Memoire Online - Optimisation du suivi du portefeuille des entreprises publiques et des participations de l'état béninois

OPTION : Administration des Finances FILIERE : Administration des Finances etTrésor

OPTIMISATION DU SUIVI DU PORTEFEUILLE DES ENTREPRISES PUBLIQUES ET DES PARTICIPATIONS DE L'ÉTAT BÉNINOIS

IDENTIFICATION DUJURY

CERTIFICATION

« Nous soussignés, Errol M. TONI et Jacques ATCHEDE respectivement Directeur demémoire et Tuteur de stage, certifions que le présent mémoire a été effectivement réaliséparK. K. LégendeSODEGLA à la suite d'un stage académique effectué à la Direction Générale des Participations de l'État et de la Dénationalisation. Ledit mémoire est arrivé à terme et peut être soutenu devant un jury ».

AVERTISSEMENT

DEDICACE

Àma chère mère, Honorine SOGLOHOUN pour son amour, ses sacrifices et les efforts consentis pour que j'aie la meilleure éducation possible.

IN MEMORIAM

- À mon cher père, feu Dieudonné SODEGLA pour les valeurs qu'il a su me transmettre et pour m'avoir donné les armes nécessaires pour réussir dans la vie, repose en paix !

- Àma soeur défunte Amessouwé SODEGLA, toi qui as été pour moi comme une seconde mère, repose en paix !

REMERCIEMENTS

- Monsieur Errol M. TONI, notre Directeur de mémoire, pour le suivi, ses conseils, ses orientations et sa totale disponibilité en dépit de ses nombreusesoccupations ;

- Monsieur Jacques ATCHEDE, notre Tuteur de stage, pour son suivi constant et ses richesapports;

- Madame Christel Gnundéwé YEBE, Directrice Générale de la DGPED pour son précieux soutien ;

- Monsieur Epiphane AHOGLE, Directeur Général Adjoint de la DGPED, pour ses conseils, orientations et son précieux soutien ;

- Monsieur Horace AFADJINOU, Directeur de la Gestion des Participations de l'État, pour ses riches apports ;

- Madame Reine Fleur CHEFFA, Chef Service de la Monnaie et du Portefeuille de l'État / DAMF et à toute son équipe pour leurs précieux apports ;

- Monsieur Epiphane SOHOUENOU, Directeur de l'École Nationale d'Administration (ENA) et au personnel administratif et technique, pour la qualité de laformation et les riches expériences partagées ;

- tout le personnel de la DGPED pour leur accessibilité et leur disponibilité ;

- nos amis Boris GNAHOUI, Roméo HOUNDETON, Edouard DANNOUDO, nos camarades de promotion et toutes les personnes qui ont contribué d'une manière ou d'une autre à la réalisation de ce travail.

LISTE DES SIGLES ET ABRÉVIATIONS

AOF	:	Attributions, Organisation et Fonctionnement
AUDCIF	:	Acte Uniforme Relatif au Droit Comptable et à l'Information Financière
AUSC-GIE	:	Acte Uniforme relatif au Droit des Sociétés Commerciales et du Groupement d'Intérêt Économique
DAMF	:	Direction des Affaires Monétaires et Financières
DGAE	:	Direction Générale des Affaires Economiques
DGPE	:	Direction Générale du Portefeuille de l'État
DGPED	:	Direction Générale des Participations de l'État et de la Dénationalisation
EPIC	:	Etablissement Public à caractère Industriel et Commercial
FMI	:	Fonds Monétaire International
LOLF	:	Loi Organique relative aux Lois de Finances
OCDE	:	Organisation de Coopération et de Développement Economique
OHADA	:	Organisation pour l'Harmonisation en Afrique du Droit des Affaires
SIGFiP	:	Système Intégré de Gestion des Finances Publiques
SMPE	:	Service de la Monnaie et du Portefeuille de l'État
TGE	:	Trésorerie Générale de l'État
UMOA	:	Union Monétaire Ouest Africaine

LISTE DES TABLEAUX

GLOSSAIRE

Actifs financiers : titresou contrats, généralement transmissibles et négociables, qui sont susceptibles de produire à leur détenteur des revenus ou un gain en capital, en contrepartie d'une certaine prise de risque. Il peut s'agir d'immobilisations financières (actions, parts sociales, créances rattachées à des participations, etc.) ou de valeurs mobilières.

Action : titre de propriété délivré par une société de capitaux. Elle confère à son détenteur la propriété d'une partie du capital, avec les droits qui y sont associés : intervenir dans la gestion de l'entreprise et en retirer un revenu.

Actionnaire : personne physique ou morale qui détient des parts sociales (actions) d'une entreprise. Ces actions lui sont conférées après un apport en numéraire (argent) ou en nature (bien matériel ou immatériel) au capital de l'entreprise.

Administrateur : personne physique siégeant au conseil d'administration (CA) d'une entreprise ou organisation.Il régit les affaires d'une société. La fonction d'administrateur de société est très souvent collégiale et partagée par l'ensemble des membres du conseil d'administration de la société.

Assemblée Générale :vocable par lequel, en droit des sociétés, on désigne la réunion des actionnaires d'une société de capitaux ou encore, la réunion des porteurs de parts des sociétés de personnes lorsqu'ils sont conviés à débattre et à voter sur un "ordre du jour" préparé par leurs organes de gestion.

Commissaire aux comptes :auditeur légal et externe à l'entreprise, qui intervient pour vérifier la sincérité, la fiabilité et la conformité aux normes en vigueur, des données financières produites par l'entreprise. Aux termes de l'article 54 de la loi 2020-20 du 02 septembre 2020 portant création, organisation et fonctionnement des entreprises publiques en République du Bénin, chaque entreprise publique est contrôlée par un ou plusieurs commissaires aux comptes. Le commissaire aux comptes des sociétés d'État et des établissements publics est nommé par l'État, actionnaire unique, représenté par le ministre chargé de l'Economie et des Finances pour un mandat de six (06) exercices sociaux, renouvelable une fois.

Conseil d'Administration : groupe de personnes physiques ou morales, chargé de diriger une institution, comme une association, une entreprise ou un établissement public. Il a pour mission de définir la stratégie de l'entreprise et est composé d'administrateurs et d'un président du Conseil d'Administration.

Dénationalisation : aux termes de l'article 71 de la loi n° 2020-20 du 02 septembre 2020 portant création, organisation et fonctionnement des entreprises publiques en République du Bénin, la dénationalisation consiste pour l'État, ou toute personne morale de droit public à céder partiellement ou intégralement au secteur privé les participations majoritaires qu'il détient dans une entreprise publique de sorte à perdre son influence dominante dans la gestion de l'entité concernée.

Entreprise publique : entreprisesur laquelle l'État ou toute personne morale de droit public peuvent exercer directement ou indirectement une influence dominante du fait de la propriété, de la participation financière ou des règles qui la régissent. Il s'agit aux termes de la loi n° 2020-20 du 02 septembre 2020 portant création, organisation et fonctionnement des entreprises publiques en République du Bénin, des établissements publics et des sociétés (sociétés d'État et sociétés à participation publique majoritaire).

Etablissements publics :aux termes de l'article 5 de la loi n° 2020-20 du 02 septembre 2020 portant création, organisation et fonctionnement des entreprises publiques en République du Bénin, ce sont des entreprises publiques crées par l'État ou les collectivités territoriales pour gérer une ou des activités de service public à des fins essentiellement d'intérêt général. Ils sont dotés de la personnalité morale et de l'autonomie financière. Ils sont encore appelés « offices » ou « agences ».

États financiers : conformément à l'article 7 de l'acte uniforme relatif au droit comptable et à l'information financière (AUDCIF), les états financiers de synthèse regroupent les informations financières au moins une fois par an sur une période de douze mois, appelée exercice ; ils sont dénommés états financiers annuels. L'exercice coïncide avec l'année civile. L'article 8 de l'AUDCIF précise qu' « un jeu complet d'états financiers annuels comprend le Bilan, le Compte de résultat, le Tableau des flux de trésorerie ainsi que les Notes annexes. Les états financiers forment un tout indissociable et décrivent de façon régulière et sincère les évènements, opérations et situations de l'exercice pour donner une image fidèle du patrimoine, de la situation financière et du patrimoine de l'entité. ».

Gouvernance d'entreprise : système par lequel une organisation prend des décisions et les applique en vue d'atteindre ses objectifs.

Participation publique : part du capital d'une entreprise détenue par l'État ou par une ou plusieurs personnes de droit public.

Portefeuille de l'État : regroupe les actifs financiers détenus par l'État et les personnes morales de droit public.

Privatisation :transfert de la propriété d'une grosse partie, voire de la totalité, du capital d'une entreprise du secteur public au secteur privé.

Société d'État : société par actions dont le capital est entièrement détenu directement ou indirectement par l'État ou par une ou plusieurs personnes morales de droit public.

RÉSUMÉ

L'État béninois à l'instar d'autres pays, est détenteur d'un portefeuille assez important d'entreprises publiques. Il a également acquis des participations dans le capital de diverses entreprises privées et auprès d'entités sous régionales, régionales et internationales.

Pour gérer ce portefeuille des participations, il fût créé en 2016, la Direction Générale des Participations de l'État (DGPED) dont la mission principale est d'incarner l'État actionnaire à travers la surveillance financière des entreprises publiques et la gestion des participations de l'État. Cependant, après cinq années d'existence de ladite structure,peut-on vraiment affirmer que l'État assure une gestion efficace et responsable de son portefeuille ?

La recherche d'une réponse à cette interrogation nous a amené à nous intéresser aux activités de la DGPED et à réaliser notre étude sur l'optimisation du suivi du portefeuille des entreprises publiques et des participations de l'État béninois.

En effet, l'état des lieux réalisé a révélé des insuffisances qui traduisent un suivi non satisfaisant du portefeuille de l'État. De façon plus spécifique, nous avons retenu deux problèmes ci-après cités :

- le manque de suivi effectif de l'ensemble des actifs financiers détenus par l'État béninois dans les entreprises privées, organismes sous régionaux, régionaux et internationaux;

- la faible efficacité du dispositif de surveillance financière des entreprises publiques.

Le diagnostic établit après l'identification des causes, nous a permis de proposer les solutions suivantes :

- le recours à une expertise externe pour la réalisation de l'inventaire des actifs financiers de l'État ainsi que leur valorisation ;

- la conception et la mise en production d'une application de suivi des participations de l'État à mettre à la disposition du SMPE et de la DGPED ;

- la transformation structurelle de la DGPED en une Autorité ou une Agence spécialisée indépendante afin d'accroître son pouvoir d'action ;

- l'insertion d'un objectif relatif à la production et la transmission à la DGPED dans les délais, des documents comptables et autres informations sollicitées, dans les contrats d'objectifs des directeurs d'entreprises publiques ;

- la vérification par le Secrétariat de Direction de la DGPED, de la documentation transmise par les entreprises publiques et le rejet à la réception, de toute documentation incomplète ou non conforme.

ABSTRACT

The State of Benin, like other countries, has a fairly large portfolio of public enterprises. It has also acquired equity stakes in various private companies and with sub-regional, regional and international entities.

To manage this portfolio of holdings, the General Directorate of State Holdings (DGPED) was created in 2016, whose main mission is to embody the State as a shareholder through the financial supervision of public enterprises and the management of holdings of State. However, after five years of existence of the said structure, can we really say that the State ensures efficient and responsible management of its portfolio?

The search for an answer to this question led us to take an interest in the activities of the DGPED and to carry out our study on the optimization of the monitoring of the portfolio of public enterprises and of the investments of the State of Benin.

Indeed, the inventory carried out revealed shortcomings which reflect unsatisfactory monitoring of the State portfolio. More specifically, we have retained two problems cited below:

- the lack of effective monitoring of all financial assets held by the Beninese State in private companies, sub-regional, regional and international organizations;

The diagnosis, established after identifying the causes, enabled us to propose the following solutions:

- recourse to external expertise for carrying out an inventory of the State's financial assets as well as their valuation ;

- the design and production of an application for monitoring State holdings to be made available to the SMPE and the DGPED ;

- the structural transformation of the DGPED into an Authority or an independent specialized agency in order to increase its power of action ;

- the inclusion of an objective relating to the production and transmission to the DGPED on time, of accounting documents and other information requested, in the objective contracts of directors of public enterprises ;

- the verification by the Directorate General of the DGPED of the documentation sent by the public enterprises and the rejection on receipt of any incomplete or non-compliant documentation.

SOMMAIRE

INTRODUCTION

L'État dans la poursuite de ses objectifs économiques et sociaux et en vue de satisfaire l'intérêt général, est amené à prendre des participations dans le capital d'entreprises privées. Dans la poursuite des mêmes objectifs, il crée des entreprises publiques, qui se révèlent être de véritables instruments de politiques économiques et sociales. Ces entreprises publiques ainsi que les participations financières de l'État dans les entreprises privées font de ce dernier un actionnaire.

En effet, c'est au lendemain de leurs indépendances dans les années 60, que les pays africains, pour répondre aux besoins socio-économiques urgents de leurs populations, ont procédé à une vague de nationalisations et de création d'entreprises publiques. Cette politique ainsi mise en oeuvre visait alors à relancer leurs économies respectives et à créer les infrastructures nécessaires pour assurer un développement économique et social mais surtout un mieux-être de leurs populations.

La même tendance a été observée au Bénin avec la création d'une multitude d'entreprises publiques au cours de la période révolutionnaire, mais en dépit des vagues de dénationalisation qui ont suivi dans les années 90, l'État béninois reste encore propriétaire d'un nombre relativement important d'entreprises et est demeuré dans le capital de plusieurs entreprises privées.

Dans une optique de rationalisation de son patrimoine et afin d'assurer la performance de son portefeuille, l'État béninois a confié en 2016, la gestion de ce dernier à la Direction Générale des Participations de l'État et de la Dénationalisation (DGPED). Placée sous la tutelle du Ministère de l'Economie et des Finances, la DGPED dont la mission principale est d'incarner l'État actionnaire, est chargée de la mise en oeuvre de la politique actionnariale de l'État à travers la surveillance financière des entreprises publiques et une gestion active de ses participations financières. Les activités de la DGPED sont dirigées et coordonnées par un Directeur Général et un Directeur Adjoint. Ils sont assistés par des structures et personnes qui leur sont directement rattachées, à savoir : l'Assistant du Directeur Général, le Secrétariat de Direction, la Cellule d'Appui au Directeur Général (CA/DG), le Secrétaire Particulier du Directeur Général. Enfin, pour l'exécution des tâches opérationnelles, la DGPED dispose de trois (03) directions techniques, à savoir :

- la Direction de la Gestion des Participations de l'État : en charge des études et de la règlementation, du contrôle de gestion et du suivi des participations de l'État ;

- la Direction de la Dénationalisation : en charge du suivi des programmes de dénationalisation et du suivi des engagements ;

- la Direction de la gestion des Ressources : en charge de la gestion des ressources humaines, du matériel et des affaires financières, de l'informatique et des archives.

Si les efforts du gouvernement béninois dans le cadre de la rationalisation de son portefeuille sont à saluer, l'actualité liée aux dérives de certaines entreprises publiques ainsi que lesrésultats déficitaires réalisés par d'autres, telles que la Société Nationale deCommercialisation des Produits Pétroliers (SONACOP), la Société Béninoise d'EnergieElectrique (SBEE)...,laissent entrevoir des insuffisances et nous amène à nous interroger sur l'efficacité du mécanisme de suivi mis en place. Ainsi, avons-nous choisi de porter nos réflexions sur le thème : Optimisation du suivi du portefeuille des entreprises publiques et des Participations de l'État béninois afin d'identifier les goulots d'étranglement et de proposer des approches de solutions pour un meilleur suivi du portefeuille de l'État.

Pour traiter du sujet, nous avons adopté un plan tripartite de trois chapitres. Le premier est consacré aux généralités et à l'état des lieux de la gestion du portefeuille de l'État béninois. Dans le 2^ème chapitre nous présenterons le cadre conceptuel de la problématique, la revue de littérature ainsi que le cadre méthodologique de vérification des hypothèses. Enfin, dans le 3^èmechapitre, nous exposerons les résultats de notre étude avant de déboucher sur nos propositions d'approches de solutions.

CHAPITRE 1 :LA GESTION DES PARTICIPATIONS DE L'ÉTAT AU BENIN

Dans ce chapitre, nous aborderons les généralités sur l'État actionnaire et son évolution dans le contexte béninois puis, nous procéderons à un état des lieux sur la gestion du portefeuille de l'État béninois.

Section 1 : Évolution de l'État actionnaire dans le contexte béninois

Cette section est consacrée aux généralités sur l'État actionnaire et à l'évolution de ce concept au Bénin.

Paragraphe 1 : Généralités sur l'État actionnaire

Nous allons présenter ici, successivement, l'historique de l'apparition de l'État actionnaire et des entreprises publiques, la définition du concept, l'organisation de l'État actionnaire à travers le monde et les objectifs poursuivis.

1.1 Naissance de l'État actionnaire et des entreprises publiques

L'État actionnaire repose sur la doctrine de l'interventionnisme étatique prônée par John Maynard Keynes^1(*),qui estime que l'économie doit être soutenue par le monde politique, notamment en matière de création d'emplois. Opposé à l'État gendarme et au libéralisme^2(*), l'interventionnisme est un courant préconisant l'intervention des pouvoirs publics dans la vie économique d'un pays afin d'assurer le bien-être des citoyens et réduire les inégalités sociales. Il est mis en oeuvreà travers différentes politiques de finances publiques à savoir: l'augmentation des dépenses publiques et l'extension de leurs domaines d'intervention, la redistribution des richesses et une politique fiscale plus incitative, l'intervention directe de l'État dans l'économie, par la détention d'entreprisespubliques, la mise en place de monopoles publics etc...

L'interventionnisme étatique connaitra un essor après la crise économique de 1929^3(*) et la Seconde Guerre mondiale^4(*), notamment pour le financement de l'économie à travers de vastes programmes de nationalisation et grands projets industriels. Ainsi, l'État pour réguler l'économie, conserver son influence dans des secteurs jugés stratégiques et satisfaire les besoins d'intérêt général est-il amené à créer des entreprises publiques et prendre des participations dans des entreprises privées.

