INTRODUCTION
I. PRESENTATION DU SUJET.
La constitution de la troisième République en
République Démocratique du Congo (RDC) promulguée le 18
février 2006 a décidé de l'élévation de
certains districts actuels au rang de province parmi lesquels figurent les
trois districts de la province du Kasaï Oriental.
Les raisons politiques avancées pour justifier ce
nouveau morcellement du territoire, autrement appelé
« découpage territorial », évoquent la
nécessite et le souci de faire bénéficier à chaque
habitant des conditions de vie améliorées.
C'est dans cette optique que le législateur congolais,
mû par ce souci du bien-être de tous les congolais, a trouvé
nécessaire et utile de procéder au découpage politique et
administratif du territoire national afin de rapprocher davantage les
administrés de l'Administration, cela en vue de cerner les vrais
problèmes de la population et en trouver des solutions urgentes et
adéquates. Donc, le découpage territorial a été
décide de toute évidence dans le seul but
d'accélérer partout le progrès économique et social
de la population.
Il va de soi que ce découpage territorial est une cause
noble et l'objectif moralement indiscutable. Mais, il faudra admettre que
celui-ci aura des conséquences tant positives que négatives sur
l'organisation administrative de la RDC en général et de la
province du Kasaï Oriental en particulier.
C'est pour cette raison que nous avons intitulé notre
travail : « De l'incidence du découpage territorial
sur l'organisation administrative de la RDC : cas des services
extérieurs de l'Administration centrale au Kasaï
Oriental ».
De ce qui précède, il nous revient, à
travers ce travail, de faire une analyse dans le but de mieux comprendre le
pourquoi du découpage territorial et son impact sur l'organisation
administrative de la RDC en général et de la province du
Kasaï Oriental en particulier.
A travers ce travail, nous allons essayer de donner notre
point de vue personnel qui pourrait être une sorte de pierre que nous
apportons pour l'édification du système administratif congolais
en général et « Est-Kasaien » en particulier
au regard du découpage territorial tel que prône par la
constitution du 18 février 2006.
Enfin, la présente étude, hormis l'introduction
et la conclusion générale, est subdivisé en trois
chapitres structurés de la manière suivante :
- Le premier chapitre sera consacré aux
Généralités.
Dans ce chapitre, il sera question de tracer l'historique des
divisions administratives de la RDC depuis la conférence de Berlin
jusqu'à ce jour, la nature de la question de découpage
politico-administratif et enfin l'opportunité et les avantages du
découpage territorial.
- Le deuxième chapitre quant à lui traitera sur
l'organisation administrative de la RDC.
Ici, il sera question d'étudier et d'analyser le
fonctionnement et l'organisation des services publics de l'Etat sur le plan
tant national que provincial.
- Enfin, le troisième chapitre sera consacré
à l'impact ou l'incidence qu'a le découpage territorial sur
l'organisation administrative de la RDC en général et
particulièrement sur celle du Kasaï Oriental.
II. CHOIX ET INTERET DU SUJET.
En faisant le choix de notre sujet sur l'incidence du
découpage territorial sur l'organisation administrative de la RDC :
cas des services extérieurs de l'Administration centrale au Kasaï
Oriental, notre intérêt est à situer à trois
niveaux :
- Sur le plan scientifique, il est indispensable
d'étudier méthodiquement le problème du découpage
territorial en vue de constituer une banque des données et des
réponses utilisables en vue de résoudre les éventuels
problèmes pouvant surgir à la suite du découpage. Par
cette modeste érudition, nous avons dû nous atteler à
étudier les problèmes que pourrait poser l'installation des
services extérieurs des ministères du gouvernement central
notamment face aux ministères provinciaux.
- Sur le plan sociétaire, en notre qualité
d'homme de science et en tant que futur juriste publiciste concerné par
le découpage projeté, nous avons abordé ce sujet pour nous
atteler à la tâche prospective d'essayer de comprendre et de
déceler les problèmes que pourraient générer le
découpage sur le fonctionnement harmonieux de la société
congolaise.
C'est pourquoi, en tant que congolais, nous nous sommes sentis
attirer par ce sujet qui concerne l'une des étapes les plus importantes
de l'organisation administrative et territoriale de la RDC.
- Sur le plan individuel, nous avons été
attirés par ce sujet car le découpage territorial qui a pour but
de rapprocher l'Administration aux administrés peut déboucher sur
la mauvaise Administration ou sur la paralysie des services publics si une
bonne coordination n'était pas mise en place en vue de
régulariser les relations entre les services extérieurs des
ministères et les ministères provinciaux.
Ainsi, nous osons croire que notre travail, fruit d'un long
processus d'instruction, d'apprentissage et de recherche personnelle peut
constituer une source potentielle pouvant contribuer au développement de
notre système administratif.
Sur ce, nous avons donc essayé d'apporter notre modeste
contribution dans cette étude en vue de l'obtention du titre de
« Gradué en Droit, option Droit
public ».
III. PROBLEMATIQUE ET HYPOTHESES DU TRAVAIL.
A. PROBLEMATIQUE.
La problématique est définie comme un
procès réflexionnel et l'art d'élaborer et de poser
clairement les problèmes et aussi les résoudre en suivant leur
transformation dans la réflexion scientifique ou philosophique, ou
encore, l'ensemble de problèmes que pose une science, un sujet
d'étude dans un contexte idéologique donné (1(*)).
Ainsi, la question principale revient à poser les
préoccupations ci-après :
- Quelles sont les motivations qui ont milité en faveur
du découpage territorial tel que prévu par l'article 2 de la
constitution du 18 février 2006 ?
- Quelles peuvent être les conséquences du
découpage territorial sur l'organisation administrative de la province
du Kasaï Oriental ?
- Quels sont les mécanismes de collaboration entre les
autorités Administratives centrales et celles provinciales et quelles
sont les matières (compétences) susceptibles de
collaboration ?
- Quelles sont les solutions à apporter en cas de
conflit entre les autorités Administratives centrales et celles
provinciales, et comment réduire le risque de télescopage entre
les organes dépendant de l'Administration centrale et ceux en
province ?
- Quel est l'impact réel du découpage
territorial sur l'organisation administrative de la province du Kasaï
Oriental par rapport aux services centraux de l'Etat ?
Telles sont les préoccupations auxquelles nous
essayerons de répondre dans la présente étude.
B. HYPOTHESES DU TRAVAIL.
Une hypothèse est une proposition ou une explication
que l'on se contente d'énoncer sans prendre position sur sa
véracité, c'est-à-dire sans l'affirmer ou la nier. Une
fois énoncée, elle peut être étudiée,
confrontée, utilisée, discutée ou traitée de toute
autre façon jugée nécessaire (2(*)).
Pour sa part, P. RONGERE définit l'hypothèse
comme étant une proposition des réponses aux questions que l'on
se pose d'après l'objet (3(*)).
Il ressort de ces deux définitions, qu'en ce qui nous
concerne, il nous revient donc de pouvoir donner quelques précisions aux
problèmes ayant trait à l'objet de notre travail.
Le découpage territorial de la RDC aura des
conséquences tant positives que négatives sur l'organisation
administrative du pays en général et sur la province du
Kasaï Oriental en particulier.
En effet, étant donné que la RDC est un pays aux
dimensions sous-continentales, il a donc fallu chercher des voies et moyens
pouvant permettre le rapprochement entre l'Administration et les
administrés.
Voila pourquoi le législateur de la constitution du 18
février 2006 a jugé opportun de procéder par le
découpage territorial qui permettra à l'Etat congolais d'asseoir
son autorité sur toute l'étendue du pays. Telles sont, d'une
manière assez condensée, nos hypothèses de départ
que nous essayerons d'approfondir à travers ce travail.
IV. METHODES ET TECHNIQUES UTILISEES.
A. METHODES.
PINTO R. et GRAWITZ M., définissent la méthode
comme étant un ensemble d'opérations intellectuelles par
lesquelles une discipline cherche d'étudier les vérités
qu'elle poursuit, les vérifie et les démontre (4(*)).
En d'autres termes, la méthode est définie comme
une démarche organisée et rationnelle de l'esprit pour arriver
à un certain résultat (5(*)).
Ainsi, cette étude a bénéficié des
méthodes historiques, juridiques et sociologiques qui ont
été d'une importance capitale pour la présente.
La première nous a aidé à comprendre le
phénomène des divisions administratives de la RDC au lendemain de
la conférence de Berlin jusqu'à ce jour ; la deuxième
nous a aidé à bien cerner les implications juridiques et l'impact
de ces divisions administratives sur l'organisation et le fonctionnement des
institutions administratives ainsi que la problématique du
découpage territorial à la faveur de la
décentralisation ; et enfin la troisième nous a permis de
prendre en compte les enjeux et réalités sociaux qui ont
milité en faveur dudit découpage.
B. LES TECHNIQUES.
Quant aux techniques utilisées, lesquelles sont au
service de la méthode en tant qu'instrument nécessaire à
l'explication et à la collecte des données ; donc les moyens
concrets pour arriver à la connaissance des faits, nous nous sommes
appuyées sur les suivantes :
1. L'interview non structurée qui nous a
permis d'entrer en contact direct et de nous entretenir avec les acteurs de la
territoriale et ceux de l'Administration en vue de mieux appréhender les
phénomènes constituant notre recherche scientifique.
