Des règlements intérieurs pour le parlement haà¯tien

UNIVERSITE D'ETAT D'HAITI

FACULTE DE DROIT ET DES SCIENCES ECONOMIQUES

PORT-AU-PRINCE, HAITI

DES REGLEMENTS INTERIEURS POUR LE PARLEMENT HAITIEN

DES REGLEMENTS INTERIEURS POUR

LE PARLEMENT HAITIEN

Mémoire présenté et soutenu par l'étudiant :

Gineaud LOUIS

En vue de l'obtention du grade de licencié en droit .

Sous la direction du Professeur Henri M. DORLEANS

Juin 1998

Promotion 1991-1995

TABLES DES MATIERES

Pages

Liste des Abréviations vii

Avant-propos viii

Introduction 1

Première Partie : Apports des règlements intérieurs dans l'organisation et le fonctionnement du Parlement 5

Chapitre Premier : Rôles des règlements intérieurs dans les Assemblées Parlementaires 6

Section 1. Genèse et Evolution des Assemblées parlementaires 6

A- Aperçus des premières Assemblées parlementaires 7

a) Les Assemblées d'Athènes 7

b) Le Sénat Romain 8

c) Le Parlement Anglais 7

d)- L'Assemblée Nationale française sous l'Ancien Régime 9

B- Les Assemblées parlementaires modernes 11

a) Les Assemblées parlementaires dans le régime parlementaire 11

b) L'Assemblée parlementaire dans le régime présidentiel américain 15

c) L'Assemblée parlementaire dans les Régimes Mixtes 16

Section 2. Règles de base pour le fonctionnement d'un Parlement 19

A- Quelques considérations générales sur les règlements intérieurs 19

a) Le projet de règlement 19

1. Le comité de préparation 19

2. L'élaboration et la contexture du projet 20

3. Le rapport à l'Assemblée plénière 20

b) L'entrée en vigueur du règlement 20

1. Le vote du règlement 20

2. L'adoption du règlement 20

3. La publication du règlement 21

c) La valeur juridique du règlement 21

1. La valeur pour le Parlement 21

2. La place du règlement dans la hiérarchie des normes 21

B- Le contenu du Règlement Intérieur 23

a) Des règles sur l'organisation interne du Parlement 23

1. Les organes du Parlement 23

1.1 Le bureau de l'Assemblée parlementaire 23

1.2 Les commissions parlementaires 25

1.3 Les groupes parlementaires 26

1.4 Le personnel parlementaire 26

2. La discipline parlementaire 27

2.1. Le statut parlementaire 27

2.2. Les séances 28

2.3 Le quorum 28

2.4 Les Sanctions 28

b) Des règles sur la procédure 29

1. De la présentation de la loi 29

2. L'initiative de la loi 29

3. L'examen de la loi 29

4. Le débat et l'adoption de la loi 30

Chapitre II : Le Parlement Haïtien et ses Règlements 31

Section 1. Les Structures parlementaires en Haïti 31

A- L'organisation du Parlement dans le passé 31

a) le monocaméralisme en Haïti 31

1. De l'organisation du Pouvoir Législatif dans le monocaméralisme haïtien 32

1.1 Le Sénat de 1806 à 1816 32

1.2 La Chambre des Députés de 1964 à 1986 33

2. Rapports entre le Législatif et l'Exécutif 33

2.1 Les rapports sous la République de Pétion 33

2.2 Les rapports sous le régime des Duvalier 34

b) Le bicaméralisme haïtien 35

1. Le Pouvoir Législatif bicaméral 35

1.1 Composition 35

1.2 Elections et Mandats 36

1.3 Attributions et fonctionnement 36

2. Relations entre le Parlement et les Gouvernements 37

2.1 Le pouvoir Législatif au profit de l'Exécutif 37

B- Le Parlement au regard de la Constitution de 1987 38

a) Du Pouvoir Législatif haïtien 38

1.De la Chambre des Députés 38

1.1 Elections et Mandats 38

1.2 Conditions d'éligibilité 39

2. Du Sénat de la République 39

2.1 Elections et Mandats 40

2.2 Conditions d'éligibilité 40

b) De l'exercice du Pouvoir Législatif 40

1. De la Chambre des Députés 41

2. Du Sénat de la République 41

3. De l'Assemblée Nationale 42

Section 2. Les règlements intérieurs du Parlement depuis 1987 43

A- Les premiers règlements 43

a) Les règlements du Sénat 43

1. Le cadre de référence du Sénat de la République 44

2. Des pratiques de l'assemblée sénatoriale 44

b) Les règlements de la Chambre des Députés 44

1. Le cadre de référence des règlements

intérieurs de la Chambre des Députés 45

2. Le règlement des députés de la 45ème Législature 45

B-Les règlements de la 46ème Législature 47

a)La loi de juin 1996 portant nouveau

règlement intérieur du Sénat 47

1. Les innovations apportées au Sénat par le texte de 1996 48

1.1 De l'institution sénatoriale 48

1.2 Des privilèges des Sénateurs 48

1.3 De la conférence des présidents 49

1.4 Des groupes parlementaires 49

1.5 Des commissions 49

2. Les retraits ou abrogations du règlement intérieur du Sénat 50

2.1 Des employés du Sénat 51

2.2 Des députations 51

2.3 Du mode de votation 51

b) Le projet de règlement intérieur de la Chambre des Députés 51 1. Les innovations dans l'organisation et le

fonctionnement de la Chambre des Députés 52

1.1 Les organes de la Chambre des Députés 52

1.2 Des rapports avec l'Exécutif 52

1.3 Le conseil d'encadrement technique 53

1.4 Du bureau du Député 53

Deuxième Partie: Des règlements adaptés aux

exigences du système politique haïtien 55

Chapitre I : Considérations sur les problèmes posés par les imperfections

et les lacunes du règlement intérieur de la 46ème Législature 56 Section 1. Problèmes rencontrés dans le

fonctionnement interne du Parlement haïtien 56

A- Faiblesses dans les structures internes 57

a) Mauvais fonctionnement des organes du Parlement 57

1. Le bureau de l'Assemblée 58

2. Les commissions permanentes 58

3. La conférence des présidents 59

b)L'inexistence de certaines structures fondamentales 60

1. La commission de conciliation 61

2. La commission de presse et de relations publiques 61

B- Problèmes rencontrés dans la procédure législative 62

a) Difficultés dans l'application des règles de procédure 63

b) Problèmes dans le fonctionnement de l'Assemblée 64

1. Les séances de l'Assemblée 64

2. Le vote 65

3. Le quorum 66

4. La validité du vote de l'Assemblée 66

Section 2. Problèmes rencontrés dans les relations

entre le Parlement et les autres Pouvoirs 67

A- La gestion des rapports entre le Législatif et l'Exécutif 68

a) La ratification du Premier Ministre 68

1o) Le cas d'Ericq PIERRE 69

2o) Le cas d'Hervé DENIS 69

b)Le contrôle de l'action gouvernementale 70

1o) Les questions 71

2o) Les interpellations 71

3o) Les enquêtes préliminaires 72

c) La définition des règles de protocole et de préséance 72

B- La gestion des rapports entre le Législatif et le Pouvoir Juridictionnel 73

a) Le Pouvoir Législatif et la Cour de Cassation 73

b)Le Pouvoir Législatif et la Cour Supérieure

des Comptes et du Contentieux Administratif 74

Chapitre II: Une nouvelle approche de l'organisation du

Pouvoir Législatif haïtien 77

Section 1. Une organisation par des règlements 78

A- Des règlements tenant mieux compte des réalités haïtiennes 78

a) Le contenu d'un texte idéal 78

b) Le contenu d'un texte adapté à Haïti 80

B-Des règlements tenant mieux comte du système politique haïtien 83

a) Les contraintes constitutionnelles du système politique haïtien 83

b) Des règlements adaptés aux contraintes constitutionnelles 85

Section 2. Une organisation par la loi parlementaire 88

A- Les avantages d'une loi parlementaire 89

a) La valeur juridique d'une loi parlementaire 89

b) L'étendue de la loi par rapport aux règlements 89

B- Aperçu sur le contenu d'une loi parlementaire 90

a) Questions relatives aux relations interparlementaires 91

b) Questions relatives aux relations entre le Parlement

et le Pouvoir Exécutif 93

Conclusion 96

Bibliographie 99

Liste des Abréviations

BPOPL : Bloc Parlementaire Organisation Politique Lavalas

CEP : Conseil Electoral Provisoire

GPI : Groupe Parlementaire Indépendant

FDSE : Faculté de Droit et des Sciences Economiques

FDSEG : Faculté de Droit et des Sciences Economiques des Gonaïves

L.G.D.J : Librairie Général de Droit et de Jurisprudence

PNUD : Programme des Nations Unies pour le Développement

P.U.F : Presses Universitaires de France

U.S.A : Etats-Unis d'Amérique

USAID : Agence Américaine pour le Développement Internationale

AVANT-PROPOS

Pendant notre cycle d'études en Sciences Juridiques à la Faculté de droit et des Sciences Economiques, nous avons envisagé de préparer un sujet sur les Droits de l'Homme et l'Education Civique en Haïti. Mais en mai 1996, nous étions appelé au Bureau du Premier Ministre comme Chargé de Mission aux affaires législatives. C'est à ce titre que nous avions participé à un Atelier de Réflexion Exécutif Législatif, sous le patronage du PNUD et de la USAID.

Nous étions stupéfait de la façon dont les Parlementaires Canadiens, Belges, Français... exposaient avec aisance leurs systèmes politiques et leurs procédures parlementaires. Tout était bien agencé pour que les Pouvoirs entretiennent des rapports harmonieux. Tandis que, les Représentants haïtiens étaient dans l'embarras pour approcher la situation actuelle parce qu'ils ne s'entendaient pas sur les questions fondamentales et élémentaires relatives aux rapports entre le Pouvoir Législatif et le Pouvoir Exécutif dans le système politique établi par la constitution de 1987.

Constatant ces difficultés, nous avons décidé de choisir plutôt de considérer l'importance des règlements intérieurs dans l'organisation et le fonctionnement du Parlement haïtien.

Le Parlement a un rôle prépondérant dans le processus démocratique haïtien. C'est lui qui peut faire contrepoids au pouvoir exécutif. Aussi croyons-nous qu'il est opportun de jeter des bases réglementaires et légales pour une meilleure gestion de l'exercice du pouvoir législatif.

Nous n'avons nullement la prétention de présenter un travail parfait. Les difficultés dans les travaux de recherche pour une documentation adéquate ont failli nous décourager. Ce mémoire est le résultat de nombreux efforts et sacrifices que nous avons consentis en vue de présenter un ouvrage utile à toute personne intéressée à l'exercice du pouvoir législatif haïtien dans le nouveau système politique de la constitution de 1987.

Sans le concours et l'assistance d'autres gens nous serions loin d'atteindre notre but. Nous voulons témoigner nos gratitudes envers notre directeur de mémoire, l'honorable professeur Henri M. DORLEANS, qui a mis à notre disposition son savoir-faire et son esprit critique. C'est l'occasion de remercier nos professeurs de la FDSE qui, dans des conditions difficiles, ont su faire montre de professionnalisme en toute objectivité pour nous guider sur le sentier du droit et de la loi.

Nous remercions papy Louis Honoré PIERRE et Me Alix RICHARD qui nous ont beaucoup encouragé et soutenu, sans oublier Me Philippe CANTAVE qui nous a accompagné dans nos recherches.

Nous remercions également notre tendre mère, Mme Branche LOUIS, née Marie Viergine NOEL qui s'est sacrifiée pour que nous soyons ce que nous sommes aujourd'hui. Nous ne pouvons pas oublier nos frères : Guy Robert, Roosevelt et Jean Patrick.

Enfin, nous dédions ce mémoire à tous les Parlementaires de la 46ème Législature du Parlement haïtien, ainsi qu'à toute personne désireuse de devenir membre du Corps Législatif haïtien.

INTRODUCTION

L'absence d'une culture démocratique en Haïti et l'originalité du système politique établi par la constitution de 1987 rendent très difficile le fonctionnement du Parlement. Qui pis est, le pouvoir législatif ne peut prétendre avoir réussi à se donner un statut particulier lui permettant de remplir avec efficacité et cohérence ses tâches constitutionnelles.

Aujourd'hui le pays est à sa troisième Législature sous l'égide de la Constitution de 1987. L'un des problèmes fondamentaux du Parlement haïtien reste la question des règlements intérieurs. Toute structure organisée a besoin d'un cadre minimal pour son bon fonctionnement. C'est dans ses dispositifs que sont inscrits tous les principes, les normes, les procédures à suivre pour l'harmonisation du travail de l'institution.

L'une des premières tâches de toute institution comme le Parlement c'est de se doter d'un règlement intérieur. Au fait, la 44ème Législature a siégé seulement pendant cinq (5) mois et n'a pas laissé un règlement acceptable compte tenu des controverses soulevées autour de sa légitimité politique. La 45ème a, pour sa part, élaboré un texte, mais la conjoncture politique d'alors avait contraint les parlementaires à ne pas les appliquer. Pour se défendre, ils ont soutenu en maintes occasions que le Coup d'Etat de 1991 avait créé une situation spéciale et qu'il fallait diriger par des décisions spéciales. Les règlements intérieurs n'ont, en fait, pas été respectés par la 45ème Législature.

La 46ème Législature, quant à elle, bénéficie d'une manière ou d'une autre d'une stabilité politique qui lui permet non seulement d'avoir ses règlements intérieurs mais également de les appliquer. Cependant, nous nous approchons vers la fin de cette Législature et le Parlement fonctionne sur la base des règlements de la 45ème Législature avec toutes ses lacunes et ses faiblesses.

L'inexistence de règlements intérieurs au Parlement haïtien ou leur non application peuvent handicaper son organisation administrative et porter préjudice à l'exercice du pouvoir législatif tel définit par la Constitution de 1987. Ceci crée un désordre dans l'organisation du travail parlementaire et empêche l'Etat de remplir avec efficacité les missions qui lui sont assignées par la Constitution et les lois de la République.

Les hésitations, les improvisations, l'indiscipline, l'incohérence constatées dans la pratique parlementaire en Haïti depuis 1988 constituent la motivation principale de notre questionnement sur l'importance des règlements intérieurs. Faute de ceux-ci le Parlement ne pourra pas répondre convenablement à sa mission première : légiférer.

Le faible bilan du travail parlementaire ainsi que les imperfections déjà enregistrées dans la production législative nous invitent à étudier le rôle et l'importance des règlements intérieurs dans les relations interparlementaires et les rapports entre le Pouvoir Exécutif et le Pouvoir Législatif.

Pour la réalisation de notre travail nous avons considéré comme hypothèses de départ que :

- l'absence ou l'inadéquation des règlements intérieurs nuit au travail parlementaire et ne facilite pas la résolution des conflits au sein du Parlement.

- l'inefficacité du travail parlementaire et les écarts enregistrés dans les procédures législatives sont causés par l'absence de règlements intérieurs ou leur non application.

- l'inadéquation avec le système politique préconisé par la Constitution de 1987 est un handicap majeur pour l'avenir du processus démocratique.

Ces hypothèses seront étudiées minutieusement en considérant le fonctionnement, l'organisation des Parlements étrangers et celui de la République d'Haïti. Ainsi, notre travail comprend deux parties. La première consiste dans la présentation d'un cadre général d'institutionnalisation des Assemblées parlementaires et des éléments fondamentaux de tout règlement intérieur : (Chapitre Premier).

Une autre considération toute particulière sera faite sur les différentes Assemblées parlementaires haïtiennes monocamérales et bicamérales, ainsi que sur les règlements intérieurs des trois (3) dernières Législatures : (Chapitre deuxième).

Ces deux chapitres sont divisés en deux sections qui correspondent directement au choix que nous avions fait dans le titre de notre première partie, à savoir ; «Apports des règlements intérieurs dans l'organisation et le fonctionnement du Parlement».

La deuxième partie de ce mémoire portera sur l'urgence d'avoir : « Des règlements adaptés aux exigences du système politique Haïtien». En réalité, la Constitution de 1987 donne naissance à un nouveau régime politique où un grand nombre de pouvoirs de l'Exécutif est transféré au Législatif. Cependant, depuis 1988 nos trois (3) Législatures n'ont pas su donner des moyens pour l'exercice du pouvoir Législatif, faute entre autre de règles et de procédures appropriées.

L'analyse critique des règlements de la 46ème Législature révèle des lacunes et des faiblesses notoires compromettant le bon fonctionnement du Parlement. Les questions relatives aux organes de l'Assemblée, aux procédures législatives, aux rapports avec les autres pouvoirs... seront traitées dans les deux sections du premier chapitre de la deuxième partie.