Les États modernes utilisent l'actionnariat public comme un instrument d'action et d'orientation stratégique des entreprises publiques et semi-privées afin qu'elles remplissent les objectifs de développement. Le Brésil met ainsi en place un actionnariat public dans les années 1990. La Chine fait de même et inscrit dans le droit des affaires chinoisles dispositions relatives à l'actionnariat public. Ce mouvement d'actionnariat public apparaîtra en France à travers une première vague de nationalisation d'entreprises, déclenchée en 1944 pour sanctionner des entreprises soupçonnées d'avoir collaboré avec l'occupant allemand durant la guerre. En Afrique, la dynamique de création d'entreprises publiques et d'actionnariat public apparaîtra seulement dans les années 60 suite à l'indépendance des anciennes colonies.

1.2. Définition

L'État actionnaire fait référence à l'exercice par un État de responsabilités multiples vis-à-vis des entreprises publiques. L'État actionnaire cherche àrèglementer et à réguler les secteurs d'activité de ces différentes entreprises à l'intérieur desquelles il est, à la fois, l'actionnaire, mais également, très souvent, le client.^5(*)L'État actionnaire renvoie, à la fois, à un instrument de politique publique spécifique (la participation au capital d'entreprises) et à un ensemble d'acteurs et d'institutions.Il regroupe des pratiques et des techniques de gouvernement de l'économie qui reposent in fine sur une participation au capital de sociétés commerciales ou financières. Ces prises de participation qui se traduisent par un apport de fonds propres au bilan des sociétés, permettent à l'État d'une part, d'exercer un contrôle sur les entreprises via notamment le conseil d'administration, et d'autre part de générer un revenu, via le versement de dividendes ou les plus-values de cession.^6(*)L'État actionnaire peut également désigner l'organe de l'État chargé d'exercer les droits d'actionnaire de l'État au sein des entreprises publiques et celles à participations financières publiques. Il peut s'agir d'un organisme unique, d'un organisme de coordination ou d'un ministère chargé d'exercer la fonction actionnariale de l'État.

Il convient de distinguer "l'État actionnaire" de la"nationalisation", en ce sens que la nationalisation est une opération juridique consistant à transférer la propriété d'une entreprise privéedans le patrimoine de l'État. Le concept d'État actionnaire recouvre quant à lui, au-delà des entreprises publiques, les participations publiques (majoritaires ou minoritaires) dans des entreprises privées.

1.3. Organisation

Dans les États modernes, il est souvent créé une structure publique qui a pour mission de gérer les participations de l'État et de fixer la politique actionnariale publique.

En France, il a été créé, en 2006, l'Agence des Participations de l'État chargée de contribuer à une bonne valorisation des participations de l'État dans les entreprises publiques en vertu de la LOLF française de 2006.

Au Royaume-Uni, l'organisme de l'État qui gère les participations est leShareholder Executive. Il doit s'assurer que les participations de l'État génèrent des rendements et une rentabilité positifs soutenus et restituent le coût de leur capital au fil du temps dans le cadre des paramètres de la stratégie, de la réglementation et de la clientèle fixés par les pouvoirs publics, en agissant comme un actionnaire intelligent et efficace.

En Côte d'Ivoire, la gestion des participations de l'État est confiée à la Direction Générale du Portefeuille de l'État (DGPE). Placée sous la tutelle du Secrétariat d'État auprès du Premier Ministre chargé du Budget et du Portefeuille de l'État, la DGPE assure le suivi performant du portefeuille de l'État ivoirien, à travers la maîtrise de l'information, la maîtrise des problèmes clés des entreprises du Portefeuille, le développement des compétences, le développement de la communication, etc.

Au Bénin, c'est la Direction Générale des Participations et de la Dénationalisation (DGPED) du Ministère de l'Economie et des Finances qui est chargée d'incarner l'État actionnaire et d'assurer le contrôle et la surveillance financière des entreprises publiques. Elle assure la professionnalisation et l'efficacité des organes de gestion des entreprises publiques, la valorisation du patrimoine de l'État et ses prises de participations et la contribution des entreprises publiques à la réalisation des objectifs économiques et sociaux.

1.4. Objectifs

- objectif de régulation de l'économie et de service public : dans le cas où l'État est l'actionnaire majoritaire, il est libre de mettre en place une politique actionnariale publique. Les entreprises à participations publiques sont souvent des entreprises stratégiques etles plus stratégiques sont souvent nationalisées pour remplir des missions de service public.

- objectifsocial : Il arrive que l'État devienne actionnaire dans des entreprises proches de la banqueroute afin de les sauver. Ce financement public permet aussi à l'État de soutenir des innovations quand bien même celles-ci ne sont pas rentables sur le court terme pour des actionnaires privés.

- objectif de création de richesses : l'actionnariat d'État permet également à l'État, quoique cela ne soit pas l'objectif premier, d'engranger des recettes grâce au versement de dividendes.

Paragraphe 2 : L'État actionnaire au Bénin

Dans cette partie, nous avons présenté l'historique de l'État actionnaire au Bénin et avons présenté le cadre de gestion des participations de l'État béninois.

2.1. Historique

En Afrique,la dynamique d'actionnariat public et le mouvement de création des entreprises publiques sont apparus dans les années soixante, dans un contexte de décolonisation. En effet, les pays africains au lendemain de leurs indépendances, ne disposant pas d'infrastructures suffisantes et pour répondre aux besoins socio-économiques de leurs populations respectives, ont procédé à une vague de nationalisations et de création d'entreprises publiques dans divers secteurs de la vie économique (activités portuaires, brasserie, cimenterie,sucreries, hydrocarbure, sucrerie, banque...). L'objectif visé était d'impulser et accélérer le processus de développement. Au Congo par exemple, nous avons connu la « zaïrianisation »^7(*) c'est-à-dire le transfert aux zaïrois de l'époque de la gestion de certaines entreprises appartenant aux étrangers. Certaines de ces entreprises se sont ainsi vues octroyées le statut d'entreprises publiques, d'autres sont restées aux privés nationaux.

Le même mouvement de nationalisation et de création d'entreprises publiques a été observé au Bénin à la suite de son accession à l'indépendance. En effet, c'est à partir de 1974, que l'État béninois, dans le cadre de la mise en oeuvre d'une politique socialiste, procéda à une série de nationalisation et de création d'entreprises publiques aboutissant à une centralisation de l'appareil économique. La politique économique ainsimise en oeuvre est alors orientée vers un vaste programme d'industrialisation qui a engendré des investissements massifs que le pays n'avait pas toujours la capacité de gérer.

Au fil des années, ces entreprises ont été confrontées à une mauvaise gestion économique et financière de la part de leurs dirigeants. Elles ont réalisé d'énormes pertes financières et sont tombées en faillite. Cette situation a conduit à une vague de dénationalisation et de privatisation des entreprises publiques dans les années 90 réaliséesous l'égide du Fonds Monétaire International (FMI)àtravers un programme drastique de stabilisation et d'ajustement structurel.

Le mouvement de dénationalisation s'observe encore de nos jours au Bénin. Cependant, en dépit des vagues de privatisation, dissolutions et de liquidation d'entreprises publiques, le Bénin reste encore propriétaire d'un nombre assez important d'entrepriseset est demeuré dans le capital de certaines sociétés privatisées pour des raisons stratégiques. Par ailleurs, l'État béninois a acquis des participations dans le capital de diverses entreprises privées ainsi qu'au niveau d'entités sous régionales, régionales et internationales ; ce qui fait de lui le détenteur d'un portefeuille non négligeable de participations. En 2016, alors qu'il se posait la problématique d'une bonne gouvernance des entreprises publiques et du suivi effectif des participations de l'État béninois, ce dernier a procédé à la création d'une structure en charge de la surveillance financière des entreprises publiques, de la gestion des participations et de la réalisation des opérations de dénationalisation.

2.2. Cadre de la gestion des participations de l'État

La gestion du portefeuille des entreprises publiques et des participations de l'État est confiée à la Direction Générale des Participations de l'État et de la Dénationalisation (DGPED). En effet, c'est à l'issue d'une mission du Fonds Monétaire International (FMI) que des écarts portant sur l'absence d'une vision consolidée de la situation financière des entreprises publiques, un suivi limité par l'État des décisions relatives à la gestion financière de ces entités et une faible transparence de leurs relations financières avec l'État ont été relevés. La mise en oeuvre des recommandations formulées à l'issue de ladite mission a conduit, en 2016, à une revue du cadre institutionnel de la gestion du portefeuille de l'État. Ainsi, au lendemain des élections présidentielles de 2016, le gouvernement béninois a-ilprocédé à la création de la Direction Générale des Participations de l'État et de la Dénationalisation (DGPED)au sein du Ministère chargé des finances. Cette création visait à renforcer la surveillance financière des entreprises publiques, le suivi des participations et le cadre des opérations de dénationalisation. Cette nouvelle direction résulte d'une fusion de la Direction de la Gestion et du Contrôle du Portefeuille de l'État (DGCPE) issue de la Direction Générale des Affaires Economiques et du Secrétariat Permanent de la Commission Technique de Dénationalisation (SP/CTD).La DGPED incarne ainsi l'État actionnaire au Bénin.

Conformément à ses attributions^8(*), le Service Monnaie et Portefeuille de l'État de la Direction des Affaires Monétaires et Financières du Trésor assure également le suivi du portefeuille de l'État à travers : la réalisation de l'inventaire permanent du portefeuille des titres et participations de l'État et de la transmission des résultats comptables et financiers à la Trésorerie Générale de l'État ; l'examen des dossiers relatifs au portefeuille de l'État ; l'exécution en liaison avec la DGPED des programmes de création d'entreprises, de privatisations, de restructuration, de liquidations et le suivi extracomptable du portefeuille de l'État.

Section 2 : Gestion du portefeuille des entreprises publiques et des participations de l'État

Les entreprises publiques ainsi que les prises de participation de l'Étatsont soumises à une législation et une réglementation en application desquelles divers mécanismes sont institués au sein de la structure en charge des participations de l'État : la Direction Générale des Participations de l'État et de la Dénationalisation.

Paragraphe 1 : Cadre juridique et structure du portefeuille de l'État

Dans cette partie, il sera présenté l'état des lieux du cadre juridique de la gouvernance des entreprises publiques et de la structure du portefeuille de l'État.

Les entreprises publiques sont particulières. Le cadre juridique de leur gouvernance se caractérise par l'existence de règles de nature et d'origine diverses. Elles proviennent à la fois, du droit public et du droit privé, du droit national et du droit communautaire. Dans l'espace OHADA, la gouvernance des entreprises publiques est encadrée par l'Acte Uniforme relatif au droit des Sociétés Commerciales et du Groupement d'Intérêt Économique (AUSC-GIE) et les dispositions nationales non contraires^9(*). L'AUSC-GIE du 30 janvier 2014 détermine les dispositions générales applicables à l'ensemble des sociétés commerciales^10(*) ainsi que celles particulières liées à chaque type de sociétés, clarifie notamment les rôles des acteurs de la gouvernance, améliore le fonctionnement du Conseil d'administration, institue un cadre de performance du Conseil avec l'admission expresse de la création des Comités^11(*).

Tous les États membres de l'OHADA ont un dispositif spécifique national qui leur est applicable. Au Bénin, c'est fondamentalement la loi n°2020-20 du 02 septembre 2020 portant création, organisation et fonctionnement des entreprises publiques en République du Bénin qui organise la gouvernance des entreprises publiques. Elle définit les entreprises publiques, fixe les différentes formes en fonction de leur statut juridique, les modalités de création d'entreprises et de prise de participations ainsi que les dispositions relatives à :

- leur administration (composition du conseil d'administration, nomination, mandat et responsabilités des administrateurs, les pouvoirs du Conseil d'Administration, rémunération des administrateurs), leur direction (nomination et durée du mandat du directeur général, attributions et rémunération du directeur général...) ;

Elle dispose notamment à son article 10, que « Les sociétés d'État et les sociétés à participation publique majoritaire sont constituées sous forme de société anonyme avec Conseil d'administration. Elles sont soumises aux dispositions de l'Acte uniforme de l'Organisation pour l'harmonisation en Afrique du droit des affaires relatif au droit des sociétés commerciales et du Groupement d'Intérêt Economique, notamment en ce qui concerne les règles relatives à leur constitution, leur fonctionnement, l'élaboration et le contrôle de leurs états financiers de synthèse annuels. ».

Il est à noter que la loi n°2020-20 du 02 septembre 2020 portant création, organisation et fonctionnement des entreprises publiques en République du Bénin est venue abroger la loi n°88-05 du 26 avril 1998 relative à la création, à l'organisation et au fonctionnement des entreprises publiques et semi-publiques, la loi n°94-009 du 20 juillet 1994 portant création, organisation et fonctionnement des offices à caractère social, culturel et scientifique, et celle n°92-023 du 06 août 1992portant détermination des principes fondamentaux des dénationalisationset des transferts de propriété d'entreprise du secteur public au secteur privé. Lesprincipales innovations de la nouvelle loi de 2020 ont pour objectif la recherche d'une plus grande efficacité dans la gouvernance des entreprises publiques. Il en est ainsi notamment de la clarification de la répartition des pouvoirs entre le Conseil d'Administration et le Directeur Général mais aussi, de la mise en place de divers contrôles, notamment celui du Ministère de l'Economie et des Finances, du Ministère de tutelle de l'entreprise, du contrôle interne, du commissariat aux comptes, les audits externes, contrôle de la Cour des Comptes, contrôle parlementaire.

Ainsi, le cadre juridique des entreprises publiques se particularise par une complémentarité de ses composantes et l'homogénéité du système qui en résulte.Cette combinaison législative, fondée sur le fait que les entreprises publiques sont des « sociétés à régime particulier »^12(*), fait de leur gouvernance un système spécifique. En effet, par dérogation accordée par l'AUSC-GIE lui-même, les entreprises publiques sont soumises à un régime particulier auquel elles sont assujetties^13(*).

- la loi n°90-32 du 11 décembre 1990 portant constitution de la République du Bénin, telle que modifiée par la loi n°2019-40 du 7 novembre 2019 qui prévoit en son article 98 « Sont du domaine de la loi les règles concernant : ...la création des catégories d'établissements publiques... » et en son article 134-3 que« la Cour des comptes est la plus haute juridiction de l'État en matière de contrôle des comptes publics. Elle vérifie les comptes et contrôle la gestion des entreprises publiques et organismes à participation financière ou bénéficiant des fonds publics. Elle est l'institution supérieure de contrôle des financespubliques... » ;

- la loi organique n°2013-14 du 27 septembre 2013 relative aux lois de finances qui prévoit au titre des recettes budgétaires de l'État, « ...les revenus courants des activités industrielles et commerciales de l'État ; les revenus des domaines et des participations financières... » (article 10) et au titre des dépenses budgétaires de l'État, « ...les dépenses d'investissement de l'État... » (article 13). Elle prévoit également à son article 49 que : « Le projet de loi de finances est accompagné : ...des annexes explicatives qui...développent, pour chaque budget annexe et chaque compte spécial, le montant des recettes et des dépenses ventilées par nature. Dans le cas des comptes de prêts et d'avances, les annexes contiennent un état de l'encours des échéances des prêts et avances octroyés... » ;

- le décret n°2O14-571 du 07 octobre 2014 portant règlement général sur la comptabilité publique qui « ...fixe les règles fondamentales régissant l'exécution des budgets publics, la comptabilité, le contrôle des opérations financières, la gestion des deniers, valeurs et biens appartenant ou confiés à l'État et à ses établissements publics à caractère administratif... » (article 1^er) ;

- l'Acte uniforme relatif au droit comptable et à l'information financière (AUDCIF) qui s'applique aux entreprises publiques tel que précisé à son article 1^er « Toute entité au sens de l'article 2 ci-dessous est soumise aux dispositions du présent Acte Uniforme et doit mettre en place, pour l'information externe et pour son propre usage une comptabilité générale conformément audit acte uniforme... » et son article 2 « Sont astreintes à la mise en place d'une comptabilité, dite comptabilité financière, les entités soumises aux dispositions de l'Acte uniforme portant sur le droit commercial général, de l'Acte uniforme relatif au droit des sociétés commerciales et du groupement d'intérêt économique et l'acte uniforme relatif au droit des sociétés coopératives, les entités publiques, parapubliques, d'économie mixte et, plus généralement, les entités produisant des biens et des services marchands ou non marchands, dans la mesure où elles exercent, dans un but lucratif ou non, des activités économiques à titre principal ou accessoire qui se fondent sur des actes répétitifs, à l'exception de celles soumises aux règles de la comptabilité publique. » ;

- la circulaire n°01-2017/CB/C relative à la gouvernance des établissements de crédit et des compagnies financières de l'UMOA, qui « ...fixe les règles minimales en matière de gouvernance devant être observées par les établissements en activité dans l'UMOA, tels que définis à l'article 2. »^14(*) ;

- la loi n°2019-11 du 25 février 2019 portant renforcement juridique et judiciaire de la gouvernance publique qui établit notamment la responsabilité civile des agents publics ainsi que les infractions relatives à la direction, à l'administration et au contrôle
des entreprises publiques et semi-publiques ;

- l'arrêtén°1150/MEF/DC/SGM/DGPED/SA/113SGG18 du 09 avril 2018 portant attributions, organisation et fonctionnement de la Direction Générale des Participations de l'État et de la Dénationalisation ;

- les statuts des différentes entreprises publiques approuvés par décrets en Conseil des Ministres.

Conclusion séquentielle n°1 : Existence d'un ensemble de textes législatifs et règlementaires qui encadrent la gouvernance et la surveillance financière des entreprises publiques (atout).