2. La technique documentaire lequel nous a
facilité de consulter, de lire et d'analyser des divers documents,
textes légaux, livres et rapports ayant trait à notre sujet
d'étude.
V. DELIMITATION DU TRAVAIL.
Afin d'éviter d'être évasif dans notre
étude, nous avons délimité notre travail, comme l'exige
les normes de tout travail scientifique, dans le temps et dans l'espace en vue
de permettre au futur lecteur de pouvoir se situer et avoir une idée
précise de ce dont nous parlons.
Ainsi, dans le temps, notre travail partira de 2006
jusqu'à ce jour et, dans l'espace, il s'étend sur la RDC en
général et la province du Kasaï Oriental en particulier.
Chapitre premier : LES GENERALITES.
Section 1ère : NOTIONS PRELIMINAIRES.
Tout travail scientifique n'a de sens et de
la valeur que si son contenu est compréhensible de la part des
lecteurs.
C'est ainsi qu'avant d'aborder le fond de notre travail, il
est plus que normal et impérieux pour nous d'en définir les
principaux concepts afin de mieux cerner le sujet à l'étude.
§1. L'Incidence
Selon le dictionnaire Larousse 2005, ce terme est
défini comme étant une conséquence, une
répercussion ou une influence.
Ici, il est entendu dans le sens de la suite qu'a le
découpage territorial sur l'organisation administrative de la RDC.
§2. Le découpage
territorial
C'est la subdivision ou la division d'un territoire en
plusieurs circonscriptions territoriales politico-administratives.
Dans la plupart des cas, ces subdivisions sont souvent
opérées dans le but d'un rapprochement entre l'administration et
les administrés dans le but de faire bénéficier aux
administrés les meilleures conditions de vie.
§3. L'Administration
Le mot « Administration » peut
revêtir deux sens différents.
Si on s'attache à la fonction (définition
fonctionnelle), le mot désigne l'ensemble des activités dont le
but est de répondre aux besoins d'intérêt
général de la population (ordre public, marche des services
publics...), tels qu'ils sont définis à un moment donné
par l'opinion publique et le pouvoir politique.
Mais si on s'attache à son organisation
(définition organique), le mot Administration désigne l'ensemble
des personnes morales (Etat, collectivités territoriales,
établissements publics...) et physiques (fonctionnaires,
contractuels...) qui accomplissent ces activités (6(*)).
Afin de mener à bien ses activités,
l'Administration dispose de moyens propres : les prérogatives de
puissance publique, Il s'agit des pouvoirs de commandement que ne
détiennent pas les personnes privées, qui permettent à
l'Administration d'imposer sa volonté et qui lui sont transmis par le
pouvoir exécutif dont elle dépend.
Dans l'organisation de l'Administration, on distingue
l'Administration d'Etat, dont les compétences s'étendent à
tout le territoire, et l'Administration territoriale dont les pouvoirs sont
limités à la province, la ville, la commune et le secteur.
L'Administration d'Etat est dirigée par le gouvernement
central, alors que l'Administration territoriale quant à elle, est sous
l'autorité de l'exécutif de la province, de la ville,...
Néanmoins, l'Administration a également
tendance à se diriger elle-même. En effet, il existe, au sein de
différentes Administrations, des habitudes, des phénomènes
de corps qui peuvent constituer un obstacle à la direction de
l'Administration par le gouvernement.
Aussi, l'Administration exerce différentes fonctions
dont les principales sont :
- L'application de la loi : c'est à la fois une
obligation, puisqu'une Administration ne respectant pas la loi se trouve dans
une situation d'illégalité, et une nécessité, par
la gestion des mesures qui précisent la loi et la rendent applicable sur
le terrain.
- La police administrative : il s'agit du maintien de
l'ordre public, c'est-à-dire d'assurer la tranquillité, la
salubrité et la sécurité des administrés.
- La gestion directe des services publics :
l'Administration assure elle-même un certain nombre de services, tels que
la police (Administration de l'Etat), l'aide sociale (Administration
provinciale) etc (7(*)).
Il faut également noter que l'Administration participe
à l'application des lois de deux manières :
- A la base, l'Administration met en oeuvre de manière
très concrète les lois votées
par le parlement.
- Au niveau central, l'application de la loi consiste en la
rédaction des mesures réglementaires d'application (ordonnances,
décrets, arrêtés, circulaires) que nécessite le
texte de loi. En effet, la plupart des lois contiennent des dispositions qui
renvoient, pour les détails, à des ordonnances et décrets
à venir. Une fois la loi promulguée, vient donc le temps de la
préparation des ordonnances et décrets d'application. Ils sont
rédigés par les administrations seules, sans aucune participation
du parlement.
§4. La Décentralisation
Afin de bien cadrer notre compréhension et
éviter de longues discussions sur le plan de la sémantique qui
nous éloignerait des problèmes de fond, nous nous proposons
d'exposer d'abord notre point de vue sur le concept de
« décentralisation ».
C'est un concept aussi important et à la fois ancien et
actuel. Le fait même qu'il continue à être
d'actualité souligne combien sa solution est difficile ; à
moins qu'il n'ait été mal posé ou mal appliqué
jusqu'à présent. (8(*))
Ainsi, nous pouvons définir la décentralisation
comme étant un transfert de compétences de l'Etat à des
institutions distinctes de lui, ici, les collectivités territoriales.
Elle implique l'abandon par l'autorité centrale (les
mandataires) d'une partie du pouvoir politique à d'autres groupes
(collectivités territoriales). Ces groupent exercent leurs
compétences sur une partie bien définie du territoire de l'Etat.
Ils se présentent sous forme de structures politiques formelles qui ont
pour objet la sauvegarde, non seulement des intérêts locaux, mais
aussi des intérêts de l'autorité centrale et ce sur une
partie déterminée du territoire. Ils bénéficient
alors d'une certaine autonomie de décision et de leur propre budget
(principe de libre administration) sous la surveillance d'un
représentant de l'Etat (l'autorité de tutelle).
Ce n'est pas un supérieur hiérarchique, il
vérifie simplement la légalité des actes émis par
les collectivités territoriales. Ce contrôle est la contrepartie
nécessaire du principe de libre administration des collectivités
et rappelle le caractère unitaire de l'Etat.
Cette relative autonomie permet aujourd'hui de traiter la
diversité des situations locales afin d'y apporter des réponses
adaptées.
La décentralisation se caractérise par
l'existence d'autorités autres que celles de l'Etat qui, non seulement
détiennent certains pouvoirs de décisions administratives, mais
encore jouissent d'une autonomie personnelle à l'égard du pouvoir
central. La décentralisation territoriale fait que les entités
qu'elle concerne ne soient plus de simples circonscriptions ou simples
fonctions géographiques de l'Etat, sans personnalité juridique,
mais plutôt des personnes administratives ou personnes morales de droit
public, avec tous les attributs de la personnalité juridique,
c'est-à-dire les droits de posséder un patrimoine propre et
distinct de celui du pouvoir central : d'établir et d'avoir un
budget autonome, d'exercer des prérogatives de puissance publique,
d'ester en justice, de prendre des décisions rapides, adaptées
aux circonstances et en pleine connaissance des besoins des administrés
dont elle se trouve rapprochée. Bien conduite, la
décentralisation peut et doit introduire un processus
d'auto-développement de la collectivité, un développement
endogène basé sur le selfreliance c'est-à-dire compter sur
ses forces.
4.1. Les types de décentralisation
(9(*)).
Il y a plusieurs types de décentralisation : la
décentralisation politique, administrative, des finances, du
marché...
Ces différents types de décentralisation peuvent
revêtir plusieurs formes dans différents pays, au sein d'un
même pays ou d'un même secteur.
4.1.1. La décentralisation
politique.
Elle vise à conférer aux citoyens ou à
leurs élus plus de pouvoirs de décision.
Les partisans de la décentralisation politique se
basent sur l'hypothèse que les décisions prises avec une plus
grande participation des administrés sont bien fondées et
répondent mieux aux besoins des divers intérêts de la
société que celles prises uniquement par les autorités
politiques au niveau central.
4.1.2. La décentralisation
administrative.
Elle vise à refaire la répartition, à
différents échelons de gouvernement, de responsabilités et
de ressources financières, pour assurer la fourniture de services
publics.
Les trois principales formes de la décentralisation
administrative sont la déconcentration, la délégation de
pouvoir et la dévolution.
A. La déconcentration.
Elle est souvent considérée comme la forme la
plus faible de la décentralisation et plus fréquemment
utilisée dans les pays à gouvernement unitaire, refait une
répartition de pouvoirs de décision, de responsabilités
financières et de gestion entre les différents échelons du
gouvernement central. Elle peut être simplement le transfert de
responsabilités du gouvernement central à des fonctionnaires qui
travaillent dans les régions (provinces) ou districts, ou bien elle peut
être la création d'une administration sur le terrain dotée
d'un pouvoir fort, ou encore une entité administrative locale sous la
supervision des ministères.
B. La délégation de
pouvoirs.
Ceci est une forme plus poussée de la
décentralisation.
Par la délégation, le gouvernement central
transfère le processus de prise de décision et d'administration
vers des organisations semi-autonomes qui, en dernier ressort, doivent lui
rendre compte.
C. La dévolution.
C'est la forme de décentralisation qui sous-tend la
plupart des décentralisations politiques. Ici, lorsque le gouvernement
central délègue les fonctions, il transfère les pouvoirs
de décision, l'autorité en matière de finances et de
gestion vers des unités d'administration locale quasi-autonomes avec
statut de collectivités territoriales.
