Maroc- Union européenne: vers un "statut avancé"

INTRODUCTION

La Méditerranée est, depuis l'Antiquité, un carrefour de civilisations. Au travers des différents empires, elle constituait un espace géographique propre et multiculturel. Cependant, l'avènement des Etats-nations en Europe, puis la colonisation ont accentué la fracture entre la rive Nord et la rive Sud. La vague de décolonisation des années 1950 et 1960 bouleverse les relations Nord/Sud, et le traité de Rome du 25 mars 1957 instaure une coopération entre la Communauté Economique Européenne (CEE) à travers l'Association des pays et territoires d'outre mer. (PTOM). Dans une déclaration annexée au traité de Rome, les six Etats membres fondateurs prévoient la « possibilité d'une association des pays indépendants de la zone franc à la CEE ». L'intérêt porté par la CEE à la Méditerranée se caractérise par un aide financière et un libre accès commercial à son marché, notamment, afin de maintenir cette zone dans le bloc de l'Ouest.

Dès son accession à l'indépendance, en 1956, Le Maroc fait le choix de se tourner politiquement et économiquement vers l'Europe. Ce choix demeure, encore aujourd'hui, une constante dans les relations extérieures du Royaume chérifien. Rapidement, le Maroc milite pour une application concrète de la déclaration annexée au traité de Rome. Le 14 décembre 1963, Rabat demande officiellement l'ouverture des négociations avec la CEE, voyant en elle un moyen de s'affranchir de la dépendance française. Le Maroc était pour un accord de coopération global (économie, finance, technique) tandis que le mandat de la Commission était limité aux relations commerciales. L'accord d'association est signé à Rabat le 31 mars 1969, il marque le début de la relation entre la CEE et le Maroc. Pour le Maroc, c'est le point de départ d'une dynamique de coopération bilatérale. Hassan II se déclarait « optimiste quant aux perspectives d'avenir qui s'offrent aux parties contractantes »^1(*). Pour la Communauté, l'accord s'inscrit dans une stratégie méditerranéenne (accord avec l'Espagne, Israël, la Tunisie) afin d'affirmer sa position dans la région face aux deux puissances.

Cet accord d'association dit de « première génération » est conclu pour une durée de 5 ans (art 14§1) sur la base de l'article 238 du traité instituant la Communauté Européenne (TCE). Cet article dispose : 

« La Communauté peut conclure avec les Etats tiers, une union d'Etats ou une organisation internationale, des accords créant un association caractérisée par des droits et obligations réciproques, des actions communes et des procédures particulières ».

L'accord distingue les produits industriels et les produits agricoles. Les produits industriels marocains bénéficient d'une franchise totale de droit de douane, dès lors qu'ils respectent la règle de l'origine (un produit est dit marocain si 40 à 50% minimum est d'origine marocaine). Cela concerne 8% des exportations marocaines. Les avantages consentis par Rabat portent sur 7% des importations  marocaines. La CEE a notamment obtenu une réduction erga omnes (à l'égard de tous les Etats membres). Pour les produits agricoles, les concessions de la CEE sont limitées. Sont exclus l'ensemble des fruits et légumes sauf les agrumes^2(*). Cependant, pour bénéficier de l'abattement de 80% du TDC (tarif douanier commun), le prix des agrumes marocains doit être supérieur au prix de référence fixé par la CEE. D'autres produits agricoles bénéficient d'un abattement du TDC (conserve de poisson, viande, épices, farine, huile...). Au total, 50% des exportations agricoles du Maroc entrent sur le marché communautaire avec des réductions tarifaires. A la suite de l'adhésion de la Grande Bretagne, de l'Irlande et du Danemark (1972), un protocole additionnel à l'accord de 1969 est adopté.