Le deuxième chapitre de cette partie abordera la question du fonctionnement de la 46ème Législature dans une perspective de refonte des règlements intérieurs en vue de les adapter au système politique préconisé par la Constitution de 1987 en mettant en rapport les réalités haïtiennes avec les contraintes constitutionnelles. Elle considèrera également la loi parlementaire comme cadre institutionnel du pouvoir législatif pouvant aborder toute question qui échappe au domaine des règlements intérieurs.

Nous avons utilisé plusieurs méthodes pour la réalisation de notre travail. Dans la première partie nous avons combiné la méthode historique avec la méthode systémique. Tandis que dans la deuxième partie nous avons procédé par une approche analytique et comparative. Tout démontre que le Parlement haïtien n'est pas au mieux de son organisation et de son fonctionnement. Trop d'écarts ont été relevés entre le Parlement haïtien et les autres Parlements qui évoluent dans le système de démocratie représentative.

PREMIERE PARTIE :

APPORTS DES REGLEMENTS INTERIEURS DANS L'ORGANISATION ET LE FONCTIONNEMENT DU PARLEMENT

Chapitre premier : Rôle des Règlements intérieurs dans les Assemblées Parlementaires

La théorie de la séparation des pouvoirs confie l'exercice de la fonction législative à un organe distinct de l'Exécutif. Le Parlement est investi de la souveraineté nationale. Il exerce une double fonction : celle d'Assemblée législative et celle d'Autorité de contrôle du pouvoir exécutif.

Dans ce chapitre nous nous intéressons à faire une considération évolutive des Assemblées du peuple au Parlement et nous montrerons l'importance des règles dans l'organisation et le fonctionnement des Assemblées parlementaires.

Section 1. Genèse et Evolution des Assemblées parlementaires

L'assemblée parlementaire est codépositaire de la souveraineté nationale. Comment a-t-elle été établie parmi les Nations ? Quels sont ses pouvoirs ? Quelle est donc sa place dans le système démocratique contemporain ? Voilà des questions pertinentes et d'autres encore que cette section tentera d'aborder.

A- Aperçu des premières Assemblées parlementaires

a) Les Assemblées d'Athènes

De toutes les anciennes Républiques, Athènes peut-être considérée comme la plus démocratique par son mode d'organisation sociopolitique. A Athènes, il n'existait pas de véritables institutions législatives. Le pouvoir législatif était délégué au peuple par le biais des Assemblées : le peuple, réunissant toutes les composantes sociales, délibérait sur presque toute chose. Cependant le manque d'organisation de ce pouvoir a conduit le peuple à prendre des décisions compromettantes au respect des droits fondamentaux de l'homme vue que tout ce qu'il décidait n'était susceptible d'aucun recours.

Ainsi, dans le souci de régler et de limiter le pouvoir des Assemblées, Solon a crée l'Aréopage, une cour suprême ayant le pouvoir d'entendre toutes les affaires du peuple et le rôle de faire observer les lois (1). Il a ensuite établi le Sénat. Celui-ci avait pour tâches de préparer les projets de loi et les autres actes sur lesquels le peuple pouvait être appelé à délibérer. La création du Sénat et de l'Aréopage, la modification des conditions de l'exercice du droit de vote qui autorisait seulement les citoyens athéniens âgés à voter dans les Assemblées ont pu réglementer le pouvoir du peuple et institutionnaliser le pouvoir législatif à Athènes.

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1. M.D. DALLOZ, Ainé : Répertoire de législation, de doctrine et de jurisprudence, t. 18è ed. Dalloz, Paris, 1870, p 246

b) Le Sénat Romain

Dans la Rome antique la division des Assemblées délibérantes se faisait en classes, tribus, centuries, curies... Le peuple traitait toutes les affaires qu'on ne manquait pas de lui soumettre dans ces Assemblées.

La création du Sénat par Romulus a renforcé considérablement l'autorité de l'Assemblée législative. Son organisation, sa puissance, le statut de ses membres ont fait de Rome le phare des Nations en ce qui a trait au développement de la théorie de la séparation des trois pouvoirs.

Dès l'an 625, presque toutes les catégories sociales sont représentées au Sénat. Le Sénat était renouvelé tous les cinq ans et les Sénateurs étaient soumis à des lois spéciales qui réglementaient les incompatibilités à leurs fonctions en tant que pouvoir de l'Etat. Ainsi toute la puissance du peuple ou tout le pouvoir des Assemblées était transféré au Sénat.

c) Le Parlement Anglais

L'organisation politique de l'Angleterre favorisait l'émergence du Parlement, organe représentatif des assemblées du peuple. Dès le début, presque tous les Comtés y étaient représentés. Le Parlement anglais se divisait en deux chambres : les pairs laïcs et ecclésiastiques, et les représentants des Comtés (1).

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1. GICQUEL, Jean : Droit Constitutionnel et institutions politiques, Paris, ed Montchrestien, 1985, p 184

Le régime féodal implanté par Guillaume le Conquérant en 1066 a beaucoup influé sur l'évolution du Parlement. En 1265, grâce à la coalition de la noblesse et de la classe moyenne contre les abus du pouvoir royal, les Anglais ont institué le pouvoir parlementaire. Le Parlement fut convoqué par Edouard Ier en 1295. En 1642 la guerre civile éclata et le Parlement a dû attendre l'avènement de Guillaume III au trône pour exercer effectivement ses fonctions dans un vrai régime représentatif (1).

Vers la fin du XVIIème siècle, le Parlement intervient de façon régulière dans la marche du pays par le vote des lois et par le contrôle exercé sur les Ministres (2). A partir de 1640-1649, la séparation des pouvoirs commença à devenir une règle en Angleterre. L'exercice du pouvoir législatif est assuré complètement par le Parlement. Aussi devient-il un contrepoids à la puissance royale.

d) L'Assemblée nationale française sous l'Ancien Régime

En France, les Assemblées ne représentaient qu'une faible partie de la population. Elles ont été convoquées à partir de 1302 afin d'instituer le régime représentatif. Au début il n'y avait pas la participation du peuple dans les grandes décisions du pays comme nous l'avons vu dans les autres anciennes Républiques. Les Assemblées générales de la nation étaient convoquées par le Roi et comprenaient les Comtes, les évêques et les autorités les plus considérables de la Cité.

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1. GICQUEL, Jean : op . cité, p 184

2. DUVERGER, Maurice : Institutions politiques et droit constitutionnel, 1- Les grands systèmes politiques, 16è ed. PUF, Paris, coll. Thémis, 1980, p 48

L'irrégularité dans le fonctionnement de l'Assemblée représentative oblige le Roi à créer le Parlement. Au fait, ce sont les représentants des villes et des villages élus dans les Assemblées primaires à titre de délégués qui se réunissaient en Assemblée électorale pour élire les Députés du Parlement. Le règlement de cette Assemblée était rédigé par le Roi qui du même coup détermine les conditions d'éligibilité des Députés, le processus du vote, le statut et les attributions du Député, etc. (1).

Les actes du Parlement français vont être déterminants pour la construction du système représentatif : le principe de la séparation des pouvoirs de l'Etat fut établi. Le pouvoir législatif est exercé par le Parlement et le Roi n'a sur lui aucun pouvoir de dissolution.

De tout ce qui précède, nous voyons que les Assemblées du peuple dans les anciennes Républiques jouaient un rôle important dans la gestion de la chose publique. Leurs lumières ont guidé à juste titre les politicologues et les philosophes dans la définition et l'élaboration d'un nouveau régime démocratique appelé : régime parlementaire. Dans ce nouveau système politique leur rôle est devenu plus prépondérant.

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1. M.D. Dalloz, Ainé : op, cité p 257

B- Les Assemblées Parlementaires Modernes

Le principe de la séparation des pouvoirs a été mis en évidence dans toutes les constitutions modernes. Le pouvoir législatif est exercé exclusivement par les Assemblées parlementaires. Cependant, les caractéristiques des Assemblées parlementaires sont assujettis au régime dans lequel elles évoluent. Ainsi dans les régimes parlementaires, le régime présidentialiste et les régimes mixtes, l'Assemblée parlementaire est un contre pouvoir.

a) Les Asssemblées parlementaires dans le régime parlementaire

Le régime parlementaire répond à la nécessité pour la démocratie libérale de se développer. Il préconise la séparation du pouvoir exécutif en deux éléments : Chef de l'Etat et Chef du Gouvernement. L'Assemblée parlementaire peut-être monocamérale ou bicamérale. Ce qui caractérise ce régime, c'est la manière dont sont organisés les rapports entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif.

Les régimes parlementaires à partir du XIXème siècle ont évolué suivant deux tendances :

1o) Le Dualisme où l'Exécutif a un droit de dissolution sur le Parlement, et à l'inverse le gouvernement n'est pas responsable devant le Parlement;

2o) Le Monisme préconise un équilibre entre la majorité parlementaire et le gouvernement qui en découle : le gouvernement est responsable collectivement devant le Parlement et celui-ci peut être dissout par l'Exécutif quand le gouvernement est mis en minorité par la Chambre.

Aujourd'hui le parlementarisme moniste se confirme de plus en plus dans presque tous les Etats d'Europe. Cependant, la répartition des pouvoirs entre le Chef de l'Etat et le Gouvernement précise la nature du régime parlementaire. Il en est de même de la responsabilité du gouvernement devant le Chef de l'Etat. Prenons quelques exemples : en Angleterre, en Allemagne, au Canada, aux U.S.A, en France, en Italie...

1. L'Assemblée dans le régime parlementaire majoritaire anglais

Le Parlement anglais est issu du scrutin majoritaire à un tour. Il comprend la chambre des Communes , élue au suffrage universel direct et secret et la chambre des Lords, aristocratiques et créée par le Roi. Le pouvoir législatif est exercé exclusivement par le Parlement. Sa puissance n'a pas de bornes, aussi dit-on de lui : « Il peut tout changer, sauf un homme en une femme ».

En Angleterre, le Chef de la majorité parlementaire devient automatiquement Premier Ministre. Il choisit ses ministres au sein du Parlement. Tous les ministres sont donc des parlementaires. Cependant, les ministres n'ont accès qu'à la chambre dont ils font partie.

Le Premier Ministre dispose d'une majorité homogène et stable au Parlement qui renforce sa puissance. Mais l'Assemblée parlementaire ne remplit pas seulement les fonctions traditionnelles du pouvoir législatif, elle fournit aussi le cadre dans lequel l'Opposition exerce pleinement son rôle. Le Chef de l'Opposition d'aujourd'hui peut devenir le Chef de la majorité parlementaire de demain (1).

1. DUVERGER, M : op, cité, p 276

Ainsi le bipartisme préconisé par l'Angleterre établit une concentration des pouvoirs au profit du gouvernement qui ne peut recourir qu'à la dissolution de la Chambre des Communes quand il se retrouve en minorité.

Si la dissolution est un moyen pour le Gouvernement de faire procéder à un renouvellement de la Chambre au moment qu'il juge le plus favorable, l'Assemblée parlementaire, dans l'exercice de ses prérogatives constitutionnelles, demeure un contrôleur permanent des actes de l'Exécutif par la mise en cause du Gouvernement sur sa politique devant la Chambre des Communes.

2. Le fonctionnement de l'Assemblée parlementaire dans la Démocratie contrôlée de l'Allemagne

La République allemande pratiquait un régime parlementaire classique dans une démocratie majoritaire et proportionnelle. Le Parlement est composé de deux chambres : le Bundestag qui représente la Fédération et le Bundesrat qui représente les Etats.

Les Députés sont élus au Bundestag pour un mandat de quatre ans au scrutin mixte : selon le principe de la proportionnalité, les électeurs disposent de deux voix sur le bulletin de vote (1). La moitié des Députés sont élus au scrutin majoritaire à un tour; et l'autre moitié sur une liste de partis présentée pour chaque Land.

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1. DUHAMEL, Olivier : Les démocraties, Paris, ed. Du Seuil, 1993, p 144

Le Parlement est bicaméral, il y a un partage inégal du pouvoir entre le Bundestag et le Bundesrat. Ce dernier n'a aucun pouvoir sur le Chancelier et ne peut faire valoir son droit de veto en matière législative (1). La responsabilité du Gouvernement n'est mise en question que devant le Bundestag qui lui donne son vote de confiance ou sa motion de censure (2).

L' Assemblée parlementaire allemande accorde de sérieux pouvoirs au Chancelier qui est aussi le Chef de la majorité parlementaire. Elle se réunit en Assemblée spéciale composé en partie égale de Députés du Bundestag et des membres élus à la proportionnelle des Diètes provinciales pour élire le Président de la République.

La fonction législative est partagée suivant une répartition de compétences. Ainsi le Bund détient la législation exclusive dans les matières qui relèvent de la souveraineté de l'Etat; les Länder sont complètement compétents pour les affaires locales. Cependant, en vertu du principe selon laquelle le droit fédéral brise le droit fédéré, le Bund a un droit de veto sur les lois des Länder.

3. L'Assemblée parlementaire du Canada

Le Canada est une Fédération de provinces. Chaque province est gouvernée suivant un système parlementaire. L'Assemblée Nationale du Canada est élue au suffrage universel. Elle est la réunion de tous les Députés de la Fédération.

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1. DUVERGER, M : op,cité, p 307

2. DUHAMEL, O : op, cité, p 149

L'Assemblée parlementaire du Canada se compose de l'Assemblée Nationale et du Lieutenant Gouverneur qui représente la Couronne. L'Assemblée nationale possède un pouvoir de surveillance sur tous les actes du gouvernement. Elle exerce exclusivement le pouvoir législatif. Le Chef du parti majoritaire au Parlement canadien devient le Premier Ministre et choisit ses ministres au sein de l'Assemblée.

Le Canada pratique un régime parlementaire moniste. Le Premier Ministre et son gouvernement sont collectivement responsables devant le Parlement, et le Chef du gouvernement peut trancher par la dissolution de l'Assemblée Nationale.

Dans le régime parlementaire, l'Assemblée parlementaire assume le pouvoir législatif en collaboration avec le Gouvernement qu'elle a elle-même institué. Le Gouvernement est assuré d'une majorité stable au Parlement de telle sorte qu'il dure normalement pendant la législature. L'assemblée parlementaire est élue par les citoyens. Elle est garante de la souveraineté nationale. Elle exerce le pouvoir législatif et un pouvoir de contrôle sur le Gouvernement.

b) L'Assemblée parlementaire dans le régime présidentiel américain

Les Etats Unis d'Amérique sont le principal exemple de définition du régime présidentiel. Dans ce système le Président est le plus important dans la répartition du pouvoir. Le régime présidentiel des Etats-Unis est consacré depuis 1787 par la constitution. Le président cumule la fonction de Chef d'Etat et Chef de Gouvernement (1).

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1. BURDEAU, Georges : Droit constitutionnel, 24 è ed. Paris, coll Manuel, L.G.D.J, E.J.A, 1995, p 119

Le pouvoir législatif est exercé par le Congrès composé de la Chambre des Représentants et du Sénat. Les membres de la Chambre des Représentants sont élus au scrutin majoritaire à un seul tour pour une durée de deux ans, tandis que les Sénateurs sont élus pour six ans à raison de deux représentants par Etats.

Le Congrès américain est investi d'attributions importantes. Il vote la loi et le budget en toute autonomie. Le président détient un droit de veto sur les lois qui ne peut être surmonté que par un vote à la majorité de deux tiers dans chaque Chambre. Ainsi l'on qualifie le régime présidentiel des Etats-Unis comme une concentration de l'autorité au bénéfice du chef de l'Etat (1). Toutefois, le Gouvernement est irresponsable et le Parlement indissoluble.

Dans le régime présidentiel l'Exécutif est monosépale. Il tire son autorité d'une investiture populaire. A ce titre il est indépendant du Parlement qui ne peut pas mettre en cause sa responsabilité politique et celle de son cabinet. Le président et le Parlement assument une collaboration d'autant plus indispensable que, élus par le peuple, ils détiennent tous les deux une délégation directe de la souveraineté nationale.

c) L'Assemblée parlementaire dans les Régimes Mixtes

1. L'Assemblée parlementaire dans le système présidentialiste de la France

Les conditions particulières de l'attribution du pouvoir et les contraintes que le régime français établit dans les rapports entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif nous obligent à le présenter comme un régime mixte.

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1. GICQUEL, Jean : op, cité, p 209

Le régime français préconise un présidentialisme majoritaire. Le gouvernement est dirigé par le Chef de la majorité parlementaire. En France le gouvernement est responsable devant l'Assemblée Nationale. Cependant le régime est asymétrique. Le président peut dissoudre l'Assemblée Nationale, tandis que celle-ci ne peut révoquer le président. C'est un Exécutif tout puissant qui dispose d'armes pour faire voter la loi dans les conditions qui lui conviennent : le Chef du gouvernement détient une majorité stable au Parlement.