4.2. Les principales caractéristiques de la
décentralisation.
Ces caractéristiques, non exhaustives, sont :
· la prise des décisions par des
représentants de la population locale.
· L'administration locale possède une
personnalité juridique complète.
· L'administration locale établit elle-même
son budget, dispose de ses propres comptes bancaires.
· Participation de la population à la gestion des
affaires locales, rapprochement des administrés aux administrateurs,
prise des décisions rapides adaptées aux circonstances et en
pleine connaissance des besoins des administrés dont elle se trouve
rapprochée.
· Etc.
Section 2 : APERCU HISTORIQUE DES DIVISIONS
ADMINISTRATIVES
DE LA RDC.
§1. L'Etat Indépendant du Congo
(1885-1908) (10(*))
En 1885, l'E.I.C. comprenait plusieurs stations ou postes
d'Etat, jusque là créés et présidés par les
résidents Européens.
La première organisation proprement-dite remonte au 01
avril 1888 par le décret royal qui divisa le pays en 11 districts
à savoir : Banana, Boma, Matadi, Cataractes, Stanley pool (actuel
Kinshasa), Stanleyfalls (actuel Kisangani), Kasaï, Oubangui,
Uélé (actuel nord province oriental), Lualaba (actuel Katanga) et
Kwango.
Ces districts étaient divisés à leur tour
en postes ou stations.
Le décret du 07 juillet 1895 apporte une modification
en divisant l'E.I.C. en 15 districts qu'on appelle « les districts de
l'E.I.C. » lesquels sont : Boma, Banana, Matadi, Cataractes,
Stanley pool, Kwango, Equateur, Lac Léopold II, Oubangui, Gangula,
Uélé, Aruwimi, Stanleyfalls, Kasaï et Lualaba.
Certains districts furent subdivisés en zones et en
secteurs.
§2. Le Congo-belge (1908-1960)
Pendant cette période de la colonisation belge, le
Congo a connu trois subdivisions territoriales majeures en 1914, en 1924 et en
1933.
2.1 La reforme de 1914 (11(*)).
Lorsque l'E.I.C. est cédé à l'Etat belge,
les nouveaux maitres ne tardèrent pas à réaliser
l'importance de retracer la carte administrative du Congo-belge. C'est ainsi
qu'une réforme est initiée en juillet 1914 qui divisa le
Congo-belge en 22 districts dont le gouvernement siégeait à Boma
et deux vice-gouvernements siégeaient à Stanley ville et à
Elisabethville.
Ces districts furent : Aruwimi (capitale : Basoko),
Bangala (capitale : Lisala), Bas-Congo (capitale : Boma),
Bas-Uélé (capitale : Buta), Equateur (capitale :
Coquilhatville), Haut-Luapula (capitale : Kambove),
Haut-Uélé (capitale : Bambili), Ituri (sans capitale),
Kasaï (capitale : Luebo), Kivu (sans capitale), Kwango
(capitale : Bandundu), Lac Léopold II (capitale : Inongo),
Lomami (capitale : Kabinda), Lowa (sans capitale), Lulonga
(capitale : Basankusu), Lulua (capitale : Kafukumbu), Maniema (sans
capitale), Moyen-Congo (capitale : Léopoldville), Sankuru
(capitale : Lusambo), Stanley ville (capitale : Stanley ville),
Tanganyika-Moero (capitale : Kongolo) et Oubangui (capitale :
Libenge).
2.2. La reforme de 1924.
La réforme administrative de 1924 regroupa les
districts en 4 provinces qui sont le Congo-Kasaï, l'Equateur, le Katanga
et la Province orientale.
Les provinces étaient subdivisées en districts
et les districts en territoires. Il y avait à la tête du Congo un
gouverneur général, assisté d'un vice-gouverneur
général au siège et quatre vice-gouverneurs
généraux à la tête de chaque province (12(*)).
2.3. La reforme de 1933.
C'est la grande réforme sous le Congo-belge.
Cette réforme créa six provinces au lieu de
quatre et supprima le statut spécial du vice-gouvernement
général du Katanga.
Les six provinces créées sont : l'Equateur,
le Kasaï, le Katanga, le Kivu, la Léopoldville et la Province
orientale.
Les provinces étaient subdivisées en districts
et les districts en territoires. La province était dirigée par un
commissaire de province qui deviendra gouverneur de province en 1951 (13(*)).
Toutefois, il faudra signaler que pendant cette
période, le Congo-belge n'a pas connu que ces trois réformes
administrative et territoriale. Il y en a eu d'autres qui ont
précédé et suivi ces trois réformes majeures
à savoir celles de 1910, de 1957 et de 1959.
§3. Le Congo postcolonial (de 1960 à ce
jour)
Pendant cette période, notre attention sera
focalisée sur les réformes administratives durant la
première république, la deuxième république, la
transition et enfin la troisième république.
3.1. Sous la première république
(1960-1965).
La première république qui a fonctionné
sous le régime constitutionnel de la Loi fondamentale et celui de la
constitution de Luluabourg du 1er Août 1964 a
hérité les six provinces de la colonisation.
Au regard de la très large autonomie politique leur
conférée par la constitution, les provinces furent pratiquement
élevées au statut des Etats fédérés.
En 1963, on passa de 6 à 21 provinces (dites
provincettes) et Léopoldville qui connaissaient chacune une
évolution désordonnée, sans coordination d'ensemble au
niveau national.
Ces provinces (provincettes) et leurs capitales furent :
Congo-central (Matadi), Cuvette-centrale (Coquilhatville, aujourd'hui
Mbandaka), Haut-Congo (Stanley ville, aujourd'hui Kisangani), Katanga-oriental
(Elisabethville, aujourd'hui Lubumbashi),Kivu-central (Bukavu), Kwango (Kenge),
Kwilu (Kikwit), Léopoldville (Léopoldville ou Kinshasa), Lomami
(Kabinda), Lualaba (Kolwezi), Kibali-Ituri (Bunia), Mai-Ndombe (Inongo),
Maniema (Port Empain, aujourd'hui Kindu), Moyen Congo (Lisala), Nord-Katanga
(Albertville, aujourd'hui Kalemie), Nord-Kivu (Luofu), Sankuru (Lodja),
Sud-Kasaï (Bakwanga), Oubangui (Gemena), Uélé (Paulis,
aujourd'hui Isiro) et Unité-Kasaïenne (Tshikapa).
3.2. Sous la deuxième république (1965-24
avril 1990).
Cette république a connu plusieurs réformes
administratives et territoriales.
A. La reforme de 1966 (14(*)).
Celle-ci ramena le nombre de provinces de 21 à 8 plus
la ville de Kinshasa qui avait également le statut d'une province.
Ces provinces sont : Bandundu, Congo-central, Equateur,
Kasaï-Occidental, Kasaï-Oriental, Kinshasa, Kivu, Katanga et Province
Orientale.
Plus tard en 1971, la province du Katanga devient le Shaba,
celle du Congo-central devient le Bas-Zaïre, la Province Orientale devient
le Haut-Zaïre.
Dans le souci d'uniformiser l'administration, la loi n° 015 du
05 janvier 1973 instaura une administration centralisée et
hiérarchisée. Elle introduit une nouvelle nomenclature
administrative : la province devient la région ; le district,
la sous-région ; le territoire, zone rurale ; la commune, zone
urbaine ; etc.
B. La reforme de 1988 (15(*)).
Celle-ci, sur base de l'ordonnance-loi n° 031 du 20 juillet
1988, érigea les anciennes sous-régions du Kivu en trois
nouvelles régions distinctes. Le nombre de provinces passa alors de 8
à 10 plus la ville de Kinshasa.
Les nouvelles provinces créées furent le
Maniema, le Nord-Kivu et le Sud-Kivu.
3.3. Sous la transition (1990-2006).
Il faudra noter ici que la loi n° 006 du 25 février
1982 a continué à régir l'organisation administrative et
territoriale jusqu'à la révolution de l'Alliance des Forces
Démocratiques pour la Libération du Congo (AFDL) le 17 mai
1997.
Il y a eu la réforme de juillet 1998 qui actualisa la
dénomination de certaines entités territoriales. Ainsi la
région redevient la province ; la sous-région, le
district ; la zone urbaine, la commune ; la zone rurale, le
territoire ; etc.
3.4. Sous la troisième république (2006
à ce jour).
Aux termes de l'article 2 de la constitution du 18
février 2006, la RDC est composée de la ville de Kinshasa et de
25 provinces toutes dotées de la personnalité juridique.
Ces provinces sont : Bas-Uélé, Equateur,
Haut-Lomami, Haut-Katanga, Haut-Uélé, Ituri,
Kasaï, Kasaï central, Kasaï oriental,
Kongo-central, Kwango, Kwilu, Lomami, Lualaba,
Maï-Ndombe, Maniema, Mongala, Nord-Kivu, Nord-ubangui,
Sankuru, Sud-Kivu, Sud-ubangui, Tanganyika, Tshopo et Tshuapa.
Il faudra noter que cette disposition constitutionnelle a
élevé au rang de provinces plusieurs districts qui constituent
les actuelles provinces.
Ainsi, la loi sur la décentralisation territoriale et
administrative actuellement en étude au Parlement va prévoir,
outre l'Etat, les entités décentralisées ainsi que les
modalités de fonctionnement et de l'organisation de ces entités.