 

L'article 14§2 de l'accord d'association prévoit l'ouverture de négociations dès la fin de la troisième année au plus tard, en vue de conclure un nouvel accord « sur des bases élargies ». Parallèlement, une vision d'ensemble de la Méditerranée se développe, une Politique Globale Méditerranéenne (PGM) est adoptée au sommet européen des chefs d'Etat et de gouvernement à Paris (1972). C'est dans ce contexte que s'ouvrent les négociations entre le Maroc et la CEE en 1973, elles aboutissent à la signature d'un accord de coopération le 27 avril 1976^3(*), entré en vigueur le 1er novembre 1978. Cet accord porte sur la coopération commerciale, financière, technique et dans le domaine de la main d'oeuvre. Il ouvre un accès préférentiel aux produits industriels marocains et des réductions tarifaires pour les produits agricoles (mais les produits sensibles comme les agrumes et les tomates restent soumis à des conditions de prix minimum et de quantité).

En contrepartie, le Maroc accorde la clause de la nation la plus favorisée à la Communauté.^4(*) De plus, le Maroc bénéficie d'une aide financière de la CEE et de prêts de la Banque Européenne d'Investissement (BEI), les crédits sont alloués par le biais de protocoles quinquennaux: Les trois premiers protocoles couvrent la période 1978-1991, l'aide de la Communauté s'élève à 653 MECU, notamment, pour l'agriculture et les infrastructures. Le programme 1992-1996 comporte une aide de 438 MECU et 598 MECU de prêts pour les réformes économiques et sociales, la santé, la décentralisation ...

L'adhésion de la Grèce (1981) puis celle de l'Espagne et du Portugal (1986) bouleverse la PGM, et a des conséquences importantes sur la relation euro-marocaine. D'une part, des protocoles additionnels sont adoptés pour adapter l'accord de coopération à l'élargissement de la CEE. D'autre part, les accords de pêche bilatéraux du Maroc avec l'Espagne et de Portugal sont communautarisés. Ainsi, l'accord de pêche constitue un volet extérieur vital de la politique commune de pêche.

Par ailleurs, la libéralisation de l'économie mondiale provoque la disparition inéluctable des avantages du Maroc contenus dans l'accord de coopération 1976. Ainsi, les accords de libre échange que la CEE conclus avec d'autres régions du monde, notamment ceux conclus avec les Etats Afrique-Caraïbes-Pacifique (ACP), les pays de l'Europe centrale et orientale (PECO) ou l'Amérique latine réduisent l'avantage comparatif du Maroc, et rendent obsolète l'accord de coopération de 1976. Au niveau régional, la situation des pays du sud de la Méditerranée depuis les années 70 s'est fortement dégradée: forte croissance démographique, chômage élevé (en moyenne 20%), endettement, déséquilibre de la balance des paiements, faible développement. L'écart de développement entre les deux rives est un facteur d'instabilité pour la Communauté, confrontée aussi au défi de l'élargissement à l'Est à la fin des années 80. En 1989, la Commission élabore la Politique Méditerranéenne Rénovée (PMR), dans laquelle elle reconnait que « ces problèmes, en particulier, ceux du Maghreb, sont aussi les nôtres, tant est grande leur influence sur la sécurité de la région et les pressions migratoires qui en découlent pour la Communauté »^5(*).

 

Deux autres propositions de la Commission^6(*) sont consacrées de la conférence euro-méditerranéenne de Barcelone du 27 et 28 novembre 1995^7(*). La déclaration de Barcelone, adoptée à l'issu de la Conférence comporte trois volets : « le partenariat politique et de sécurité, le partenariat  économique et financier et le partenariat social, culturel et humain ».^8(*) Le volet politique est marqué par l'affirmation du principe du respect du droit (chartes des nations unies, Etat de droit, droits de l'homme, démocratie). Le volet économique et financier ambitionne la création d'une vaste zone de libre échange en 2010, par le biais « de nouveaux accords euro-méditerranéens et des accords de libre échange entre partenaires de l'Union ». De plus, le renforcement de l'aide financière est géré dans les programmes pluriannuels tenant compte des spécificités de chaque partenaire. Et le volet social et humain met l'accent sur la société civile et sur l'aspect sécuritaire ! (immigration clandestine, terrorisme, trafic de drogue).