D'aucuns qualifient le régime mixte de la France comme étant le plus fort qui soit en démocratie (1). Cela est dû à l'étendu du pouvoir du Chef de l'Etat qui recourt au référendum lorsque le gouvernement lui est subordonné, dissout l'Assemblée Nationale et contrôle le Conseil Constitutionnel par la désignation de ses membres.

2. L'Assemblée parlementaire dans le Parlementarisme Partitocratique de la 1ère République Italienne

La Partitocratie se définit comme le règne des partis, les uns au gouvernement, les autres en dehors du gouvernement mais associés à l'élaboration de la politique et au partage des postes (2).

C'est un régime qui reconnaît au Chef de l'Etat presque les mêmes attributions que dans un régime parlementaire : choix du président du Conseil qui devra être ratifié au Parlement.

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1. DUHAMEL, O : op, cité, p 182

2. Idem, p 198

L'Assemblée parlementaire est composée de deux chambres : la chambre des Députés et le Sénat. Elles partagent les mêmes attributions et chacune d'entre elles peut renverser le Gouvernement. Le recrutement de l'une ou de l'autre se fait au suffrage universel direct. Les Députés sont élus au scrutin de liste à la représentation proportionnelle dans chaque circonscription et les Sénateurs au scrutin uninominal et proportionnel sur base régionale.

Le Parlement légifère dans un système bicamériste strictement égalitaire. Les deux Chambres ont une même durée de mandat et sont renouvelées conjointement, sauf en cas de dissolution. Le parlement donne investiture au gouvernement qui est responsable devant lui. Il contrôle activement les actes de l'Exécutif par l'établissement des commissions. Le président de la République peut dissoudre l'une des Chambres ou tout le Parlement. Il est donc conforté dans son pouvoir comme dans un système présidentiel à l'américaine.

3. L'ASSEMBLÉE parlementaire dans le Régime Conventionnel

Ce régime fait du droit de dissolution un corps étranger. C'est un contraste absolu avec le régime parlementaire. Ici l'Exécutif est soumis et le Législatif est exalté : le gouvernement rend compte à l'Assemblée comme le serviteur à son maître. Le Parlement se substitue à l'Exécutif dans la direction des affaires publiques.

En somme, le fonctionnement des Assemblées parlementaires dans les différents régimes jusqu'ici évoqués répond à la nécessité pour la démocratie de se développer. Toutefois, ce développement ne peut être réaliste que dans la définition d'un cadre de fonctionnement arrêté par les Assemblées : le règlement, qui oriente et simplifie le travail parlementaire en conformité à la constitution de l'Etat et du régime politique qu'elle préconise.

Section 2. Règles de base pour le fonctionnement d'un Parlement

Malgré les dispositions relatives au fonctionnement du pouvoir législatif édictées par les constitutions, il demeure évident que le travail parlementaire, pour être plus efficace et bien coordonné, doit être réglementé par des dispositions arrêtées par l'Assemblée.

A- Quelques considérations générales sur les Règlements Intérieurs.

Dans son livre de droit constitutionnel, Georges BURDEAU reprend la définition de RUZIE concernant le règlement à savoir : « Une résolution par laquelle la Chambre qui l'a votée fixe les principes du travail parlementaire...» (1). Cela sous-entend que l'absence de règlement intérieur est un handicap au bon fonctionnement du Parlement. Mais comment se présente-t-il dans l'Assemblée ? Quand entre-t-il en vigueur et quelle est sa valeur juridique. Voilà trois considérations que nous allons faire dans le développement de cette partie.

a) Le projet de Règlement

1. Le Comité de préparation

A la rentrée d'une législature, le Parlement est appelé à s'auto organiser. Qu'il y ait règlement ou non, l'Assemblée doit s'arrêter sur un mode d'organisation et de fonctionnement. Ainsi on crée une commission chargée de rédiger un projet de règlement ou de présenter des amendements au règlement initial.

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1. BURDEAU, G : op, cité, p 577

2. L'élaboration et la contexture du projet

Le règlement se présente ordinairement comme un projet de loi. Il est divisé en chapitres, titres, sections et articles, avec un préambule qui exprime les idées directrices.

3. Le rapport à l'Assemblée plénière

La commission chargée de travailler sur le règlement, présente son rapport à l'Assemblée parlementaire et lui demande de voter le règlement par une résolution. En effet, le règlement est mis en discussion comme on procède pour les projets de loi avant leur mise au vote.

b) L'entrée en vigueur du règlement

1. Le Vote

Après les recommandations de la commission préparatoire du règlement, le président de l'Assemblée le met en discussion. Les débats se font sur la forme et sur le fond jusqu'à l'édification de l'Assemblée. Le règlement est voté article par article et les membres de l'Assemblée peuvent en proposer des amendements.

2. L'adoption du règlement

Le règlement intérieur est adopté par le vote à la majorité des suffrages exprimés par les membres de l'Assemblée. Cependant pour son amendement cette majorité peut être précisée par le texte lui-même.

3. La publication du règlement

Le règlement intérieur n'est pas soumis à la volonté du Pouvoir Exécutif pour sa publication. Cependant dans certains pays le Conseil Constitutionnel donne son avis sur sa conformité à la Constitution sans quoi il ne saurait être applicable, donc sa publication ne pourrait se faire. Le règlement est publié dans le journal officiel sous forme de résolution comme un acte du pouvoir législatif.

c) La valeur juridique du règlement

1. La valeur pour le Parlement

Le règlement intérieur est l'élément primordial de l'autonomie des Assemblées. Chaque Assemblée est maîtresse de son règlement intérieur. Il précise de façon rationnelle l'organisation du travail parlementaire et de ses organes. Il constitue un cadre de référence. L'établissement du règlement intérieur se fait en conformité avec la constitution et les lois.

2. La place du règlement dans la hiérarchie des normes

L'expérience de la France sous le régime des lois constitutionnelles de 1875 avait montré que par le biais de son règlement qu'une Assemblée pouvait s'octroyer d'énormes pouvoirs que la constitution ne lui avait pas accordés.

Jusqu'en 1958, chaque Assemblée parlementaire était maîtresse de son règlement. Le 27 juillet 1947, Vincent Auriol déclara à Edouard Herriot :

« J'ai étudié les moyens de donner satisfaction à l'Assemblée, malheureusement, la constitution ne prévoit absolument aucun moyen pour faire abroger les articles d'un règlement d'une Assemblée parlementaire. Ni l'Assemblée Nationale, ni le Gouvernement, ni le Président de la République ne peuvent intervenir en cette matière; chaque Assemblée est maîtresse de son règlement » (1).

Cette indépendance excessive et compromettante est donc précisé par l'article 61 de la constitution française de 1958 : « Les règlements des Assemblées parlementaires, avant leur mise en application, doivent être soumis au conseil constitutionnel, qui se prononce sur leur conformité à la constitution ». Ainsi le règlement précise les modalités d'application des dispositions constitutionnelles. Il n'est pas au dessus de la loi, au contraire il est à son service en fixant les principes de sa préparation jusqu'à sa promulgation.

L'établissement du règlement intérieur tient compte du régime politique préconisé par la Constitution. Il est le rempart des procédures devant conduire à l'adoption d'un acte du pouvoir législatif. Il empêche aux Chambres de se démarquer des exigences constitutionnelles et de la loi. Ainsi l'Assemblée est obligée de modifier profondément ses règlements intérieurs chaque fois qu'il y en a des points d'ombres avec les lois du pays.

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1. GICQUEL, Jean : op. cité, p 863

B- Le Contenu du Règlement Intérieur

Le règlement intérieur de chaque Assemblée organise le travail parlementaire et fixe des règles de procédures. C'est par lui que le Parlement est appelé à s'auto-organiser. Il a un caractère permanent et lie la Chambre aussi longtemps qu'il n'a pas été amendé (1). Il détermine non seulement les organes du Parlement en précisant leurs compétences mais aussi des règles relatives aux procédures législatives.

a) Des règles sur l'organisation interne du Parlement

1. Les organes du Parlement

Les organes du Parlement sont présentés par le règlement. Ils sont considérés comme une répartition de pouvoir délégué pour la bonne marche de l'institution parlementaire. On distingue généralement : le Bureau de l'Assemblée, les Commissions, les Groupes politiques et le Personnel parlementaire.

1.1 Le Bureau de l'Assemblée parlementaire

Le Bureau est l'autorité qui assure la direction des débats de l'Assemblée et son administration générale.

1o) Election du Bureau

Le Bureau est élu dès le début de chaque législature pour une durée déterminée. Ses membres sont élus à la majorité du suffrage exprimé.

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1. TURPIN, Dominique: Droit constitutionnel, Paris, coll. Premier cycle, PUF, 3è ed, 1997, p 345

2o) Composition du Bureau

Le Bureau de l'Assemblée parlementaire est généralement composé de :

- un président

- un ou des vice- présidents

- des secrétaires

- un ou de plusieurs questeurs

3o) Rôles et fonctions des membres du Bureau

- Le président de l'Assemblée parlementaire est la plus haute autorité qui réunit en sa personne les pouvoirs, fonctions et dignités de la Chambre. Il représente le Parlement auprès du pouvoir exécutif et des autres institutions nationales et internationales. C'est lui qui dirige les séances de l'Assemblée et assume la responsabilité administrative de ses services. Le président est le porte-parole de la chambre. Il est le garant de l'ordre et du décorum et décide des questions de règlement.

- Le vice-président assiste le président dans l'exercice de ses fonctions. En cas d'empêchement du président ou à sa demande, le vice-président le remplace.

- Les secrétaires du bureau sont les premiers conseillers du président et des parlementaires sur toute question se rapportant à la procédure et à l'administration. Ils sont chargés de dresser les procès-verbaux des délibérations et s'occupent de la tenue des votes.

- Le questeur est chargé de la gestion des services financiers et administratifs de la chambre sous la haute supervision ou direction du Bureau.

1.2. Les Commissions parlementaires

En général, la gestion du travail parlementaire au cours d'une législature est organisée en commissions. L'étude détaillée des projets de loi, de certaines questions d'ordre public et l'examen minutieux des politiques et programmes de gouvernement sont l'oeuvre de ces commissions. Le statut de celles-ci est expressément défini dans les règlements intérieurs. Il existe différentes types de commissions telles que : permanentes, mixtes, spéciales, etc.

1o) Commissions permanentes

Elles sont créées pour la durée de la législature afin d'examiner les questions relatives aux activités ministérielles. Elles convoquent à cet effet le titulaire desdits organismes sur toutes questions relevant de leurs compétences. Elles se partagent la préparation du travail législatif. Le rapport présenté par une commission permanente à la suite d'une convocation peut conduire à l'interpellation du titulaire en question à la Chambre et à une motion de censure.

2o) Commission spéciales

Les commissions spéciales sont des groupes de travail constitués par l'Assemblée pour faire des études sur des sujets spécifiques. Chaque commission spéciale est créée aux termes d'une motion de l'Assemblée qui définit sa durée et son mandat. Toutefois, elle peut solliciter des pouvoirs supplémentaires par le biais d'un rapport à l'Assemblée.

3o) Commissions mixtes

Les commissions mixtes se composent de représentants des deux Chambres : Députés et Sénateurs. Elles sont aussi connues sous l'appellation de commissions bicamérales. Elles sont constituées lorsqu'il y a mésentente entre les Assemblées sur le vote d'une loi ou sur une question d'intérêt public. Elles favorisent la prise de décision rapide quand il y a célérité.

1.3. Les Groupes parlementaires

Le groupe parlementaire est la réunion des élus appartenant à un même parti ou à une même tendance politique. Il représente l'organe du parti dans l'Assemblée. Son importance est surtout remarquée à travers la conférence des présidents qui est le deuxième organe de l'Assemblée (1).

1.4. Le Personnel parlementaire

La chambre reste et demeure dans tous les pays une institution. En tant que telle, elle ne comprend pas seulement des élus. Il y a un personnel à son service. Le bureau détermine par des règlements l'organisation et le fonctionnement du personnel. Il établit son statut et les rapports entre l'administration de l'Assemblée et les organes professionnels du personnel parlementaire.

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1. GICQUEL, J : op. cité, p 866

Le personnel parlementaire se compose d'employés et de cadres techniques. Ces derniers sont des contractuels qui apportent leurs appuis dans la préparation des propositions de loi et dans l'étude des projets envoyés par l'Exécutif. Ils donnent des consultations aux parlementaires ainsi qu'aux commissions parlementaires sur des questions économiques, juridiques, sociopolitiques, et autres...

2. La Discipline parlementaire

Le règlement intérieur de chaque Assemblée définit un certain nombre de règles de conduite du parlementaire en ce qui concerne sa personne et son comportement dans les travaux de l'Assemblée. Elles traitent les questions de droits et d'obligations de ses membres.

2.1 Le Statut parlementaire

Les vielles et les plus anciennes traditions confèrent au Parlement et à ses membres un statut privilégié qui leur permet d'exercer leurs fonctions constitutionnelles en toute indépendance et en toute quiétude, à l'abri de toutes pressions hormis celles qu'organise la constitution :

1o) De l'irresponsabilité du parlementaire

Le parlementaire est à l'abri de toutes poursuites pour les actes accomplis dans l'exercice de son mandat. Il est donc libre de donner son opinion au cours des débats. Il ne peut être poursuivi en diffamation à partir des accusations qu'il a émises à la tribune (1).

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1. DUVERGER, M : op. cité, p 154

2o) De l'immunité parlementaire

Le parlementaire est inviolable pendant l'exercice de son mandat. Il ne peut être ni arrêté, ni détenu, ni même poursuivi pour les infractions pénales qu'il aurait commises, sauf dans le cas du flagrant délit. Le Bureau est la seule autorité pouvant autoriser l'arrestation d'un parlementaire après un examen sérieux du caractère de la poursuite à condition qu'une demande de levée d'immunité ait été demandée et votée par l'Assemblée.

2.2. Les Séances

L'Assemblée vote la loi dans les séances publiques. Le règlement intérieur fixe l'horaire des séances. Le président de l'assemblée dirige les séances en appliquant et en interprétant l'usage et les traditions de la chambre.

2.3. Le Quorum

Il ne peut pas y avoir de séances sans que le quorum exigé par le règlement intérieur n`ait constaté. Le quorum est le minimum de présences que requiert le règlement pour que l`assemblée puisse exercer ses pouvoirs.

2.4. Les Sanctions

Les mesures disciplinaires sont prononcées par le président de l'Assemblée. Elles peuvent être un rappel à l'ordre avec inscription au procès-verbal, qui prive le parlementaire pendant un certain temps une partie de son indemnité; ou encore une suspension temporaire qui est prononcée par l'assemblée interdisant le parlementaire de prendre part aux séances et aux débats.

b) Des Règles sur la procédure

En matière de travail législatif, l'adoption des règles de procédure établit un cadre adéquat dans l'orientation de la présentation et l'adoption de la loi ainsi que dans les rapports entre le Législatif et l'Exécutif.

1. De la présentation de la loi

Le pouvoir législatif est exercé exclusivement par l'assemblée parlementaire. C'est de l'organisation constitutionnelle qu'elle obtient cette compétence que le règlement vient rétablir dans des normes précises pour que la loi puisse produire ses effets.

2. L'initiative de la loi

En général, l'initiative des lois appartient aux deux pouvoirs : Exécutif et Législatif. Carré de Malberg a écrit : L'initiative de la loi n'est pas par elle seule un acte de puissance législative, elle est une opération essentielle de la procédure législative qui ne peut s'ouvrir que par elle seule, elle n'est pas un acte de décision législative; elle n'est qu'une condition préliminaire à la formation de la loi et non une partie intégrante de son adoption.

Même si différentes autorités peuvent être appelées à intervenir dans l'initiative des lois, il n'appartient qu'à la Chambre de donner naissance à la loi.

3. L'examen de la loi

Tout projet de loi ou proposition de loi est examiné avant son inscription à l`ordre du jour pour son adoption. Cet examen est fait par une commission unicamérale ou bicamérale du Parlement. La constitution détermine la priorité de chaque Assemblée et leur compétence dans l'examen et le vote de la loi.

4. Le débat et l'adoption de la loi

Le règlement intérieur de l'Assemblée établit la discipline des débats. Suivant un certain ordre, le président de l'assemblée dirige les débats et assure la police de séance. Quand l'Assemblée est suffisamment édifiée, il met fin à la discussion et passe au vote.

Le vote exprime la décision de l'Assemblée. Il est pris à la majorité des voix. Le vote a lieu suivant les indications du règlement intérieur. Ces indications sont de cinq ordres :

- Le vote à mains levées

- Le vote par assis et levés

- Le scrutin public ordinaire

- Le vote à bulletin secret

- Le scrutin à la tribune

Les règlements intérieurs constituent un cadre d'orientation et de simplification du travail parlementaire. Ils apportent des précisions sur tout ce qui peut être source de conflits dans les procédures législatives et dans l'organisation interne de l'institution.

