La régionalisation du maintien de la paix et de la sécurité internationales. étude appliquée au conflit en République Centrafricaine

PARAGRAPHE II : Les sanctions de l'UA et la mise en oeuvre des actions par les acteurs centrafricains en vue du rétablissement d'une légitimité au plan international

Depuis les deux décisions d'Alger de 1999 jusqu'à l'adoption de la Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance^198(*)(CADEG) le 30 janvier 2007, enpassant par la Déclaration sur le cadre pour une réaction de l'OUA face aux changements anticonstitutionnels de gouvernement^199(*) de 2000, l'Acte constitutif de l'UA et le Protocole relatif à la création du CPS de l'UAde 2002, l'UA a fait du rejet deschangements anticonstitutionnels de gouvernement son cheval de bataille.

Il faut le souligner, il est impossible de s'accorder sur une définition de la sanction si l'on ne part pas de la même prémisse quant à la conception du droit et notamment de la place de la sanction dans cette conception^200(*). En effet, si l'on part de la conception selon laquelle la sanction est une condition d'existence du droit, que le droit est « un ordre de contrainte^201(*)», on arrivera à une définition de la sanction comme étant la contrainte matérielle destinée à éviter la violation d'une règle de conduite, une contrainte qui constitue le fondement du caractère obligatoire de cette règle^202(*).Par contre, une autre définition de la sanction émerge si l'on se range du côté des auteurs qui considèrent la sanction comme une garantie de l'effectivité du droit, un « moyen extérieur d'en assurer la positivité^203(*)». En tout état de cause, constitue une sanction, au sens juridique et strict du terme, « les réactions à un fait illicite tendant à garantir le respect des règles d'un ordre juridique et entreprises à la suite d'une décision d'un organe social qui constate l'atteinte à la règle et décide des moyens pour y mettre fin^204(*). »

L'importance du mécanisme de rejet par l'UA des changements anticonstitutionnels de gouvernement réside dans le fait que ces derniers « constituent l'une des causes essentielles d'insécurité, d'instabilité, de crise et même de violents affrontements en Afrique^205(*) ».

C'est alors qu'à la suite du changement anticonstitutionnel intervenu en RCA le 24 mars 2013, l'UA a imposé des sanctions aussi bien à l'encontre de l'Etat, lesquelles s'apparentent à une manoeuvre tendant à contenir le conflit par le haut^206(*), des protagonistes du conflit (A) qu'à celle des individus, lesquelles sanctions s'inscriraient dans la même dynamique précédente, à la différence de procéder par le bas^207(*), des protagonistes du conflit (B) conformément aux instruments juridiques pertinents de l'UA « en vue de parvenir à la restauration intégrale de la légalité^208(*) », et donc de restaurer la paix.

A- La sanction à l'encontre de l'Etat,manoeuvre tendant à contenir le conflit par le haut

Dans le communiqué de presse du 25 mars 2013, la Présidente de la Commission de l'UA alors madame le docteur Nkosazana DLAMINI-ZUMA a souligné que « la prise du pouvoir par la force constitue une violation caractérisée de ...la CADEG^209(*) ainsi que des décisions de l'UA sur le rejet absolu du recours à la rébellion armée pour faire valoir des revendications politiques^210(*). ».

C'est pour cela qu'en réaction, la sanction dont il convient de voir la consistance (1) et le caractère (2) a été imposée contre l'Etat centrafricain.

1- La consistance de la sanction : Une suspension des droits de participation de l'Etat centrafricain aux activités de l'UA

L'article 25 paragraphe premier de la CADEG établit que « Si le CPS constate qu'il y a eu changement anticonstitutionnel de gouvernement dans un Etat partie, et que les initiatives diplomatiques ont échoué, il prend la décision de suspendre les droits de participation de l'Etat partie concerné aux activités de l'Union... ».

C'est dans ce sens qu'après une réunion d'urgence tenue le 25 mars 2013 dans la matinée, « Le Conseil décide de suspendre immédiatement la participation de la RCA à toutes activités de l'Union^211(*)... ».

Mais il convient de souligner que, même si la sanction contre la RCA suite au changement anticonstitutionnel de 2013, consiste uniquement en une suspension aux activités de l'Union, cet Etat est « tenu de continuer à honorer ses obligations vis-à-vis de l'Union, en particulier celles relatives au respect des droits de l'homme^212(*). » parce que l'Union, après tout, « maintient [« toujours »] ses relations diplomatiques et prend toutes initiatives afin de rétablir la démocratie dans ledit Etat partie^213(*). ». Cette sanction se distingue par son caractère.

2- Le caractère de la sanction : une sanction juridiquement contraignante

D'une manière générale, la sanction recouvre deux éléments : « tout d'abord, une règle juridique qui impose à ses destinataires un certain comportement ; deuxièmement, la violation de la norme par un sujet de droit^214(*) ». La sanction serait alors les conséquences qui découlent de ces violations. Dans un système juridique donné, il s'agit de « l'effet prévu par le droit à la suite de la violation d'un devoir, d'une prescription^215(*) », ou encore « la réaction spécifique de l'ordre juridique à une violation du droit... la conséquence attachée par le droit à un tel manquement^216(*) ». Ces effets ou conséquences peuvent prendre la forme de mesures consistant « soit [en] une obligation de faire ou de ne pas faire, soit [en] la déchéance d'un droit. La force n'intervient... qu'au bout du compte, sous forme d'exécution forcée^217(*) ». Le but de ces mesures est de mettre fin à la violation du droit, en exerçant sur l'auteur de cette violation une forte pression pour que celui-ci y renonce. Elles tendent de ce fait à assurer le respect des règles. Ainsi, « Sanctions are not intended to be directly repressive or punitive as it is generally stated, but rather «coercive». The reacting State or organization does not primarily wish to «punish» the State for a wrongful act already completed but to coerce it into putting an end to the continuing situation resulting from this initial action... The aim then is to exert a sufficiently strong pressure on the offending State so that continuing to suffer the measures applied against it represents a higher cost than putting an end to its wrongful behavior^218(*) ».