Le principe de la hiérarchie des normes postule que les dispositions d'une norme inférieure doivent être conformes à celles de la norme supérieure. Même si aucun écart majeur n'a été relevé entre les dispositions de l'arrêté n° 1150/MEF/DC/SGM/DGPED/SA/113SGG18 du 09 avril 2018 portant AOF de la DGPEDet celles des normes qui lui sont supérieures, nous constatons que la plupart des textes qui y sont visés, ont fait l'objet de modifications postérieures à la prise de l'arrêté. Il s'agit notamment :

- de la loi n°2020-20 du 02 septembre 2020 portant création, organisation et fonctionnement des entreprises publiques en République du Bénin qui est venue abroger comme nous l'avons dit plus haut, la loi n°88-05 du 26 avril 1998 relative à la création, à l'organisation et au fonctionnement des entreprises publiques et semi-publiques, la loi n°94-009 du 20 juillet 1994 portant création, organisation et fonctionnement des offices à caractère social, culturel et scientifique, et celle n°92-023 du 06 août 1992 portant détermination des principes fondamentaux des dénationalisations et des transferts de propriété d'entreprise du secteur public au secteur privé ;

- du décret de 2017 portant AOF du Ministère de l'Economie et des Finances, remplacé par un autre en date du 09 juin 2021.

Conclusion séquentielle n°2 :Défaut d'actualisation de l'arrêté portant AOF de la DGPED par rapport aux dispositions légales et règlementaires postérieures (faiblesse).

Toute organisation doit disposer d'un manuel de procédures qui encadre ses activités. Un manuel de procédures sert à établir et détailler sous forme d'instructions claires et précises, les étapes, les intervenants impliqués et les outils utilisés pour mener à bien chaque activité au sein d'une structure. L'existence d'un manuel de procédures permet également de capitaliser les savoir-faire individuels et collectifs, ce qui favorise, de facto, l'assimilation rapide des techniques spécifiques de réalisation des tâches pour le personnel nouvellement affecté à un poste de travail. Il permet enfin de maîtriser les risques et facilite les contrôles.

Bien que le personnel de la DGEPD ait connaissance, à travers la loi 2020-20 et l'arrêté portant AOF de la structure, des différentes activités à réaliser, il faut noter que les techniques de réalisation de celles-ci sont mises en place sur le tas par les différents acteurs. Il n'existe aucun support formalisant ces pratiques et décrivant le processus de réalisation des tâches affectées à chaque poste. Cet état de chose ne favorise pas la capitalisation des savoir-faire individuels, la maîtrise des risques, les contrôles. Aussi, les performances de la DGPED peuvent-elles être fortement impactées par l'absence ou le départ d'un employé clé.

Conclusion séquentielle n°3 : Inexistence d'un manuel de procédures encadrant les activités de la DGPED (faiblesse).

La loi n°2020-20 du 02 septembre 2020 portant création, organisation et fonctionnement des entreprises publiques en République du Bénin dispose en son article 77, que : « les statuts régissant les entreprises publiques constituées antérieurement, sont mis en conformité avec les dispositions de la présente loi, dans un délai d'un (01) an à compter de son entrée en vigueur... ». Pour s'assurer de la conformité à cette exigence de la loi, la DGPED a engagée, à travers une assistance et un suivi,le processus d'harmonisation des statuts des entreprises publiques. Mais force est de constater qu'à l'expiration du délai fixé par la loi, toutes les entreprises publiques ne se sont pas conformées à cette exigence. En effet, sur le total de 23sociétés d'État existantes, 13n'ont pas encore procédé à l'actualisation de leurs statuts par rapport à la loi 2020-20^15(*). Le même constat est fait au niveau des établissements publics. Les travaux d'assistance se poursuivent à la DGPED et un modèle de statuts type a été proposé aux entreprises publiques afin d'accélérer le processus de mise en conformité.

Conclusion séquentielle n°4 : Retard dans l'actualisation des statuts des entreprises publiques par rapport à la loi n° 2020-20 du 02 septembre 2020 portant création, organisation et fonctionnement des entreprises publiques en République du Bénin (Faiblesse).

Aux termes de l'article 4 de la loi 2020-20 du 02 septembre 2020 portant création, organisation et fonctionnement des entreprises publiques en république du Bénin, les entreprises publiques peuvent prendre les formes suivantes :

Les établissements publics sont des structures créées par l'État ou les collectivités territoriales pour gérer une ou des activités de service public à des fins essentiellement d'intérêt général. Ils sont dotés de la personnalité morale et de l'autonomie financière^16(*).Les entreprises publiques organisées sous la forme de sociétés quant à elles, sont celles dont les activités sont menées à des fins essentiellement commerciales. Il peut s'agir des sociétés d'État ou des sociétés à participation publique majoritaire.^17(*)

Les sociétés d'État sont des sociétés par actions dont le capital est entièrement détenu directement ou indirectement par l'État ou par une ou plusieurs personnes morales de droit public béninois.^18(*) Les sociétés à participation publique majoritaire sont,quant à elles, des sociétés d'économie mixte dont le capital est majoritairement détenu par l'État ou par une ou plusieurs personnes morales de droit public béninois.^19(*)

A ce jour, le portefeuille de l'État compte au totaldeux-cent (200) entreprises publiques dont cent soixante-dix-sept (177) établissements Publicset vingt et trois (23) sociétés d'État. Ci-après le point des entreprises publiques béninoises :

N°	Structures de rattachement	Nombre d'Etablissements Publics	Nombre de Sociétés d'État
1	Présidence de la République	13	-
2	Ministère du Développement et de la Coordination de l'Action Gouvernementale	02	-
3	Ministère de la Justice et de la Législation	05	-
4	Ministère des Affaires Etrangères et de la Coopération	02	-
5	Ministère de l'Economie et des Finances	02	05
6	Ministère de l'Intérieur et de la Sécurité	02	-
7	Ministère du Cadre de Vie et du Développement Durable	13	02
8	Ministère de l'Agriculture, de l'Elevage et de la Pêche	11	01
9	Ministère de la Décentralisation et de la GouvernanceLocale	01	01
10	Ministère du Travail et de la Fonction Publique	05	-
11	Ministère des Affaires Sociales et de la Microfinance	04	-
12	Ministère de la Santé	55*	01
13	Ministère de l'Enseignement Supérieur et de la Recherche Scientifique	12	-
14	Ministère de l'Enseignement Secondaire, Technique et de la Formation Professionnelle	03	-
15	Ministère de l'Enseignement Maternel et Primaire	03	-
16	Ministère de l'Economie Numérique et de la Digitalisation	06	02
18	Ministère des Infrastructures et des Transports	05	07
19	Ministère de l'Industrie et du Commerce	05	-
20	Ministère de l'Energie	02	03
21	Ministère de l'Eau et des Mines	01	01
22	Ministère des Petites et Moyennes Entreprises et de laPromotion de l'Emploi	09	-
23	Ministère de la Culture de l'Artisanat et du Tourisme	08	-
24	Ministère des Sports	06	-
25	Ministère de la Défense Nationale	02	-
Total		177	23

L'État, toujours dans une logique fondée sur l'intérêt général et afin de conserver son influence et un certain contrôle sur des secteurs clés de la vie économique, est amené à prendre des participations minoritaires au capital d'entreprises privées, d'organismes sous régionaux, régionaux et internationaux. Les derniers travaux réalisés en 2021, conjointement par la DGPED et le Service de la Monnaie et du Portefeuille de l'État de la DAMF, font état de vingt-huit (28) structures dans lesquelles l'État béninois détient des participations minoritaires. Mais cette liste, selon les acteurs, présente l'insuffisance de ne pas être exhaustive, ces derniers ayant des difficultés à répertorier la totalité des actifs financiers détenus par l'État béninois.

- Existence d'un répertoire exhaustif des entreprises publiques de l'État béninois (Atout) ;

- Inexistence d'un état exhaustif des actifs financiers détenus parl'État béninois dans les entreprises privées, organismes sous régionaux, régionaux et internationaux (Faiblesse).

Paragraphe 2 : Observations relatives à l'organisation et au suivi du portefeuille de l'État

Dans cette partie nous faisons le point de nos observations sur les ressources de la DGPED (structure qui incarne l'État actionnaire), sur la gouvernance et le contrôle des entreprises publiques et celles notées sur le suivi des participations de l'État.

2.1. Observations relatives aux ressources de la DGPED

La Direction Générale des Participations de l'État et de la Dénationalisation (DGPED) exerce la tutelle financière des établissements publics nationaux, des sociétés d'État et des sociétés à participation financière publique ; elle gère le portefeuille de l'État et le représente dans les assemblées constitutives, les assemblées générales et les conseils d'administration des sociétés à participation financière publique. Elle conduit également les opérations de dénationalisation.

Pour mener à bien sa mission, la DGPED est dotée de ressources humaines dont l'effectif et les fonctions sont récapitulés dans le tableau ci-après.

Fonctions	Nombre
Directrice Générale	01
Directeur Général Adjoint	01
Directeur de la Gestion des Participations de l'État	01
Directeur de la Dénationalisation	01
Directeur de la Gestion des Ressources	01
Chef du Secrétariat de Direction	01
Chef Cellule d'Appui au Directeur Général	01
Assistant de la Directrice Générale	01
Secrétaire Particulière de la Directrice Générale	01
Secrétaire du Directeur de la Gestion des Participations de l'État	01
Secrétaire du Directeur de la Dénationalisation	01
Secrétaire du Directeur de la Gestion des Ressources	01
Chef Service des Etudes et de la Réglementation	01
Chef Service Contrôle de Gestion	01
Chef Service Suivi des Participations de l'État	Vacant
Chargés de programmes	03
Chef Service Suivi des Engagements	01
Chef Service Ressources Humaines	Vacant
Chef Service du Matériel et des Affaires Financières	01
Chef Service de l'Informatique et des Archives	Vacant
Total	19

A la lecture du tableau ci-dessus, nous retenons que la DGPED dispose d'un effectif total de 19 agents pour la réalisation de sa mission. Il est à noter la vacance de certains postes conduisant à un cumul de fonctions par certains agents. C'est le cas notamment des postes de Chef Service Suivi des Participations de l'État, Chef Service Ressources Humaines et de Chef Service de l'Informatique et des Archives dont les tâches sont assurées de façon tacite, respectivement par le Directeur de la Gestion des Participations de l'État, la Secrétaire Particulière de la Directrice Généraleet le Chef Service du Matériel et des Affaires Financières.

Nous avons également remarqué au cours de notre stage, la vacance de certains postes prévus par l'arrêté n° 1150/MEF/DC/SGM/DGPED/SA/113SGG18 du 09 avril 2018portant attributions, organisation et fonctionnement de la DGPED mais non pourvus au sein de la structure. En effet, l'arrêté cité prévoit l'existence de 03 employés de bureau et de 02 agents de liaison pour assister le Chef du Secrétariat de Direction (article 9). Mais pour l'heure, les tâches du Secrétariat de Direction sont assurées par un seul employé, le Chef du Secrétariat de Direction. L'article 11 de l'arrêté portant AOF de la DGPED dispose que la Cellule d'Appui au Directeur Général est animée par une dizaine de cadres de profils divers (économistes, juristes, planificateurs, statisticiens, financiers etc.),mais les différentes tâches dévolues à la cellule sont actuellement assurées uniquement par le Chef de ladite Cellule, les membres n'étant pas encore recrutés.

De plus, il nous a été donné de constater qu'aucun Chef de Service ne dispose de collaborateurs (Chef Section, Chef Division etc...) pour les assister dans la réalisation de leurs tâches, ce qui conduit à une concentration de la charge de travail à certains postes et au recours à des stagiaires.

Conclusion séquentielle n°6 : Manque de personnel pour assurer l'exécution efficiente des activités(Faiblesse)

Au plan géographique, la DGPED est située dans le quartier Joncquet à Cotonou. L'immeuble abritant ses locaux est vieux de plus d'une dizained'années. Il présente un aspect peu attrayant,avec un dysfonctionnement fréquent de l'ascenseur. Aussi, observe-on des fuites d'eau dans certains bureaux en période de pluie.

Pour assurer le bon fonctionnement de ses services, la DGPED dispose de matériels roulant, de mobiliers de bureau, de matériels informatiques (ordinateurs, imprimantes, appareils copieurs...), de fournitures de bureau.

Etant une Direction Technique du Ministère de l'Economie et des Finances, les dépenses de fonctionnement de la DGPED sont financées par le Budget Général de l'État.

- Disponibilité des ressources matérielles et financières nécessaires pour la réalisation des activités de la DGPED (Atout).

2.2. Observations relatives à la gouvernance des entreprises publiques

La gouvernance d'entreprise fait référence à la répartition des pouvoirs et des rôles entre les actionnaires, le conseil d'administration et la direction générale d'une entreprise. Elle renvoie aussi aux mécanismes organisationnels de prise de décision de fonctionnement, de contrôle et d'imputabilité qui régissent l'entreprise. La gouvernance des entreprises publiques joue un rôle fondamental dans la contribution positive que celles-ci apportent à la croissance économique du pays et à la satisfaction de l'intérêt général.

Au Bénin, la gouvernance des entreprises publiques est organisée et encadrée par la loi n°2020-20 du 02 septembre 2020 portant création, organisation et fonctionnement des entreprises publiques en République du Bénin et l'Acte Uniforme de l'OHADA relatif au droit des sociétés commerciales et au groupement d'intérêt économique. Les entreprises publiques sont administrées par un conseil d'administration dont les membres sont nommés par décret pris en Conseil des ministres (représentant l'Assemblée Générale)pour une durée maximale de trois (3) ans renouvelable.

Les missions du conseil d'administration d'une entreprise sont de définir sa stratégie, de déterminer son mode d'organisation, en procédant à la nomination de son directeur général par exemple, de contrôler l'action du directeur général en s'assurant qu'elle concorde avec la stratégie définie. D'ailleurs, à la lecture des dispositions du traité de l'Acte Uniforme de l'OHADA relatif au droit des sociétés commerciales et au groupement d'intérêt économique, le conseil d'administration apparaîtcomme un organe de contrôle des dirigeants et de management.

Depuis 2016, le Bénin s'est engagé dans un processus de renforcement de la gouvernance des entreprises publiques. Les différentes actions menées par le gouvernement depuis lors dans ce sens nous permettent aujourd'hui de constater que les Conseils d'Administration des entreprises publiques sont régulièrement installés et renouvelés à l'expiration des mandats. Nous constatons également une tenue régulière des différentes sessions du Conseil d'Administration.

Conclusion séquentielle n°8 : Existence et fonctionnement des organes de gouvernance des entreprises publiques (Atout).

Mais l'efficacité des mécanismes de gouvernance des entreprises publiques est souvent remise en cause en raison de la faible performance de celles-ci, notamment des sociétés d'État. Pour appuyer ce constat, il est possible d'examiner le point des performances réalisées par les sociétés d'État sur les quatre dernières années (2017 à 2020).

L'analyse du tableau des performances des sociétés d'État montre que celles-ci réalisent un chiffres d'affaires relativement important mais avec une rentabilité commerciale (ratio RN/CA)généralement inférieur à 10%, alors qu'elles sont pour la plupart en situation de monopole. Ce niveau de rentabilité révèle l'importance des charges supportées par les sociétés d'État.

Ce constat sur le niveau de charges des sociétés d'État traduirait également une faible capacité des organes de gouvernance (Conseil d'Administration et Direction Générale) à aider à la performance des entreprises publiques.

- Faible capacité des organes de gouvernance à aider à la performance des entreprises publiques (Faiblesse).

Dans le but de renforcer la professionnalisation des conseils d'administration, la DGPED a élaboré un guide de l'administrateur. Il s'agit d'un document de référence pour tout représentant de l'État appelé à assumer le rôle d'administrateur. Paru en 2019, ce guide qui sert de base pour le renforcement des capacités des membres des conseils d'administration,apporte les éclairages nécessaires sur la mission, les rôles, les responsabilités, les principes et valeurs d'administration d'entreprise.

Conclusion séquentielle n°10 : Existence d'un guide pratique de l'administrateur (Atout).

Pour mieux exercer lafonction actionnariale de l'État, la DGPED a instauré un dialogue de gestion traduit par l'organisation d'une revue annuelle sur la situation économique et financière ainsi que l'état de la gouvernance des entreprises publiques au Bénin. Il s'agit d'un cadre d'échanges qui rassemble tous les acteurs de la chaîne de gestion des entreprises publiques ainsi que les Partenaires Techniques et Financiers. L'organisation de cette revue qui se tient chaque année depuis 2018 est sanctionnée par l'élaboration d'un rapport annuel agrégé qui prend la forme d'un magazine d'information intitulé «Revue des entreprises publiques » afin d'éclairer la prise de décision.

Conclusion séquentielle n° 11 : Organisation d'une revue annuelle des entreprises publiques et élaboration d'un rapport annuel sur la situation économique et financière des entreprises publiques (Atout).

2.3. Observations relatives au contrôle des entreprises publiques

Les entreprises publiques sont soumis au contrôle du Ministère de l'Economie et des Finances, à celui leurs ministères de tutelle respectifs, à un contrôle interne et celui du commissariat aux comptes, au contrôle de l'organe délibérant (l'assemblée générale), au contrôle de la Cour des Comptes et à un contrôle parlementaire.

Le contrôle du Ministère de l'Economie et des Finances est assuré par la DGPED et L'Inspection Générale des Finances. Il s'exerce sur la gestion des entreprises publiques, les documents budgétaires des entreprises publiques et sur leurs états financiers.

Conformément à l'article 43 de la loi 2020-20, la DGPED effectue un contrôle permanent de la gestion des entreprises publiques à travers des demandes d'informations périodiques visant à recueillir des données sur leurs performances financières, leurs organisations ainsi que leur cadre de gouvernance. Nous avons d'ailleurs pu participer au cours de notre stage au dépouillement des questionnaires renseignés par les entreprises publiques dans ce cadre. A la suite du dépouillement des questionnaires renseignés, une analyse des données est effectuée par les agents de la DGPED et les dirigeants des entreprises publiques peuvent ensuite être interpellés sur les éventuels écarts relevés.Au titre du contrôle permanent, la DGPED effectue également des missions de terrain dans les entreprises publiques afin de vérifier la mise en place et le fonctionnement régulier des organes de gouvernance et de contrôle interne, vérifier l'organisation du système comptable des entreprises et la production à bonne date de l'information financière. Ces missions constituent également un cadre idéal pour la sensibilisation des acteurs sur la bonne gouvernance. Ce contrôle permanent permet de prévenir les entreprises publiques contre les risques financiers, les actes de mauvaise gestion et de s'assurer de la mise en place en leur sein d'un système de gouvernance de qualité.