Chapitre II.- Le Parlement haïtien et ses Règlements

Comme nous l'avons vu dans le premier chapitre, le Parlement fait contre poids au Pouvoir exécutif et représente un pilier fondamental dans l'établissement du principe de la séparation des pouvoirs. Dans ce deuxième chapitre nous aborderons les différentes structures des Assemblées parlementaires en Haïti et ensuite nous présenterons quelques éléments de l'organisation interne de ces assemblées.

Section 1 - Les Structures parlementaires en Haïti.

L'existence de tout parlement répond à une question fondamentale : faut-il une chambre unique ou un Parlement bicaméral ? Un retour aux différentes constitutions de la République d'Haïti nous permettra de dégager les éléments essentiels qui ont marqué le monocaméralisme et le bicaméralisme.

A.- L'organisation du Parlement dans le Passé

Haïti a connu deux types d'assemblées parlementaires dans son histoire : le monocaméralisme et le bicaméralisme.

a) Le monocaméralisme en Haïti

Le monocaméralisme c'est l'exercice du pouvoir législatif par une chambre unique. Avant 1806 on ne pouvait pas parler du monocaméralisme, car la constitution de 1805 ne comportait aucune disposition relative au parlement. De plus, les articles 19 à 37 de cette constitution légalisaient la concentration de tous les pouvoirs exécutif et législatif entre les mains de Dessalines. Et le Conseil d'Etat composé de tous les généraux de l'Armée n'avait pas de fonction définie. Il fonctionnait suivant les besoins du chef de l'Etat.

1. De l'organisation du pouvoir législatif dans le monocaméralisme haïtien.

La République d'Haïti n'a eu que deux Assemblées parlementaires monocamérales : Le Sénat sous la présidence de Pétion et la chambre des Députés sous le régime des Duvalier.

1.1. Le Sénat de 1806 à 1816.

La Constitution de 1806 avait crée une nouvelle institution comme un contrepoids au pouvoir exécutif : le Parlement. Ce Parlement était monocaméral. En effet le pouvoir législatif était exercé par une chambre unique : Le Sénat. Le Sénat était composé de 24 membres pour un mandat de neuf ans renouvelable par tiers tous les trois ans. Les Sénateurs étaient nommés par l'Assemblée Constituante et exerçaient le pouvoir législatif en toute indépendance. Omnipotent, tous les pouvoirs du président de la République lui furent transférés. L'article 42 de la constitution faisait du Sénat l'organe central du gouvernement, dépositaire de tous les pouvoirs et responsable de la gestion de l'Etat. En témoigne les dispositions de cet article de la constitution de 1806 :

« Le Sénat a exclusivement le droit de fixer les dépenses publiques, d'établir les contributions publiques, d'en déterminer la nature, la quotité, la durée, le mode de perception. De statuer sur l'Administration - d'ordonner, quand il le juge convenable, l'aliénation des domaines nationaux...»

1.2.- La Chambre des Députés de 1964 à 1986.

Entre 1964 à 1986, le Parlement haïtien a repris son statut monocaméral. En effet, le Président François Duvalier divorça d'avec le bicamérisme en faisant voter la suppression du Sénat de la République. Le pouvoir législatif fut exercé par une chambre unique : La Chambre des Députés, qui demeura jusqu'au renversement des Duvalier. Cette Chambre composée de 67 Députés prit le nom de Corps Législatif.

2. Rapports entre le Législatif et l'Exécutif.

Les rapports entre le Législatif et l'Exécutif se sont révélés généralement conflictuels en Haïti. Sous la République de Pétion le Parlement en a fait les frais pas sa dissolution et l'établissement d'un pouvoir personnel au Chef de l'Etat ; Sous le régime des Duvalier le pouvoir législatif s'est confondu avec celui de l'exécutif sous la dictée exclusive du Président de la République.

2.1. Les rapports dans la République de Pétion.

Au point de vue Constitutionnel, le Sénat était privilégié dans les rapports avec l'Exécutif. Il avait des pouvoirs immenses au point que le Chef de l'Exécutif ne devient qu'une figure politique. Cependant, très tôt un conflit éclata entre le grand corps et le Président Pétion. Quand le Parlement voulut remplir ses prérogatives constitutionnelles en rappelant le Président Pétion à l'ordre, ce dernier le menaça de le dissoudre et le Sénat cessa de siéger jusqu'en 1811 pour transférer tout son pouvoir à Pétion.

Devant le mépris de Pétion à l'égard des recommandations constitutionnelles du Sénat, et devant son ambition d'usurper toutes les prérogatives du pouvoir législatif, les Sénateurs ont rédigé un texte intitulé : « Remontrances du Sénat au Chef de l'Etat », où l'on peut lire :

« ... La Constitution n'a point été mesurée au caractère de tel ou tel individu ; elle a été faite à la mesure des principes ; elle est calculée de manière à couvrir la liberté publique ; et si les attributions données au Pouvoir Exécutif ne sont pas plus extensives, il doit vous en souvenir, Président d'Haïti, vous les avez vous-même restreintes par vos observations judicieuses.»(1)

2.2. Les rapports sous le régime des Duvalier.

De 1964 à 1986, le pouvoir législatif haïtien fit corps avec l'Exécutif. En effet, les pressions exercées contre le Parlement par les Duvalier font de ce dernier un rempart pour légaliser les actes de l'Exécutif. La suppression du Sénat a institué et consolidé le pouvoir dictatorial des Duvalier. Ce retour au monocaméralisme a réduit l'institution parlementaire à un simple bureau de fonctionnaires législatifs nommés par le chef de l'Etat pour avaliser ses actes et ses desseins.

Les membres du Cabinet ministériel étaient certes responsables devant la Chambre. Cependant l'article 117 de la constitution de 1983 reconnaît au Président de la République le droit d'ajourner les sessions de la chambre législative. De plus l'article 79 lui permettait de dissoudre le Parlement en cas de conflit avec le pouvoir Exécutif.

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1. CLAUDE, Moïse: Constitutions et luttes de pouvoir en Haïti, t. 1, imp. Le Natal, P-a-P, 1997, pp 41-42

b) Le Bicaméralisme haïtien

La Constitution de 1816 a instauré le régime présidentiel en Haïti. Elle déléguait l'exercice de la fonction législative à deux Chambres : La Chambre des représentants des Communes et le Sénat. C'est la naissance du Bicaméralisme en Haïti. Celui-ci fut installé définitivement en Haïti avec la publication de la Constitution de 1843 et ses structures se sont maintenues par toutes les Constitutions suivantes jusqu'à celle de 1950.

1. Le Pouvoir Législatif Bicaméral

Comme nous l'avons mentionné, le pouvoir législatif fut exercé par deux Chambres indépendantes : Le Sénat de la République et la Chambre des Communes. Chacune de ces Chambres était maîtresse de son organisation. Cependant à chaque révision Constitutionnelle, certaines modifications ont été apportées quant aux champs de compétence du Parlement qu'à son statut en tant que pouvoir de l'Etat.

1.1. Composition

Le Parlement est Composé de la Chambre des représentants des communes et du Sénat.

1.2. Elections et Mandats

La Chambre est élu au suffrage universel direct dans les assemblées primaires pour une durée de cinq ans. Le Sénat est élu par la chambre sous la présentation d'une liste de candidats par le Président de la République.

1.3. Attributions et fonctionnement

Le Parlement exerçait la fonction législative en collaboration avec l'Exécutif. Cependant, aucune loi ne pourrait être votée sans l'initiative du Président de la République. (art. 55 de la Constitution de 1816).

Le pouvoir législatif était partagé de façon inégale entre le Sénat et la Chambre des Députés : En effet, l'article 125 de la constitution de 1816 stipule que :

«  Les lois votées par la Chambre des représentants doivent être décrétées par le Sénat qui a en outre le privilège d'élire le Président d'Haïti, de Sanctionner les traités de paix, d'alliance ou de commerce avec les puissances étrangères et d'approuver les déclarations de guerre.»

Avec la révision de la Constitution en 1843, le pouvoir législatif s'est donc renforcé et le Parlement partageait avec l'Exécutif l'initiative des lois sur tous les objets d'ordre public. Ainsi l'Exécutif est mis sous le contrôle permanent du législatif. Les Ministres ou Secrétaires d'Etat étaient responsables devant le Parlement et l'idée d'un Premier Ministre Chef du Gouvernement est apparu, car il est prévu que le Cabinet ministériel est dirigé par un ministre portant le titre de Président du Conseil des Secrétaires d'Etat.

2. Relations entre le Parlement et les Gouvernements

Les diverses révisions constitutionnelles étaient le plus souvent une façon d'orienter la toute puissance de l'autorité de l'Etat vers le pouvoir législatif au détriment du Chef de l'Exécutif ou bien vers le chef de l'Exécutif pour asservir le Parlement. Ainsi certaines constitutions ont fait du Président de la République un véritable chef omnipotent ayant l'initiative de la loi, le droit de Veto, le droit de dissoudre le Parlement ..., d'autres ont renforcé l'autorité parlementaire par le contrôle du pouvoir exécutif, la responsabilité des Secrétaires d'Etat ou ministres devant le Parlement, l'élection indirect du chef de l'Etat par la Chambre et la non dissolution de Celle-ci.

2.1. Le Pouvoir Législatif au profit de l'Exécutif.

L'autorité du Président de la République dans l'initiative exclusive de la loi, son droit de veto et celui de dissoudre la Chambre étaient consacrés dans diverses constitutions de la République. L'élection du Sénat par la Chambre des Députés sur une liste de candidats présentés par le Président de la République fait de ce dernier un potentat au sein du pouvoir législatif. Ainsi le Chef de l'Etat pourrait faire échec à la Chambre par le biais du Sénat qui partageait avec elle le pouvoir législatif. On retrouve dans les constitutions de 1816 et de 1874 un article qui accorde la puissance Législative en même temps à l'Exécutif et au Corps Législatif. Par le Sénat le Président contrôlait le pouvoir, il pourrait faire échec au Parlement en décrétant la grève des projets de Lois. (1)

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1. CLAUDE, Moïse: op, cité, p 75

B- Le Parlement au Regard de la Constitution de 1987.

Après vingt deux ans de monocaméralisme en Haïti, les mouvements révolutionnaires qui ont abouti au départ du régime des Duvalier ont porté nos constituants à adopter un nouvel système politique qui préconise le retour au bicaméralisme. Dans cette partie nous allons aborder le pouvoir Législatif et ses champs de compétence dans la constitution du 29 mars 1987.

a) Du Pouvoir Législatif haïtien

La Constitution de 1987 donne naissance à un Parlement bicaméral composé de la Chambre des Députés et du Sénat de la République.

1. De la Chambre des Députés.

La chambre des Députés se compose des représentants du peuple élus au suffrage direct par les citoyens dans chaque circonscription électorale et exerce avec le Sénat de la République les attributions du Pouvoir Législatif.

1.1. Elections et Mandats

Chaque député est élu à la majorité absolue des suffrages exprimés dans les assemblées primaires. La durée du mandat du député est de quatre ans renouvelable. Le mandat de la Chambre constitue une Législature.

1.2. Conditions d`éligibilité

L'article 91 de la Constitution de 1987 stipule que :

« Pour être membre de la Chambre des Députés il faut :

1.- Etre haïtien d'origine et n'avoir jamais renoncé à sa Nationalité ;

2.- Etre âgé de vingt cinq (25) ans accomplis ;

3.- Jouir de ses Droits Civils et Politiques et n'avoir jamais été condamné à une peine afflictive ou infamante pour un crime de droit commun.

4.- Avoir résidé au moins deux (2) années consécutives précédant la date des élections dans la circonscription électorale à représenter.

5.- Etre Propriétaire d'un immeuble au moins dans la circonscription ou y exercer une profession ou une Industrie ;

6.- Avoir reçu décharge, le cas échéant, comme gestionnaire de fonds publics. »

2. Du Sénat de la République.

Le Sénat se compose des représentants des départements de la République. Les membres du Sénat sont élus au suffrage universel à la majorité absolue dans les Assemblées primaires.

2.1. Elections et Mandats

Les Sénateurs exercent la fonction législative avec les Députés. Ils sont élus pour six ans et sont indéfiniment rééligibles. Le renouvellement du Sénat se fait par tiers tous les deux ans.

2.2. Conditions d'éligibilité.

L'article 96 de la Constitution de 1987 reprend l'article 91 de cette même Constitution avec de légères modifications relatives à l'âge et aux années de résidence du Sénateur. Ainsi, le Sénateur doit être âgé de trente ans accomplis. Il doit résider dans le Département à représenter au moins quatre (4) années Consécutives précédant la date des élections.

b) De l'exercice du Pouvoir Législatif.

La constitution de 1987 consacre le principe de la séparation des pouvoirs. Le pouvoir législatif est exercé par le Parlement : La Chambre des Députés et le Sénat. Chaque Chambre est indépendante et partage les attributions suivantes :

1) le vote de la Loi (art 111, 120)

2) L'interprétation de la Loi (art 128)

3) L'interpellation du Gouvernement (art 129-2, 129-3, 172)

Cependant, la Constitution établit un certain domaine exclusif en ce qui concerne les attributions respectives de la Chambre des Députés, du Sénat et de l'Assemblée Nationale.

1. De la Chambre des Députés

L'article 90 stipule que :

« La Chambre des Députés, outre les Attributions qui lui sont dévolues par la Constitution en tant que branche du Pouvoir Législatif, a le privilège de mettre en accusation le Chef de l'Etat, le Premier Ministre, les Ministres et les Secrétaires d'Etat par devant la Haute Cour de Justice, par une majorité des 2/3 de ses membres ... »(cf. art. 186)

2. Du Sénat de la République.

L'article 97 stipule que :

« Le Sénat propose à l'Exécutif la liste des juges de la Cour de Cassation selon les prescriptions de la Constitution et peut s'ériger en Haute Cour de Justice...»

Le Sénat donne son approbation au choix du Commandant en Chef de la Police, à celui des ambassadeurs, Consuls Généraux et conseils d'Administrations des organismes autonomes (art 141,142). Le Sénat élit les membres de la Cour Supérieure des Comptes et du Contentieux Administratif (art.200-6), tandis qu'il soumet la Candidature de ceux de la Cour de Cassation sur la liste de trois (3) personnes par Siège au Président de la République (art.174)

3. De l'Assemblée Nationale

L'Assemblée Nationale c'est la réunion des deux branches du pouvoir Législatif en une seule Assemblée. Elle a pour attributions exclusives :

1) De recevoir le Serment Constitutionnel du Président de la République ;

2) De ratifier toute décision, de déclarer la guerre quand toutes les tentatives de Conciliation ont échoué ;

3) D'approuver ou de rejeter les traités et conventions internationaux ;

4) D'amender la constitution selon la procédure qui y est indiquée

5) De ratifier la décision de l'exécutif, de déplacer le siège du Gouvernement dans les cas déterminés par l'article premier de la présente Constitution ;

6) Se statuer sur l'opportunité de l'état de siège, d'arrêter avec l'Exécutif les garanties Constitutionnelles à suspendre et de se prononcer sur toute demande de renouvellement de cette mesure.

7) Se concourir à la formation du Conseil Electoral Permanent conformément à l'article 192 de la Constitution.

8) De recevoir à l'ouverture de chaque Session, le Bilan des activités du Gouvernement. (art.98-3)

Section II - Les Règlements Intérieurs du Parlement depuis 1987.

Depuis la nouvelle Constitution de 1987, le pays est à sa troisième Législature. L'établissement des règles intérieures à l'organisation et au fonctionnement du Parlement demeure un problème non résolu. Dans cette section nous allons passer en revue les règlements qui se sont succédés depuis, et présenter le cadre de référence du fonctionnement de la 46^ème Législature.

A- Les Premiers Règlements.

Les innovations apportées dans la fonction législative par la Constitution de 1987 ont conduit nos parlementaires à adopter de nouveaux règlements pour répondre aux exigences du nouveau régime bicaméral. Chaque chambre est indépendante et maîtresse de ses règlements. Ainsi, les différentes législatures ont adopté des règles générales relatives au fonctionnement et à l'organisation de tout Parlement et ont tenté d'appliquer leurs propres règles votées par l'assemblée.

a) Les Règlements du Sénat

Depuis le rétablissement de la Chambre haute par la Constitution de 1987, le Sénat n'a jamais eu ses propres règlements. Toutefois le Sénat organise ses travaux par des dispositions tirées des règlements antérieurs, de la coutume et de la jurisprudence parlementaire.

