres ».

* ²²⁵ Alinéa 2 : « Elle se réunit au moins deux fois par an, à l'initiative du président du conseil de la métropole ou à la demande de la moitié des maires, sur un ordre du jour déterminé ».

* ²²⁶ Article L.1111-9 I CGCT 

* ²²⁷ Régions, départements, EPCI, communes

* ²²⁸ Alinéa 2 de l'article L.1111-9-1 I CGCT

* ²²⁹Article L.1111-9-1 III CGCT

* ²³⁰ « Métropole : ce qui va changer », dossier publié sur www.placegrenet.fr/metri-puis-métropole-ce-qui-va-changer/ , le 16 janvier 2014

* ²³¹ Ibid

* ²³² Ibid

* ²³³Rapport de l'ADCF/INET de Mai 2011, « La mutualisation des services : un enjeu d'intégration intercommunale. Etudes de cas », publié sur www.adcf.fr

* ²³⁴ Article L.5211-39-1 CGCT : « Afin d'assurer une meilleure organisation des services, dans l'année qui suit chaque renouvellement général des conseils municipaux, le président de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre établit un rapport relatif aux mutualisations de services (...) Ce rapport comporte un projet de schéma de mutualisation des services à mettre en oeuvre pendant la durée du mandat. Le projet de schéma prévoit notamment l'impact prévisionnel de la mutualisation sur les effectifs de l'EPCI à fiscalité propre et des communes concerne et sur leurs dépenses de fonctionnement ».

* ²³⁵ DUMAS (Guillaume), cité par BRAUN (Pascal) in, « Jusqu'où peut aller la mutualisation des services dans les intercos ? », publié le 01/04/2014 et mis à jour le 08/04/2014 sur www.lagazettedescommunes.com

* ²³⁶ Projet de loi de développement des solidarités territoriales et de la démocratie locale

* ²³⁷ La détermination de ce coefficient est obtenue par le rapport de la rémunération de l'ensemble des personnels affectés au sein des services ou parties de services fonctionnels employés par la communauté/Rémunération de l'ensemble des personnels affectés au sein de services ou parties de services fonctionnels employés par les communes membres et la communauté

* ²³⁸ Les sept groupes thématiques sont créés autour des compétences de la future métropole : Aménagement et urbanisme ; économie et emploi ; eau et énergie ; politique de la ville, solidarité et logement ; territorialisation de l'action publique ; voirie, espaces publics, déplacement ; ressources et mutualisation

* ²³⁹ Rapport de l'ADCF/INET de Mai 2011, op.cit.

* ²⁴⁰Rapport de l'ADCF/INET op.cit

* ²⁴¹ Ibid.

* ²⁴² Rapport ADCF/INET, op.cit

* ²⁴³ Article 5211-4-1 CGCT : « I. Le transfert de compétences d'une commune à un établissement public de coopération intercommunale entraîne le transfert du service ou de la partie du service chargé de sa mise en oeuvre (...)

al.2 : Les fonctionnaires territoriaux et agents territoriaux non titulaires qui remplissent en totalité leurs fonctions dans un service ou une partie de service transféré en application de l'alinéa précédent sont transférées dans l'EPCI ».

* ²⁴⁴ On parle notamment de « mutualisation ascendante » lorsqu'elle va des communes à l'EPCI, et de « mutualisation descendante » lorsqu'elle va de l'EPCI aux communes

* ²⁴⁵ Rapport de l'ADCF/INET, op.cit.

* ²⁴⁶ Ibid

* ²⁴⁷ DROGUE (Pierre-Yves), op.cit.

* ²⁴⁸ Cf supra

* ²⁴⁹Délibération-cadre du conseil communautaire du 04 juillet 2014

* ²⁵⁰ Ibid

* ²⁵¹ Rapport ADCF/INET op. cit

* ²⁵² 40% de la population de La Métro, à 28 communes, avant son élargissement à 49 communes, selon le rapport de l'ADCF

* ²⁵³ Le même rapport considère que les craintes des communes périphériques sont plus vives lorsque le poids de la ville-centre est fort, donnant l'exemple de Reims qui représente 85% de la population de son agglomération.