Section 3 : LA NATURE DE LA QUESTION DU DECOUPAGE
POLITICO-
ADMINISTRATIF.
Les raisons politiques avancées pour justifier ce
morcellement du territoire évoquent, comme nous l'avons dit ci-haut, la
nécessité, mais également le souci confusément
partagé dans le pays, de faire bénéficier à chaque
habitant des conditions de vie améliorées.
Non sans raison, l'accès à de telles conditions
est présenté comme inimaginable dans la situation actuelle de
sous-administration.
Une grande partie de notre pays est privée de toute
administration (plus au moins 65% de l'étendue du pays) et de toute
infrastructure. Certains congolais continuent à vivre dans des
conditions très précaires caractérisées par
l'absence de toute forme d'Etat.
Le découpage se défend d'être, avant tout,
une réforme administrative. Mais une province est bien davantage qu'un
rouage administratif. Elle est un cadre de vie collective confusément
accepté, un creuset de valeurs partagées, une entité
soudée par un minimum de vouloir vivre ensemble. Le souci
légitime de « rapprocher l'administré de son
administration » qui est évoqué à titre de
justification, ne peut donc à lui-seul fonder et orienter la
création des provinces.
Pour notre part, nous trouvons que cette cause (le
rapprochement de l'administré de son administration) est noble et
l'objectif moralement indiscutable. Mais le choix de passer par un nouveau
redécoupage territorial en ces circonstances précises, n'en est
pas moins contestable.
En effet, le découpage du pays en petites
entités provinciales aura sans aucun doute ses avantages et ses
inconvénients.
Section 4 : L'OPPORTUNITE ET LES AVANTAGES DU
DECOUPAGE
TERRITORIAL
D'entrée de jeu, nous sommes tentés de dire que
le découpage territorial de la RDC est une opportunité et offre
des avantages si l'on prend en comte les dimensions continentales de notre pays
qui se situent à 2.345.409 Km2.
Plusieurs pays, moins vastes que le nôtre, ont recours
à cette technique pour une meilleure gestion de leur espace territorial
ou national.
A titre d'exemple, citons la France qui, avec 550.000
Km2, environ quatre fois moins étendue que notre pays, est
découpée en 100 départements ou provinces, en 341
arrondissements ou territoires, en 4.039 cantons ou secteurs/chefferies et en
36.782 communes ou groupements.
Vu sous cet angle, la décentralisation a l'avantage de
rapprocher l'administration de l'administré, d'associer les
communautés de base dans la gestion de la cité à travers
des organes élus, dotés des pouvoirs spécifiques propres
dans des matières telles que définies dans la constitution
(16(*)).
La province du Kasaï oriental en particulier qui
s'étend sur une superficie de 169.886 Km2 dans sa
configuration actuelle est plus vaste que les pays tels que la Corée du
nord (120.538 Km2), la Corée du sud (99.221 Km2),
le Portugal (92.072 Km2) , ne peut que soutenir l'opération
du découpage de notre pays qui est une opportunité, car elle vise
à corriger la situation qui fait de la RDC un pays aux provinces trop
vastes, difficilement gérables et a l'avantage de rapprocher les
gouvernés des gouvernants.
Toutefois, cette opportunité présente aussi des
faiblesses ou inconvénients.
Section 5 : LES FAIBLESSES OU INCONVENIENTS DU
DECOUPAGE
TERRITORIAL
Les faiblesses du découpage territorial tel que
prôné par la constitution du 18 février 2006 se
présentent dans la mesure où celui-ci a pour socle la
transformation des anciens districts en provinces, excepté le Bas-Congo.
Il n'a pas vraiment été tenu compte de la viabilité de
nouvelles provinces à créer, des infrastructures administratives,
du redéploiement des fonctionnaires, des moyens financiers à
mobiliser pour appliquer la décentralisation. Cela a pour
conséquence que certaines provinces à créer manqueront de
tout.
Ainsi, concernant la province du Kasaï oriental qui devra
être subdivisée en trois nouvelles provinces, nous constatons par
exemple que la nouvelle province du Kasaï oriental à créer
aura une superficie de 9.481 Km2 et cette subdivision repose sur des
critères purement ethniques.
On aura dès lors le Kasaï oriental pour les
Baluba, la Lomami pour les Basongye et le Sankuru pour les Batetela.
Comme nous l'avons démontré, le découpage
territorial ne semble pas régler la problématique de la gestion
territoriale, au contraire, elle risquera de créer des problèmes
qu'elle n'en résout.
Chapitre deuxième :
L'ORGANISATION ADMINISTRATIVE DE LA RDC
Dans ce chapitre, nous essayerons de faire l'étude sur
la manière dont les services de l'Etat sont organisés tant au
niveau central que celui des entités territoriales
décentralisées.
Section 1 : LES SERVICES CENTRAUX
Par définition, les services centraux de l'Etat sont
ceux qui sont dirigés par les autorités centrales de l'Etat
placées au siège du pouvoir public c'est-à-dire la
capitale.
Ces autorités centrales sont le Président de la
République, le Premier ministre et les ministres.
§1. LE PRESIDENT DE LA
REPUBLIQUE
Le Président de la République est à la
fois une autorité administrative et politique.
En tant qu'autorité administrative du pouvoir central,
son étude est envisageable tant sur le plan du statut juridique et
administratif que sur le plan de statut fonctionnel.
En sa qualité d'autorité administrative, le
Président de la République est soumis à l'ensemble des
règles que postule ses droits en matière d'attribution et
d'exercice de compétence et se trouve ainsi astreint au respect des
principes de légalité, de responsabilité et de
contrôle juridictionnel (17(*)).
En rapport avec son statut fonctionnel, les attributions ou
compétences dont est investi le président de la République
se retrouvent dans la constitution (du 18 février 2006)
spécialement en ses articles 78 (sur la nomination du premier ministre
et des autres membres du gouvernement), 79 (sur la convocation et la
présidence du conseil des ministres ainsi que sur la promulgation des
lois), 80 (sur l'investiture des gouverneurs et vice-gouverneurs), 81 (sur la
nomination des autres hauts cadres de la République), 82 (sur la
nomination, relèvement et révocation des magistrats),
83 (sur le commandement des forces armées et la
présidence du conseil supérieur de la défense, 84 (sur la
décoration dans les ordres nationaux), 85 (sur la proclamation de l'Etat
d'urgence ou de siège), 86 (sur la déclaration de la guerre), 87
(sur le droit de grâce), 88 (sur l'accréditation des ambassadeurs
et envoyés extraordinaires), 148 (sur la dissolution de
l'Assemblée nationale),156 (sur la dissolution des cours et tribunaux
civils au profit des juridictions militaires), 200 (sur la présidence de
la conférence des gouverneurs), 213 (sur la négociation et la
ratification des traités et accords internationaux) ainsi que par
d'autres textes en vigueur dans notre pays (les lois organiques et les lois
ordinaires).
Dans l'accomplissement de ses fonctions, le Président
de la République signe certains actes administratifs dont les
ordonnances qui en forment l'essentiel (18(*)).
Ces ordonnances, prises en conseil de ministres, lui
confère un important pouvoir.
Aussi, pour mieux remplir ses fonctions, le Président
de la République est assisté d'un certain nombre d'organismes
parmi lesquels figurent un cabinet assez réduit composé
exclusivement de ses fidèles collaborateurs, d'un ministre d'Etat
à la présidence que le Président de la République
peut utiliser à chaque instant et qui n'est pas une autorité
administrative et d'un état-major particulier.
§2. Le Premier Ministre
La constitution du 18/02/2006 a consacré la
diversité des rôles et des prérogatives du Premier
ministre. Ainsi, nous pouvons affirmer que la fonction première du
Premier ministre consiste à diriger l'action du gouvernement.
Cette responsabilité, affirmée par l'article 90
alinéa 2 de la dite constitution donne bien évidemment au chef du
gouvernement une dimension politique éminente. Son intervention se situe
d'ailleurs à tous les niveaux de l'action gouvernementale :
proposition de nomination et de révocation des membres de
l'équipe gouvernementale (art. 78 al.4), définition ensemble avec
le chef de l'Etat de la politique du gouvernement, son impulsion, sa
coordination, la prise des décisions, le suivi de l'exécution de
la politique gouvernementale.
Donc politiquement, le Premier ministre incarne aux yeux de
tous l'action collective du gouvernement.
La responsabilité politique qu'endosse le Premier
ministre devant le Parlement apparait alors comme le corollaire naturel de
cette prééminence. Ainsi, c'est bien le chef du gouvernement qui
est le Premier ministre que la constitution charge en son art. 91 al.4
d'engager devant le Parlement (l'Assemblée Nationale) la
responsabilité du gouvernement, que ce soit sur base du programme
d'action qu'il détermine ou du discours de politique
générale qu'il prononce devant l'Assemblée.
Le Premier ministre n'exerce pas de pouvoir
hiérarchique au sens strict sur les ministres, les actes de ces derniers
ne pouvant donner lieu à un recours hiérarchique devant lui
(19(*)).
Pour autant, sa primauté sur l'ensemble des membres du
gouvernement reste incontestée. Chaque ministre dispose ainsi de son
propre champ de compétence, que le Premier ministre délimite
initialement par les décrets d'attribution à l'attention de
chaque ministre.