Conclusion séquentielle 12 : Réalisation des activités de surveillance financière permanente des entreprises publiques (Atout).

Au titre du contrôle des documents budgétaires, la loi 2020-20 prévoit en son article 44 que les entreprises publiques doivent transmettre au Ministère de l'Economie et des Finances, notamment à la DGPED leurs budgets de l'exercice N+1 approuvés par les conseils d'administration respectifs au plus tard le 15 octobre de l'exercice N. Les budgets reçus font l'objet d'une étude par la DGPED qui demande, en cas d'insuffisances majeures relevés, au conseil d'administration d'introduire les modifications nécessaires pour assurer l'équilibre financier de l'entreprise et le respect de ses engagements contractuels éventuels à l'égard de l'État. Malheureusement, le constat est que la majorité des entreprises publiques ne transmettent pas leurs budgets dans le délai fixé par loi. En effet, à la date du 15 octobre 2021, seule une entreprise sur les 200 que compte le portefeuille de l'État a transmis son budget au titre de l'année 2022, soit un taux de transmission dans les délais de 0,5%. Ce faible taux de transmission constitue une difficulté majeure dans l'exercice du contrôle à effectuer par la DGPED sur les documents budgétaires des entreprises publiques.

Conclusion séquentielle 13 : Faible taux de transmission des budgets des entreprises publiques à la DGPED (Faiblesse).

LaDGPED a la charge de réaliser l'examen des états financiers des entreprises publiques. A ce titre, les entreprises publiques sont tenues de transmettre leurs états financiers annuels ainsi que les rapports des commissaires aux comptes à la DGPED au plus tard le 30 avrilde l'exercice suivant celui écoulé.^20(*) A la réception des états financiers, la DGPED procède aux vérifications nécessaires et élabore une note d'examen comportant les analyses sur les indicateurs financiers du bilan et du compte d'exploitation, le résumé du contenu du rapport du commissaire aux comptes ainsi les observations diverses de la DGPED. La note d'examen ainsi élaborée est ensuite transmise au ministère de tutelle pour préparation de la communication à introduire en conseil des ministres en vue de l'approbation des états financiers de l'entreprise.

L'approbation des états financiers des entreprises publiques conformément aux dispositions de l'AUSC-GIE et de la loi n°2020-20, doit intervenir au plus tard six(06) mois après la clôture de l'exercice concerné. Mais ce délai n'est pas souvent respecté carles états financiers des entreprises publiques ne sont généralement pas transmis à la DGPED dans les délais (04 mois après la clôture de l'exercice concerné). En effet, à la date du 31 août 2021, la DGPED n'a reçu au titre de l'exercice 2020, que les états financiersde 16 entreprises publiques sur le total de 200 qui compose le portefeuille de l'État, soit un taux de transmission de 8%.Notons que tous les états financiers reçus au titre de l'exercice 2020 l'ont été après le 30 avril 2021, date limite légale. Aussi, la DGPED reçoit-elle encore les états financiers des exercices antérieurs à l'année 2020. Quatre-vingt-quatre (84) états financiers des exercices antérieurs ont notamment été reçus par la DGPED sur la période allant du 01 janvier 2021 au 31 août 2021.

Ces retardsobservés ne favorisent pas le respect du délai légal défini pour l'examen des états financiers et par ricochet le respect du délai légal retenu pour l'approbation des états financiers par l'organe délibérant (le Conseil des Ministres).

- Effectivité de l'étude des états financiers des entreprises publiques par la DGPED (Atout) ;

- Non-respect du délai de transmission des états financiers à la DGPED (Faiblesse) ;

- Non-respect du délai légal d'approbation des états financiers des entreprises publiques (Faiblesse).

Comme mentionné plus haut, les entreprises publiques sont soumises à plusieurs types de contrôles effectués par divers organes. Dans le but de clarifier et de mieux gérer les relations entre les entreprises publiques et ces différents organes de contrôle et de surveillance, un guide de dialogue de gestion a été élaboré. Ce guide destiné aux entreprises publiques et aux organes de contrôle, vise à aider à la maîtrise des exigences légales et règlementaires par les parties prenantes à la gestion des entreprises publiques.

Conclusion séquentielle n°15 : Existence d'un guide de dialogue de gestion entre les entreprises publiques et les organes de contrôle et de surveillance financière (Atout).

2.4. Observations relatives au suivi des participations

Aux termes de l'article 22 de l'arrêté n°1551/MEF/CAB/SGM/DGTCP/DCP/SP du 22 juin 2020 portant AOF de la DGTCP, le Service de la Monnaie et du Portefeuille de l'État(SMPE) assure en collaboration avec la Trésorerie Générale de l'État (TGE), les services compétents de la Direction Générale des Affaires Economiques (DGAE) et la Direction Générale des Participations de l'État et de la Dénationalisation, le suivi de la gestion des titres et participations de l'État aux niveau national et international. A ce titre, il a la charge du suivi régulier des revenus des titres et participations détenus par l'État. Dans la pratique, ce suivi se heurte à une difficulté liée à l'indisponibilité des données relatives aux versements des dividendes. En effet, de nos échanges avec les acteurs du SMPE, il ressort que les dividendes versés par les entreprises publiques et sociétés à participation financière de l'État sont enregistrées par la TGE comme des recettes non fiscales, ce qui ne permet pas d'extraire le point des dividendes effectivement versés à l'État sur une période.

Conclusion séquentielle n° 16 : Non-effectivité du suivi régulier des revenus des participations détenues par l'État (Faiblesse).

CHAPITRE 2 :PROBLEMATIQUE D'UN SUIVI OPTIMAL DU PORTEFEUILLEDE L'ÉTAT BÉNINOIS

Ce chapitre abordera successivement le cadre conceptuel de la problématique et les enquêtes (documentaire et sur le terrain) réalisées pour solutionner la problématique.

Section 1 : Cadre conceptuel de la problématique

Dans cette section, nous nous attellerons d'une part, à choisir entre autres problématiques, celle sur laquelle portera notre étude (paragraphe 1) et, d'autre part, à définir les objectifs et hypothèses de recherche (paragraphe 2).

Paragraphe 1 : Identification de la problématique

Nous présenterons d'abord une synthèse de l'état des lieux, avant d'aboutir au choix et à la spécification de la problématique.

Il sera procédé ici, à l'inventaire des atouts et faiblesses identifiés dans l'état des lieux et à leur regroupement par centre d'intérêt.

1- Existence d'un ensemble de textes législatifs et règlementaires qui encadrent la gouvernance et la surveillance financière des entreprises publiques ;

2- Existence d'un répertoire exhaustif des entreprises publiques de l'État béninois ;

3- Disponibilité des ressources matérielles et financières nécessaires pour la réalisation des activités de la DGPED ;

4- Existence et fonctionnement des organes de gouvernance des entreprises publiques ;

6- Organisation d'une revue annuelle des entreprises publiques et élaboration d'un rapport annuel sur la situation économique et financière des entreprises publiques ;

7- Réalisation des activités de surveillance financière permanente des entreprises publiques ;

8- Effectivité de l'étude des états financiers des entreprises publiques par la DGPED ;

9- Existence d'un guide de dialogue de gestion entre les entreprises publiques et les organes de contrôle et de surveillance financière.

1- Défaut d'actualisation de l'arrêté portant AOF de la DGPED par rapport aux dispositions légales et règlementaires postérieures ;

2- Inexistence d'un manuel de procédures encadrant les activités de la DGPED ;

3- Retard dans l'actualisation des statuts des entreprises publiques par rapport à la loi n° 2020-20 du 02 septembre 2020 portant création, organisation et fonctionnement des entreprises publiques en République du Bénin ;

4- Inexistence d'un état exhaustif des actifs financiers détenus par l'État béninois dans les entreprises privées, organismes sous régionaux, régionaux et internationaux ;

8- Faible capacité des organes de gouvernance à aider à la performance des entreprises publiques ;

9- Faible taux de transmission des budgets des entreprises publiques à la DGPED ;

11- Non-respect du délai légal d'approbation des états financiers des entreprises publiques;

12- Non-effectivité du suivi régulier des revenus des participations détenues par l'État.

Nous allons procéder ici, à un regroupement par centre d'intérêt des problèmes spécifiques relevés pendant notre stage. Le but est de dégager les différentes problématiques possibles qu'offre l'état des lieux réalisé. Le tableau ci-dessous nous servira pour la synthèse.

Centres d'intérêt	Problèmes spécifiques	Problèmes généraux	Problématiques
Règlementation	- Défaut d'actualisation de l'arrêté portant AOF de la DGPED par rapport aux dispositions légales et règlementaires postérieures ; - Inexistence d'un manuel de procédures encadrant les activités de la DGPED ; - Retard dans l'actualisation des statuts des entreprises publiques par rapport à la loi n° 2020-20 du 02 septembre 2020 portant création, organisation et fonctionnement des entreprises publiques en République du Bénin ;	Défaut d'actualisation de la complétude du cadre juridique de la gestion du portefeuille de l'État	Problématique de l'amélioration du cadre juridique de la gestion du portefeuille de l'État
Organisation et fonctionnement de la DGPED	- Manque de personnel pour assurer l'exécution efficiente des activités ; - Inadaptation du cadre de travail.	Faible adéquation des ressources disponibles pour la réalisation de la mission assignée	Problématique d'optimisation des ressources de la DGPED
Gouvernance des entreprises publiques	- Niveau élevé de charges des sociétés d'État ; - Faible capacité des organes de gouvernance à aider à la performance des entreprises publiques.	Faible efficacité de la gouvernance des entreprises publiques	Problématique de l'amélioration de la gouvernance des entreprises publiques
Suivi du portefeuille de l'État	- Inexistence d'un état exhaustif des actifs financiers détenus par l'État béninois dans les entreprises privées, organismes sous régionaux, régionaux et internationaux; - Non-effectivité du suivi régulier des revenus des participations détenues par l'État ; - Faible taux de transmission des budgets des entreprises publiques à la DGPED ; - Non-respect du délai de transmission des états financiers à la DGPED ; - Non-respect du délai légal d'approbation des états financiers des entreprises publiques.	Suivi non satisfaisant du portefeuillede l'État	Problématique de l'optimisation du suivi du portefeuillede l'État

Nous procéderons ici, au choix et à la spécification de la problématique de notre étude.

L'état des lieux nous a permis d'identifier un certain nombre de problèmes regroupés par centre d'intérêt. L'analyse de ces problèmes nous ont permis de dégager, par centre d'intérêt, les problématiques auxquelles doit faire face la DGPED pour une meilleure efficacité dans la gestion des participations de l'État.Il s'agit de :

- la problématique de l'amélioration du cadre juridique de la gestion du portefeuille de l'État ;

- la problématique de l'amélioration de la gouvernance des entreprises publiques ;

Ces différentes problématiques représentent des obstacles auxquels la DGPED doit faire face pour remplir avec plus d'efficacité, les missions qui lui sont assignées. Cependant, nous sommes amenés dans le cadre de notre étude, à retenir une seule problématique. Le choix sera opéré d'une part, en considération des enjeux actuels auxquels est confrontée la DGPED dans le cadre de la gestion des participations, et d'autres part, au regard des connaissances théoriques acquises au cours de notre formation déterminant notre capacité à véritablement traiter la problématique.

La problématique de l'amélioration du cadre juridique de la gestion du portefeuille de l'État constitue une préoccupation importante mais dont la résolution dépend surtout de la volonté des autorités politico-administratives. Les problèmes spécifiques liés à cette problématique, peuvent logiquement être résolus juste par une prise de conscience des acteurs intervenant dans la gestion des participations de l'État et l'adoption des différents textes qui garantissent l'efficacité du cadre juridique de la gestion du portefeuille de l'État. Au regard de ce qui précède, la problématique de l'amélioration du cadre juridique de la gestion du portefeuille de l'Étatne fera pas l'objet de notre étude.

En ce qui concerne la problématique d'optimisation des ressources de la DGPED, il n'est plus à démontrer que la disponibilité de ressources suffisantes est nécessaire pour l'atteinte des objectifs assignés. Face à cette problématique, il faudra renforcer l'effectif de la DGPEDpour pourvoir aux différents postes vacants et garantir l'efficience dans l'exécution des tâches en recrutant des assistants. Aussi, faudra-il améliorer le cadre de travail en dotant la DGPED d'un bâtiment plus attrayant qui rehausse son image. Cette problématique ne sera pas non plus retenue.

La problématique de l'amélioration de la gouvernance des entreprises publiques est un sujet préoccupant et pertinent qui est débattu à chaque revue annuelle des entreprises publiques et a fait l'objet de plusieurs études nationales, régionales et même internationales. En exemple, nous pouvons citer la récente étude^21(*)qui traite convenablement du sujet et qui a pour titre « LA GOUVERNANCE, LEVIER DE LA PERFORMANCE DES ENTREPRISES PUBLIQUES BÉNINOISES »,réalisée par Zinsou Daniel Nakou et Serge Francis Simen, respectivement Doctorant en Sciences de Gestion et Professeur, Agrégé des Universités en Sciences de gestion à l'Université Cheikh Anta Diop de Dakar (Sénégal). Cette problématique ne sera donc pas retenue, puisque suffisamment développée.

Les entreprises publiques ainsi que les prises de participations sont des instruments de politiques publiques. Leur importance dans les finances publiques et dans la vie économique et sociale d'un pays n'est donc plus à démontrer. Les entreprises publiques sont gérées avec des fonds publics et les participations de l'État sont acquises également avec des fonds publics, l'argent du contribuable. Elles constituent le portefeuille de l'État et sont donc naturellement intégrées à son patrimoine. En asseoir une bonne gestion et un bon suivi répond à une logique de rigueur visant la valorisation et la rationalisation du patrimoine de l'État afin de faire contribuer efficacement le portefeuille de l'Étatà la réalisation desobjectifs économiques et sociaux.

Aussi, la population étant de plus en plus exigeante sur l'utilisation qui est faite des fonds publics, avons-nous noté un intérêt accru à la gestion du portefeuille de l'État. Cet intérêt s'est davantage manifesté à la suite des scandales de mauvaise gouvernance de certaines entreprises publiques ces dernières années, suivis de leur liquidation.

La capacité contributive du portefeuille de l'État au budget national et à la réalisation des objectifs économiques et sociaux, dépend de la manière dont le portefeuille est surveillé et contrôlé.C'est ainsi que le dispositif de contrôle et de suivi des sociétés et offices d'État par le Ministère de l'Economie et des Finances s'est vu renforcé par la création en avril 2016 de la Direction Générale des Participations de l'État et de la Dénationalisation (DGPED). Dès lors, la surveillance financière des entreprises publiques ainsi que le suivi des participations de l'État sont assurés par la DGPED, qui incarne l'État actionnaire, appuyée dans ce rôle par le Service de la Monnaie et du Portefeuille de l'État de la DAMF, qui assure notamment, le suivi régulier des revenus des titres et participations détenus par l'État. Cependant, l'état des lieux réalisé sur le portefeuille de l'État, révèle des défaillances dans le suivi qui ne favorisent pas une bonne performance dudit portefeuille. En effet, même si l'objectif principal visé par l'État n'est pas la rentabilité financière, il importe de s'assurer que le portefeuille de l'État génère des revenus convenables pour permettre d'aider durablement au développement socio-économique.

Au regard de ce qui précède, le suivi du portefeuille se révèle être d'un enjeu majeur pour l'État tant du point de vue de l'ampleur du portefeuille que de l'importance de ce dernier dans l'économie. Nous avons donc jugé utile et plus pertinent, de réaliser notre étude sur la problématique de l'optimisation du suivi du portefeuille de l'État. Traiter de cette problématique permettra de mener des réflexions sur les différents problèmes qui constituent des goulots d'étranglement au suivi efficace du portefeuille de l'État afin d'aboutir à des approches de solutions qui pourront être exploitées par les différents acteurs impliqués. Aussi, notre étude participera-elle à enrichir la littérature en la matière, jusque-là peu documentée.

Nous nous attèlerons ici, à préciser les contours de la problématique choisie en indiquant les problèmes spécifiques retenus ainsi que ceux qui, pour certaines raisons, doivent être éliminés.

En effet, la problématique de l'optimisation du suivi du portefeuille de l'État comporte cinq (05) problèmes spécifiques à savoir :

- inexistence d'un état exhaustif des actifs financiers détenus par l'État béninois dans les entreprises privées, organismes sous régionaux, régionaux et internationaux ;

- non-effectivité du suivi régulier des revenus des participations détenues par l'État ;

- faible taux de transmission des budgets des entreprises publiques à la DGPED ;

- non-respect du délai de transmission des états financiers à la DGPED (Faiblesse) ;

- non-respect du délai légal d'approbation des états financiers des entreprises publiques.

La résolution de ces problèmes permettra celle du problème général duquel ils découlent et l'amélioration du suivi du portefeuille de l'État. Cependant, en toute objectivité, il ne serait pas pertinent d'aborder tous les problèmes spécifiques en lien avec la problématique. De ce fait, nous nous contenterons de sélectionner les plus importantes.

Les problèmes spécifiques « inexistence d'un état exhaustif des actifs financiers détenus par l'État béninois dans les entreprises privées, organismes sous régionaux, régionaux et internationaux »et « non-effectivité du suivi régulier des revenus des participations détenues par l'État » traduisent en effet une même réalité, celle d'un manque de suivi effectif de l'ensembledes actifs financiers détenus par l'État béninois dans les entreprises privées, organismes sous régionaux, régionaux et internationaux. Ces deux problèmes seront donc regroupés en un seul formulé comme suit : manque de suivi effectif de l'ensembledes actifs financiers détenus par l'État béninois dans les entreprises privées, organismes sous régionaux, régionaux et internationaux.