 

Cette vision multilatérale euro-méditerranéenne est complémentaire avec la voie bilatérale des accords d'association. Or, tenant compte du contexte du processus de Barcelone et d'érosion de ses avantages, le gouvernement marocain entame, dès 1992, des négociations pour  un accord avec l'Union Européenne^9(*). Pour le Maroc, il s'agit de préciser les domaines dans lesquels les objectifs prévus par le processus de Barcelone peuvent être développés de façon bilatérale. L'accord d'association est signé le 26 février 1996, il est entré en vigueur le 1er mars 2000 après avoir été ratifié par les parlements des quinze Etats membres de l'Union européenne^10(*). Cet accord constitue désormais la base juridique des relations bilatérales euro-marocaines. Il s'inscrit dans un processus régional euro-méditerranéen^11(*).

L'accord d'association est conclu pour une durée illimitée. Il rappelle dans son préambule la proximité, l'interdépendance et les valeurs communes qui lient les parties, ainsi que les excellents liens existants entre la Communauté et leurs Etats membres d'une part, et le Maroc, d'autre part. Ces liens sont fondés sur la réciprocité, le partenariat, le codéveloppement, le respect des principes démocratiques et des droits de l'homme. Il reprend les trois volets de la déclaration de Barcelone (dialogue politique et sécurité, économique et financier, et social, humain et culturel) et met en place une structure institutionnelle. En matière politique et sécurité, l'accord d'association prévoit un dialogue institutionnalisé et régulier, notamment, sur la question de l'Etat de droit, de la bonne gouvernance et des droits de l'homme ainsi que dans les domaines sécuritaires (lutte contre le terrorisme, l'immigration clandestine, trafic de drogue...). Sur le plan économique et financier, l'objectif est d'établir progressivement une zone de libre échange dans les 12 ans qui suivent l'entrée en vigueur de l'accord, et soutenir financièrement les réformes économiques ainsi que le développement social. L'association illustre les liens croissants tant économiques, politiques, que culturels entre le Maroc et l'Europe (d'ailleurs, comme en 1963, c'est le Maroc qui est à l'initiative).

 

En 2004, L'UE propose à ses voisins de l'Est et du Sud une relation privilégiée, en instituant la politique européenne de voisinage (PEV). La PEV s'adresse aux voisins géographiques de l'Union n'ayant pas vocation à l'adhésion. Elle repose sur une idée fondamentale : « il est dans l'intérêt mutuel de l'Union et de ses voisins de bâtir une relation plus forte et plus profonde [...] car, la pauvreté, le chômage, les conflits gelés risquent d'avoir des répercussions sur l'Union Européenne en terme d'immigration clandestine, de dégradation de l'environnement et de terrorisme ^12(*) ».

 

  Pour la mise en oeuvre, l'Union conclut avec les pays concernés des « plans d'action PEV » sur trois ans renouvelables. Ces plans sont adaptés à la situation spécifique de chaque partenaire et comportent des actions communes accompagnées d'instruments financiers : c'est la différenciation. Dans le domaine de la PEV, le Maroc apparait comme le pays le plus avancé. En effet, le Maroc a utilisé la totalité des fonds européens du programme MEDA. Sur le plan commercial,  70% des investissements directs étrangers au Maroc proviennent de l'Union Européenne et la part de l'Union dans le volume du commerce extérieur marocain est de 66% (soit 15 milliards d'euros). De plus, Le plan d'action UE-Maroc prévoit une enveloppe de 654 millions d'euros pour la période 2007-2013, ce qui fait du Maroc le premier bénéficiaire des fonds de l'instrument européen de partenariat et de voisinage (IEVP) et l'un des principaux partenaires commerciaux de l'Union dans toute la Méditerranée^13(*). Sur le plan sectoriel, les deux parties ont mis en place une architecture institutionnelle s'inspirant du régime de préadhésion à l'Union Européenne. Sept sous comités sont crées: justice et sécurité, droits de l'homme et démocratie, agriculture et pêche, marché intérieur, industrie commerce et service, recherche et innovation, et transport, environnement et énergie. Ces comités permettent d'explorer de nouveaux champs de coopération.