1. Le cadre de référence du Sénat de la République.

L'organisation interne du Sénat de la République est basée sur des textes réglementant les anciennes assemblées sénatoriales et la Chambre des Députés. Le Sénat adopte des théories générales pour la formation de ses organes internes et la tenue des Séances.

2. Des pratiques de l'Assemblée Sénatoriale.

Les règles de procédures sont l'élément fondamental du processus législatif. Pour pallier l'inexistence de ces règles, le Sénat de la République applique la jurisprudence parlementaire et les doctrines du droit parlementaire. Certes, on est témoin d'une certaine négligence et incohérence dans le travail, mais les Sénateurs ont pu voter des lois, arrêter des résolutions, ratifier le Premier Ministre, exercer un contrôle sur le gouvernement et contribuer à la formation d'autres institutions prévues par la constitution telles que : la Cour Supérieur des Comptes et du Contentieux Administratif, le Conseil Electoral Provisoire, La cour de Cassation etc.

Par ailleurs, le Sénat a finalement adopté ses premiers règlements intérieurs en juin 1996. Cependant faute de règles de procédure et de son inadéquation aux normes en vigueur les Sénateurs ont convenu de ne pas les appliquer. Nous en apporterons quelques précisions dans notre prochaine subdivision.

b) Les règlements de la Chambre des Députés

Contrairement au Sénat de la République, la Chambre des Députés a adopté ses règlements intérieurs. En effet, ses règlements étaient conçus par la 44ème Législature qui malheureusement a été dissoute en juin 1988 après cinq mois de fonctionnement. La 45ème a reprit ses règlements et a apporté certains amendements.

1. Cadre de référence des règlements intérieurs de la Chambre des Députés

La 44ème Législature n'avait pas eu le temps d'appliquer ses règlements intérieurs. De plus, le vote du document final n'avait pas encore eu lieu et la Chambre fut dissoute.

Le 5 février 1988 la Chambre avait modifié quelques articles des règlements de 1953 et établi ainsi son cadre de référence pour son organisation et son mode de fonctionnement. Ce règlement avait reprit les mêmes titres que celui de 1951 et il n'y avait pas de règles de procédure. Les Députés de la 44ème Législature ont adopté les principes généraux de droit parlementaire et créé de nouveaux organes de fonctionnement interne exigés par la Constitution.

2. Le Règlement des Députés de la 45ème Législature

Le 11 juin 1991 la Chambre des Députés a voté les premiers règlements intérieurs de la 45ème Législature. Ce règlement comporte de nouveaux titres ou chapitres qui étaient jusqu'ici méconnus dans notre culture parlementaire tels que: comme ceux créant les groupes parlementaires ou la conférence des présidents.

L'article 41 stipule que :

« Les Députés peuvent se rassembler par affinités politiques. Aucun groupe ne peut comprendre moins de dix Députés. Les groupes se constituent en remettant au président de la Chambre une déclaration politique signée de leurs membres, accompagnée de la liste de ceux-ci. Ces documents sont publiés au Moniteur.

Un Député ne peut faire partie que d'un seul groupe politique. Les députés qui n'appartiennent à aucun groupe peuvent adhérer au groupe de leur choix avec l'agrément du bureau de ce groupe. Ils comptent pour la répartition des sièges dans les commissions ».

La participation des groupes politiques est déterminante dans le travail de l'Assemblée, ainsi l'article 45 stipule que :

« Une fois par semaine, à l'heure et au jour prévu par le bureau de la chambre, le secrétariat convoque les présidents des groupes politiques à la conférence des présidents qui se tient sous la direction du président du bureau, y participent aussi les présidents des commissions avec voix consultative ».

L'article 45-1 statue sur le droit de vote à la conférence des présidents. Ainsi, seuls les présidents des groupes politiques ou leurs remplaçants éventuels dûment mandatés ont un droit de vote proportionnel à l'effectif de leur groupe.

Ces dispositions consacrent définitivement le pluralisme politique et font place à l'émergence d'une opposition parlementaire constructive.

B- Les règlements de la 46ème Législature

Si les deux premières législatures pourraient évoquer des alibis pour esquiver la question relative au vote de leurs règlements intérieurs ou du moins leur non application, la 46ème pour sa part n'a pas le choix.

En réalité, elle a bénéficié d'une manière ou d'une autre d'une stabilité politique et d'une coopération technique de la communauté internationale qui aurait dû la permettre non seulement d'avoir ses propres règlements intérieurs mais aussi de les appliquer. Pourtant, la réalité prouve le contraire. Le Sénat de la République a adopté une nouvelle loi portant nouveau règlement intérieur de la Chambre haute qui jusqu'à présent n'est pas en vigueur ; et la Chambre des Députés travaille sur son projet de règlement intérieur.

a) La loi de Juin 1996 portant nouveau règlement Intérieur du Sénat.

Dans son premier article il est dit :

« Les présents règlements internes fixent le statut, l'organisation et le mode de fonctionnement du Sénat de la République. Pour tout ce qui n'est pas prévu au présent règlement ou ne fait pas objet d'un ordre spécial de l'assemblée il sera tenu compte des coutumes, formalités et procédures ordinaires ».

Voyons à présent les nouveautés qu'il y a lieu de souligner dans ce règlement.

1. Les innovations apportées au Sénat par le texte de 1996.

Le texte de 1996 est une première dans les annales du Sénat de la République. Il reconsidère l'autorité du Sénat dans l'exercice du pouvoir législatif en permettant au grand corps ainsi qu'à ses membres de jouir de toutes les prérogatives constitutionnelles.

1.1.De l'institution Sénatoriale

Le Sénat est une institution publique dotée de la personnalité juridique qui peut ester en justice et qui gère son patrimoine propre avec une autonomie administrative et budgétaire. (art.1)

Ce règlement a défini clairement et d'une manière précise les missions du grand corps en son article 4. L'article 5 réitère sa souveraineté. Le bureau du Sénat est désormais composé d'un Président, d'un vice-Président, de deux Secrétaires et d'un questeur élus pour deux ans renouvelable.

1.2. Des privilèges des Sénateurs

Des frais mensuels adéquats pour l'établissement et le fonctionnement d'un bureau du Sénateur dans sa circonscription sénatoriale et à la Capitale sont prévus , ainsi que la prise en charge au budget du Sénat à titre de contractuel d'un agent de sécurité, d'un chauffeur, et d'un expert attaché à son cabinet particulier.

1.3 De la Conférence des Présidents

Le règlement intérieur du Sénat crée un nouvel organe appelé Conférence des Présidents. Cette conférence réunit les présidents du bureau, les présidents des commissions permanentes et des groupes parlementaires. Le bureau de la conférence des présidents se compose du Président du Sénat (Président du bureau de la conférence des Présidents) d'un vice-Président et d'un Rapporteur - Ces derniers sont désignés pour une période d'une année - (cf. art.1). La Conférence des Présidents seconde le bureau du Sénat de la République. Elle a donc le pouvoir de :

- allouer à chaque groupe parlementaire un temps global de parole tout en tenant compte du Droit à la parole des sénateurs indépendants ;

- décider de l'ordre de priorité à accorder aux questions à débattre en assemblée;

- délibérer par vote majoritaire sur les propositions soumises par ses membres et sur l'organisation de la discussion générale des textes soumis à l'assemblée...

1.4. Des groupes parlementaires

Les Sénateurs peuvent se constituer des groupes politiques à raison d'au moins trois Sénateurs par groupe. Aucun Sénateur ne peut être membre de plus d'un groupe. (cf. Art 194)

1.5. Des Commissions

Au début de chaque législature et à chaque renouvellement partiel du Sénat, l'Assemblée forme dix commissions permanentes. Chaque commission est nommée pour un mandat de deux ans. Le bureau de la commission comprend un président et un rapporteur.

Les groupes parlementaires disposent aux commissions permanentes d'un nombre de sièges proportionnel à leur importance numérique sous réserve des droits des Sénateurs indépendants.

Le quorum de chacune des commissions est la moitié de ses membres et le sénateur absent trois fois sans excuse valable au cours d'un mois, perd le 1/3 de son indemnité de base pour ce mois.

Les sénateurs adjoignent aux commissions permanentes des commissions spéciales et mixtes. L'article 177 du règlement crée une nouvelle commission appelée : Commission spéciale d'immunités parlementaires , dont la mission est d'intervenir auprès des autorités publiques pour défendre les intérêts de tout Sénateur victime de violation de leurs privilèges et immunités.

2. Les retraits ou abrogations du règlement intérieur du Sénat

La loi de Juin 1996 apporte certaines modifications relatives au fonctionnement des organes internes du Sénat de la République, que ce soit au niveau du personnel ou des moyens d'organisation du processus législatif.

2.1. Des employés du Sénat

Le règlement ne fixe pas le nombre d'employés du Sénat et ne prévoit aucune rubrique relative à l'organisation du personnel parlementaire. Cela est du ressort du bureau qui est chargé de réglementer les services du Sénat conformément aux règles administratives en vigueur et au besoin du grand corps.

2.2. Des députations

La formation des députations n'est plus de la compétence exclusive du président du Sénat. Il s'agit donc d'une décision prise en Assemblée.

2.3. Du mode de votation

Les votes se font par mains levées ou par scrutin public ordinaire. Le vote secret est abrogé.

b) Le projet de règlement intérieur de la Chambre des Députés

Puisque la Chambre des Députés n'a pas encore voté ses règlements intérieurs, nous présenterons uniquement les innovations dans son organisation et le fonctionnement actuel à partir du texte de référence qu'est ce projet de règlements de la 46ème législature.

1. Les innovations dans l'organisation et le fonctionnement de la Chambre des Députés

Le nouveau règlement de la chambre des Députés a reprit les mêmes organes du Sénat avec de légères modifications dans la composition des commissions. Il établit également un cadre de communication formelle entre la Chambre et le Gouvernement ainsi qu'une structure technique pour le bon déroulement du travail des Députés.

1.1. Les organes de la Chambre des Députés

La Chambre des Députés se compose de :

- l'Assemblée des Députés ou Assemblée plénière

- le bureau

- les groupes parlementaires

- les commissions permanentes

- la conférence des présidents

- les commissions

L'article 31 du projet prévoit que ces organes sont assistés d'un service administratif dénommé le Secrétariat Général de la Chambre des Députés dirigé par un secrétaire général dont le fonctionnement et l'organisation sont définis par les règlements administratifs et financiers.

1.2. Des rapports avec l'Exécutif

Le projet accorde une place importante aux relations entre le Législatif et l'Exécutif. Il définit la procédure à suivre pour la ratification du Premier Ministre et l'exercice du pouvoir de contrôle sur le gouvernement. Ce contrôle se fait par des communications telles que:

1o) le bilan du Premier Ministre à l'ouverture de chaque session parlementaire

2o) les déclarations du Gouvernement devant l'Assemblée avec ou sans débat

3o) les questions orales organisées par la conférence des présidents

4o) les questions écrites publiées, durant les sessions et hors sessions, au journal officiel ainsi que les réponses des Ministres

5o) l'interpellation d'un Ministre ou du Gouvernement

6o) la convocation des Ministres par des commissions permanentes...

1.3. Le conseil d'encadrement technique

Le projet de règlement intérieur de la Chambre des Députés prévoit un conseil de techniciens pouvant accompagner les commissions et le bureau de l'Assemblée.

1.4. Du bureau du Député

Le 9 septembre 1992, la 45ème législature a voté une résolution créant une entité administrative dénommée bureau du Député dans chaque circonscription électorale. Le projet de la 46ème législature réglemente le fonctionnement de ce bureau et prévoit une rémunération pour ses membres et un budget de fonctionnement émanant du budget de la Chambre. Le chef du bureau du Député pourrait être considéré comme son assistant et assure la liaison avec les autres organes.

Nous avons montré jusqu'ici quelques modifications dans les structures et le fonctionnement du Parlement haïtien depuis 1987. La constitution de 1987 a réorganisé l'exercice du pouvoir législatif et exécutif en faisant du Parlement l'autorité exclusive en matière de législation et de contrôle du Gouvernement. Cependant les imperfections dans la réglementation de ce pouvoir constituent un handicap majeur pour l'institutionnalisation de la jeune démocratie haïtienne. Aussi convient-il de souligner dans le prochain chapitre les problèmes posés par l'application des règles relatives au fonctionnement du système politique haïtien.

DEUXIEME PARTIE :

DES REGLEMENTS ADAPTES AUX EXIGENCES DU SYSTEME POLITIQUE HAITIEN.

Chapitre I : Considérations sur les problèmes posés par les imperfections et les lacunes du règlement intérieur de la 46 ème Législature.

La constitution de la République d'Haïti définit le cadre juridique de l'organisation du système politique haïtien. Cependant, chaque pouvoir se doit de se doter de règles et de procédures pour l'exercice de leurs mandats. Au Parlement haïtien, non seulement il existe une carence en matière de règlements, mais ceux existant présentent des imperfections flagrantes qui méritent d'être analysées. Dans la première section, notre analyse portera sur le fonctionnement interne de l'Assemblée parlementaire et dans la deuxième section nous aborderons la question des rapports entre le Législatif et les autres pouvoirs.

Section 1. Problèmes rencontrés dans le fonctionnement interne du Parlement haïtien

Dans la dynamique du travail parlementaire, il est indispensable que le parlement se dote d'un cadre réglementant ses conditions de fonctionnement. La 46ème législature fonctionne avec un règlement intérieur dépassé qui ne tient pas compte de la réalité du système politique préconisé par la constitution de 1987. Ce qui entraîne des faiblesses dans ses structures internes et de la méfiance dans les rapports avec les autres pouvoirs.

A- Faiblesses dans les structures internes

Les structures internes des deux Chambres ne présentent pas de différences l'une par rapport à l'autre quant à leur dénomination, leur organisation et leur mode de fonctionnement.

Le manque de cohérence dans l'organisation des organes du parlement et l'inexistence de certaines structures fondamentales relatives aux exigences constitutionnelles et réglementaires sont les éléments qu'il convient de souligner comme signes indicateurs de lacunes et de problèmes pour la bonne gestion du travail de l'Assemblée dans la 46ème législature.

En effet, le règlement présente un cadre dans lequel doivent s'inscrire tous les organes parlementaires. Ceux-ci sont constitués d'une manière proportionnelle à la configuration politique du parlement et sont appelés à engager l'institution, suivant leurs compétences, dans les affaires qui leur sont soumises.

a) Mauvais fonctionnement des organes du Parlement

Les considérations sur le mauvais fonctionnement des organes du parlement ne doivent pas être vues sous un angle réducteur, c'est-à-dire en ne tenant compte de la pratique ou des activités de ces organes à la 46ème législature, mais également à partir d'une analyse en profondeur des mécanismes de leur composition et de leurs attributions.

1. Le Bureau de l'Assemblée

La configuration du bureau de l'Assemblée n'est pas définie. De plus, les conditions d'éligibilité de ses membres ne sont pas réglementées. Au Parlement, le président du bureau doit être au-dessus des partis. C'est pourquoi en France comme au Canada la fonction de président est incompatible avec celui de Chef de l'Opposition ou de Député remplissant une fonction gouvernementale.

Le règlement de la 46ème législature ne prévoit aucun mode de consensus dans le choix des membres du bureau de l'Assemblée. Ce qui entraîne une absence de cadre réglementaire pour la négociation entre les différentes forces politiques représentées au parlement. Ainsi le bureau peut-être contrôlé entièrement par le groupe parlementaire majoritaire. Dans ce cas il devient très difficile de faire une bonne gestion des conflits d'intérêts au sein de l'Assemblée et on ne pourra pas établir un équilibre dans les rapports avec les autres groupes minoritaires.

2. Les Commissions permanentes

La loi portant nouveau règlement intérieur de l'Assemblée sénatoriale en son article 156 indique d'une façon imprécise la répartition des sièges dans les commissions permanentes. La Chambre des Députés pour sa part n'a prévu aucun mode de cooptation entre les différents groupes politiques dans les commissions.

Le critère proportionnel de l'article 156 des règlements intérieurs du Sénat reste un voeu pieux puisqu'il n'existe aucune règle de définition de cette proportionnalité.

Les règlements de la 46ème législature ne prévoient aucune disposition relative à la répartition des présidences au sein des commissions permanentes et du même coup ne favorisent pas l'implication directe et responsable des Députés et Sénateurs du groupe majoritaire et de l'Opposition officielle dans la conduite des affaires du Parlement.

3. La Conférence des Présidents

La configuration de la conférence des présidents et ses attributions dans la gestion et l'organisation du travail parlementaire nécessite une cooptation arrêtée entre les groupes politiques dans la formation des commissions permanentes. Si le partage n'est pas fait d'une manière rationnelle au niveau des présidences de ces commissions on pourrait confronter un blocage au sein de l'Assemblée qui a pour devoir d'entériner les décisions de la conférence des présidents.