Le Premier ministre coordonne également l'action des
membres du gouvernement et, lorsque des divergences naissent entre eux, il
intervient pour arbitrer entre leurs décisions. Son autorité
s'exprime aussi par l'envoi de fréquentes instructions et circulaires
aux membres du gouvernement, destinées à guider ou recadrer leur
action.
Pour mener à bien la conduite de l'action
gouvernementale, le Premier ministre s'appuie de plus en plus sur des services
qui lui sont directement rattachés, comme le cabinet civil ainsi que
tant d'autres services qui participent à la préparation du
travail gouvernemental.
On peut citer en exemple le service des visas pour des
missions à l'étranger, la direction générale de
l'Administration et de la fonction publique, la direction des journaux
officiels, le service d'information et de diffusion, la direction de la
documentation congolaise, le service d'étude et de prévention des
risques et des calamités naturelles majeures, etc.
Le Premier ministre et l'ensemble du gouvernement
bénéficient aussi des capacités d'expertise et de
proposition mises à leur service par des organismes tels la cour des
comptes, le conseil économique et social... (20(*)).
En sa qualité du chef de l'Administration, le Premier
ministre est bien le détenteur normal et habituel du pouvoir
réglementaire qui concernent l'ensemble des citoyens. Son
autorité sur l'Administration se manifeste par son pouvoir direct de
nomination à l'égard des fonctionnaires civils et militaires
(art. 92 al.3).
§3. Les Ministres
Un ministre est un agent du pouvoir exécutif
(gouvernemental) qui est à la tête d'un ministère ou d'un
département ministériel (21(*)). Il dirige les départements
ministériels qui sont sous ses ordres, représente l'Etat pour ce
qui concerne son département et représente son administration au
sein du gouvernement. Il agit généralement sous la direction du
Premier ministre et est responsable devant le Parlement de la bonne
exécution des services qu'il dirige.
Toutefois, il sied de noter qu'on peut trouver des ministres
d'Etat sans portefeuille.
Les ministres sont nommés par le Président de la
république sur proposition du Premier ministre (art. 78 al. 4). Ils sont
désignes en fonction des administrations qu'ils sont amenés
à diriger, les ministères, leur regroupement et leur nom variant
parfois d'un gouvernement à un autre.
Conformément à l'art. 93 al. 1 de la
constitution, le ministre est responsable de son département. Il
applique le programme gouvernemental dans son ministère, sous la
direction et la coordination du Premier ministre.
Les ministres sont investis de nombreux et divers pouvoirs
lesquels peuvent être classés sous plusieurs rubriques dont les
principales sont :
A. L'organisation du département
ministériel.
L'organisation des ministères ainsi que la
répartition des agents entre les services de département exige un
décret ou une ordonnance du Président de la République.
Ainsi, il appartient donc au ministre de décider de
toutes les mesures d'organisation de service étant donné que le
pouvoir appartient normalement à tout chef de service.
B. La direction du département
ministériel.
En rapport avec cette prérogative, le ministre est
chargé de l'exercice du pouvoir hiérarchique sur l'ensemble de
tous les agents rattachés à son département, la nomination
à certains emplois et la représentation de l'Etat devant les
juridictions tant administratives que judiciaires (22(*)).
C. La prise des décisions administratives dans
les affaires relevant du département
Ici, il y a lieu de distinguer entre les décisions
réglementaires et les décisions individuelles.
Les décisions réglementaires sont celles qui, en
principe, incombent au Président de la République ou au Premier
ministre à moins qu'une loi ou un décret ou encore une ordonnance
confère au ministre le pouvoir réglementaire qui lui permettra de
prendre des décisions de portée générale et
impersonnelle.
Les décisions individuelles par contre sont celles qui
incombent au ministre.
Il peut arriver qu'une partie des attributions d'un
ministère soit confiée à un ou plusieurs vice-ministres
ou, un ou plusieurs secrétaires d'Etat rattachés au ministre. Ces
derniers, sauf exception, ne siègent pas au conseil des ministres.
Section 2. LES SERVICES EXTERIEURS DE L'ETAT.
§1. Notions.
Les services extérieurs de l'Etat, autrement
appelés Services locaux ou Services déconcentrés de l'Etat
sont les services qui assurent le relais, sur le plan local, des
décisions prises par l'administration centrale et qui gèrent les
services de l'Etat au niveau local.
La plupart des ministères disposent des services
déconcentrés repartis entre plusieurs niveaux
géographiques. Ce sont les services déconcentrés de l'Etat
chargés de rendre un service proche de la population et de mettre en
oeuvre la politique définie par le gouvernement, dans leurs domaines de
compétences.
Conformément à la constitution congolaise, les
services déconcentrés seront sous la responsabilité du
Gouverneur de province, le Maire de la ville, le bourgoumestre de commune ainsi
que le Chef de secteur ou de chefferie étant donné que les
entités décentralisées sont la province, la ville, la
commune, le secteur et la chefferie.
Les services extérieurs de l'Etat ou services
déconcentrés relèvent de deux catégories : les
services extérieurs à compétence générale,
lesquels sont placés sous l'autorité de différents
ministres, et les services extérieurs à compétence
spéciale (23(*)).
Les services extérieurs à compétence
générale sont organisés dans le cadre des circonscriptions
territoriales suivantes : circonscription provinciale, circonscription
urbaine et circonscription communale ; alors que pour les services
extérieurs à compétence spéciale, il s'agit des
services des différentes administrations centrales qui sont
généralement regroupés au niveau provincial et au niveau
urbain dans des directions ou services (24(*)).
Quant à la RDC, la répartition des
matières ou compétences est réglée par la
constitution spécialement en ses articles 202, 203 et 204.
Cette répartition a été voulue et
décidée par le législateur en vue d'éviter tout
conflit de pouvoir ou de compétence entre les autorités au niveau
central et celles des ETD.
§2. Les services de l'Etat en
province.
La province est le cadre principal de l'administration
déconcentrée de l'Etat. La division du territoire national en 26
provinces remonte à la promulgation de la constitution du 18/02/2006 et
la disposition constitutionnelle y relative (art. 2) n'est censée
d'être d'application que trois ans après la mise en place des
institutions nationales issues des élections.
Si l'on doit s'en tenir à l'application parfaite de la
constitution, il se pourrait que cette disposition soit d'application
l'année prochaine, soit en 2009.
Donc, c'est dans les provinces que sont institués les
services extérieurs de base des différents ministères. Ces
services déconcentrés portent le nom de « divisions
provinciales ». Ainsi nous trouvons la division provinciale de
l'Intérieur, celle des Mines et Géologie, du Travail, emploi et
prévoyance sociale, de la Santé, etc.
Concernant son administration, à la tête de
chaque province, se trouve un gouverneur et son adjoint élus par
l'organe délibérant de la province qui est l'Assemblée
provinciale, et aidés dans l'accomplissement de sa
mission par une équipe ministérielle provinciale dont les
membres ne peuvent dépasser le nombre de dix (art. 198 de la
constitution).
Le gouverneur assure l'unité de représentation
de l'Etat et la coordination des services déconcentrés ; en
d'autres termes, il est le représentant direct de chacun des ministres
et du Premier ministre dans sa circonscription.
Bref, il est le dépositaire dans la province de
l'autorité de l'Etat (125(*)).
§3. Les services de l'Etat dans la
ville.
Les services de l'Etat dans le cadre de la ville sont sous la
responsabilité du Maire de la ville. Celui-ci est à la fois le
représentant juridique de l'Etat dans la ville et le représentant
politique du gouvernement qu'il informe et dont il exécute la politique,
notamment économique et social (26(*)).
En rapport avec la constitution congolaise et sur base de la
loi n° 06/006 du 09/03/2006 portant organisation des élections
présidentielles, législatives, provinciales et locales en son
article 183, le maire de la ville est élu pour un mandat de cinq ans
renouvelable par les membres de l'organe délibérant de la ville
qui est le conseil urbain.
Pour Monsieur Marcel-Innocent KINGWA MWANA, maire suspendu de
la ville de Mbuji-Mayi, bien qu'élu par le conseil urbain, le maire de
la ville est, comme le gouverneur de province, le représentant direct du
Premier ministre et de chacun des ministres dans sa circonscription et a des
attributions limitées :
- il assure la direction des services urbains de l'Etat,
- il exerce le contrôle de légalité des
actes de la ville et de ses établissements publics,
- il joue un rôle particulier à l'échelle
urbaine en matière de développement économique et social
et en matière d'aménagement du territoire. Dans l'accomplissement
de ses fonctions, le maire de la ville ainsi que son adjoint sont
assistés d'un collège exécutif urbain dont le nombre des
membres ne peut dépasser trois (27(*))
§4. Les services de l'Etat dans la
commune.
Chaque ville est divisée en plusieurs communes et
l'Etat y est représenté par un Bourgoumestre qui, selon la
constitution en vigueur et la loi électorale ci-haut citée, est
secondé par un adjoint et est assisté dans
l'accomplissement de ses fonctions par un collège municipal.
Le bourgoumestre et son adjoint sont élus par le
conseil municipal pour un mandat de cinq ans renouvelables (art. 199 de la loi
électorale)
Le bourgoumestre assure, dans le cadre de sa commune, la
coordination des services extérieurs de l'Etat. Il détient un
pouvoir de décision soit en vertu des lois et règlements, soit en
vertu de délégations de compétence consenties par le maire
de la ville.
En pratique, il joue un rôle essentiel d'interlocuteur
de l'Etat auprès de la commune.