 

Sa Majesté le roi Mohamed VI, lors de sa visite à Paris le 20 mars 2000 a affirmé que le moment était venu pour le Maroc et l'UE d'aller plus loin dans leurs relations :

« Le moment est venu de donner à l'agenda européen dans notre région des tonalités différentes; Des tonalités qui laisseraient espérer au Maroc comme à d'autres pays du Sud de la Méditerranée, qu'ils pourraient prétendre à un partenariat qui serait à la fois : Plus (...) que l'Association et (...) un peu moins que l'adhésion ».

Depuis cette initiative, les déclarations se multiplient, de part et d'autre, en faveur du statut avancé^14(*).  Pourquoi un statut avancé ?

Le statut avancé est avant tout une revendication du Maroc. En effet, Il y a une réelle volonté politique de Rabat d'atteindre le plus grand rapprochement possible avec l'Union (D'ailleurs, en 1987, La CEE a rejeté la demande d'adhésion du Maroc^15(*)). Au delà de la proximité géographique, des liens historiques et économiques, le Maroc voit dans l'ancrage européen un moyen de se moderniser et de se développer, s'inspirant de l'exemple de l'Espagne, du Portugal ou des PECO : « Le Maroc est fasciné par la faculté qu'a l'UE de produire du développement »^16(*).

Pourquoi l'Union Européenne soutient-elle le statut avancé du Maroc ?

L'Union a quatre raisons d'accepter cette revendication de Rabat. D'abord, elle apprécie la volonté claire du Maroc de se rapprocher de l'UE. Deuxièmement, le Maroc a un rôle stratégique en raison des défis communs qui unissent les deux parties (immigration, terrorisme, réchauffement climatique, pêche, trafic de drogue). D'ailleurs, en matière d'immigration, le Maroc est passé du statut de « pays d'émigration » à celui de « pays de transit », faisant face comme l'Union aux flux migratoires subsahariens. Troisièmement, l'UE veut développer son influence (son « soft power ») sur la scène internationale et régionale face au projet de grand moyen orient des Etats Unis^17(*). Et quatrièmement, l'UE veut encourager les réformes internes du Maroc.

Les déclarations nombreuses et enthousiastes en faveur du statut avancé résument ce partenariat renforcé en deux phrases: « Plus que l'association et moins que l'adhésion » en ce qui concerne la valeur juridique, et « Tout sauf les institutions » en ce qui concerne le contenu. Malgré cette unanimité apparente, le statut avancé du Maroc reste une notion floue. Ce floue laisse une marge de négociation aux parties, mais il soulève aussi de véritables questions de fond. Actuellement, le statut avancé n'existe pas. Il reste à définir. Lors du 6^e conseil d'association, en juillet 2007, les parties ont décidé de mettre en place un groupe de travail ad hoc chargé de donner un contenu et une forme juridique au statut avancé^18(*). Ce groupe de travail doit rendre ses conclusions à l'automne 2008 afin d'établir un « nouveau lien contractuel » qui remplacera l'accord d'association. La première réunion du groupe de travail s'est tenue vendredi 16 mai 2008 à Bruxelles^19(*) L'adoption du statut avancé est prévue sous l'égide de la présidence française^20(*). En attendant l'adoption définitive de ce nouveau lien contractuelle, il s'agit de renforcer l'accord d'association actuel. De plus, le traité CE permet à l'Union de conclure des accords de coopération ou d'association avec les pays tiers. Au delà de l'association, il n'y a que l'adhésion. Existe-t-il réellement, comme l'affirme Rabat, un espace contractuel entre l'association et l'adhésion ?

Par ailleurs, le statut avancé comporte des similitudes avec d'autres accords d'association conclus par l'Union. Comment situer le statut avancé par rapport aux associations déjà très avancées comme notamment, l'Espace Economique Européen?

Et, en quoi l'association elle-t-elle un cadre juridique inapproprié pour renforcer les relations euro-marocaines?

Le cas du Maroc illustre la complexité des relations Nord/Sud de la Méditerranée, et pose la question du degré maximal de la PEV et du processus de Barcelone. Le concept de « statut avancé » apparait comme le versant bilatéral du projet d'Union pour la Méditerranée^21(*). L'avenir du concept dépend notamment, de la capacité des Partie à lui donner un contenu (Chapitre I) et un contenant juridique (Chapitre II).