Cependant, à la 46ème législature haïtienne ce problème n'a pas été résolu. On sait qu'au début de la législature il y avait un groupe politique majoritaire appelé : LAVALAS et des Indépendants qui n'en constituaient pas un. La formation des commissions permanentes était faite d'une manière désintéressée sous aucune base réglementaire mettant en question la représentativité des divers horizons politiques au sein du Parlement. Au contraire, les présidences desdites commissions étaient reparties suivant les intérêts particuliers des élus pour tel domaine. Par exemple, la présidence de la commission de santé était attribuée à un médecin, celle de l'agriculture à un agronome, etc.... Cette situation est la même tant au niveau de la Chambre des Députés que du Sénat de la République.

Aujourd'hui, les conflits au Parlement ont donné une réalité à laquelle chaque Chambre devrait se conformer. Ainsi trois blocs politiques sont constitués actuellement à la Chambre des députés : le BPOPL, le groupe de concertation anti-néolibéral et le GPI. Au Sénat de la République on a le BPOPL et le Groupe Indépendant. Pourtant, il n'y a pas eu de remaniement au sein du bureau des commissions permanentes lors de cette nouvelle configuration politique. Le règlement intérieur devrait exiger ce remaniement à chaque fois qu'un nouveau bloc se constitue; à chaque fois qu'il y a défection d'un membre d'un bloc qui occupait la présidence de l'une des commissions permanentes.

b) L'inexistence de certaines structures fondamentales

Le nouveau régime politique préconisé par la constitution de 1987 crée un système semi parlementaire ou semi-présidentiel qui donne lieu à de sérieuses modifications dans la gestion des rapports entre le Gouvernement et le Parlement.

D'autre part, les règlements intérieurs prévoient certaines structures qui auraient pour rôle de dynamiser la fonction parlementaire. Au fait, les questions d'ordre administratif des différents services du Parlement sont régies par une loi organique sur laquelle l'Assemblée est appelée à se prononcer. Par ailleurs, quand il y a mésentente entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif, c'est un organe de médiation qui en est saisi.

Enfin, le Parlement se doit d'établir un réseau de communication avec la société civile. Ces points sont des éléments fondamentaux dont le Parlement devrait oeuvrer à la réalisation. Malheureusement la 46ème législature ne bénéficie pas d'une telle organisation.

1. La Commission de conciliation

La commission de conciliation est créée au cas où il y aurait un désaccord entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif. Dans sa composition, selon l'article 206 de la constitution de 1987, il faut avoir le président et le vice-président du Conseil Electoral Permanent. Le CEP n'étant pas effectif, on ne dispose d'aucun moyen pour former cette commission.

La 46ème législature du parlement haïtien a ratifié la déclaration de politique générale du Gouvernement de Rosny SMARTH , cela implique qu'il serait disposé à appuyer les réformes économiques du Gouvernement comme il était question dans l'énoncé du programme politique. Cependant le bras de fer opposant le Gouvernement au Parlement conduit à la démission du Premier Ministre. Voilà une question que cette commission aurait pu trancher évitant ainsi au pays une crise de gouvernabilité et toutes les retombées néfastes que celle-ci implique.

2. La Commission de presse et de relations publiques

L'article 29-1 des règlements de la Chambre des Députés stipule qu' : « Il est créé au sein de l'Assemblée une commission permanente dénommée : Commission de presse et de relations publiques dont le but est de faire connaître au public les résultats des travaux de la Chambre des Députés...». Au fait, le Parlement pourrait profiter de cette commission pour se faire une image à travers les médias et jouer pleinement son rôle dans le système politique haïtien.

Arthur Siegel (1) a plaidé en faveur d'une tribune de la presse parlementaire. Celle-ci devait être vue comme partie intégrante du travail parlementaire et le Parlement devrait sauvegarder ce service afin de renseigner le public sur les activités qui se déroulent en son sein.

En outre, la commission de presse et de relations publiques est un organe de diffusion d'informations sur les activités au Parlement. Ainsi les citoyens auraient la connaissance des procédures et des attributions législatives et pourraient voir si l'Assemblée remplit bien ses fonctions en ce qui concerne l'étude, l'amélioration et l'adoption de politiques et de mesures législatives selon les prescriptions de la constitution et des règlements en vigueur (2).

_______

1. SIEGEL, Arthur : Politics and the média in Canada, Assemblée Nationale, Québec, 1996, p 206

2. LANDRY, Pierette : Le parlement et les médias d'informations, colloque sur l'action parlementaire en démocratie, P-a-P, 1997

B- Problèmes rencontrés dans la procédure législative

L'absence de règles de procédures législatrices handicape le bon fonctionnement du Parlement. Députés et Sénateurs évoluent dans une atmosphère de tension où à chaque situation particulière ils n'ont aucune règle comme référence. Aussi se sont-ils obligés de plagier dans les coutumes extérieures ou dans la jurisprudence des autres Assemblées.

a) Difficultés dans l'application des règles de procédure

Tout le travail parlementaire repose sur des bases procédurales. Les procédures de l'Assemblée sont régies par la loi, son règlement, ses règles de fonctionnement et les ordres qu'elle adopte.

A la 46ème législature, les procédures ne font pas l'objet d'une loi, c'est-à-dire, ne sont pas contenues dans un document de référence. La procédure est déterminée en tenant compte des antécédents et des usages de l'Assemblée. Certaines fois, les parlementaires ne retrouvent pas le consensus sur la pratique des Assemblées antérieures faute de recueils de décisions concernant les procédures parlementaires.

On sait que le travail parlementaire consiste à faire des lois et à contrôler l'Exécutif. Les règles de procédure déterminent le délai entre les étapes de l'élaboration et du vote de la loi ainsi que les décisions que doivent prendre les commissions dans l'exercice du pouvoir de contrôle. En Haïti, outre la carence de cadres techniques et de matériels au Parlement, l'omission de délai dans les procédures législatives constitue un manque à gagner pour tout le système. Cette contrainte aurait renforcé la capacité productrice de toute l'Assemblée. Ainsi, les heures de travail des commissions, la régularité des séances plénières de l'Assemblée, en un mot la gestion du travail parlementaire pourrait être améliorée et l'institution s'acquitterait avec beaucoup plus d'efficacité de la mission qui lui a été dévolue par les lois et les règlements en vigueur.

b) Problèmes dans le fonctionnement de l'Assemblée

Le rôle de l'Assemblée c'est d'exercer un contrôle sur l'action gouvernementale et de voter la loi. Toutes les décisions de l'Assemblée sont prises par un vote à la majorité de ses membres dans des séances plénières. L'Assemblée est liée par son vote d'où la nécessité de la participation de la majorité avant de statuer définitivement sur la question. En effet, les procédures législatives de la 46ème législature du parlement haïtien ne sont pas différentes de celles des autres pays. Elles font l'objet d'un cadre général qui contribue à une meilleure organisation du travail parlementaire.

1. Les séances de l'Assemblée

Une séance correspond à chaque jour de travail des parlementaires en Assemblée. Les députés et les sénateurs haïtiens se réunissent pour trois séances hebdomadaires : les mardis, mercredis et jeudis. Les travaux débutent à 11 heures avec une pause entre 13 heures et 15 heures pour se terminer à 18 heures. Toutefois, l'assemblée peut décider de prolonger une séance jusqu'à épuisement de la question en discussion.

Une séance de l'Assemblée n'est pas divisible. Il n'y a pas d'agenda fixe, c'est-à-dire, un ordre déterminé pour la conduite des débats. Le travail parlementaire n'est donc pas chronométré. Le temps de parole, l'ordre de préséance dans la prise de parole, le temps minimal imparti à l'Assemblée pour se prononcer et bien d'autres points importants pour la réussite d'une séance ne sont pas respectés. Au Parlement haïtien il y a la promotion de la libre expression à la tribune sans tenir compte de l'importance de la gestion du temps et de la commande pour laquelle la séance a eu lieu.

2. Le vote

Les règlements intérieurs du Parlement haïtien ne reconnaissent que trois types de votes :

- le Pour qui équivaut à un «OUI»

- le Contre qui équivaut à un «NON»

- l'Abstention

Chaque parlementaire est libre de voter. Le vote est personnel, mais la décision est collective. Le vote détermine la décision de l'Assemblée. L'Assemblée est liée par son vote et elle est la seule autorité compétente pour l'interprétation de sa décision.

Selon les règlements en vigueur à la Chambre des Députés et au Sénat de la République, les cas de figure du vote sont :

- le vote à la majorité simple ou relative

- le vote à la majorité absolue des membres présents

- le vote à la majorité absolue des membres du Corps

- le vote à la majorité des deux tiers des membres du corps

La détermination de ces majorités dépend des effectifs de l'Assemblée, c'est-à-dire, le quorum.

3. Le quorum

Au Parlement haïtien le quorum n'est pas acquis une fois que la séance ait débutée. L'Assemblée ne peut prendre une décision qu'à la majorité des membres du Corps réunie en séance. Cet état de fait handicape le travail parlementaire puisque le quorum est fixe. Ce quorum est déterminé en fonction du nombre de Députés ou de Sénateurs prévu par la constitution. Ainsi, au Sénat de la République le quorum est maintenu à 14 Sénateurs présents sur 16 disponibles et à la Chambre des Députés le quorum est fixé à 42 Députés présents sur 78 disponibles.

A la 46ème législature du Parlement haïtien, il y a beaucoup de difficultés pour la tenue des séances. Les parlementaires sont non seulement irréguliers, mais ils pratiquent la politique de «la chaise vide» pour infirmer le quorum. Les règlements intérieurs ne prévoient aucune sanction pas même des dispositions pour réduire le quorum afin que le Parlement puisse tenir séance en cas d'urgence.

4. La validité du vote de l'Assemblée

Le vote est valide si toutes les normes ont été respectées. On entend ici par normes, les procédures et les conditions dans lesquelles le vote a lieu.

L'article 64 des règlements intérieurs de la Chambre des Députés fait injonction à tout Député de voter sur toute question à la délibération de laquelle il a participé. Le vote n'étant pas nominal, comment vérifier l'application de cette disposition ? Prenons à titre d'exemple le vote qui a lieu le 23 décembre 1997 lors de la séance de ratification de monsieur Hervé Denis désigné Premier Ministre.

... En effet, il y avait 72 députés présents; 34 avaient voté pour le rapport de la commission, 33 autres avaient voté contre ce rapport, 2 députés s'étaient abstenus et 2 autres ne s'étaient pas prononcés. Voilà une question de procédure apparemment insoluble.

A la question : « Oui ou non est-ce que monsieur Hervé Denis est ratifié ?». Pas de réponse. Deux semaines plus tard, ce même scénario se reproduisait quand il fallait voter le procès-verbal de la séance de ratification du 23 décembre 1997 : 25 députés ne s'étaient pas prononcés.

Les règlements intérieurs sont muets sur la décision à adopter dans ce cas. Cette faiblesse crée la confusion autour de la validité du vote puisqu'on ne peut pas interpréter la position de ceux-là qui n'y ont pas participé

Section 2. Problèmes rencontrés dans les relations entre le Parlement et les autres Pouvoirs

La constitution de 1987 délègue la souveraineté de la République d'Haïti à trois pouvoirs: l'Exécutif, le Législatif et le Judiciaire. Dans son préambule il est écrit que :

« Le peuple haïtien proclame la présente constitution pour assurer la séparation des pouvoirs de l'Etat au service des intérêts fondamentaux et prioritaires de la Nation »

Dans cette section nous allons présenter au regard de la constitution et des règles les rapports entre le Parlement et les autres Pouvoirs.

A- La gestion des rapports entre le Législatif et l'Exécutif

Bien que la constitution de 1987 établisse un système semi parlementaire, elle accorde par ricochet de sérieux pouvoirs au président de la République. Celui-ci, tout en étant chef de l'Etat, a aussi des pouvoirs de Chef de Gouvernement : il nomme avec son Premier Ministre les membres du Cabinet ministériel, préside le Conseil des ministres et nomme les Directeurs Généraux.

Le président de la République choisit le Premier Ministre dans le parti majoritaire au parlement ou à défaut en consultation avec les présidents des deux Chambres. Ce Premier Ministre reçoit le vote de confiance du Parlement pour sa déclaration de politique générale. Le Parlement quant à lui se doit d'exercer un pouvoir de contrôle sur le gouvernement tout en maintenant avec ce dernier des rapports harmonieux.

a) La ratification du Premier Ministre

La 46ème législature a fait l'expérience de ratification de 3 Premiers Ministres : Rosny SMARTH, Ericq PIERRE et Hervé DENIS.

La procédure mise en place pour ratifier le choix du Premier Ministre est lourde et confuse. L'article 158 de la constitution fait obligation à ce dernier de se présenter au Parlement pour avoir son vote de confiance. Le Parlement est appelé à se prononcer sur la déclaration de politique générale du Premier Ministre.

Cependant, la jurisprudence parlementaire haïtienne divise la ratification en deux étapes. Durant la première, une commission chargée d'étudier les pièces du Premier Ministre désigné suivant l'article 157 de la constitution présente à l'Assemblée un rapport sur son éligibilité. Ce rapport doit être voté à la majorité des membres présents de l'Assemblée. Ensuite, dans le cas d'un vote favorable, le Premier Ministre est donc invité à faire sa déclaration de politique générale pour recevoir le vote de confiance de l'Assemblée à la majorité absolue des membres de ce Corps.

Cette situation rend complexe le processus de ratification vue que le vote de l'Assemblée est à la fois technique et politique. Deux cas de figure peuvent nous donner raison :

1o) Le cas d'Ericq PIERRE

L'Assemblée des Députés a rejeté le choix d'Ericq PIERRE parce que « ce dernier n'avait pas soumis à la commission l'acte de naissance de sa grand'mère». La commission avait donné un rapport favorable au choix de monsieur PIERRE, pourtant certains membres de ladite commission ont voté contre le rapport.

2o) Le cas d'Hervé DENIS

Le dossier de monsieur DENIS était conforme à l'article 157 de la constitution et le rapport de la commission était correct. Quoique l'Assemblée n'ait point relevé de failles, elle a fait un vote politique plutôt que technique et rejeté le choix d'Hervé DENIS. Lors du vote du rapport de la commission, alors que la commission recommandait un vote positif, la majorité des membres de cette même commission votait contre le rapport de ratification.

Le vote de ratification du choix d'un Premier Ministre ne doit pas être considéré comme un vote politique. Il doit être une application de l'article 157 de la constitution. L'Assemblée aura le temps de faire valoir ses points de vue politique dans la séance de présentation de la déclaration de politique générale du Gouvernement.

b) Le contrôle de l'action gouvernementale

Dans son énoncé de politique générale, le Premier Ministre présente les grandes lignes de l'action de son gouvernement mais il ne dit pas comment il va procéder. A partir de la ratification de l'énoncé de politique générale du gouvernement, les deux pouvoirs s'engagent l'un vis-à-vis de l'autre à travailler ensemble pour l'application du programme du gouvernement.

L'énoncé de politique générale du gouvernement sert de cadre de référence dans l'élaboration des mesures ou lois déposées au Parlement. Cependant, avec la 46ème législature, les rapports entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif ne sont pas toujours au beau fixe. Le manque de dynamisme de part et d'autre, l'incohérence des membres de groupes parlementaires, la faiblesse ou l'absence de règles de procédures législatives ainsi que la responsabilité attribuée au Parlement dans la mise en place du gouvernement sont autant de difficultés qui rendent difficile une collaboration harmonieuse entre ces deux pouvoirs. De plus, dans ses prérogatives constitutionnelles le Parlement peut exercer son pouvoir de contrôle sous trois formes : les questions, les interpellations et les enquêtes préliminaires.

1o) Les questions

Les séances de questionnement ont lieu ou bien en Assemblée ou bien en commission. Une commission peut demander à entendre un membre du gouvernement sur une question relevant de sa compétence.

Cette séance ne donne pas lieu à une motion de censure. Cependant, la commission peut recommander à l'Assemblée l'interpellation du concerné. A ce stade on applique l'article 129-3 de la constitution.

2o) Les interpellations

Le Parlement exerce son pouvoir de contrôle par l'interpellation d'un ministre ou du gouvernement en entier. L'article 129-3 de la constitution stipule que :

«La demande d'interpellation doit être appuyée par cinq (5) membres du Corps intéressé. Elle aboutit à un vote de confiance ou une motion de censure pris à la majorité de ce Corps».

Le vote de la motion de censure entraîne la démission automatique du ministre interpellé ou du Gouvernement.