§5. Les services de l'Etat dans les
localités ou collectivités.
Les localités ou collectivités sont des
subdivisions des territoires ou communes rurales.
Dans le cadre de notre travail, nous avons utilisé les
concepts localités et collectivités pour designer les secteurs et
chefferies.
Les secteurs sont dirigés par des chefs de secteur
secondés par leurs adjoints et assistés dans l'accomplissement de
leurs fonctions par un collège exécutif du secteur.
Il faut dire ici que ceci est de même pour les
chefferies.
Il faut noter que les chefs de secteur et ceux de chefferie
sont élus par les membres du conseil de secteur ou de chefferie selon le
cas pour un mandat de cinq ans renouvelables (art. 215 de la loi
précitée).
De tout ce qui précède, nous voyons que de tous
les services extérieurs de l'Etat, seule la province admet le principe
de la libre administration et de l'autonomie de gestion.
En rapport avec tous les animateurs des ETD, il faut souligner
que tous, alors tous, sont élus au second degré,
c'est-à-dire, par leurs organes délibérants respectifs et
bénéficient de ce fait d'une certaine légitimité
populaire qui les rend indépendants d'une certaine manière des
services centraux.
Toutefois, malgré cette « indépendance
de façade », les animateurs des ETD sont liés à
certaines obligations et doivent en principe rendre compte de leur gestion
d'une manière ou d'une autre aux animateurs des services centraux bien
que ceux-ci n'exerçant pas sur eux une autorité
hiérarchique supérieure.
Chapitre troisième :
L'IMPACT DU DECOUPAGE TERRITORIAL SUR L'ORGANISATION
ADMINISTRATIVE DE LA PROVINCE DU KASAI ORIENTAL.
Dans ce chapitre, nous nous efforcerons à faire un
exposé prospectif sur les mécanismes de collaboration entre les
autorités administratives centrales et celles provinciales et
dégager si possible les conséquences du découpage
territorial sur l'organisation administrative de la province du Kasaï
oriental dans sa configuration actuelle et dans la perspective du
découpage de celle-ci.
Section 1. DES MECANISMES DE COLLABORATION ENTRE LES
AUTORITES ADMINISTRATIVES CENTRALES
ET
PROVINCIALES.
Il sera question dans cette section de décrire ou de
structurer les mécanismes de collaboration et de mettre en exergue des
propositions de résolution des conflits de chevauchement pouvant surgir
entre les différents services nationaux et provinciaux.
§1. Des mécanismes de
collaboration
A. Entre le gouvernement central et les
provinces.
La constitution du 18/02/2006 a prévu dans certaines de
ses dispositions (articles 202, 203 et 204) les mécanismes de
collaboration entre les autorités administratives centrales et
provinciales en ce sens qu'elle a mis en exergue les matières à
traiter par les autorités centrales exclusivement ; par les
autorités provinciales exclusivement et les matières susceptibles
de collaboration ou des matières à concurrence
partagée.
Cette répartition des matières est faite,
à notre humble avis, en vue d'éviter tout risque de
télescopage, de chevauchement et de conflit de compétence. Ainsi,
en décidant la répartition des matières, le
législateur congolais a voulu placer des garde-fous afin de ne pas
permettre l'empiètement des compétences.
Ainsi donc, le Chef de l'Etat ne peut pas révoquer le
gouvernement provincial qui est une émanation de l'Assemblée
provinciale, seul organe habilité à le révoquer par motion
de censure.
Dans le domaine de compétence concurrente, il va sans
dire que la province doit non seulement informer le gouvernement central de
tout ce qu'elle entreprend aussi bien dans les matières qui sont de son
exclusive compétence que dans les matières de collaboration, mais
il faudrait qu'elle soit aussi constamment informée de ce que le
gouvernement central entreprend en sa faveur ou en sa défaveur.
D'où la nécessité de la présence d'un agent de
liaison entre les institutions nationales et provinciales. Et cet agent de
liaison n'est autre que le gouverneur de province.
La question qui se pose alors est celle de savoir quel sera le
statut du gouverneur de province dès lors qu'il est élu par
l'Assemblée provinciale et investit par une ordonnance
présidentielle ?
A notre avis, nous trouvons que le gouverneur de province
portera une double casquette ou une double fonction.
Sur le plan national, le gouverneur de province
représente le gouvernement central en province avec le statut de haut
fonctionnaire de l'Etat.
Ainsi, dans sa mission en tant que représentant du
gouvernement central, le gouverneur de province relève du pouvoir
hiérarchique du gouvernement central à travers le
ministère national de l'Intérieur.
Sur le plan provincial, le gouverneur de province est le chef
de l'exécutif provincial et tous les services déconcentrés
de l'Etat en province sont placés sous son autorité.
Pour ce qui est des matières de la compétence
exclusive des provinces, il est vrai que la collaboration ne doit pas
être permanente et suivie comme dans le cas de la compétence
concurrente, mais il faudra néanmoins qu'il y ait concertation
permanente entre le gouverneur de province et les divisions provinciales qui
sont les représentations des ministères du pouvoir central en
province.
B. Entre la province et les Entités
Administratives Décentralisées.
Conformément à l'art. 3 al. 2 de la constitution
du 18/02/2006, seuls la ville, la commune, le secteur et la chefferie
constituent des EAD.
Ainsi, le maire, le bourgoumestre et le chef de secteur ou de
chefferie sont à la fois des autorités exécutives locales
et représentants, et du gouvernement central et du gouvernement
provincial dans leur juridictions respectives. Ils coordonnent la bonne marche
de l'administration de chacune de leurs juridictions et sont responsables du
bon fonctionnement des services (centraux et provinciaux) dans leurs
entités.
Ainsi donc, toutes ces autorités exécutives des
EAD, bien qu'élues au suffrage universel indirect par leurs organes
délibérants respectifs, ne peuvent pas agir en toute
indépendance vis-à-vis de l'autorité centrale.
Pour la bonne continuité des affaires publiques, une
concertation permanente est toujours nécessaire entre l'autorité
provinciale et les autorités de différentes EAD.
§2. Les matières de la
compétence exclusive des provinces.
Au nombre de 29, ces matières sont reprises dans la
constitution, spécialement en son article 204.
Bien que le législateur ait utilisé le
terme « exclusive », nous trouvons que la
collaboration entre la province et le pouvoir central est quasi-obligatoire
dans certaines matières vue leur importance, et notamment du fait
qu'elles renvoient soit à la législation nationale, soit parce
qu'elles postulent une politique d'ensemble pour promouvoir
l'intérêt national et éviter les disparités et les
contradictions entre les actions et législations de diverses
provinces.
Parmi ces matières, nous pouvons épingler celles
qui sont les plus en vue : le plan d'aménagement de la province, la
fonction publique provinciale et locale, l'application des normes
régissant l'état civil, les finances publiques provinciales,
l'exécution du droit coutumier, la planification provinciale, etc.
§3. Les matières de la
compétence concurrente du pouvoir central et des
Provinces
Pour le domaine de la compétence concurrente, le
législateur congolais a prévu 25 matières dont la
compétence est partagée entre le pouvoir central et les
provinces.
Il faudra noter qu'en ces matières, la loi nationale
prime sur les édits provinciaux.
En principe, toutes ces matières doivent faire l'objet
de collaboration entre le pouvoir central et les provinces mais nous allons
citer ici les domaines qui nous semblent les plus importants et qui postulent
une collaboration plus proche du fait de certaines spécificités.
Il s'agit des matières ci-après : la mise en oeuvre des
mécanismes de promotion et de sauvegarde des droits humains et des
libertés fondamentales consacrés dans la constitution ; les
droits civils et coutumiers ; les statistiques et les recensements ;
la sûreté intérieure ; l'administration des cours et
tribunaux, des maisons d'arrêt et de correction et des prisons pour
peines ; l'exécution des mesures sur la police des
étrangers ; les droits fonciers et miniers, l'aménagement du
territoire, régime des eaux et forets ; la prévention des
épidémies et épizooties dangereuses pour la
collectivité ; la protection de l'environnement, des sites
naturels, des paysages et la conservation des sites ; la création
des établissements primaires, secondaires, supérieurs et
universitaires.
§4. La résolution des conflits de
chevauchement.
A. La résolution des conflits entre les services
nationaux et provinciaux
En évoquant la résolution des conflits de
chevauchement entre les différents services, le problème est de
savoir comment sera résolu les conflits qui naitraient des actes
contradictoires des services administratifs centraux et ceux de la province.
Pour ce qui est de l'interprétation de la constitution,
notamment quant à la répartition des compétences entre le
pouvoir central et les provinces, il est vrai qu'il sera fait recours au juge
constitutionnel dans le cadre du contentieux conformément à
l'art. 161 al. 3 de la constitution.
Mais est-il qu'en cas d'une crise permanente entre les
autorités centrales et provinciales, le pouvoir central peut reformer ou
se substituer au pouvoir du gouverneur de province.
Si la crise a été
délibérément créée par le gouverneur de
province, le pouvoir central peut, dans le souci de conserver l'harmonie au
sein de la société, suspendre le gouverneur de province comme
représentant du gouvernement central en province.
Pendant la durée de sa suspension, le gouverneur de
province pourrait être remplacé par le Directeur de province et
lequel Directeur dépendra directement du pouvoir central pendant toute
la durée de suspension du gouverneur.
B. La résolution des conflits entre la province
et les ETD.