* ²⁵⁴ ANTIER (Gilles), op.cit., P.39

* ²⁵⁵ Rapport ADCF/INET, op.cit.

* ²⁵⁶ Titre de l'article de Bernard PERRIN, AJDA 2013, P.433

* ²⁵⁷ MAIRAL (Jean-Claude), op.cit., P. 24

* ²⁵⁸ Article 31 de la loi mapam, in fine (définition de la métropole)

* ²⁵⁹ Délibération du 04 juillet 2014, op.cit.

* ²⁶⁰ ESCARON (Dominique), op.cit.

* ²⁶¹ Article L.5217-8 CGCT, op.cit

* ²⁶² Article L.5217-7 : « La métropole peut être divisée en territoires ... »

Article L.5217-8 : « Dans chaque territoire, il est créé un conseil de territoire »

Article L.5217-9 : « Le conseil de territoire est composé des conseillers de la métropole délégués des communes incluses dans le périmètre du territoire ».

* ²⁶³ Article L.5217-12 : « Préalablement à leur examen par le conseil de la métropole, le conseil de territoire est saisi pour avis des rapports de présentation et des projets de délibération... »

* ²⁶⁴ ESCARON (Dominique), op.cit.

* ²⁶⁵ PERBEN (Dominique), « Débat sur la décentralisation », op.cit.

* ²⁶⁶ ESCARON (Dominique), op.cit.

* ²⁶⁷ Rapport de l'ADCF, op.cit.

* ²⁶⁸ Ibid

* ²⁶⁹ DUFRESNE (Cyril), op.cit.

* ²⁷⁰ DUFRESNE (Cyril), op.cit

* ²⁷¹ www.isère.fr/carte-intercative

* ²⁷²Rapport ADCF/INET, op.cit.

* ²⁷³ Ibid

* ²⁷⁴ Cf supra

* ²⁷⁵ DROGUE (Pierre-Yves), op.cit.

* ²⁷⁶ ESCARON (Dominique), op.cit.

* ²⁷⁷ Rapport ADCF/INET, op.cit

* ²⁷⁸ DUFRESNE (Cyril), op.cit.

* ²⁷⁹ www.placegrenet.fr/metro-puis-métropole-ce-qui-va-changer/

* ²⁸⁰ DROGUE (Pierre-Yves), op.cit.

* ²⁸¹ Ibid

* ²⁸² Cité par GAUDIN (Jean-Pierre), La démocratie participative, 2^e éd. Armand Colin, 2013, P.32

* ²⁸³ Article 26 (extrait) de la LOADDT du 25 juin 1999, dite Loi Voynet « Un Conseil de développement composé de représentants des milieux économiques, sociaux, culturels et associatifs, est créé par des délibérations concordantes des communes et des groupements ci-dessus mentionnés. Le Conseil de développement s'organise librement. Il est consulté sur l'élaboration du projet d'agglomération. Il peut être consulté pour toute question relative à l'agglomération, notamment sur l'aménagement et sur le développement de celle-ci. »

* ²⁸⁴ JOUVE (Bernard), « La démocratie en métropoles : gouvernance, participation et citoyenneté »,

Revue française de science politique, 2005/2 Vol. 55, p. 317-337. DOI : 10.3917/rfsp.552.0317

* ²⁸⁵ La composition actuelle du conseil de développement a été déterminée par une délibération du 29 avril 2011 autour de 5 collèges.

* ²⁸⁶ JOUVE (Bernard), op.cit.