La procédure d'interpellation du gouvernement n'est pas définie. Le 26 mars 1997, la Chambre des Députés a interpellé le Premier Ministre Rosny SMARTH. En réalité, il n'y avait pas eu la majorité requise pour un vote de confiance ou une motion de censure. Le fait de ne pas trouver une majorité pour le vote de la motion de censure ne signifie pas que le Premier Ministre a eu un vote de confiance. Or, les règlements intérieurs de la Chambre attribuent le rejet de la motion de censure à un vote de confiance. Cependant, le Premier Ministre n'avait aucun moyen pour prouver qu'il dispose d'une majorité au Parlement. De fait, deux mois plus tard, soit le 9 juin 1997, il a dû présenter sa démission au Parlement.

3o) Les enquêtes préliminaires

Les enquêtes sont réalisées sur des questions d'ordre public par des commissions spéciales. Malheureusement ces enquêtes n'aboutissent jamais. On sait que le Sénat de la République a ouvert plus d'une dizaine d'enquêtes. Citons par exemple: ( l'Affaire TEVASA S.A; la vente des six avions de l'Etat, le détournement des 20.000.000 de dollars de TAIWAN pour la construction de la route de Carrefour, etc. ). Plusieurs personnes et responsables de l'Etat ont été entendus au Sénat de la République. Aucune décision n'a été prise et toutes ces affaires sont restées pendantes.

D'un autre coté, le Parlement n'a pas les moyens nécessaires pour exercer son contrôle sur les activités financières du gouvernement. La commission bicamérale sur les dépenses de l'Etat est dysfonctionnelle. Elle ne peut, à partir d'une somme dépensée qui aurait dépassée le barème , effectuer des études sur les engagements financiers de l'Etat. De plus, il manque au Parlement son propre vérificateur qui travaillerait sur des dossiers ou engagements financiers en cours d'exercice.

c) La définition des règles de protocole et de préséance

Très souvent, les légèretés enregistrées dans les rapports entre l'Exécutif et le Législatif proviennent du non respect des règles et protocoles. En effet, ce problème se pose le plus souvent par rapport aux statuts officiels des membres du Corps législatif.

Les rapports entre le Parlement et le Ministère des Affaires Etrangères ne sont pas définis. Ils devraient toucher des questions relatives à : l'encadrement des activités diplomatiques du Parlement; de la gestion des missions étrangères auprès du Parlement; l'appui aux parlementaires en mission et leurs capacités et qualité dans la négociation d'accords ou de conventions au nom de l'Etat haïtien.

Au regard de la législation haïtienne en la matière, il n'existe pas de cadre réglementaire de ces rapports. C'est pourquoi la nécessité pour qu'un cérémonial protocolaire soit introduit se fait sentir. Il est aussi urgent que soit dissipée toute forme de discrimination entre les membres de ces deux pouvoirs.

B- La gestion des rapports entre le Législatif et le Pouvoir Juridictionnel

a) Le Pouvoir Législatif et la Cour de Cassation

La Cour de Cassation est la plus haute instance du pouvoir judiciaire. Les membres de la Cour sont nommés par le Chef de l'Etat sur recommandation du Sénat de la République.

L'article 180 de la constitution stipule que : «La Cour de Cassation se prononce sur les conflits d'attributions , d'après le mode réglé par la loi».

Cet article manque de précision quant aux affaires dont la Cour pourrait se saisir d'office. Car il y a deux autres instances qui ont ces mêmes attributions : La Cour Supérieure des Comptes et du Contentieux Administratif et la Commission de Conciliation.

De plus, les rapports entre le Législatif et le Judiciaire ne sont pas réglementés. Dans notre système judiciaire il n' y a pas de Cour Constitutionnelle; ainsi les problèmes d'inconstitutionnalité des lois sont traités par la Cour de Cassation suivant l'article 183 de la constitution. Cependant, l'article 183-1 de cette même constitution donne au Législatif la faculté d'interpréter la loi.

b) Le Pouvoir Législatif et la Cour Supérieure des Comptes et du Contentieux Administratif

Le Parlement joue un rôle important dans la formation de la CSC/CA. En effet, les membres de ladite Cour sont nommés directement par le Sénat de la République. (cf. Art 200-6). La Cour Supérieure des Comptes et du Contentieux Administratif partage la responsabilité du contrôle administratif et financier de l'Etat avec le Parlement. Celui-ci, dans ses attributions constitutionnelles, examine le rapport de la CSC/CA sur les comptes généraux et se prononce définitivement sur toute question de décharge.

La CSC/CA fait un travail technique et dispose à cet effet des cadres qui s'y connaissent. Cependant au Parlement haïtien, il n'y a pas un organe de vérification des comptes et d'expertise. Le rapport de la CSC/CA est soumis à la sanction de la commission des finances et/ou à celle de la commission de décharge qui présente à son tour , après une étude détaillée, un rapport à l'Assemblée. La décision de l'Assemblée étant souveraine, n'est susceptible d'aucun recours. Cette situation accorde un pouvoir de décision sur une question technique à un organe politique.

En réalité, le concept d'indépendance des pouvoirs est mal compris et mal orienté dans notre système . La carence de lois adaptées à notre nouveau régime politique entrave considérablement le développement des rapports harmonieux entre les pouvoirs.

En somme, les règlements intérieurs du Parlement haïtien ont trop de lacunes et de faiblesses pour ne pas soulever de problèmes en ce qui concerne le fonctionnement des organes internes, et la gestion des rapports avec les autres pouvoirs. L'absence de législation adaptée au nouveau système politique haïtien et l'incohérence constatée dans les pratiques des pouvoirs de l'Etat contribuent à l'émergence de conflits de part et d'autre. Dans la perspective d'une meilleure organisation du travail parlementaire et de l'institutionnalisation effective du Pouvoir Législatif haïtien, le prochain chapitre considèrera les options qui pourraient servir de pistes de solutions pour une nouvelle conception de la réglementation et de l'exercice du Pouvoir Législatif en Haïti.

Chapitre II: Une nouvelle approche de l'organisation du Pouvoir Législatif haïtien

On est unanime à reconnaître que par peur d'un Exécutif totalitariste, la constitution de 1987 établit un Législatif fort et omnipotent : ayant un contrôle permanent sur le pouvoir exécutif. De plus, celui-ci ne peut, en aucun cas procéder à sa dissolution.

Les Législatures qui se sont succédées depuis la charte de 1987 n'ont pas bénéficié d'une culture démocratique qui favoriserait un mode d'organisation interne adéquat, ainsi que des rapports harmonieux avec les pouvoirs externes.

Pour ne pas trahir l'esprit des constituants de 1987, il nous faut évidemment un mode d'organisation du Parlement qui répond aux exigences de l'heure. Ainsi nous considèrerons dans ce chapitre deux perspectives. La première tiendra compte des règlements intérieurs comme cadre de référence indispensable au bon fonctionnement du Parlement; et la seconde envisagera une loi parlementaire comme complément aux règlements et guide de gestion et d'orientation du pouvoir législatif.

Section 1. Une organisation par des règlements

Certes, le Parlement haïtien exerce sa mission constitutionnelle en vertu de certains règles et principes bien déterminés qui traitent les questions relatives à son organisation et à son fonctionnement. Cependant, les lacunes et les problèmes enregistrés ou soulevés dans le précédent chapitre nous permettent d'aborder cette section en deux aspects qui pourraient servir de pistes dans le cas d'un nouveau règlement intérieur pour le Parlement haïtien.

A- Des règlements tenant mieux compte des réalités haïtiennes

Ici, il ne s'agit pas pour nous de faire une étude à caractère sociologique, mais au contraire de porter nos considérations sur des pratiques parlementaires au cours des trois dernières législatures au regard des règlements intérieurs. Ainsi, pour répondre aux réalités haïtiennes, il faut tout d'abord se questionner sur la pertinence d'un texte idéal et ensuite sur son adaptation au contexte haïtien.

a) Le contenu d'un texte idéal

On sait pertinemment qu'il n'y a pas de recette universelle applicable dans tous les cas. Cependant, au point de vue doctrinal et suivant le développement du système parlementaire, on peut s'entendre sur certains points fondamentaux dont tout règlement intérieur ne peut se passer.

Il est important de se rappeler que chaque Chambre est maîtresse de ses règlements intérieurs. Ceux-ci ont un caractère restrictif puisqu'ils ne sont applicables qu'à l'Assemblée qui les a adoptés. En effet, le règlement intérieur est le cadre indispensable qui définit dans des termes clairs et précis toutes les questions relatives au fonctionnement et à l'organisation de toutes les structures parlementaires.

Le règlement détermine les règles d'organisation et de fonctionnement du bureau de l'Assemblée, celles des commissions, des groupes politiques parlementaires et de tout autre organe du pouvoir législatif. Il précise leurs attributions, leur mode de composition, leur durée et leurs rapports avec l'assemblée et l'extérieur.

C'est dans les règlements intérieurs qu'on retrouve les procédures générales au processus législatif, à l'organisation des séances et à la détermination des dispositions de l'Assemblée parlementaire. Dans l'exercice des prérogatives de contrôle ou de législation, les règlements intérieurs établissent les procédures à suivre pour chaque question particulière.

Les règlements intérieurs répondent aux commandes constitutionnelles. C'est pourquoi en France , par exemple, ils sont soumis à la Cour Constitutionnelle qui se prononce sur sa conformité avec la loi mère.

Par ailleurs, les règlements intérieurs donnent des directives sur l'organisation des services de l'Assemblée parlementaire, c'est-à-dire, les services administratifs, les services financiers et les services techniques. L'Assemblée parlementaire est purement politique, il faut lui adjoindre des compétences administratives et techniques. C'est le Secrétariat général qui, de concert avec le bureau de l'Assemblée, gère toutes les questions d'ordre administratif et financier. Pour le personnel parlementaire, c'est-à-dire, les experts et hauts cadres contractuels, leurs traitements relèvent directement du bureau de l'Assemblée sous recommandation des commissions et/ou de l'Assemblée.

Enfin, les règlements intérieurs organisent le processus d'exercice du pouvoir de contrôle du Parlement sur le Gouvernement. Toutes les questions concernant le programme ou la déclaration de politique générale du gouvernement y sont prises en considération pour la mise en jeu de la responsabilité gouvernementale. Ainsi l'Assemblée procède par des questions orales, écrites, des commissions d'enquêtes et des interpellations qui pourraient conduire à des motions de censure qui aboutissent à la démission du gouvernement. Cette compétence s'élargit jusqu'à la saisine de la Haute Cour de Justice où la responsabilité du Chef de l'Etat peut être mise en cause et sa destitution prononcée conformément aux dispositions constitutionnelles.

b) Le contenu d'un texte adapté à Haïti

Outre les éléments fondamentaux susmentionnés, le règlement intérieur doit refléter les aspirations constitutionnelles et s'inscrire dans un cadre adéquat tenant compte des réalités politiques, sociales et économiques.

Il est important de se rappeler que les constituants de 1987 ne demandaient pas plus qu'un changement de régime en faisant du parlement le véritable pouvoir représentatif du peuple. Ainsi ils voulaient que le Parlement devienne le plus haut lieu des débats sur la vie nationale (1).

Les conditions d'éligibilité évoquées par les articles 91 et 96 de la constitution ne nous habilitent pas à dresser le profil de la configuration du Parlement. Pour cela des correctifs doivent être apportés dans l'organisation et le fonctionnement de celui-ci.

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1. CLAUDE, Moïse : op, cité, p 21

En effet, sur le plan politique, il faudra arriver à mettre des structures adéquates pour le fonctionnement des blocs politiques au sein du parlement. Le système de représentativité proportionnelle doit intégrer les règlements intérieurs . A l'instar de la constitution, le règlement intérieur doit privilégier le dynamisme de la coopération et de la participation des groupes organisés. La représentativité proportionnelle des blocs politiques dans la composition des organes de l'Assemblée doit être une règle bien définie. Ainsi on aurait moins de difficultés dans le choix des membres desdits organes, et on résoudrait du même coup la question de leur dysfonctionnement pour faute de quorum ou celle des irrégularités dans les horaires de travail.

Les parlementaires haïtiens sont issus en majeure partie de la classe moyenne. Cependant, il existe entre eux trop d'écarts en matière de formation. A la 46ème législature du parlement haïtien , la majorité des élus sont des leaders de groupes de base. Ce qui explique une certaine méconnaissance des règles protocolaires parlementaires. Les règlements intérieurs doivent être un canevas correspondant aux normes générales du statut parlementaire. Ils doivent mettre en relief les disparités et les contourner par l'établissement d'un service d'assistance aux commissions parlementaires et aux élus : un service d'appui technique. Les parlementaires doivent être soumis à des horaires fixes de travail et à un agenda comprenant toutes les questions qui seront mises en discussion dans les séances plénières.

En tant que représentant du peuple et de la République, le parlementaire doit pouvoir se procurer de certains biens nécessaires et convenables à son statut. Il est inconcevable que le traitement réservé à un parlementaire soit extrêmement minime au regard de son statut. Toutefois la fonction parlementaire ne doit pas être un moyen sûr pour s'enrichir.

En Haïti, un élu est toujours en difficulté quand il doit traiter avec ses mandants. C'est pourquoi , ne pouvant pas répondre aux diverses demandes des habitants de sa localité, il est obligé de rester à la capitale au lieu de se rendre dans sa circonscription. Le Bureau du Député et du sénateur créé par les règlements ne peut pas résoudre ces problèmes. Au contraire, il va les augmenter. Le règlement doit définir un régime financier adapté aux réalités haïtiennes aux fins de contrôler les avoirs et les dépenses des parlementaires.

B- Des règlements tenant mieux compte du système politique haïtien

La Constitution de 1987 nous donne un système politique ayant un Exécutif à deux têtes: un Président de la République, chef de l'exécutif élu au suffrage universel direct à la majorité absolue des voix et un Premier Ministre, chef du gouvernement issu du partie majoritaire au Parlement , qui doit avoir une majorité confortable pour l'application de son programme de politique générale. Cependant, l'originalité de ce système présente certains points d'ombres auxquels il faut apporter des précisions par le biais des règlements.

a) Les contraintes constitutionnelles du système politique haïtien

Outre les contraintes relevant du dynamisme des relations entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif, il convient de souligner celles qui sont issues de la constitution de 1987.

En effet, la constitution de 1987 fait injonction au Chef de l'Etat de choisir son Premier Ministre au sein de la majorité parlementaire. Cela sous-entend que tout Premier Ministre bénéficiera d'une majorité fonctionnelle au Parlement qui soutiendra son programme de gouvernement. Cependant, la loi n'est pas claire sur la nature de cette majorité. De plus, le Premier Ministre est responsable devant le Parlement. La cohabitation du Chef de l'Etat avec un Chef de Gouvernement qui peut être d'un autre parti ou secteur politique constitue un point fort du nouveau système politique haïtien et que le parlement doit gérer avec perspicacité.

Le Chef de l'Etat est élu sous une base programmatique qui pourra être désorientée dans le cas où le chef du gouvernement n'est pas de son parti politique. Cependant, les deux partagent les reines du pouvoir exécutif selon l'article 133 de la Constitution :

« Le pouvoir exécutif est exercé par:

a) Le Président de la République, Chef de l'Etat

b) Le Gouvernement ayant à sa tête un Premier Ministre »

L'article 161 quant à lui accorde au Premier Ministre et aux Ministres le privilège d'entrer aux Chambres pour soutenir les projets de lois et présenter les objections du Président de la République. Dans les rapports au quotidien, le Président est un personnage discret qui n'est pas responsable par devant le Parlement mais qui veille au respect, à l'exécution des prescrits de la constitution et à la stabilité des institutions.

La constitution de 1987 établit un mode de scrutin unique pour tous les niveaux électoraux : le suffrage universel direct. D'autre part, les structures et les postes sont élevés et coûteux. La fréquence des élections polarise les énergies et les moyens. Elle affaiblit les acteurs politiques qui doivent tous les deux ans mobiliser l'électorat, laissant ainsi de côté d'autres institutions fondamentales à la démocratisation du pays.

Le Député ou le Sénateur doit sauvegarder son mandat. Aussi exerce-t-il des pressions sur l'Exécutif pour la réalisation de projets dans sa circonscription - C'est une garantie pour un autre mandat puisqu'il est indéfiniment rééligible - Le parlementaire doit trouver des moyens légaux pour s'en sortir. C'est dans les règlements seuls qu'il peut chercher à résoudre ces difficultés. Le règlement n'est pas un texte contradictoire à la constitution mais il la complète en établissant un cadre idéal de fonctionnement de l'Assemblée en tenant compte des exigences du système politique préconisé par la constitution.

b) Des règlements adaptés aux contraintes constitutionnelles

La nouvelle réglementation du Parlement haïtien doit apporter des réponses claires et nettes sur les ambiguïtés du système politique haïtien. En effet, il faut réorganiser les organes de l'Assemblée et créer de nouvelles commissions aux fins d'alléger le travail parlementaire et de rendre le Parlement beaucoup plus productif tout en exerçant avec efficacité ses attributions constitutionnelles.