S'agissant des problèmes spécifiques « faible taux de transmission des budgets des entreprises publiques à la DGPED », « non-respect du délai de transmission des états financiers à la DGPED » et « non-respect du délai légal d'approbation des états financiers des entreprises publiques », nous allons pour la suite de notre étude, les regrouper en seul problème libellé comme suit : faible efficacité du dispositif de surveillance financière des entreprises publiques.

En définitive, la problématique de l'optimisation du suivi du portefeuille de l'État sera résolue à travers deux (02) problèmes spécifiques, à savoir :

- Problème spécifique n° 1 : Manque de suivi effectif de l'ensemble des actifs financiers détenus par l'État béninois dans les entreprises privées, organismes sous régionaux, régionaux et internationaux;

- Problème spécifique n° 2 : Faible efficacité du dispositif de surveillance financière des entreprises publiques.

La problématique objet de notre étude étant ainsi identifiée et spécifiée, passons ensuite à la détermination des objectifs et des hypothèses de notre étude.

Paragraphe 2 : Détermination des objectifs et formulation des hypothèses

Dans cette partie, nous procéderons à la détermination des objectifs de notre étude et à la formulation des hypothèses, pour pouvoir élaborer le tableau de bord de l'étude.

2.1. Objectifs de l'étude

Il s'agit des objectifs poursuivis par notre étude. Ils se déclinent en objectif général et en objectifs spécifiques.

Avant de fixer les objectifs de l'étude, rappelons que le problème général en résolution est le suivi non satisfaisant du portefeuille de l'État. Ce problème général se décline en deux (02) problèmes spécifiques à savoir :

- le manque de suivi effectif de l'ensemble des actifs financiers détenus par l'État béninois dans les entreprises privées, organismes sous régionaux, régionaux et internationaux;

- la faible efficacité du dispositif de surveillance financière des entreprises publiques.

Ainsi, en tenant compte du problème général lié à notre problématique, l'objectif général de notre étude est de contribuer à l'optimisation du suivi du portefeuille de l'État.

Les objectifs spécifiques de notre étude sont formulés en liaison avec les problèmes spécifiques caractérisant le problème général. Ils se présentent ainsi qu'il suit :

- objectif spécifique n° 1 : déterminer les conditions permettant d'assurer un suivi effectif de l'exhaustivité des actifs financiers détenus par l'État béninois dans les entreprises privées, organismes sous régionaux, régionaux et internationaux;

- objectif spécifique n° 2 : identifier les axes d'amélioration garantissant l'efficacité du dispositif de surveillance financière des entreprises publiques.

Ainsi, à l'issue de la présente étude, les mesures susceptibles d'optimiser le suivi du portefeuille de l'État seront déterminées et suggérées. De façon spécifique, les résultats attendus de notre étude se présentent ainsi qu'il suit :

- par rapport au problème spécifique n° 1 : à la fin de notre étude, les conditions permettant d'assurer un suivi effectif de l'ensemble des actifs financiers détenus par l'Étatbéninois dans les entreprises privées, organismes sous régionaux, régionaux et internationaux seront déterminées ;

- par rapport au problème spécifique n° 2 : à l'issue de notre étude, les axes d'amélioration garantissant l'efficacité du dispositif de surveillance financière des entreprises publiques seront identifiés.

2.2. Hypothèses de l'étude

Les hypothèses sont construites à partir des causes les plus probables. Elles sont des réponses provisoires apportées à une question par le chercheur. Ainsi convient-il, avant de formuler les hypothèses de l'étude, de déterminer en amont, les causes supposées être à la base des différents problèmes spécifiques identifiées, puis, par un raisonnement cohérent, nous choisirons la cause la plus crédible pour enfin formuler l'hypothèse en reliant le problème spécifique à sa cause la plus indiquée.

Sur la base de nos observations liées au problème spécifique n° 1 relatif au manque de suivi effectif de l'ensemble des actifs financiers détenus par l'État béninois dans les entreprises privées, organismes sous régionaux, régionaux et internationaux, nous avons identifié trois (03) causes possibles que sont :

- inadéquation de l'organisation comptable pour assurer un suivi efficace des revenus des participations de l'État ;

- difficile recensement de l'exhaustivité des participations minoritaires de l'État.

L'inexistence d'un applicatif de suivi des participations paraît pertinent en ce sens que l'existence d'un tel dispositif faciliterait les interactions entre les différents acteurs impliqués dans la gestion de participations mais aussi la disponibilité immédiate des données sur le portefeuille des participations de l'État. Cependant, de nos constats de stage nous retenons qu'il existe une bonne collaboration entre les différents acteurs, facilitant ainsi les échanges d'informations et de données. De plus, l'applicatif ne serait profitable et optimal pour un bon suivi des participations que si les données disponibles sontexhaustives et fiables. De ce fait, nous sommes amenés à écarter cette cause et à avoir un intérêt plus poussée les causes suivantes.

L'organisation comptable inadéquate est une cause qui pourrait valablement justifier le manque de suivi effectif de l'exhaustivité des actifs financiers détenus par l'État. En effet, le Service de la Monnaie et du Portefeuille de l'État a la charge du suivi régulier des revenus des titres et participations de l'État. Dans ce cadre, il doit se tenir informé des versements de dividendes effectués par les différentes sociétés à participation financière de l'État, ceci, afin de s'assurer du recouvrement effectif et intégral des revenus générés par les actifs financiers détenus auprès desdites sociétés. Ce suivi se heurte à une difficulté majeure relative à l'organisation comptable actuelle de l'État qui ne permet pas de dégager des recettes non fiscales encaissées par la Trésorerie Générale de l'État (TGE), les versements effectués au titre des revenus des participations. D'ailleurs, cette insuffisance observée dans la comptabilisation des recettes non fiscales de l'État est l'une des motivations ayant poussé à l'élaboration du nouveau plan comptable de l'État qui devrait contribuer à une meilleure maîtrise du patrimoine de l'État. Notons cependant, que le SMPE malgré ces difficultés, a développé des mécanismes visant à assurer tant bien que mal le suivi des revenus des participations. Ceci se matérialise par le biais d'envoi des courriers de relance et de renseignement visant à confirmer auprès des sociétés à participation financière de l'État, les versements de dividendes effectués auprès de la TGE ; des séances de travail avec les agents de la TGE afin de les sensibiliser sur la nécessité de renseigner plus de détails dans le libellé des opérations d'encaissement des dividendes enregistrées. Aussi, certaines sociétés envoient-elles spontanément des courriers au Trésor Public, informant des dividendes dus à l'État et de la possibilité de les reconvertir en actions supplémentaires. Même si ces procédés semblent peu efficients, nous pensons qu'un renforcement de ces mécanismes permettra d'assurer le suivi des revenus des participations en attendant la mise en vigueur du nouveau plan comptable. Si le suivi des revenus des actifs financiers détenus par l'État peut être effectué, encore faut-il que ceux-ci soient tous répertoriés et connus de l'État... Ce qui n'est pas le cas de toutes les participations minoritaires de l'État. Nous abandonnons donc également la cause relative à l'organisation comptable inadéquate pour retenir le difficile recensement de l'exhaustivité des participations minoritaires de l'État comme étant à l'origine du problème relatif aumanque de suivi effectif de l'ensemble des actifs financiers détenus par l'État béninois dans les entreprises privées, organismes sous régionaux, régionaux et internationaux.

L'hypothèse n° 1 est donc formulée comme suit : le manque de suivi effectif de l'ensemble des actifs financiers détenus par l'État béninois dans les entreprises privées, organismes sous régionaux, régionaux et internationaux est dû au difficile recensement de l'exhaustivité des participations minoritaires de l'État.

En vue de la résolution du problèmerelatif à la faible efficacité du dispositif de surveillance financière des entreprises publiques (problème spécifique n° 2), nous avons identifié quatre (04) causes susceptibles d'être à son origine. Elles sont citées ci-après :

- inexistence d'une application de surveillance financière des entreprises publiques ;

- irrégularité d'un nombre important de documentation transmise par les entreprises publiques ;

- manque d'autorité suffisante de la DGPED pour incarner efficacement la fonction d'actionnaire.

L'inexistence d'une application de surveillance financière des entreprises publiques pourrait probablement être à l'origine de la faible efficacité du dispositif de surveillance financière des entreprises publiques. En effet, à l'heure actuelle, l'étude des états financiers, l'analyse et la production des rapports demeure une activité essentiellement manuelle qui repose sur les connaissances intellectuelles et la capacité analytique du seul agent en charge de cette activité. Il est évident, au regard de la taille du portefeuille des entreprises publiques de l'État, que l'inexistence d'un outil d'aide à l'analyse et à la synthèse de l'information financière des entreprises publiques a un impact négatif sur l'efficience du dispositif de surveillance financière des entreprises publiques. Cependant, l'existence d'une telle application ne saurait soustraire à la responsabilité de l'agent en charge de l'examen des états financiers, une analyse personnelle et plus pointue de l'information financière et comptable communiquée par les entreprises publiques. Aussi, faut-il noter que dans la pratique actuelle des choses, plusieurs niveaux de vérification (supérieurs N+1, N+2 et N+3) sont mis en place pour garantir la qualité et la pertinence des analyses effectuées. Au regard de ce qui précède, nous abandons cette cause car elle ne nous semble pas être la plus pertinente pour justifier le problème identifié.

La transmission tardive des états financiers nous paraît pertinente pour expliquer l'observation du problème identifié non seulement au regard de nos développements précédents mais aussi, simplement parce que pour réaliser une surveillance financière efficace, il faudrait d'abord disposer des données... Mais au-delà de la transmission tardive des états financiers à la DGPED, il se pose le problème de la qualité de l'information financière et comptable communiquée. En effet, certaines entreprises publiques transmettent une documentation incomplète ou présentant des irrégularités à la DGPED, ne permettant pas l'étude de leurs états financiers. La DGPED se retrouve ainsi à la date du 31 août 2021, avec 40 états financiers en souffrance pour diverses raisons : états financiers transmis sans le rapport du commissaire aux comptes, états financiers non arrêtés par le conseil d'administration, états financiers certifiés par un cabinet autre que celui du Commissaire aux comptes de l'entreprise, états financiers transmis avec le rapport provisoire du commissaire aux comptes au lieu du rapport définitif, rapport du commissaire aux comptes transmis sans les états financiers etc... Pour pallier ces difficultés, la DGPED envoie, par le biais du Secrétaire Général du Ministère en charge de l'Economie et des Finances, des courriers aux ministères de tutelle des entreprises concernées afin d'exiger la transmission des états financiers ainsi que la régularisation de la documentation incomplète ou irrégulière envoyée par certaines entreprises publiques. Mais on constate malheureusement une faible réactivité des ministères et des entreprises publiques concernées à la suite de l'envoi de ces courriers. De plus, les recommandations de la DGPED issues de l'examen des états financiers sont-elles peu mises en oeuvre.

De ce qui précède, bien que les causes relatives à la transmission tardive des états financiers à la DGPED et l'irrégularité d'un nombre important de documentation transmise par les entreprises publiques soient pertinentes, nous pensons que la cause majeure étant à l'origine du problème de faible efficacité du dispositif de surveillance financière des entreprises publiques est le manqued'autorité suffisante de la DGPED pour incarner efficacement la fonction d'actionnaire.

Notre hypothèse n°2 est donc formulée comme suit : la faible efficacité du dispositif de surveillance financière des entreprises publiques est due au manque d'autorité suffisante de la DGPED pour incarner efficacement la fonction d'actionnaire.

2.3. Présentation du tableau de bord de l'étude

Niveau d'analyse		Problématiques	Objectifs	Causes supposées	Hypothèses
Niveau général		Problème général Suivi non satisfaisant du portefeuille de l'État	Objectif général Contribuer à l'optimisation du suivi du portefeuille de l'État	-	-
Niveaux spécifiques	1	Problème spécifique n° 1 Manque de suivi effectif de l'ensemble des actifs financiers détenus par l'État béninois dans les entreprises privées, organismes sous régionaux, régionaux et internationaux	Objectif spécifique n° 1 Déterminer les conditions permettant d'assurer un suivi effectif de l'exhaustivité des actifs financiers détenus par l'État béninois dans les entreprises privées, organismes sous régionaux, régionaux et internationaux	Cause spécifique n° 1 Difficile recensement de l'exhaustivité des participations minoritaires de l'État	Hypothèse spécifique n° 1 Le manque de suivi effectif de l'ensemble des actifs financiers détenus par l'Étatbéninois dans les entreprises privées, organismes sous régionaux, régionaux et internationaux est dû au difficile recensement de l'exhaustivité des participations minoritaires de l'État.
	2	Problème spécifique n° 2 Faible efficacité du dispositif de surveillance financière des entreprises publiques	Objectif spécifique n° 2 Identifier les axes d'amélioration garantissant l'efficacité du dispositif de surveillance financière des entreprises publiques	Cause spécifique n° 2 Manque d'autorité suffisante de la DGPED pour incarner efficacement la fonction d'actionnaire	Hypothèse spécifique n° 2 La faible efficacité du dispositif de surveillance financière des entreprises publiques est due au manque d'autorité suffisante de la DGPED pour incarner efficacement la fonction d'actionnaire

Section 2 : Recherche documentaire et cadre méthodologique de vérification des hypothèses

Cette section est consacrée dans un premier temps à la revue de littérature et dans un second temps à la méthodologie de recherche adoptée pour la résolution de la problématique.

Paragraphe 1 : Revue de littérature

La revue de littérature permet dans le cadre d'une étude, de prendre connaissance des travaux et recherches antérieurs effectués sur le sujet abordé. Il convient de notifier que la recherche des travaux antérieurs n'a pas été une tâche aisée, essentiellement due àl'inexistence dans la littérature actuelle, d'un nombre conséquent de documents qui abordent les problèmes spécifiques de notre étude, du moins, pas sous les mêmes angles.En effet, malgré la place importante qu'occupe le sujet dans le débat public, l'État actionnaire reste encore peu étudié et conceptualisé par les sciences sociales.Les travaux existants en sciences sociales se concentrent surtout sur les vagues de nationalisations et de privatisations (Clarke & Pitelis, 1993 ; Lawton-Smith, 1995 ; Clifton et al., 2006 ; Toninelli, 2000) et plus récemment sur la gouvernance des entreprises publiques (NAKOU Z. D. & SIMEN S. F., 2021 ; Aziz El Idrissi, Lille 1, 2017...).

Parler de suivi du portefeuille de l'État, revient à d'abord envisager ce dernier dans une logique d'État actionnaire.

Pour BOUCHIKHI et BENDIABDELLAH (2008), La notion d'« État actionnaire » est une notion récente. Elle apparaît liée à la notion d'« entreprises publiques » et évoque de grandes formes d'entités telles que la forme EPIC (établissement public industriel et commercial, pas de capital réparti en actions, fonds propres dotation) et la forme de sociétés commerciales (Sociétés anonymes, pour la plupart, capital réparti en action, régies par le code de commerce). L'État actionnaire est par nature une notion ambiguë puisque l'État n'est pas détenteur d'action dans les EPIC, n'ayant pas de capital au sens du code de commerce. Mais même si elle recouvre des réalités juridiques différentes, cette notion renvoie à la relation de propriété totale ou partielle des entreprises publiques.

Ainsi, ajoutent-ils, la spécificité de l'État en tant qu'actionnaire est de veiller àgérer au mieux etfaire prospérer le patrimoine collectif représenté par les entreprises publiques.

Dans la revue « les figures de l'État actionnaire » deHadrien Coutant (CSO), Antoine Ducastel (ARTDev, CIRAD) etScott Viallet-Thévenin (LISST et CSO), 2019, on peut retenir que l'« État actionnaire » renvoie à la fois à un instrument de politique publique spécifique, la participation au capital d'entreprises, à un ensemble disparate d'acteurs et d'institutions et à un « mythe » politique.

Premièrement, l'État-actionnaire regroupe des pratiques et des techniques de gouvernement de l'économie qui reposent in fine sur une participation au capital de sociétés commerciales ou financières. Ces prises de participation qui se traduisent par un apport de fonds propres au bilan de ces sociétés, permettent d'une part d'exercer un contrôle sur l'entreprise via notamment le conseil d'administration, et d'autre part de générer un revenu, via le versement de dividendes ou les plus-values de cession...

Deuxièmement, l'État-actionnaire est incarné par une pluralité d'agences et d'administrationspubliques en charge de la gestion quotidienne des participations de l'État...

Troisièmement, les mutations historiques de la forme des entreprises publiques, de leurs modesde contrôle, de leur rapport de tutelle avec les administrations sont liées à la légitimité del'intervention de l'État dans l'économie et aux imaginaires politiques afférents.

CARTIER-BRESSON (2010, p.1) apporte sa contribution au sujet en ces termes : ... l'État a acquis des participations, majoritaires ou minoritaires, dans de nombreuses sociétés anonymes. Il a lui-même constitué des sociétés, seul ou avec d'autres actionnaires ? Ces initiatives ont obéi à des objectifs d'intérêt général distincts de ceux qui animent ordinairement les actionnaires privés, tels que le soutien d'activités de service public, l'appropriation d'entreprises en vue d'orienter leur gestion vers des fins de politique économique et sociale, le sauvetage ou le contrôle d'entreprises stratégiques. Elles n'en n'ont pas moins fait de lui le détenteur d'importantes prérogatives politiques et financières dans une multitude de sociétés anonymes, en même temps que le propriétaire d'un immense portefeuille d'actions.

Denis Samuel-Lajeunesse, Directeur Général de l'Agence des participations de l'État, et Eric Preiss, Secrétaire général, dans un article titré « l'agence des participations de l'État - l'État actionnaire » paru dans la revue française du Trésor n° 7, juillet 2005, affirment que : « Traiter du thème de l'État actionnaire c'est faire un double bilan : celui de la récurrence des constatsde carences et des voies d'amélioration proposées, celui de réformes conduites aux forceps sur les décombres de sinistres industriels et/ou financiers. La faible capacité à réformer l'État sur ce sujet apparemment technique a longtemps résulté de la faible conscience que l'État pouvait être un actionnaire au sens où on l'entend dans le secteur privé mais aussi d'enjeux institutionnels liés aux nombreux liens que les entreprises publiques entretiennent avec l'État. ».