* ²⁸⁷ Article 3 du protocole « Afin de garantir une bonne articulation entre les conseils communautaires et les membres du D, le Président de Grenoble-Alpes Métropole désigne un élu référent, chargé de suivre spécifiquement les travaux du conseil de développement, et qui sera l'interlocuteur privilégié du Président du D. »

* ²⁸⁸ Article 5 du protocole de partenariat

* ²⁸⁹ Article 6

* ²⁹⁰ Commissions Déplacements, Environnement, solidarité intercommunale et logement

* ²⁹¹ Le comité permanent d'évaluation des politiques publiques a été mis en place suite à la délibération du conseil communautaire en date du 03 juillet 2009. Deux représentants du conseil de développement y siègent sur proposition de la Présidente.

* ²⁹² Article 8 du protocole de partenariat : « Le conseil de développement a la possibilité de mener et de financer sur son budget propre (après accord de la Direction Générale) des expérimentations liées à ses saisines ou auto-saisines. De durée limitée, celles-ci sont mises en place après accord du Président de La Métro et du conseiller en charge de la politique concernée ».

* ²⁹³ Lycées Marie Curie et Pablo Neruda en 2010-2011, André Argouges et Pablo Neruda en 2011-2012 et Pablo Neruda uniquement en 2012-2013

* ²⁹⁴ POUYET (Catherine), Entretien du 11 juin 2014, Annexe N°05

* ²⁹⁵ JOUVE (Bernard), op.cit.

* ²⁹⁶ Rapport d'activités du conseil de développement 2012-2013, page 25

* ²⁹⁷ POUYET (Catherine), op.cit.

* ²⁹⁸ Article L.5217-9 CGCT alinéa 1^er issu de la loi mapam : « Un conseil de développement réunit les représentants des milieux économiques, sociaux, culturels, éducatifs, scientifiques et associatifs de la métropole. Il s'organise librement. Il est consulté sur les principales orientations de la métropole, sur les documents de prospective et de planification et sur la conception et l'évaluation des politiques publiques locales de promotion du développement durable du territoire. Il peut donner son avis ou être consulté sur toute question relative à la métropole »

* ²⁹⁹ Article L.5217-9 CGCT, op.cit.

* ³⁰⁰ La Coordination Nationale des Conseils de développement (CNCD) est un réseau de conseils de développement locaux, créé en 2003 autour des conseils de Lyon, Nantes, Nancy, Grenoble, Lille, Dunkerque et Saint Quentin en Yvelines afin de faire entendre la voix des conseils au niveau national et d'échanger et mutualiser sur leurs initiatives, leurs démarches et leurs méthodes de travail. En 2007, la CNCD a été ouverte à tous les conseils de développement quel que soit leur territoire de référence.

* ³⁰¹ Communiqué de la CNCD le 19 décembre 2013 à Paris à l'occasion du vote de la loi mapam

* ³⁰² Sénat et Assemblée nationale

* ³⁰³Communiqué de la CNCD, op.cit.

* ³⁰⁴ Délibération n° 21 du conseil communautaire, séance du 17 janvier 2014

* ³⁰⁵ Ibid

* ³⁰⁶ Ibid

* ³⁰⁷ Ce collège associe au D, un représentant du Parc de la Chartreuse et un représentant du Conseil de développement d'Alpes Sud Isère

* ³⁰⁸ Sud grenoblois et Balcon Sud de Chartreuse

* ³⁰⁹Délibération n° 21 du conseil communautaire, op.cit.

* ³¹⁰Délibération n° 21 du conseil communautaire, op.cit.