En cas de conflit de compétence entre les
autorités provinciales et celles des ETD, il sera fait recours au juge
administratif et cela dans les cours et tribunaux siégeant en
province.
S'il y a persistance du conflit, il pourrait alors y avoir la
possibilité de faire un recours hiérarchique devant le
ministère national ayant dans ses attributions les affaires
intérieures et d'autre part, on pourra faire le recours juridictionnel
devant la cour administrative d'appel de son ressort, avec possibilité
d'appel devant le conseil d'Etat qui statuera en deuxième et dernier
ressort.
Section 2. CONSEQUENCES DU DECOUPAGE SUR
L'ORGANISATION
ADMINISTRATIVE DU KASAI
ORIENTAL
Dans cette section, nous aurons à parler des
conséquences qui peuvent découler non seulement de la subdivision
de la province, mais aussi sur le personnel de la fonction publique dont le
découpage va aggraver encore plus les problèmes et celui de la
pléthore tant des cadres de commandement que du personnel ainsi que du
risque de la non maitrise du personnel des services extérieurs des
ministères centraux.
§1. Les conséquences de la subdivision
de la province.
Comme nous l'avons épinglé à travers ce
travail, la subdivision de l'actuelle province du Kasaï oriental en trois
provinces à savoir le Kasaï oriental, la Lomami et le Sankuru ne
sera pas sans conséquence.
Nous nous demandons alors si le seul critère qui
consiste à faire des anciens districts des provinces suffit pour asseoir
le découpage territorial. Il découle de ce qui
précède que la configuration de nouvelles provinces à
créer repose sur des critères purement ethniques. D'où
nous aurons le Kasaï oriental exclusivement pour les Baluba, la Lomami
pour les Basongye et le Sankuru pour les Batetela.
Connaissant l'esprit de division et de haine qui
caractérise le comportement des habitants de l'actuelle province du
Kasaï oriental, il y a fort à parier que la mise en place de
nouvelles provinces ainsi que de leurs animateurs pourrait entrainer des graves
conflits tribaux qui auront un impact très négatif dans la
gestion administrative de celles-ci. On assistera ainsi à un
dysfonctionnement sérieux du système administratif des ces
provinces à créer.
§2. La multiplication du personnel
administratif.
En effet, non seulement chaque ministère provincial
devra élaborer son cadre organique au niveau du ministère et
même des entités infra-provinciales, ce qui constitue
déjà une multiplication par deux du personnel administratif et du
commandement au niveau de la province dans sa configuration actuelle, mais il
faudra par la suite multiplier ce nombre par trois dans le cadre des provinces
à créer.
Il en est de même du personnel des services
extérieurs des ministères du gouvernement central qui sera aussi
multiplié par trois, notamment les chefs de divisions provinciales et de
leurs chefs de bureau.
A notre avis, cette multiplication du personnel administratif
aura comme conséquence directe la lourdeur dans la machine
administrative tant nationale, provinciale que locale.
§3. Le risque de la non maitrise du personnel
administratif.
Le découpage en trois de la province du Kasaï
oriental aura pour conséquence non seulement la multiplication et les
promotions anarchiques et automatiques du personnel administratif, mais aussi
le risque de la non maitrise de ce personnel.
En effet, en vue de couvrir les postes statutaires de tous les
services extérieurs des ministères centraux, et faute
d'organigramme dans chaque service, il y a risque d'assister aux engagements
anarchiques et désordonnés du personnel avec comme corollaire
l'augmentation des agents fictifs comme cela est vécu actuellement,
ainsi que le manque d'expérience du personnel recruté pour
occuper les hautes fonctions au sein de l'appareil administratif.
CONCLUSION
Tout ce qui commence bien, finit toujours bien dit-on.
Nous voici donc arriver à la fin de cette étude
qui constitue pour nous un premier jet.
En effet, le présent travail a été
subdivisé en trois chapitres dont le premier a porté sur les
généralités. Dans ledit chapitre, nous avons essayé
de définir quelques notions qui nous ont paru importantes pour la
compréhension de notre sujet qui porte sur « l'incidence du
découpage territorial sur l'organisation administrative de la RDC :
cas des services extérieurs de l'administration centrale au Kasaï
oriental ». Ainsi, nous avons vu que l'Administration peut
revêtir deux différents sens selon que l'on s'attache à sa
fonction ou à son organisation. Cette administration remplit
différentes fonctions dont l'application de la loi, la police
administrative, la gestion des services publics ainsi que la mise en oeuvre des
lois votées par le Parlement.
Nous avons ensuite fait mention des modes d'administration de
l'Etat où nous avons parlé de la décentralisation comme
étant un transfert des compétences de l'Etat à des
institutions distinctes de lui, ainsi que de ses dérivées qui
sont la déconcentration, la délégation des pouvoirs et la
dévolution.
Ensuite, nous nous sommes attelés à passer en
revue les différentes divisions administratives qu'a connues la RDC de
1885 à ce jour sans oublier les raisons politiques qui ont milité
en faveur de l'actuel découpage territorial tel que prôné
par la constitution ainsi que les avantages et les inconvénients du
découpage territorial.
Dans le second chapitre ayant traité de l'organisation
administrative de la RDC, nous avons montré le fonctionnement des
services centraux et les services extérieurs de l'Etat. Ici, il faut
rappeler que les services centraux de l'Etat sont dirigés par les
autorités centrales siégeant dans la capitale du pays
(siège des institutions) parmi lesquelles on trouve le Président
de la république qui est à la fois une autorité politique
et administrative, le Premier ministre qui dirige l'action du gouvernement
ainsi que les ministres qui sont les chefs des départements
ministériels placés sous leurs ordres et qui représentent
leurs administrations.
Les services extérieurs de l'Etat, avons-nous dit, sont
les services qui assurent le relais sur le plan local des décisions
prises par l'administration centrale. On les trouve en province, dans la ville,
dans la commune, dans les secteurs ou chefferies.
Enfin, le dernier chapitre a étudié l'impact du
découpage territorial sur l'organisation administrative de la province
du Kasaï oriental. Ici, il a été question d'analyser des
mécanismes de collaboration entre les autorités administratives
centrales et provinciales d'une part, et entre les autorités
provinciales et celles des ETD d'autre part, dans le cadre des
compétences définies par la constitution et voir dans quelle
mesure trouver des solutions en cas de conflits entre les différents
services. Pour finir, nous avons révélé quelques
conséquences du découpage territorial sur l'organisation
administrative de la province du Kasaï oriental notamment la
multiplication du personnel administratif ainsi que le risque de la non
maitrise du personnel.
Certes, ce travail n'a pas la prétention d'avoir
relevé tous les problèmes qui peuvent surgir dans le cadre du
découpage tel que projeté par la constitution mais notre souci
majeur a été de mettre à la disposition de nos lecteurs un
outil, modeste soit-il, auquel ils pourront recourir en vue d'apporter leurs
solutions aux problèmes que pourraient poser le découpage
envisagé.
C'est vrai qu'en recourant à cette technique de
découpage territorial, pour le législateur congolais, la
finalité est que notre pays, aux dimensions continentales, soit
administré de façon optimale. Le découpage ainsi
pensé est une exigence de la bonne gouvernance.
Mais à notre avis, le découpage territorial de
la RDC est une très bonne chose, il faudra le concrétiser avec
beaucoup de volonté politique, mais progressivement,
méthodiquement, sans précipitation et en se dotant d'un programme
réaliste et bien réfléchi sans pour autant aller à
l'encontre des prescrits de la constitution.
C'est pourquoi, nous sommes d'avis que ce découpage
doit se faire de façon rationnelle avec la mise en place, outre de la
loi sur la décentralisation, de l'ensemble de l'arsenal juridique y
afférant ainsi que de tous les mécanismes de transfert effectif
des compétences du pouvoir central au pouvoir provincial, du pouvoir
provincial aux ETD.
Pour finir, nous trouvons à notre humble avis, qu'il
serait plus réaliste de démarrer les nouvelles provinces au
moment de la deuxième législature et pendant ce temps, le
gouvernement central et les gouvernements provinciaux pourraient prendre des
dispositions nécessaires et spéciales pour créer des
conditions matérielles pour accueillir les nouvelles provinces.
Ne dit-on pas que le temps est le maitre d'oeuvre qui
guérit toutes les blessures causées par les insuccès
temporaires, nivelle les inégalités sociales, redresse les
injustices et les imperfections humaines ?
Tout ce qui se fait contre le temps est souvent destiné
à échouer. Rien n'est donc impossible avec le temps. Aucun
succès permanent n'est possible sans introspection et correction des
erreurs. Aucun pays ne s'est construit en un jour, mais il faut toujours
commencer quelque part et tenir compte du temps.
Terminons ce travail avec cette sagesse populaire qui
dit : « rien ne sert de courir, il faut partir à
point ou à temps ».
BIBLIOGRAPHIE
I. TEXTES DE LOIS.
1. La Constitution du 18 février 2008.
2. Le Décret du 10 mai 1957 sur les circonscriptions
indigènes.
3. Le Décret du 13 octobre 1959 sur les villes et
communes.
4. L'Ordonnance-loi n° 82-006 du 25 février 1982
portant organisation territoriale,
Politique et administrative de la République du
Zaïre.
5. Le Décret-loi n° 081 du 02 juillet 1998 portant
organisation territoriale et adminis-
trative de la RDC.