Les organes de l'Assemblée parlementaire constituent l'épine dorsale du Parlement. Toutes les délégations du pouvoir législatif sont attribuées à ses organes. Une bonne organisation dans leur mode de composition et de fonctionnement est une garantie pour la stabilité de l'institution.

Néanmoins, les règlements antérieurs du Parlement haïtien n'avaient pas pris en considération les enjeux que représentent ces organes dans le processus législatif. Ils les avaient créés et de fait ils sont crées sans tenir compte dans leur composition des différents courants politiques présents au Parlement.

Le nouveau Règlement intérieur du Parlement doit permettre aux partis politiques de jouer leur partition au sein des organes de l'Assemblée conformément à la constitution. De plus, la constitution de 1987 reconnaît la puissance des partis politiques, qui doivent construire une majorité au Parlement. La formation des blocs politiques est le premier pas devant conduire à une représentativité au sein des organes du Parlement.

Le mode de composition des organes du parlement doit se faire sous une base rationnelle : en fonction de la proportionnalité des groupes parlementaires et en raison de l'importance de ces organes dans le processus législatif. Ainsi le bureau de l'Assemblée sera formé d'un président qui ne fait partie d'aucun groupe parlementaire et d'autres membres reflétant la configuration des blocs politiques.

Par ailleurs, le règlement doit déterminer également les préséances en ce qui concerne la composition des différentes commissions permanentes, ce pour éviter toute confusion au moment du choix de ses membres. Avec cette nouvelle réglementation, le choix des membres des commissions se fera en raison de l'appartenance politique du parlementaire; et toute défection au sein d'un bloc pourra conduire à une nouvelle composition de la commission affectée. Cette composition doit refléter l'importance numérique des groupes parlementaires et tenir compte de la présence des indépendants à l'Assemblée.

Pour un bon fonctionnement des commissions parlementaires , la répartition des présidences doit être arrêtée par les règlements intérieurs et aucun parlementaire ne doit être membre que d'une seule commission. Il faut procéder à la refonte des commissions permanentes et définir expressément leurs champs de compétence. Par exemple on pourra réduire les commissions permanentes à six (6) au sein de chaque Assemblée telles que:

1o) Commission permanente des Finances, Administrations et Fonction Publique, Affaires Etrangères, Planification et Coopération Externe;

2o) Commission permanente des Affaires Sociales, Santé Publique et de la Population, Conditions Féminines, Droits Humains, Haïtiens d'outre-mer;

3o) Commission permanente de l'Economie et du Travail, Industrie, Commerce, Tourisme, Energie et Ressources

4o) Commission permanente d'Agriculture, Environnement, Réforme Agraire, Travaux Publiques, Transports et Communication;

5o) Commission permanente de l'Intérieur, Défense, Justice et Police

6o) Commission permanente de l'Education, Sports, Jeunesse, Alphabétisation, Culture, Cultes et Information.

D'autre part, le règlement doit comporter certaines clauses pouvant permettre un climat propice à une bonne gestion des séances de l'Assemblée. Elles concerneraient :

1o) La durée des débats et du temps de parole sur toute question;

2o) Le délai d'adoption de la loi déposée au Parlement;

3o) Les horaires de travail des commissions;

4o) La fixation des affaires courantes et affaires du jour: heures et ordre des affaires courantes et affaires du jour;

5o) Le décorum à l'Assemblée;

6o) Les préséances dans les interventions à la tribune...

Toutefois, le règlement intérieur ne peut à lui seul résoudre tous les problèmes de fonctionnement et d'organisation du pouvoir législatif. Chaque Chambre est maîtresse de ses règlements. Ainsi les dispositions communes aux deux Chambres ne peuvent pas se retrouver dans les règlements intérieurs, d'où la nécessité d'avoir une loi cadre relative à l'exercice du pouvoir législatif.

Section 2. Une organisation par la loi parlementaire

Le domaine des règlements est trop restrictif pour la réalisation du pouvoir législatif. L'article 120 de la constitution de 1987 stipule qu': « ... Aucun projet de loi ne devient loi qu'après avoir été voté dans la même forme par les deux (2) Chambres ». Le Sénat et la Chambre des Députés partagent les mêmes attributions législatives. Il faut en conséquence harmoniser les rapports interparlementaires entre les deux Chambres. Le régime politique haïtien impose une collaboration entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif pour la démocratisation de toutes les institutions du pays. La réglementation de ces rapports nécessite alors une loi parlementaire comme cadre de référence.

A- Les avantages d'une loi parlementaire

La loi parlementaire peut être considérée sur deux aspects avantageux par rapport aux règlements intérieurs: au point de vue réglementaire, elle va au-delà des règlements intérieurs qui peuvent varier d'une Chambre à l'autre.

a) La valeur juridique d'une loi parlementaire

La loi parlementaire est l'oeuvre du Législatif. Certes, mais l'Exécutif a un droit d'objection. Ces deux pouvoirs sont donc impliqués directement dans la mise en oeuvre du processus législatif. Avec sa portée générale et impersonnelle, la loi parlementaire est supérieure aux règlements intérieurs. Elle est imposable aux deux Chambres ainsi qu'à l'Exécutif. Elle est quasi intangible. Tout amendement ou abrogation doit avoir le consentement des deux pouvoirs ou du moins celui de la Chambre des Députés et du sénat. Tandis que le règlement intérieur ne concerne que la Chambre qui l'a adopté.

b) L'étendue de la loi par rapport au règlement

La loi parlementaire peut s'inscrire dans un cadre global de réglementation de l'exercice du pouvoir législatif. Elle pourra aborder toute question qui échappe au domaine proprement réglementaire dont les Assemblées sont appelées à traiter, à savoir:

1o) l'organisation et le fonctionnement du Parlement: composition, durée et pouvoir de l'Assemblée parlementaire; les questions relatives aux élections législatives, des vacances,...

2o) les procédures générales relatives au vote de la loi et au contrôle parlementaire;

3o) le statut parlementaire : droits , privilèges et immunités; les incompatibilités de fonction, les conflits d'intérêts,...

4o) les dispositions pénales;

5o) les relations interparlementaires;

6o) le régime financier de l'Assemblée, le traitement des différents groupes politiques au sein du Parlement, notamment les indemnités des parlementaires,...

Toutefois, ces dispositions peuvent être reprises par les règlements intérieurs. Mais compte tenu de ses caractères généraux impliquant les deux pouvoirs, Exécutif et Législatif, il est souhaitable qu'elles puissent faire l'objet d'une loi parlementaire.

B- Aperçu sur le contenu d'une loi parlementaire

Dans certains pays, au Canada par exemple, outre les règlements intérieurs; l'Exécutif et le Législatif arrêtent une loi institutionnalisant le pouvoir législatif. C'est dans cette loi que l'on retrouve toutes les questions relatives aux rapports interparlementaires et celles relatives aux rapports entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif en ce qui concerne la législation et le contrôle parlementaire.

En Haïti, jusqu'à présent nous n'avons pas ce cadre réglementaire qui pourrait permettre à une meilleure harmonisation des rapports entre ces deux instances étatiques. Aussi proposons-nous dans notre étude quelques éléments qui pourraient être approfondis au cas où les autorités constitutionnelles arriveraient à comprendre la nécessité de légiférer sur l'exercice du pouvoir législatif haïtien.

a) Questions relatives aux relations interparlementaires

Le parlement haïtien est bicaméral. En matière législatrice les deux Chambres ont la même compétence. Aucune loi ne peut être promulguée si elle n'avait pas été votée par les deux Chambres. La loi parlementaire réglementerait le processus législatif au niveau des deux chambres.

Tout le monde reconnaît que les va-et-vient de la loi entre les deux Chambres ne facilitent pas une bonne gestion du travail de la législature. Dans le but de respecter la constitution, il faut prendre des mesures appropriées pour améliorer le processus législatif. Ainsi nous préconisons la création de plusieurs commissions bicamérales permanentes pour l'étude détaillée de certains projets ou propositions de loi. Dans cette perspective, on devrait avoir :

1o) une commission bicamérale permanente en vue d'examiner tous traités, accords, conventions ou contrats soumis à la ratification de l'Assemblée Nationale et intéressant plusieurs commissions permanentes;

2o) une commission parlementaire bicamérale permanente en vue d'examiner le budget de la République;

3o) une commission parlementaire bicamérale spéciale en vue d'examiner les dossiers du Premier Ministre soumis à la ratification...

La création de ces trois commissions ne trahirait en rien l'esprit et la lettre de la constitution haïtienne de 1987 . Au contraire, elle favoriserait un déblocage dans les travaux de la législature et le processus législatif serait plus souple et moins lourd.

Néanmoins, ce serait illusoire de croire que les organes actuels du Parlement haïtien, que ce soit à la Chambre des Députés ou au Sénat de la République, conviennent pour l'application de telles mesures. Il faut créer un organe de liaison entre les deux Chambres pour faciliter leurs rapports. La loi parlementaire déterminerait le cadre de fonctionnement et d'organisation de cette structure de liaison comme organe administratif de l'Assemblée Nationale. Cet organe pourrait être appelé: Secrétariat Général du Parlement. Il aurait à sa tête un Secrétaire Général et deux Secrétaires adjoints dont l'un sera attaché à la Chambre basse et l'autre à la Chambre haute. Le mode de désignation de ses membres et ses champs de compétence seraient définis par la loi parlementaire et les règlements intérieurs.

b) Questions relatives aux relations entre le Parlement et le Pouvoir Exécutif

Le pouvoir législatif est appelé à faire des lois et à exercer un contrôle sur la gestion des affaires publiques. Il accompagne l'Exécutif dans le processus démocratique. Les rapports entre l'Exécutif et le Législatif ne sont pas des rapports de force et de confrontation. Ils devraient plutôt traduire la franche collaboration exigée par la constitution.

C'est illusoire de penser que le parlement haïtien a toujours tenu son rôle dans le développement du processus démocratique institué par le système politique haïtien préconisé par la constitution de 1987. D'autre part, les gouvernements qui se sont succédés depuis 1987 n'ont jamais contribué à la création d'un espace favorisant le bon fonctionnement du Parlement.

Notre apprentissage démocratique demande d'énormes sacrifices pour sa survie. Les exigences constitutionnelles sollicitent chaque jour la volonté de l'Exécutif et celle du Législatif à développer des rapports harmonieux.

Le Gouvernement est issu d'une majorité parlementaire. Celle-ci est élue au suffrage universel. Elle est porteuse des desiderata du peuple. Il n'est pas évident que l'un profite de la faiblesse de l'autre. Seule une parfaite coordination de leurs actions apportera le changement tant souhaité et réclamé par la nation.

L'harmonisation des rapports entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif nécessite un couloir de communication entre ces pouvoirs. D'où l'importance d'une structure de liaison entre le Parlement et le Gouvernement. Aussi recommandons-nous pour une structure permanente de gestion des rapports entre l'Exécutif et le Législatif les éléments suivants:

1o) la création d'une unité, au sein de chaque ministère, chargée des affaires parlementaires;

2o) la création d'un bureau technico-administratif des rapports Exécutif Législatif comprenant des membres désignés par les trois entités de ces pouvoirs.

3o) la création d'une structure gouvernementale chargée des relations avec le Parlement ayant à sa tête un représentant officiel du Premier Ministre et du Gouvernement.

Nous préconisons que ces organes soient l'objet de la loi parlementaire. En effet la mise en place de telles structures aurait la vertu de mieux harmoniser les rapports entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif. Elle mettrait du dynamisme dans les travaux parlementaires. Ces relations pourraient s'étendre jusqu'au fonctionnement des différents organes de l'Assemblée: la Conférence des présidents se réunirait ainsi régulièrement avec le représentant officiel du Premier Ministre. Les Ministres auraient la possibilité d'entrer chaque jour au Parlement pour expliquer aux parlementaires leurs politiques et projets.

En somme, toutes ces considérations et recommandations seraient des voeux pieux s'il n'y a pas une meilleure organisation interne du Parlement haïtien. C'est pourquoi il est impératif de restructurer le Parlement en le dotant d'une nouvelle réglementation qui préciserait la composition et le mode de fonctionnement des organes de l'Assemblée, le rôle des groupes politiques dans le processus législatif et de contrôle du gouvernement. Cette réglementation renforcerait les appuis techniques aux commissions et aux parlementaires, favoriserait la cohésion du travail des deux Chambres et harmoniserait les rapports entre le Pouvoir Législatif et le Pouvoir Exécutif.

CONCLUSION

Deux courants ont alimenté le régime parlementaire: l'un moniste, qui préconise une cohabitation souple entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif; et l'autre dualiste, qui opte pour un Exécutif fort au détriment du Législatif.

Dans l'un ou l'autre des courants, le Parlement en tant qu'institution nécessite un cadre légal de fonctionnement et d'organisation. Le règlement intérieur est arrêté par l'Assemblée parlementaire comme un instrument organisant toutes les structures au sein de l'Assemblée en déterminant les procédures à adopter sur toute question relevant de sa compétence.

L'absence ou l'inadéquation des règlements intérieurs au Parlement haïtien constitue un problème majeur pour l'épanouissement du système politique établi par la constitution de 1987. Le faible bilan des travaux du Parlement résulte en grande partie de sa mauvaise gestion interne, des lacunes des règlements intérieurs, de la non consolidation de blocs politiques parlementaires, de l'absence de structures technico-administratives et d'un couloir de communication officielle entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif.

Par conséquent, il faut non seulement un règlement intérieur adapté aux réalités haïtiennes et aux exigences constitutionnelles, mais également une loi parlementaire pour la réglementation des rapports interparlementaires, de ceux existant entre le Législatif et l'Exécutif et de toute question ne pouvant faire partie des règlements intérieurs du Parlement.

L'objectif de notre travail est de sensibiliser les autorités compétentes sur la nécessité de prendre des mesures pour qu'il y ait une nouvelle approche dans la réglementation du pouvoir législatif haïtien aux fins d'arriver à une bonne gestion du travail parlementaire et à une harmonisation des rapports entre le Législatif et l'Exécutif.

L'incohérence répétée dans les travaux de la 46ème Législature haïtienne est ainsi la résultante des faiblesses et lacunes des règlements intérieurs en ce qui concerne son adaptation aux réalités sociopolitiques et économiques du pays. Pour un fonctionnement efficace du Parlement haïtien, il faut la révision de ses règlements et le vote d'une loi institutionnalisant le Pouvoir Législatif haïtien.

En réalité, les règlements de la 46ème Législature du Parlement haïtien ont apporté certaines modifications dans ses structures internes . Cependant, celles-ci ne remplissent pas efficacement les missions qui leur ont été assignées. La création du bureau du député dans sa circonscription et celui du sénateur dans son département est une charge considérable pour l'Etat. Ces bureaux ne contribuent pas à la promotion du statut des parlementaires. Par contre, ils absorbent une large partie du budget alloué au Parlement, tandis que le Parlement souffre d'une carence d'experts et de cadres supérieurs pouvant aider les commissions et les parlementaires à mieux appréhender les questions qui leur sont soumises. Aussi demandons-nous pourquoi ne pas affecter cet argent à un bureau de légistes et de conseillers parlementaires, qui peut être prévu dans une organisation par des règlements de l'institution parlementaire.

De plus, l'antipathie constatée dans les relations entre le Parlement et Gouvernement handicape le développement du système politique préconisé par la constitution de 1987. Le principe de la séparation des pouvoirs doit devenir une réalité. Les règlements intérieurs ne peuvent pas résoudre ce problème. Il faut un instrument juridique ou légal plus efficace pour la réglementation des rapports entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif, à savoir une loi. La loi pourra approfondir toutes les questions échappant au domaine des règlements intérieurs.

D'autre part, il faut améliorer le processus législatif haïtien par la réorganisation des structures internes de l'Assemblée. Dans leur composition, tous les organes de l'Assemblée doivent être l'objet d'un compromis rationnel, en fonction de la configuration politique et de la représentation numérique des blocs politiques au sein du Parlement. Ainsi on évitera les discussions stériles dans les séances plénières, et l'assemblée pourra se prononcer avec discipline et dans un bref délai sur une question pourvue qu'elle ait été déjà discutée à la Conférence des Présidents.

Enfin, le Pouvoir Législatif haïtien a besoin, dans l'immédiat, d'une loi cadre de fonctionnement. Il est paradoxal de constater que le Parlement n'ait pas appliqué ce vieil adage : « Charité bien ordonnée commence par soi-même ». Aussi préconisons-nous la création d'une commission mixte (Exécutif Législatif) pour l'élaboration d'un avant-projet de loi parlementaire.

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