* ³¹¹ POUYET (Catherine), op.cit

* ³¹² Statistiques contenues dans le rapport annuel 2012-2013 du conseil de développement de La Métro, P.31

* ³¹³ Ibid

* ³¹⁴ Création de la nouvelle communauté d'agglomération au 1^er janvier 2014 avec la fusion des trois intercommunalités faisant passé le nombre de communes de La Métro de 28 à 49 ; Elections municipales des 23 et 30 mars 2014 couplée avec la désignation des conseillers communautaire par fléchage et Loi mapam du 27 janvier 2014 instituant la métropole de Grenoble qui se créée à partir du 1^er janvier 2015

* ³¹⁵ POUYET (Catherine), op.cit

* ³¹⁶ Cf supra

* ³¹⁷ Cf infra

* ³¹⁸ Cf infra

* ³¹⁹ DONIER (Virginie), op.cit, P. 138

* ³²⁰ CHEVALLIER (Jacques), L'Etat post-moderne, LGDJ, 2003, cité par ROBBE (François), La démocratie participative, Le Harmattan, 2007, P.172

* ³²¹ Cf supra

* ³²² 10 novembre 2012, 16 mars et 1^er juin 2013

* ³²³ « La métropole alpine », « La métropole alpine rayonnante et attractive » et « La métropole alpine solidaire et citoyenne »

* ³²⁴ « La métropole désirable »

* ³²⁵ La « fabrique métropolitaine est un dispositif mis en place par La Métro pour construire le futur de l'agglomération avec les habitants et les différents acteurs du territoire ». ( www.lametro.fr ) Elle a été lancée en 2012 « autour des dispositifs qui favorisent la réflexion autour de la métropole de demain par des rencontres régulières avec les habitants au travers des « ateliers métro citoyens », la société civile organisée au travers des « rencontres métropolitaines », le monde universitaire au travers du « métrolab » »

* ³²⁶ GAUDIN (Jean Pierre), op.cit.

* ³²⁷ ROBBE (François), op.cit

* ³²⁸ LE GALES (PatricK), Le retour des villes européennes, 2e éd., Presses de la fondation nationale des sciences politiques, 2011.

* ³²⁹ROBBE (François), op.cit

* ³³⁰ Rapport final Evaluation de la charte de participation, 2013, P.4

* ³³¹ Cf supra

* ³³² MAIRAL (Jean-Claude), Du mondial au local : vers une réforme des collectivités territoriales, Note de la Fondation Gabriel Péri, juillet 2010, P. 74

* ³³³ Rapport final d'évaluation, page 13

* ³³⁴ MAIRAL (Jean-Claude), op.cit, P 75

* ³³⁵MAIRAL (Jean-Claude), P.14

* ³³⁶ GAUDIN (Jean Pierre), op.cit, PP. 102-103

* ³³⁷ Rapport final d'évaluation, page 17

* ³³⁸MARCHAL (Hervé) et STEBE (Jean Marc), La ville : Territoires, logiques, défis, Ellipses Edition, coll. Transversale Débats, Paris 2008,

* ³³⁹ Rapport final d'évaluation, op.cit., P. 17

* ³⁴⁰ Unions de quartiers

* ³⁴¹ Rapport final d'évaluation, Page 16

* ³⁴² Rapport d'évaluation, page 19

* ³⁴³ Ibid

* ³⁴⁴, Ibid. P.20

* ³⁴⁵ La Commission consultative des services publics locaux (CCSPL), les Jeudis du Projet d'Agglomération (JPA), L'Observatoire des pratiques participatives

* ³⁴⁶ Charte de la participation, page 7

* ³⁴⁷ Ibid

* ³⁴⁸ GAUDIN (Jean Pierre), op.cit, P. 31

* ³⁴⁹ POUYET (Cahtérine), op.cit

* ³⁵⁰ MARCOU (Gérard), cité par NEGRIER (Emmanuel), « Métropolisation et réforme territoriale », Revue française d'administration publique, 2012/1 n° 141, p. 73-86. DOI : 10.3917/rfap.141.0073

* ³⁵¹ Délibération-cadre du 04 juillet 2014, op.cit.

* ³⁵² Titre de l'article du professeur MARCOU (Gérard), « « Les métropoles ont-elles une chance ? », in JCP Adm, 26 juillet 2010, n°30