Nous ne saurions non plus aborder la thématique du suivi du portefeuille de l'État sans clarifier la notion d'« entreprise publique ».

L'expression « entreprise publique » désigne dans les Lignes Directrices de l'OCDE^22(*) « ...toute entité juridique reconnue comme entreprise en vertu de la législation nationale et dans laquelle l'État exerce des droits d'actionnaire... Sont donc inclues dans cette catégorie les sociétés par actions, les sociétés à responsabilité limitée et les sociétés en commandite par actions. Par ailleurs, les sociétés de service public dotées de la personnalité juridique en vertu d'une législation spécifique devraient être considérées comme des entreprises publiques dès lors que leur objet et leurs activités, ou certains segments de leurs activités, présentent un caractère économique.». Ainsi, les entreprises publiques recouvrent des formes juridiques très diverses tant sur le plan international que national.

La loi n°2020-20 du 02 septembre 2020 portant création, organisation et fonctionnement des entreprises publiques en république du Bénin en son article 1^er, défini les entreprises publiques comme étant des « entités dans lesquelles l'État détient directement ou indirectement une participation majoritaire dans le capital social. ». Elle regroupe, en son article 4, les entreprises publiques sous différentes formes que sont : la forme d'établissement public encore appelé office ou agence et la forme de société(sociétés d'État et sociétés à participation publique majoritaire). Les entreprises publiques se distingueraientdonc des entreprises privées de parle contrôle que l'État exerce sur ces entreprises.

Enfin, l'ordonnance n° 2014-948 du 20 août 2014 relative à la gouvernance et aux opérations sur le capital des sociétés à participation publique en France, définit les « sociétés à participation publique » comme des « sociétés commerciales dans lesquelles l'État ou ses établissements publics détiennent seuls ou conjointement, directement ou indirectement,une participation au capital ».

Après ces contributions d'ordre général sur le sujet en étude, nous nous intéresserons aux réflexions antérieures relatives aux problèmes spécifiques liés à la problématique de l'optimisation du suivi du portefeuille de l'État.

Pendant une cinquantaine d'années, l'organisation de la direction du Trésor a ainsi mêlé étroitement les fonctions d'actionnariat, de financement, de réglementation, de régulation et de tutelle. Outre le fait qu'il est devenu de plus en plus problématique au regard du droit communautaire, ce mélange des genres a nui à l'efficacité du contrôle de l'État actionnaire. La volonté de remédier à ces inconvénients a conduit à la prise de conscience d'une nécessité d'autonomiser la fonction d'État actionnaire.^23(*) (CARTIER-BRESSON, 2010, p.294)

C'est ainsi qu'en 1998, suite à une réorganisation de la direction du Trésor en France, la fonction d'État actionnaire a été confiée à un service à part entière, le « service des participations », qui s'est vu chargé « du suivi de l'ensemble des entreprises publiques et des entreprises dans lesquelles l'État détient une participation, ainsi que des relations entre ces entreprises et l'Étatactionnaire ».

Cette première réforme de l'État actionnaire n'a cependant pas rassemblé l'intégralité des fonctions de l'État actionnaire au sein du service des participations... En outre, cette réforme n'a pas fourni au service des participations des moyens à la hauteur de sa vocation à incarner l'Étatactionnaire tant sur le plan du contrôle des entreprises que sur celui de la gestion des participations... Enfin et surtout, cette réforme n'a pas mis fin aux dysfonctionnements du contrôle de l'État sur les entreprises publiques... (CARTIER-BRESSON, 2010, p.296)

Pour BARBIER de LA SERRE et al. (2003, p.8), l'État actionnaire doit être incarné par une entité entièrement dédiée à ce rôle, capable d'adapter ses interventions au secteur de l'entreprise, au taux de participation de l'État à son capital et au degré d'ouverture à la concurrence de ses marchés. C'est alors que naît en France, l'Agence des Participations de l'État (APE) pour « améliorer l'efficacité de la fonction d'actionnaire de l'État en renforçant son individualisation ». L'APE est constitué « des compétences de management dans les entreprises publiques et privées, des compétencesadministratives exercées au sein du ministère des finances ou dans les départements assurant traditionnellement la tutelle technique des entreprises, ainsi que des compétences plus spécialisées (comptabilité, audit, techniques financières...) ».

Forte de ces atouts, l'APE a pu contribuer à une amélioration des performances de l'État actionnaire, non seulement dans la gestion de son portefeuille de valeurs, mais plus largement dans la gouvernance des entreprises relevant de sa compétence. (CARTIER-BRESSON, 2010, p.300)

Mais selon la Cour des Comptes française (2008), bien qu'ayant produit des effets positifs, l'Agence des Participations de l'État a montré certaines limites. Par exemple, « les intérêts de l'État actionnaire minoritaire ne sont pas efficacement défendus » et « les fonctions patrimoniales ne sont pas toujours exercées efficacement ».

Dans une annexe du projet de loi de finances 2020 de la France, titré « PARTICIPATIONS FINANCIERES DE L'ÉTAT »^24(*), il est indiqué que les participations financières de l'État peuvent être définies comme les droits qu'il détient sur d'autres entités, matérialisés ou non par des titres, qui créent un lien durable avec celles-ci et comportent une contrepartie figurant au bilan de l'État. Ces droits peuvent découler de la détention de parts de capital ou de l'existence d'un contrôle exercé sur elles. Il est ensuite précisé qu'une liste indicative de ces entités figure en annexe dudit projet de loi de finances.

Pour Martin VIAl, commissaire aux participations de l'État à l'Agence des Participations de de l'État (APE) en France, l'APE exerce les missions de l'État actionnaire dans un souci de préservation de ses intérêts patrimoniaux.Face à l'impératif d'une gestion rigoureuse de la dépense publique et de la mission d'accompagner les entreprises dans leurs transitions économiques, industrielles, technologiques et écologiques, l'objectif majeur que poursuit désormais l'État consiste en la mise en oeuvre d'une politique plus sélective de l'actionnariat public.... L'action de l'APE consiste dès lors à mettre en oeuvre la feuille de route fixée par le Gouvernement en matière de politique actionnariale, selon les priorités qui lui sont assignées.... Dans ce but, l'État actionnaire poursuit plus précisément deux objectifs : veiller à l'augmentation de la valeur de ses participations financières et assurer le succès des opérations de cession de certaines de ses participations financières. Outre ces objectifs, l'APE assure un suivi renforcé des résultats et des perspectives des entreprises, de leur stratégie, et notamment de leurs opérations de croissance externe sous des aspects économiques, industriels et sociaux.

Wadoud M. LAWANI, dans son mémoire intitulé « APPROCHES POUR L'AMELIORATION DE LA GESTION ET DU SUIVI DES PARTICIPATIONS DE L'ÉTAT EN REPUBLIQUE DU BENIN » a diagnostiqué que le manque de suivi effectif de l'ensemble des participations de l'État est imputable à l'absence d'une organisation adéquate. Il propose pour y remédier, « de concevoir et d'asseoir un dispositif approprié pour l'enregistrement et le suivi de toutes les participations étatiques (majoritaires et minoritaires, à l'intérieur comme dans les organismes internationaux) dans une base de données unique. Cette base doit renseigner sur les valeurs d'acquisition de chaque composante du portefeuille, la proportion du capital détenue par l'État, la date d'acquisition, les représentants de l'État dans les organes de gestion. ».

En côte d'Ivoire, c'est la Direction Générale du Portefeuille de l'État, placée sous la tutelle du Secrétariat d'État auprès du Premier Ministre chargé du Budget et du Portefeuille de l'État, qui a la charge :

- du suivi de toutes les opérations relatives à la gestion économique, financière, administrative et juridique des sociétés d'État, des sociétés à participation financière publique de droit national et international et des personnes morales de droit privé, bénéficiant du concours financier ou de la garantie de l'État ;

- du suivi des opérations de privatisation en liaison avec le comité de privatisation et de la mise en oeuvre des engagements souscrits par l'État et les repreneurs des actifs de l'État ;

- de la préparation, la centralisation, la coordination et le suivi des opérations relatives à la passation des marchés publics dans les sociétés d'État et les sociétés à participation financière publique majoritaire ou des personnes de droit privé lorsque ces marchés bénéficient du concours financier, de la garantie de l'État, d'une personne morale de droit public, d'une société d'État ou des personnes de droit privé agissant pour le compte de l'État ou d'une personne morale de droit public ou d'une société d'État ;

- de la coordination des interventions des Ministères de tutelle technique dans les entreprises publiques ;

- du suivi des opérations relatives aux créations, transformations, fusions et liquidations de sociétés du portefeuille de l'État ;

- de l'information de la tutelle financière sur la gestion et sur les résultats des entreprises publiques, et la proposition de mesures visant à améliorer leurs performances.

Au Bénin, conformément à l'article 22 de l'arrêté n° 1551/MEF/CAB/SGM/DGTCP/DCP/SPdu 22 juin 2020 portant AOF de la DGTCP, le Service de la Monnaie et du Portefeuille de l'État (SMPE) doit assurer en collaboration avec la Trésorerie Générale de l'État (TGE), les services compétents de la Direction Générale desAffaires Economiques (DGAE) et la Direction Générale des Participations de l'État et de la Dénationalisation (DGPE), le suivi de la gestion des titres et participations de l'État aux niveau national et international.

Les entreprises publiques sont des prolongements de personnes publiques, chargés de la gestion d'activités économiques revêtant parfois les traits d'activités de service public. Elles sont souvent présentées comme des entreprises appartenant au secteur public. Leur essor traduit la volonté des personnes publiques d'intervenir directement dans le secteur économique, en prenant en charge un certain nombre d'activités marchandes et poursuivant, éventuellement, un but lucratif. (Brameret Sébastien, « Entreprise publique », 2014, p. 197-198).

Le contrôle économique et financier de l'État est un contrôle externe portant sur l'activité économique et la gestion financière des entreprises et organismes qui en relèvent. Il a pour objet d'analyser les risques et d'évaluer les performances de ces entreprises et organismes en veillant aux intérêts patrimoniaux de l'État.^25(*)

Au Bénin le contrôle des entreprises publiques et organisé par la loi n°2020-20 du 02 septembre 2020 portant création, organisation et fonctionnement des entreprises en République du Bénin, qui prévoit en son article 42, que : « les entreprises publiques sont sous la surveillance économique et financière du ministère en charge de l'Economie et des Finances. Dans ce cadre, les responsabilités dévolues au ministère sont assumées à travers notamment sa structure en charge de la gestion des participations de l'État.

La structure en charge de la gestion des participations de l'État exerce une mission de surveillance des entreprises publiques. A ce titre, elle apporte un appui technique pour l'élaboration et la mise en oeuvre de la politique de gestion et de suivi du portefeuille de l'État et des opérations de dénationalisation. ».

Le texte cité en supra prévoit au titre du contrôle des entreprises publiques, un contrôle permanent de leur gestion, un contrôle de leurs documents budgétaires et un contrôle de leurs états financiers.

Au titre du contrôle permanent de leur gestion, la loi 2020-20, prévoit que : « les entreprises publiques :

- reçoivent du ministère en charge de l'Économie et des Finances, des demandes d'informations périodiques ou des missions visant le contrôle des données sur les performances techniques, la rentabilité de la gestion économique et financière, le contrôle de la soutenabilité des engagements financiers, et l'équilibre de leur trésorerie :

- doivent se soumettre au contrôle relatif aux dispositifs prudentiels permettant d'anticiper et de prévenir les difficultés financières ou les éventuels risques de banqueroute ou de dépôt de bilan. ».

Au titre du contrôle des documents budgétaires, la loi 2020-20 indique en son article 44 que : «

- les structures qui sollicitent des subventions de l'État doivent soumettre une demande motivée au ministère en charge de l'Économie et des Finances avant d'intégrer le montant dans leur compte prévisionnel ;

- le directeur général de l'entreprise a l'obligation de transmettre au ministre chargé de l'Économie et des Finances, au plus tard le 15 octobre de l'exercice en cours, les budgets approuvés par le conseil d'administration de l'entreprise au titre de l'exercice budgétaire suivant ;

- le ministre chargé de l'Économie et des Finances peut, lorsque des insuffisances majeures sont notées dans les documents budgétaires qui lui sont soumis, dans un délai d'un mois à compter de la date de réception desdits documents, demander au Conseil d'Administration, d'y introduire le cas échéant, toute modification tendant au respect de l'équilibre financier de l'entreprise et au respect de ses engagements contractuels à l'égard de l'État. ».

Enfin, au titre du contrôle des états financiers, la loi 2020-20 prévoit que : «

- les états financiers annuels des entreprises publiques accompagnés des rapports des commissaires aux comptes sont transmis dans les délais réglementaires au ministre chargé de l'Economie et des Finances, au ministre de tutelle de l'entreprise publique et à l'approbation de l'organe délibérant ;

- à l'initiative du ministre chargé de l'Economie et des Finances ou du ministre de tutelle, certains problèmes stratégiques liés à la gestion de l'entreprise publique peuvent, suite à leur examen par le Conseil d'administration, faire l'objet de communication en Conseil des ministres.

Paragraphe 2 : Cadre méthodologique de vérification des hypothèses

Il s'agit de définir ici, la méthodologie adoptée pour la vérification des hypothèses.

2.1. Approches théoriques

Notre étude repose essentiellement sur la théorie de l'État actionnaire. Le terme « État actionnaire », qui a fait l'objet selon CARTIER-BRESSON (2010), de nombreuses thèses et études, connaît sa renaissance dans les années 1990 à la suite de la crise du Crédit Lyonnais.

Les diverses réflexions autour du sujet et dont certaines sont reprises plus haut dans la revue de littérature, permettent largement d'expliquer les problèmes liés à notre problématique.

2.2. Approches empiriques

Il s'agira ici, de décrire le déroulement de l'enquête réalisé en vue de la vérification de nos hypothèses.

2.2.1. Mobilisation des données

La collecte des données nécessaires aux analyses, s'est effectuée au moyen d'un guide d'entretien (annexe 1) et d'un questionnaire (annexe 2) que nous avons élaboré et administré aux acteurs impliqués dans la gestion et le suivi du portefeuille de l'État.

Nous avons retenu une enquête au sein des deux principales structures impliquées dans la gestion et le suivi du portefeuille de l'État mais aussi auprès des parties prenantes. Le but est de pouvoir réunir les éléments nécessaires à la vérification des hypothèses préalablement formulées.

- Le manque de suivi effectif de l'ensemble des actifs financiers détenus par l'État béninois dans les entreprises privées, organismes sous régionaux, régionaux et internationaux est dû au difficile recensement de l'exhaustivité des participations minoritaires de l'État ;

- La faible efficacité du dispositif de surveillance financière des entreprises publiques est due à la faible autorité de la DGPED pour incarner efficacement la fonction d'actionnaire.

Compte tenu de la spécificité de la thématique abordée, la population cible de notre enquête est constituée d'une part, des cadres de la DGPED et agents du SMPE et d'autre part, des autres parties prenantes (les dirigeants d'entreprises publiques). L'effectif total de l'échantillon est fixé à trente (30) individus réparti comme suit :

- dix agents (10) agents de la DGED (Directeurs, Chefs Services, Assistant de la Directrice Générale, Chef cellule d'appui au Directeur Général, Chargés de programmes) ;

Le choix de l'échantillon repose sur le critère de la capacité des enquêtés à fournir des informations pertinentes.

Le dépouillement des données recueillies à l'aide du questionnaire s'est fait de façon manuelle et les résultats obtenus seront présentés et analysés pour chaque problème spécifique.

Les difficultés rencontrées sont liéesà la réticence des acteurs, en l'occurrence les dirigeants d'entreprises publiques, à participer à l'enquête. Mais la difficulté majeure était liée à l'indisponibilité du personnel de la DGPED, ceux-ci étant, dans la période de l'enquête, régulièrement en mission de terrain dans le cadre des contrôles sur la place.

2.2.2. Choix des seuils de décision

Des seuils de décision sont retenus par rapport à chaque problème spécifique.

- ayant identifié trois (03) causes plausibles pour le problème spécifique n° 1, la cause à retenir est celle qui obtiendra une fréquence d'au moins à 33,33% des opinions exprimés par les enquêtés ;

- ayant identifié quatre (04) causes possibles pour le problème spécifique n° 2, la cause à retenir est celle qui obtiendra une fréquence d'au moins 25% des opinions exprimés par les enquêtés.

Au cas où aucune n'atteindrait le seuil de décision défini, la cause que l'on retiendra sera celle qui obtiendra le score le plus élevé.

Par ailleurs, dans nos propositions de solution, nous tiendrons également compte de toute cause ayant été retenue par au moins 20% des enquêtés puisqu'une telle cause est susceptible d'avoir un impact sur la solution convenable au problème examiné.

CHAPITRE 3 : VERS UNE OPTIMISATION DU SUIVI DU PORTEFEUILLE DE L'ÉTAT

Dans ce chapitre, nous établirons le diagnostic de la problématique objet de notre étude pour aboutir sur nos propositions de solutions visant à pallier aux problèmes spécifiques identifiés.

Section 1 : Diagnostic de la problématique de l'optimisation du suivi du portefeuille de l'État

Dans cette partie, nous tâcherons de présenter les résultats de notre enquête, que nous analyserons afin de poser un diagnostic.

Paragraphe 1 : Présentation et analyse des données

Le premier problème spécifique issu de la problématique de notre étude est le manque de suivi effectif de l'ensemble des actifs financiers détenus par l'État béninois dans les entreprises privées, organismes sous régionaux, régionaux et internationaux. Face à ce problème, nous avons formulé l'hypothèse selon laquelle le manque de suivi effectif de l'ensemble des actifs financiers détenus par l'État béninois dans les entreprises privées, organismes sous régionaux, régionaux et internationaux est dû au difficile recensement de l'exhaustivité des participations minoritaires de l'État.

Afin de vérifier cette hypothèse, nous avons demandé à nos enquêtés de répondre à la question suivante : « Selon vous, qu'est-ce qui explique le manque de suivi effectif de l'ensemble des actifs financiers détenus par l'État béninois dans les entreprises privées, organismes sous régionaux, régionaux et internationaux? ».