6. Le décret-loi n° 081 du 02 juillet 1998 portant
organisation territoriale et adminis-
trative de la RDC tel que modifié et
complété par le Décret-loi n° 018/2001 du
28 septembre 2001.
7. La loi n° 06/006 du 09 mars 2006 portant organisation des
élections présidentielle,
Législative, provinciale et locale en RDC.
II. OUVRAGES.
1. Charles EISENMANN, Centralisation et
Décentralisation, LGDJ, Paris, 1948.
2. DELVAUX, R., L'organisation administrative du
Congo-belge, Anvers, Ed. Zaïre,
1945.
3. Georges VEDEL, Droit administratif,
6ème éd, PUF, Paris, 1976.
4. Guy VANTHMESCHE, La Belgique et le Congo :
empreintes d'une colonie
(1885-1980),
complexe, Bruxelles, 2007.
5. Jacques BOURDON et alii, Droit des collectivités
territoriales, PUF, Paris, 1976.
6. Jacques de BURLET, Précis de Droit administratif
Congolais, Université Lovanium,
Maison
Ferdinand-Larcier, Bruxelles, 1969.
7. Jean RIVERO, Précis de Droit Administratif,
Dalloz, 11ème éd, Paris, 1985.
8. Pierre PIRON et DEVOS J., Organisation territoriale du
Congo : codes et lois du
Congo-belge, tome 2, organisation administrative et
Juridique,
2ème éd, Bruxelles, 1960.
9. RONGERE, P., Méthodes des sciences sociales,
éd. Dalloz, Paris (Vème), 1971.
III. REVUES.
1. JENNIE LITVACK, « Qu'est-ce que la
Décentralisation ? », in Decentralization
Thematic Team,
London, 2005.
2. Saint MOULIN de L., « Histoire de l'organisation
administrative du Zaïre », in
Zaïre-Afrique, n° 224, Avril, 1998.
3. YAMBAYAMBA SHUKU N., « Les dynamiques de la
Décentralisation en RDC »,
in
colloque sur la Décentralisation, Kinshasa, 2007.
IV. NOTES DE COURS
1. TSHIPINDA KASONGA, Cours de l'Evolution des Institutions
Administratives du
Congo de 1885
à nos jours, G3 Droit, UOM, 2007-2008,
Inédit.
2. TSHITAMBWE KAZADI, Cours de Droit Administratif,
Institutions Administratives
Et Contentieux
Administratif, G3 Droit, UOM, 2007-2008,
Inédit.
3. TSHIUNGU BAMESA M., Cours des Méthodes
scientifiques, G1, UNILU, 1985-
1986,
Inédit.
V. WEB SITES
1. www.allafrica.com.
2. www.ciesin.org.
3. www.cnam.agropolis.fr.
4. www.denistouret.fr.
5. www.google.fe.
6. www.lepotentiel.com.
7. www.linelit.org.
8. www.mediacongo.net.
9.
www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/administration/co.
10. www.wikipedia.org.
TABLE DES MATIERES.
EPIGRAPHE I
DEDICACE II
AVANT-PROPOS III
LISTE DES ABREVIATIONS VI
INTRODUCTION GENERALE 1
PRESENTATION DU SUJET 1
CHOIX ET INERET DU SUJET 2
PROBLEMATIQUE ET HYPOTHESES DE TRAVAIL 3
A. PROBLEMATIQUE 3
B. HYPOTHESES DU TRVAIL 4
METHODES ET TECHNIQUES UTILISEES 5
A. METHODES 5
B. TECHNIQUES 5
DELIMITATION DU TRAVAIL 6
Chapitre premier : LES GENERALITES 7
Section 1. NOTIONS PRELIMINAIRES 7
§1. L'incidence 7
§2. Le découpage territorial 7
§3. L'administration 7
§4. La Décentralisation 9
4.1. Les types de la décentralisation 10
4.1.1. La décentralisation politique 10
4.1.2. La décentralisation administrative 11
A. La déconcentration 11
B. La délégation des pouvoirs 11
C. La dévolution 11
4.2. Les principales caractéristiques de la
décentralisation 11
Section 2. APERCU HISTORIQUE DES DIVISIONS ADMINISTRATIVES
DE LA RDC 12
§1. L'Etat Indépendant du Congo (1885-1908) 12
§2. Le Congo-belge (1908-1960) 12
2.1. La reforme de 1914 13
2.2. La reforme de 1924 13
2.3. La reforme de 1933 13
§3. Le Congo postcolonial (de 1960 à ce jour)
14
3.1. Sous la première République (1960-1965)
14
3.2. Sous la deuxième République (de 1965 au 24
avril 1990) 15
A. La reforme de 1966 15
B. la reforme de 1988 15
3.3. Sous la transition (1990-2006) 15
3.4. Sous la troisième République (2006 à
ce jour) 16
Section 3. LA NATURE DE LA QUESTION DU DECOUPAGE POLITICO-
ADMINISTRATIF 16
Section 4. L'OPPORTUNITE ET LES AVANTAGES DU DECOUPAGE
TERRITORIAL 17
Section 5. LES FAIBLESSES OU INCONVENIENTS DU DECOUPAGE
DU DECOUPAGE 18
Chapitre deuxième : L'ORGANISATION ADMINISTRATIVE
DE LA RDC19
Section 1. LES SERVICES CENTRAUX 19
§1. Le Président de la République 19
§2. Le Premier ministre 20
§3. Les ministres 22
Section 2. LES SERVICES EXTERIEURS DE L'ETAT 23
§1. Notions 23
§2. Les services de l'Etat en province 24
§3. Les services de l'Etat dans la ville 25
§4. Les services de l'Etat dans la commune 26
§5. Les services de l'Etat dans les localités ou
collectivités 26
Chapitre troisième : L'IMPACT DU DECOUPAGE
TERRITORIAL SUR
L'ORGANISATION ADMINISTRATIVE
DE LA
PROVINCE DU KASAI ORIENTAL
28
Section 1. DES MECANISMES DE COLLABORATION ENTRE LES AUTORITES
ADMINISTRATIVES CENTRALES ET PROVINCIALES 28
§1. Des mécanismes de collaboration 28
A. Entre le gouvernement central et les provinces 28
B. Entre la province et les EAD 29
§2. Les matières de la compétence exclusive
des provinces 30
§3. Les matières de la compétence
concurrente du pouvoir central
et des provinces 30
§4. La résolution des conflits de chevauchement
31
A. La résolution des conflits entre les services
nationaux et provinciaux 31
B. La résolution des conflits entre la province et les
ETD 32
Section 2. LES CONSEQUENCES DU DECOUPAGE SUR L'ORGANISATION
ADMINISTRATIVE DU KASAI ORIENTAL 32
§1. Les conséquences de la subdivision de la
province 32
§2. La multiplication du personnel administratif 33
§3. Le risque de la non maitrise du personnel
administratif 33
CONCLUSION 34
BIBLIOGRAPHIE 37
TABLE DES MATIERES 39
* 1 TSHIUNGU BAMESA M., Cours
des Méthodes scientifiques, G1 UNILU, 1985 - 1986, Inédit.
* 2
www.wikipedia.org.
* 3 RONGERE, P.,
Méthodes des sciences sociales, éd. Dalloz, Paris
(Vème), 1971, p.20
* 4 PINTO, R. et GRAWITZ, M.,
Méthodes des sciences sociales, 4ème éd.
Dalloz, Paris, 1970, p.289.
* 5 Dictionnaire LAROUSSE
2005.
* 6
www.vie-publique.fr/découverte-institutions/administration/co.
* 7 Idem.
* 8 YAMBAYAMBA SHUKU N., Les
dynamiques de la décentralisation en RDC, in colloque sur la
décentralisation, Kinshasa, 2007, p.1.
* 9 JENNIE LITVACK, Qu'est-ce
que la décentralisation ? in Decentralization Thematic Team,
London, 2005, p.17-18.
* 10
www.wikipedia.org
* 11
www.wikipedia.org
* 12 TSHIPINDA KASONGO, Notes
de cours de l'Evolution des institutions administratives du Congo de 1885
à nos jours, G3 Droit, U.O.M., 2007-2008, Inédit.
* 13 TSHIPINDA KASONGO, Notes
de cours de l'Evolution des institutions administratives du Congo de 1885
à nos jours, G3 Droit, U.O.M., 2007-2008, Inédit.
* 14
www.wikipedia.org
* 15 TSHIPINDA KASONGO, op
cit.
* 16 Sénateur Jacques
MBADU, Découpage territorial de la RDC : les chiffres font
réfléchir, in médiacongo.net, Kinshasa, 2007.
* 17 TSHITAMBWE KAZADI, Notes
de cours de Droit Administratif, Institutions administratives et contentieux
administratif, G3 Droit, U.O.M.,2007-2008, Inédit.
* 18 TSHITAMBWE KAZADI, op
cit.
* 19 TSHITAMBWE KAZADI, op
cit
* 20 Idem
* 21
www.wikipedia.org
* 22 TSHITAMBWE KAZADI, op
cit.
* 23 TSHITAMBWE KAZADI, op
cit.
* 24
www.denistouret.fr/institutions/T1_C1_S3_déconcentration.html.
* 25
www.cnam.agropolis.fr/demodroita3/ic/chap
* 26
www.denistouret.fr
* 27 Projet de la loi organique
portent organisation, composition et fonctionnement des entités
territoriales décentralisées et leurs rapports avec l'Etat et les
Provinces dans son article 31.
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