* ¹ Revue du marché commun, mars-avril 1971, No 142.

* ² Les agrumes sont le principal poste d'exportation agricole du Maroc.

* ³ Règlement CEE No 2211/78 du conseil du 26 septembre 1978, JOCE L. 264 du 27 septembre 1978.

* ⁴ Le Maroc est devenu membre du GATT en 1987 voir décision du conseil du 15 juin 1978 relative à l'approbation de la CEE à l'adhésion du Maroc au GATT, JOCE L. 10 du 14 janvier 1988.

* ⁵ Communication COM (91) 179 de la Commission au Conseil relative à la PMR, Bruxelles, le 22 mai 1991.

* ⁶ COM (94) 427 final, Bruxelles, 19 octobre 1994 et COM (95) 72 final intitulées « propositions pour la mise en oeuvre d'un partenariat euro-méditerranéen ».

* ⁷ Aujourd'hui, La conférence de Barcelone réunie les 27 Etats membres de l'Union et les 12 Etats tiers de la rive Sud de la Méditerranée.

* ⁸ Voir déclaration et programme de travail, Bruxelles, le 4 décembre 1995, EURO-ED 1/95.

* ⁹ Voir les propositions marocaines et contre propositions de l'Union dans le Mémorandum marocain/Nouvel accord Maroc-union européenne, Rabat, le 14 février 1994, pp. 30.

* ¹⁰ Accord d'association Maroc-Union Européenne, JOCE L. 70 du 18 mars 2000.

* ¹¹ L'Union européenne a conclu sept accords euro-méditerranéens d'association entre 1998 et 2005 avec l'Égypte, Israël, la Jordanie, le Liban, le Maroc, la Tunisie et l'Algérie. Ces accords fournissent un cadre approprié au dialogue politique Nord-Sud. Ils servent également de base à la libéralisation progressive des échanges dans l'espace méditerranéen. Enfin, ils fixent les conditions de la coopération dans les domaines économique, social et culturel. voir Décision 2006/356/CE, décision 2005/690/CE, décision 2004/635/CE, décision 2002/357/CE, décision 2000/384/CE, décision 2000/204/CE, décision 98/238/CE, concernant la conclusion d'un accord euro-méditerranéen établissant une association entre les Communautés européennes et leurs États membres, d'une part, et, respectivement, la République libanaise, la République algérienne démocratique et populaire, la République arabe d'Égypte, le Royaume hachémite de Jordanie, l'État d'Israël, le Royaume du Maroc et la République tunisienne.

* ¹² Voir COM (2003) 104 de mars 2003. Citation issue de la COM (2006) 726 final relative au renforcement de la PEV.

* ¹³ http://www.delmar.ec.europa.eu/fr/communiques/20071105.htm.

* ¹⁴ Voir Maroc Hebdo International N° 633 du 24 au 30 décembre 2004 et www.maec. gov.ma/Brochure.pdf.

* ¹⁵ Voir infra p. 52-53.

* ¹⁶ S.E. Fathallah Sijilmassi, Ambassadeur du Royaume du Maroc en France, colloque du 24 janvier 2008, IEP, Paris.

* ¹⁷ Dans cet optique, les Etats Unis ont conclu un accord de libre échange avec le Maroc, lire l'article de HIND (J.) : «  L'accord de libre échange Maroc-États-Unis : analyse des dispositions et des mesures d'accompagnement », in Où va le droit international de l'investissement? Désordre normatif et recherche d'équilibre. Actes du colloque organisé à Tunis les 3 et 4 mars 2006, Pedone, 2007, pp. 163-191.

* ¹⁸ Voir déclaration de l'UE, Bruxelles 23 juillet 2007 12062/07 Presse 178.

* ¹⁹ Lire Le Matin, 16 mai 2008, « Début des négociations officielles pour un statut avancé ».

* ²⁰ Le Figaro, « Fillon plaide pour un « statut avancé » du Maroc », 18 avril 2008.

* ²¹ Le Matin, « Union pour la Méditerranée : Le Maroc a un rôle clé dans ce projet », 1^er avril 2008.