Le graphique ci-après illustre les résultats d'enquête liés au problème spécifique n° 1.

Graphique 1 : Opinions des enquêtés sur les causes du problème spécifique n° 1

- 23,33% des enquêtés pense que le manque de suivi effectif de l'ensemble des actifs financiers détenus par l'État béninois dans les entreprises privées, organismes sous régionaux, régionaux et internationaux est dû à l'inexistence d'un applicatif de suivi des participations ;

- 10% de notre échantillon estime que c'est l'inadéquation de l'organisation comptable pour assurer un suivi efficace des revenus des participations de l'État qui est à l'origine du problème spécifique n° 1 ;

- Pour 66,67% des enquêtés, lemanque de suivi effectif de l'ensemble des actifs financiers détenus par l'État béninois dans les entreprises privées, organismes sous régionaux, régionaux et internationaux serait plutôt dû au difficile recensement des participations minoritaires de l'État.

Le second problème spécifique issu de la problématique de notre étude est la faible efficacité du dispositif de surveillance financière des entreprises publiques. Face à ce problème, nous avons formulé l'hypothèse selon laquelle la faible efficacité du dispositif de surveillance financière des entreprises publiques est due au manque d'autorité suffisante de la DGPED pour incarner efficacement la fonction d'actionnaire.

Afin de vérifier cette hypothèse, nous avons demandé à nos enquêtés de répondre à la question suivante : «A votre avis, quelle est la cause de la faible efficacité du dispositif de surveillance financière des entreprises publiques ?».

Le graphique ci-après illustre les résultats d'enquête liés au problème spécifique n° 2.

Graphique 2 : Opinions de enquêtés sur les causes du problème spécifique n° 2

- 6,67% des enquêtés pense que la faible efficacité du dispositif de surveillance financière des entreprises publiques est due à l'inexistence d'un applicatif de suivi des participations ;

- 20% de notre échantillon estime que c'est la transmission tardive des états financiers à la DGPED qui est à l'origine du problème spécifique n° 2 ;

- 20% des enquêtés pense plutôt que le problème spécifique n° 2 est dû à l'irrégularité d'un nombre important de documentation transmise par les entreprises publiques ;

- Par contre, 53,33% de notre échantillon estime que la faible efficacité du dispositif de surveillance financière des entreprises publiques est dueau manque d'autorité suffisante de la DGPED pour incarner efficacement la fonction d'actionnaire.

Paragraphe 2 : Diagnostic lié à la problématique

Cette partie est consacrée à la vérification des hypothèses en vue de dégager le diagnostic de notre étude.

La vérification des hypothèses consiste à apprécier la validité des hypothèses, en se basant sur l'analyse des données issues de l'enquête.

L'analyse des données recueillies par rapport au problème spécifique n°1 montre que le manque de suivi effectif de l'ensemble des actifs financiers détenus par l'État béninois dans les entreprises privées, organismes sous régionaux, régionaux et internationaux est dû à :

- l'inadéquation de l'organisation comptable pour assurer un suivi efficace des revenus des participations de l'État (10%) ;

- le difficile recensement de l'exhaustivité des participations minoritaires de l'État (66,67%).

Nous constatons que l'item n°3 est celui qui a pu obtenir un poids supérieur au seuil de décision défini (33,33%).

Par conséquent, l'hypothèse spécifique n° 1 selon laquelle le manque de suivi effectif de l'ensemble des actifs financiers détenus par l'État béninois dans les entreprises privées, organismes sous régionaux, régionaux et internationaux est dû au difficile recensement de l'exhaustivité des participations minoritaires de l'État est confirmée.

L'analyse des données recueillies par rapport au problème spécifique n°2 montre que la faible efficacité du dispositif de surveillance financière des entreprises publiques est due à :

- l'inexistence d'une application de surveillance financière des entreprises publiques (6,67%) ;

- l'irrégularité d'un nombre important de documentation transmise par les entreprises publiques (20%) ;

- manque d'autorité suffisante de la DGPED pour incarner efficacement la fonction d'actionnaire (53,33%).

Nous constatons que l'item n°4 est celui qui a pu obtenir un poids supérieur au seuil de décision défini (25%).

Par conséquent, l'hypothèse spécifique n° 2 selon laquelle La faible efficacité du dispositif de surveillance financière des entreprises publiques est due au manque d'autorité suffisante de la DGPED pour incarner efficacement la fonction d'actionnaire est confirmée.

La vérification de l'hypothèse spécifique n°1 nous conduit à retenir définitivement que le manque de suivi effectif de l'ensemble des actifs financiers détenus par l'État béninois dans les entreprises privées, organismes sous régionaux, régionaux et internationaux est dû au difficile recensement de l'exhaustivité des participations minoritaires de l'État (élément de diagnostic n°1).

Quant à la vérification de l'hypothèse spécifique n°2, le diagnostic réalisé nous conduit à maintenir que la faible efficacité du dispositif de surveillance financière des entreprises publiques est due au manque d'autorité suffisante de la DGPED pour incarner efficacement la fonction d'actionnaire(élément diagnostic n°2).

Maintenant que le diagnostic est établi par rapport à chaque problème spécifique, nous nous attèlerons à proposer les solutions adéquates pour leur résolution.

Section 2 : Conditions pour un meilleur suivi du portefeuille de l'État

Rappelons que notre objectif général est de contribuer à l'optimisation du suivi du portefeuille de l'État. De cet objectif, découle des objectifs spécifiques liés aux problèmes spécifiques pour lesquels, les causes supposées nous ont conduits à formuler des hypothèses.La vérification de ces hypothèses au travers de l'analyse des données mobilisées sur le terrain nous a permis de retenir des éléments de diagnostic. À partir de ces derniers, nous proposons des approches de solutions et envisageons les conditions de leur mise en oeuvre pour une optimisation du suivi du portefeuille de l'État.

Paragraphe 1 : Approches de solution pour un suivi optimal du portefeuille de l'État

Apporter des solutions à un problème, c'est proposer des mesures à mettre à oeuvre pour le traitement des causes de son existence tout en tenant compte des objectifs préalablement fixés. C'est sur cette base que des solutions sont proposées dans cette partie.

A l'issu de notre diagnostic, nous avons pu déterminer que le manque de suivi effectif de l'ensemble des actifs financiers détenus par l'État béninois dans les entreprises privées, organismes sous régionaux, régionaux et internationaux est dû au difficile recensement des participations minoritaires de l'État. Cette situation déjà connue des acteurs, mais aussi des autorités politiques, est une conséquence de la gestion pendant plusieurs années du portefeuille de l'Étatpar différentes structures peu collaboratives, avant la création de la DGPED en avril 2016.En effet, cette multiplicité d'acteurs ne favorisait pas un suivi efficace du portefeuille de l'État, en ce que les informations sur les actifs financiers détenus par l'État étaient finalement dispersées au niveau des différentes structures impliquées ou simplement indisponibles et l'inexistence d'une comptabilité patrimoniale de l'État ne facilite pas non plus les choses. Pour pallier ce problème, Wadoud M. LAWANI proposait dans son mémoire « APPROCHES POUR L'AMELIORATION DE LA GESTION ET DU SUIVI DES PARTICIPATIONS DE L'ÉTAT EN REPUBLIQUE DU BENIN » que : « toutes les fonctions liées à la tenue et au suivi du portefeuille des participations de l'État soient confiées à une structure unique ». Il ajoute également que : « pour bien assurer sa mission, la structure devra procéder dès son installation au recensement de l'ensemble des participations détenues par l'État avec à l'appui tous les renseignements nécessaires à la tenue d'une base de données. ». Nous pouvons constater qu'à ce jour, la première recommandation de l'auteur a été mise en oeuvre à travers la création en 2016 de la DGPED. La seconde recommandation a également été mise en oeuvre en 2021 grâce aux travaux de recensement réalisés conjointement par la DGPED et le SMPE de la DAMF. Mais la liste constituée, présente l'insuffisance de ne pas être exhaustive en raison des difficultés rencontrées par les acteurs à répertorier les participations minoritaires de l'État. La méthodologie mise en oeuvre par les acteurs pour le recensement s'est ainsi montrée peu efficace. Cette dernière ayant simplement consisté en un envoi de courriers à des entreprises qui selon les acteurs, pourraient probablement détenir des participations de l'État. Les réponses obtenues ont permis de constituer la base de données actuelle sur les participations de l'État. Notons que certains courriers sont restés sans réponse.

Nous recommandons pour un recensement plus exhaustif des participations de l'État, lerecours, à l'instar de l'État guinéen, à une expertise externe. L'expert recruté, devra réaliser l'inventaire des actifs financiers de l'État ainsi que leur valorisation.

L'expert devra s'appuyer sur les travaux d'inventaire déjà réalisés par l'administration et devra travailler en collaboration avec la DGPED et le SMPE.

Une fois l'inventaire réalisé, la DGPED et le SMPE devront assurer l'actualisation régulière de la base de données constituée pour tenir compte des nouvelles opérations de prise de participations, de cession de participations, de revalorisation d'actifs financiers etc.

Comme indiqué plus haut (voir le point 2.2.2), nous tenons également à formuler des approches de solution pour les causes ayant obtenu au moins une fréquence de 20% à l'issue de l'enquête réalisée. Nous pensons en effet, qu'une telle cause risque d'avoir un impact sur la solution convenable à mettre en oeuvre face au problème examiné.

L'analyse des résultats de l'enquête réalisée a révélé que 23,33% des enquêtés estime que le manque de suivi effectif de l'ensemble des actifs financiers détenus par l'État béninois dans les entreprises privées, organismes sous régionaux, régionaux et internationaux est dû à l'inexistence d'une application de suivi des participations.

Ainsi, convient-il au-delà de la connaissance de l'ensemble des actifs financiersdétenus par l'État, de mettre en place un dispositif pour assurer efficacement le suivi de ce portefeuille. Dans ce cadre, nous proposons la conception et la mise en production d'une application de suivi des participations de l'État à mettre à la disposition du SMPE et de la DGPED.

Cette application, reliée au SIGFIP permettra de réaliser un monitoring des données sur les participations de l'État et permettra au SMPE ainsi qu'à la DGPED d'extraire les différents points, notamment sur la valeur et la date d'acquisition de chaque composante du portefeuille, les revenus des participations (produits des participations financières, dividendes), la valeur net comptable des actifs financiers détenus par l'État. De façon globale, elle permettra aux différents acteurs de disposer en temps réel de toutes les informations nécessaires pour une gestion active des actifs financiers de l'État.

Le diagnostic posé à l'issu de notre enquête nous a permis d'établir que la faible efficacité du dispositif de surveillance financière des entreprises publiques est due au manque d'autorité suffisante de la DGPED pour incarner efficacement la fonction d'actionnaire. En effet, la mission de représentant de l'État actionnaire assurée par la DGPED implique des actions de propositions de sanctions en cas de mauvaise gouvernance des dirigeants des entreprises publiques. Or, dans notre contexte institutionnel, une structure qui ne dispose pas d'une certaine autorité a du mal à faire des propositions conséquentes de sanctions. Il convient donc de transformer la DGPED en une autorité ou une agence spécialisée indépendante afin d'accroître son pouvoir d'action.

Selon M. René Barbier de La Serre, M. Jacques-Henri David, M. Alain Joly et M. Philippe Rouvillois dans un rapport intitulé « L'ÉTAT ACTIONNAIRE ET LE GOUVERNEMENT DES ENTREPRISES PUBLIQUES » à M. Francis Mer, Ministre de l'économie, des finances et de l'industrie français, « l'enjeu en confiant cette mission exclusive à une entité dont les responsables disposeraient de la visibilité, de l'expérience, de la stabilité, de la hauteur de vue et des pouvoirs requis, serait de mettre en ligne les préoccupations de l'État et celles des entreprises dont il est actionnaire et d'obtenir en retour que ces dernières la considèrent comme leur interlocuteur naturel et régulier. Le groupe estime que la formule d'une agence directement rattachée au ministre est la plus adaptée. ».

Concrètement, la transformation structurelle de la DGPED, devrait conduire à ce qu'elle puisse rendre compte directement au Ministre en charge de l'Economie et des Finances. Le lien fonctionnel existant entre la DGPED et le Secrétaire Général du Ministère de l'Economie et des Finances devrait donc être supprimé.

Cette organisation est celle adoptée notamment en France, où, avec la nomination d'un Commissaire aux participations de l'État, l'Agence des Participations de l'État rend compte directement au Ministre chargé de l'Economie^26(*).

Comme nous l'avons précisé plus haut, des approches de solutions seront proposées également pour le traitement des causes ayant obtenu un poids supérieur ou égal à 20%, même si le seuil de décision fixé n'est pas atteint.

L'enquête réalisée dans le cadre de notre étude a révélé que 20% des enquêtés attribue la faible efficacité du dispositif de surveillance financière des entreprises publiques àla transmission tardive des états financiers à la DGPED. Notre proposition de solution pour le traitement de cette cause consiste essentiellement à l'insertion dans les contrats d'objectifs des directeurs d'entreprises publiques, d'un objectif relatif à la production et la transmission à la DGPED dans les délais, des documents comptables et autres informations sollicitées.

20% des enquêtés ont également retenu comme cause de la faible efficacité du dispositif de surveillance financière des entreprises publiques à la transmission tardive des états financiers à la DGPED, l'irrégularité d'un nombre important de documentation transmise par les entreprises publiques. En effet, comme nous l'avons relevé plus haut, plusieurs états financiers sont en souffrance à la DGPED pour motif de documentation incomplète ou non conforme. L'étude des états financiers ne pouvant être menée qu'en présence d'informations complètes et fiables, nous recommandons que des vérifications soient effectuées par le Secrétariat de Direction au moment du dépôt des états financiers par les entreprises publiques et que les documents non conformes soient rejetés. L'entreprise concernée devra alors procéder aux corrections nécessaires et revenir vers la DGPED pour le dépôt effectif de ses états financiers. Le Secrétariat de Direction devra vérifier à la réception des états financiers des entreprises publiques la complétude de la documentation nécessaire à l'examen des comptes ainsi que leur conformité (états financiers certifiés, le rapport du commissaire aux comptes signé par ce dernier et daté, le rapport de gestion, le compte rendu des séances du conseil d'administration approuvant les comptes).Cette mesure évitera l'accumulation des dossiers en souffrance au niveau de la DGPED.

Paragraphe 2 : Conditions de mise en oeuvre des solutions proposées

Les actions spécifiques ci-après devront être mises en oeuvre pour garantir l'efficacité des solutions proposées plus haut.

Pour garantir l'efficacité des solutions proposées pour un meilleur suivi de l'ensemble des actifs financiers détenus par l'État béninois dans les entreprises privées, organismes sous régionaux, régionaux et internationaux, nous recommandons :

Ø l'instauration d'une véritable comptabilité patrimoniale de l'État à travers la mise en vigueur en 2022, comme prévu, du nouveau plan comptable de l'État. Le nouveau plan comptable de l'État prévoit en effet des comptes patrimoniaux (classes 1, 2, 6, 7) qui seront mouvementés en cours de gestion au fur et à mesure de l'exécution de opérations. Ceci facilitera le suivi des opérations financières effectuées sur le portefeuille de l'État ;

Ø l'organisation de séances de formation à l'endroit des agents de la Trésorerie Générale de l'État pour une meilleure comptabilisation des opérations relatives aux participations de l'État. Pour le cas spécifique de la comptabilisation des produits des participations financières et des dividendes, il faudra systématiquement en exemple, apporter des précisions sur l'identité du déposant (la structure déposante). Ce qui permettra au SMPE d'effectuer convenablement le suivi des versements de dividendes effectués au profit de l'État.

Pour garantir l'efficacité des solutions proposées pour améliorer le dispositif de surveillance financière des entreprises publiques, nous recommandons :

Ø la professionnalisation des membres des conseils d'administration à travers l'instauration d'un programme de Certification des Administrateurs des Sociétés Publiques. Le but de ce programme est de constituer un répertoire d'administrateurs potentiels et d'apporter des réponses appropriées aux difficultés liées à la gouvernance des entreprises publiques, à la gestion des risques et à l'évaluation de leur performance ;

Ø le recours à des administrateurs indépendants choisis pour leur qualification et leur expertise. A cette fin, il est préférable qu'au moins le tiers des membres du conseil d'administration soient indépendants ;

Ø la généralisation des contrats plans afin de faciliter l'évaluation des dirigeants ;

Ø l'instauration d'un Prix d'Excellence de la Gouvernance et de la Performance des Entreprises Publiques afin de promouvoir l'excellence dans la gestion des entreprises publiques ;

Ø la rationalisation du choix des dirigeants à travers la dépolitisation du processus. Dans ce cadre, nous recommandons que les directeurs d'entreprises soient recrutés à l'issu d'un processus d'appel à candidatures transparent auquel la DGPED devra être associé ;

Ø la mise en place d'un reporting trimestriel des entreprises publiques : l'étude des états financiers annuels des entreprises publiques bien qu'il permette d'évaluer la qualité de gestion au cours d'une année, nous paraît assez faible face à l'ambition de gestion proactive des participations souhaitée par l'État actionnaire. Il est indispensable pour un bon suivi, que l'État actionnaire dispose des indicateurs clés sur le niveau de performance de chaque entreprise. A cet effet, les entreprises publiques devront transmettre trimestriellement, les états d'exécution budgétaire ainsi qu'un un tableau de bord contenant les principaux indicateurs financiers et opérationnels, représentatifs de l'activité et de la performance de l'entreprise. Les tableaux de bord transmis à la DGPPED devront faire l'objet d'analyse par celle-ci. En cas de sous-performance, la DGPED devra exiger de l'entreprise l'élaboration d'un plan d'actions pour l'atteinte des objectifs fixés.

Ø l'élaboration et la tenue d'un tableau de suivi des recommandations par la DGPED pour s'assurer de la mise en oeuvre effective des recommandations formulées à l'issu de l'étude de leurs états financiers par les entreprises publiques ;

Ø le renforcement de l'effectif de la DGPED par le recrutement d'assistants et autres agents pour occuper postes vacants ;

Tableau 6 : Synthèse de l'étude « Optimisation du suivi du portefeuille des entreprises publiques et des participations de l'État Béninois »

Niveau d'analyse		Problématiques	Objectifs	Hypothèses	Eléments de diagnostic	Approches de solution
Niveau général		Suivi non satisfaisant du portefeuille de l'État	Contribuer à l'optimisation du suivi du portefeuille de l'État	-	-	-
Niveaux spécifiques	1	Manque de suivi effectif de l'ensemble des actifs financiers détenus par l'État béninois dans les entreprises privées, organismes sous régionaux, régionaux et internationaux	Déterminer les conditions permettant d'assurer un suivi effectif de l'exhaustivité des actifs financiers détenus par l'État béninois dans les entreprises privées, organismes sous régionaux, régionaux et internationaux	Le Manque de suivi effectif de l'ensemble des actifs financiers détenus par l'État béninois dans les entreprises privées, organismes sous régionaux, régionaux et internationaux est dû au difficile recensement de l'exhaustivité des participations minoritaires de l'État.	Manque de suivi effectif de l'ensemble des actifs financiers détenus par l'État béninois dans les entreprises privées, organismes sous régionaux, régionaux et internationaux est dû au difficile recensement de l'exhaustivité des participations minoritaires de l'État.	- Recourir à une expertise externe pour la réalisation de l'inventaire des actifs financiers de l'État ainsi que leur valorisation : - Concevoir et mettre en production une application de suivi des participations de l'Étatau profit du SMPE et de la DGPED.
	2	Faible efficacité du dispositif de surveillance financière des entreprises publiques	Identifier les axes d'amélioration garantissant l'efficacité du dispositif de surveillance financière des entreprises publiques	La faible efficacité du dispositif de surveillance financière des entreprises publiques est due au manque d'autorité suffisante de la DGPED pour incarner efficacement la fonction d'actionnaire	La faible efficacité du dispositif de surveillance financière des entreprises publiques est due au manque d'autorité suffisante de la DGPED pour incarner efficacement la fonction d'actionnaire	- Effectuer une transformation structurelle de la DGPED en une autorité ou une agence spécialisée indépendante afin d'accroître son pouvoir d'action ; - Insérer un objectif relatif à la production et la transmission à la DGPED dans les délais, des documents comptables et autres informations sollicitées, dans les contrats d'objectifs des directeurs d'entreprises publiques ; - Vérifier au Secrétariat de Direction de la DGPED, la documentation transmise par les entreprises publiques et rejeter à la réception, toute documentation incomplète ou non conforme.

CONCLUSION

L'État est détenteur d'entreprises publiques et de participations dans le capital de sociétés privées.Aussi, parce qu'elles mettent en jeu des fonds publics, l'État béninois en vue de rationaliser son portefeuille a créé en 2016, le Direction Générale des Participations de l'État, dont la mission principale est d'incarner l'État actionnaire. Cependant, l'état des lieux réalisé, révèle des insuffisances dans le suivi du portefeuille de l'État auxquelles il convient d'apporter des solutions.

En suivant une méthodologie hypothético-déductive, nous avons tout d'abord identifié les causes se trouvant à la base des problèmes relevés. Sur la base de causes identifiées, nous avons réalisé une enquête statistique dont les résultats ont servi à vérifier les hypothèses formulées dans le cadre de notre étude et à poser un diagnostic.

A l'issu de l'établissement du diagnostic réalisé sur les causes des problèmes spécifiques identifiés, la présente étude propose des axes d'amélioration qui portent notamment sur :

- le recours à une expertise externe pour la réalisation de l'inventaire des actifs financiers de l'État ainsi que leur valorisation ;

- la conception et la mise en production d'une application de suivi des participations de l'État à mettre à la disposition du SMPE et de la DGPED ;

- la transformation structurelle de la DGPED en une Autorité ou une Agence spécialisée indépendante afin d'accroître son pouvoir d'action ;

Ces approches de solutions visent à permettre à la DGPED, d'assurer convenablement le rôle d'actionnaire à travers un bon suivi du portefeuille, en vue de garantir une bonne rentabilité de ce dernier.

Une bonne performance du portefeuille de l'État réside cependant, également dans la qualité de la gouvernance de ses entreprises publiques.

REFERENCES BIBLIOGRAPHIQUES

2- BOUCHIKHI A. et BENDIABDELLAH A. (2008), « Gouvernance des entreprises publiques : quel rôle pour l'État actionnaire ?», Revue d'économie et de management, volume 7, numéro 1, pp. 70-81.

3- COUR DES COMPTES (2017), « L'État actionnaire », La documentation française, 272 pages.

4- KALFLECHEG. (2015), « Les sociétés à participation publique et l'État actionnaire après la loi Macron », Colloque « La loi Macron et l'activité économique », Université Toulouse 1 Capitole, France, 11 pages.

5- BARBIER de LA SERRE R. et al. (2003), « L'État actionnaire et le gouvernement des entreprises publiques », www.ladocumentationfrancaise.fr Rapports publics, 22 pages.

6- BEZARDB. et PREISSE. (2007), « L'agence des participations de l'État », Revue française d'administration publique, n°124, pp. 601-613.

7- DELION A. G.(2007), « de l'État tuteur à l'état actionnaire »,Revue française d'administration publique, n°124,pp. 537-572.

8- PICHET E. (2005),« Le patrimoine de l'État : une évaluation au 1er janvier 2004 », in Politiques et management public, vol. 23, n° 2, , pp. 119-146.

9- SIGMA (2001), « Gestion et contrôle financier des agences publiques », document SIGMA n°32, 137 pages.

10- NAKOU Z. D. etSIMEN S. F. (2021), « La gouvernance, levier de la performance des entreprises publiques béninoises »,Revue Française d'Economie et de Gestion, Vol. 2, n°3, 2021, pp.13-37. https://hal.archives-ouvertes.fr/hal-03231344 .

11- DURUPTYM. (2007), « Les ouvertures de capital des entreprises publiques », Regards croisés sur l'économie, n°2, pp. 108-115.

12- OCDE, « Lignes directrices de l'OCDE sur la gouvernance des entreprises publiques », édition 2015.

13- LAWANI W. M. (2012), Approches pour l'amélioration de la gestion et du suivi des participations de l'État en République du Bénin, ENAM-UAC, Bénin, 59 pages.

14- BOILLON C. (2014), La gouvernance des entreprises à participations publiques : L'État comme actionnaire privé, Université Paris-Sud, 85 pages.

15- EL IDRISSI A. (2017), la gouvernance des entreprises publiques : perspective comparative Maroc-Europe, Université de Lille 1 - IAE de Lille, 266 pages.

16- Loi n° 90-32 du 11 décembre 1990 portant constitution de la République du Bénin, telle que modifiée par la loi n° 2019-40 du 7 novembre 2019 ;

17- L'acte uniforme relatif au droit des sociétés commerciales et du Groupement d'Intérêt Economique adopté à Ouagadougou (Burkina-Faso) le 30/01/2014 et publié au journal officiel de l'OHADA n0spécial du 04/02/2014

18- L'acte uniforme relatif au droit comptable et à l'information financière adopté à Brazzaville (Congo) le 26/01/2017 et publié au journal officiel de l'OHADA n° spécial du 15/02/2017 ;

19- Loi organique n° 2013-14 du 27 septembre 2013 relative aux lois de finances

20- Loi n° 2020-20 du 02 septembre 2020 portant création, organisation et fonctionnement des entreprises publiques en République du Bénin ;

21- Loi n° 2019-11 du 25 février 2019 portant renforcement juridique et judiciaire de la gouvernance publique;

22- Circulaire n° 01-2017/CB/C relative à la gouvernance des établissements de crédit et des compagnies financières de l'UMOA

23- Décret n°2021-307 du 09 juin 2021 portant attribution, organisation et fonctionnement du Ministère de l'Economie et des Finances, Bénin ;

24- Décret n°2020-601 du 05février 2020 portant régime indemnitaire des membres des conseils d'administration des établissements publics et des sociétés d'État ;

25- Décret n°2005-437 du 9 mai 2005 modifiant le décret n° 55-733 du 26 mai 1955 relatif au contrôle économique et financier de l'État, France ;

26- Décret n° 2021-29 du 20 janvier 2021 définissant les règles de représentation de la participation financière publique, de gouvernance et de contrôle des sociétés à participation financière publique, Côte d'Ivoire ;

27- Décret n° 2O14-571 du 07 octobre 2014 portant règlement général sur la comptabilité publique

28- l'arrêté n° 1150/MEF/DC/SGM/DGPED/SA/113SGG18 du 09 avril 2018 portant attributions, organisation et fonctionnement de la Direction Générale des Participations de l'État et de la Dénationalisation.

29- Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement : Examen de la politique de l'investissement Bénin, New York et Genève, 2005, 131 pages.

30- Projet de suivi de la gouvernance en Afrique de l'ouest :État de la gouvernance en Afrique de l'ouest : Bénin, CODESRIA-Osiwa, 2011, 174 pages.

31- Troisième conférence des nations unies sur les pays les moins avancés :programme d'actions pour le développement du Bénin 2001 - 2010, Bruxelles, 2001 ;

32- Magazine de l'État actionnaire, Revue des entreprises publiques,DGPED, Bénin, n°03, 2020, 39 pages.

33- Magazine de l'État actionnaire, Revue des entreprises publiques, DGPED, Bénin, n°02, 2019, 39 pages.

34- Magazine de l'État actionnaire, Revue des entreprises publiques, DGPED, Bénin, n°02, 2018, 55 pages.

ANNEXES

Dans le cadre de la rédaction de notre mémoire de fin de formation du cycle II à l'Ecole Nationale d'Administration (ENA), nous avons choisi réfléchir sur le thème : « Optimisation du suivi du portefeuille des entreprises publiques et des participations de l'État béninois ». À ce titre, nous venons solliciter votre apport pour mieux comprendre certaines notions et interrogations que soulève le thème de notre étude s'il vous plaît. Merci du temps que vous voudrez bien nous consacrer pour cet entretien.

2- Quel rôle joue votre structure dans la gestion et le suivi du portefeuille de l'État ?

4- Quelles sont les mesures que vous préconisez pour une efficacité du suivi du portefeuille de l'État ?

Dans le cadre de la rédaction de notre mémoire de fin de formation du cycle II à l'Ecole Nationale d'Administration (ENA), nous avons choisi réfléchir sur le thème : « Optimisation du suivi du portefeuille des entreprises publiques et des participations de l'État béninois ». A cet effet, nous vous prions de bien vouloir nous éclairer en répondant au questionnaire ci-dessous s'il vous plaît.

Nous vous remercions d'avance des réponses que vous voudrez bien apporter à nos différentes questions.

Nom et prénom (s) : ............................................................................ (facultatif)

Poste occupé : ................................................................................... (facultatif)

Contacts : .............................................................................................. (facultatif)

I. Manque de suivi effectif de l'ensemble des actifs financiers détenus par l'État béninois dans les entreprises privées, organismes sous régionaux, régionaux et internationaux

A- Selon vous, qu'est ce qui explique le manque de suivi effectif de l'ensemble des actifs financiers détenus par l'État béninois dans les entreprises privées, organismes sous régionaux, régionaux et internationaux?

l'inadéquation de l'organisation comptable pour assurer un suivi efficace des revenus des participations de l'État;

le difficile recensement de l'exhaustivité des participations minoritaires de l'État ;

......................................................................................................................................................................................................

B- Que proposez-vous pour le suivi effectif de l'ensemble des actifs financiers détenus par l'État ?

II. Faible efficacité du dispositif de surveillance financière des entreprises publiques

A- A votre avis, quelle est la cause de la faible efficacité du dispositif de surveillance financière des entreprises publiques ?

l'inexistence d'une application de surveillance financière des entreprises publiques ;

l'irrégularité d'un nombre important de documentation transmise par les entreprises publiques ;

manque d'autorité suffisante de la DGPED pour incarner efficacement la fonction d'actionnaire ;

B- Que préconisez-vous pour renforcer efficacité du dispositif de surveillance financière des entreprises publiques ?

....................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................

Tableau n° 6 : Présentation des données d'enquête relative au problème spécifique n°1

Q1	Causes supposées	Effectif	Pourcentage
Selon vous, qu'est ce qui explique le manque de suivi effectif de l'ensemble des actifs financiers détenus par l'État béninois dans les entreprises privées, organismes sous régionaux, régionaux et internationaux?	L'inexistence d'un applicatif de suivi des participations	7	23,33%
	L'inadéquation de l'organisation comptable pour assurer un suivi efficace des revenus des participations de l'État	3	10%
	Le difficile recensement de l'exhaustivité des participations minoritaires de l'État	20	66,67%
Total		30	100%

Tableau n° 7 : Présentation des données d'enquête relative au problème spécifique n°1

Q2	Causes supposées	Effectif	Pourcentage
A votre avis, quelle est la cause de la faible efficacité du dispositif de surveillance financière des entreprises publiques ?	L'inexistence d'une application de surveillance financière des entreprises publiques	2	6,67%
	La transmission tardive des états financiers à la DGPED	6	20%
	L'irrégularité d'un nombre important de documentation transmise par les entreprises publiques	6	20%
	Manque d'autorité suffisante de la DGPED pour incarner efficacement la fonction d'actionnaire	16	53,33%
Total		30	100%

TABLE DES MATIERES

* ¹ John Maynard Keynes (1883-1946), économiste et financier britannique influent du XXe siècle, auteur du courant keynésien.

* ²Idéologie (doctrine) politique qui s'est développée en Angleterre et en France au XVIIe et XVIIIe siècle dans le cadre général de la philosophie des Lumières: John Locke, Montesquieu (Charles Louis de Secondat) et Adam Smith. On distingue le libéralisme économique et le libéralisme politique. Le libéralisme économique (capitalisme) considère que la recherche du profit et de l'intérêt personnel constitue le moteur du progrès. Il doit s'accompagner de libertés fondamentales: liberté de vendre et d'acheter des biens, liberté d'entreprendre et liberté de propriété... https://perspective.usherbrooke.ca/bilan/servlet/BMDictionnaire?iddictionnaire=1507, consulté le 31 octobre 2021.

* ³ La plus grave crise économique du XX^e siècle, qui, provoquée par le krach boursier de Wall Street aux États-Unis le 24 octobre 1929, se propagea au monde entier, l'entraînant dans une décennie de récession marquée une augmentation massive du chômage et de la misère, mais également par de profondes transformations sociales et politiques. https://www.larousse.fr/encyclopedie/divers/la_crise_de_1929/187370, consulté le 31 octobre 2021.

* ⁸Voir l'article 22 de l'arrêté n° 1551/MEF/CAB/SGM/DGTCP/DCP/SP du 22 juin 2020 portant AOF de la DGTCP.

* ⁹ Article 1er de l'Acte uniforme relatif au droit des sociétés commerciales et du groupement d'intérêt économique.

* ¹⁰ Il s'agit de la société anonyme (SA), de la société par actions simplifiée (SAS), de la société à responsabilité limitée (SARL), de la société en nom collectif (SNC) et de la société en commandite simple (SCS). Mais, dans la pratique, la société anonyme est la principale forme sociale choisie pour les entreprises publiques.

* ¹²C'est-à-dire des structures juridiques revêtant une des formes prévues par l'AUSC-GIE qui, en raison de leurs activités ou de la mission d'intérêt général qu'elles accomplissent, sont soumises à des règles de droit dérogatoires du droit commun des sociétés commerciales de l'OHADA.

* ¹³ Le droit national n'a de place dans un domaine pris en charge par un Acte uniforme que la place que l'Acte uniforme lui-même lui accorde de façon expresse et non équivoque. Voir CCJA, Avis n° 002/2017 du 16 février 2017

* ¹⁴ L'article 2 de la circulaire, qui définit son champ d'application, retient comme établissements auxquels s'applique ladite circulaire, les banques et établissements financiers à caractère bancaire, au sens de la loi portant réglementation bancaire ainsi que les compagnies financières et établissements de crédit maisons-mères tels que définis par la réglementation relative à la supervision sur base consolidée des établissements de crédit maisons-mères et des compagnies financières dans l'UMOA.

* ¹⁵Point extrait de la base de dépouillement du questionnaire sur l'organisation et le système d'informations des sociétés d'État(septembre 2021).

* ¹⁶ Article 5 de la loi n° 2020-20 du 02 septembre 2020 portant création, organisation et fonctionnement des entreprises publiques en Républiques du Bénin

* ¹⁷ Article 6 de la loi n° 2020-20 du 02 septembre 2020 portant création, organisation et fonctionnement des entreprises publiques en Républiques du Bénin

* ¹⁸Article 7 de la loi n° 2020-20 du 02 septembre 2020 portant création, organisation et fonctionnement des entreprises publiques en Républiques du Bénin

* ¹⁹ Article 8 de la loi n° 2020-20 du 02 septembre 2020 portant création, organisation et fonctionnement des entreprises publiques en Républiques du Bénin

* ²⁰ Voir article 45 et 51 de la loi n°2020-20 du 02 septembre 2020 portant création, organisation et fonctionnement des entreprises publiques en Républiques du Bénin

* ²¹ Zinsou Daniel Nakou, Serge Francis Simen. LA GOUVERNANCE, LEVIER DE LA PERFORMANCE DES ENTREPRISES PUBLIQUES BÉNINOISES. Revue Française d'Economie et de Gestion, Revue Française d'Economie et de Gestion 2021, 2 (3), pp.13-37. ?10.5281/zenodo.4610408?. ?hal-03231344?

* ²² OCDE (2015), Lignes directrices de l'OCDE sur la gouvernance des entreprises publiques, Édition 2015, Editions OCDE, Paris. http://dx.doi.org/10.1787/9789264244221-fr

* ²⁵Article 5 du Décret n°55-733 du 26 mai 1955 relatif au contrôle économique et financier de l'État, modifié par décret n°2005-437 du 9 mai 2005 (France).

* ²⁶ Décret n° 2019-160 du 1er mars 2019 modifiant le décret n° 2004-963 du 9 septembre 2004 modifié portant création du service à compétence nationale Agence des participations de l'État