C'est donc dire que le caractère coercitif non-militaire mais contraignant^219(*) de cette mesure de réaction de l'UA prévue à cet effet constitue ainsi un des traits essentiels d'une sanction et permet de la différencier des autres formes de réaction à l'illicite car, en tant que moyen de dissuasion, la sanction n'implique pas nécessairement et automatiquement l'utilisation de la contrainte matérielle, c'est-à-dire la force. D'ailleurs, l'UA n'a pas imposé de sanction seulement à l'encontre de l'Etat centrafricain.

B- La sanction à l'encontre des individus, manoeuvre tendant à contenir le conflit par le bas

L'UA s'est dotée d'un arsenal normatif considérable en matière de condamnation et de rejet des changements anticonstitutionnels de gouvernement. Cet arsenal s'est principalement développé dans la deuxième moitié des années 1990 comme une réaction ferme de l'OUA puis de l'UA contre les coups d'État^220(*). La Déclaration de Harare^221(*) de 1997, ou mieux la position unanime de l'OUA condamnant le coup d'État perpétré en Sierra Leone contre le président démocratiquement élu (Ahmad TEJAN KABBAH), marque la volonté des dirigeants africains de promouvoir l'accession au pouvoir par des moyens démocratiques en rapport avec la légalité constitutionnelle des États^222(*). À la suite de l'initiative de la CEDEAO - un embargo décrété contre le gouvernement anticonstitutionnel - avec l'appui des NU et surtout grâce à la campagne militaire menée par l'Economic Community of West African States Cease fire Monitoring Group (ECOMOG)^223(*), le président démocratiquement élu a été réinstallé au pouvoir au début du mois de mars 1998. Cette volonté constitue le prolongement des obligations des Etats membres découlant des instruments des droits de l'homme en général et particulièrement de la Charte africaine des droits de l'homme et des peuples^224(*) prescrivant le mode d'accession au pouvoir^225(*).

Pour la RCA, les sanctions ci-après ont été envisagées et adoptées contre des dirigeants de la SELEKA : des restrictions de voyage constitueraient une atteinte « volontariste » et relativement justifiable au principe de la liberté de mouvement (1) et le gel des avoirs qui, lui, une atteinte « volontariste » et relativement justifiable au principe de la libre disposition des richesses (2).

1- Des restrictions de voyage, une atteinte « volontariste » et relativement justifiable au principe de la liberté de mouvement

La liberté de circulation^226(*) constitue dans le contexte actuel de globalisation un instrument essentiel par lequel se matérialisent les politiques d'intégration régionale à travers le monde, et dont le modèle le mieux achevé à ce jour est celui de l'UE^227(*). Si ce modèle d'intégration a été suivi dans le cadre de l'ASEAN et du MERCOSUR qui sont essentiellement des espaces de libre-échange, la CEMAC ainsi que la CEDEAO, également l'UA ont fait du principe de la libre-circulation des personnes un objectif prioritaire pour la marche vers l'intégration des Etats qu'elles regroupent.

Droit inhérent à tout individu au sens du droit naturel tel que le définit notamment John LOCKE^228(*), la liberté de circulation n'est autre chose que la faculté qu'a tout être humain de se mouvoir à l'intérieur de l'espace de juridiction de l'Etat dont il est ressortissant. Il s'agit concrètement de cette faculté physique de l'individu de se déplacer à l'intérieur du territoire national, s'y fixer, le quitter et le retrouver à son gré ; c'est donc une sorte de sûreté^229(*) que l'Etat ou les organisations régionales aménagent à l'individu.

Dès lors même si la libre circulation des personnes est une prérogative inhérente à toute personne bénéficiant du statut du citoyen d'un Etat ou d'une organisation communautaire, cette prérogative peut être retirée en cas d'entrave au droit national ou communautaire en vigueur^230(*). C'est ce qui a été fait dans le dernier cas par l'UA dans le cadre de la crise centrafricaine. En effet, le CPS a frappé d'interdiction de voyager sept membres de la mouvance SELEKA dont son chef Michel DJOTODJA, qui a renversé François BOZIZE le président démocratiquement élu. Il convient de rappeler que ces restrictions de voyages ne constituent pas l'unique sanction qui a été imposée.

2- Le gel des avoirs, une atteinte « volontariste » et relativement justifiable au principe de la libre disposition des richesses

« Pour atteindre leurs fins, tous les [« individus »] peuvent disposer librement de leurs richesses^231(*)... » ; telle est la consécration qui est faite par le PIDESC sur le principe de la libre disposition des richesses et donc des avoirs financiers et ressources économiques. Mais cet instrument juridique n'en demeure cependant pas le seul, car la Déclaration Universelle des Droits de l'Homme (DUDH) en a également fait mention dans son article 22 en ces termes « Toute personne... est fondée à obtenir la satisfaction des droit économiques... ».

S'il s'avère que ce droit fasse partie des droits fondamentaux de l'homme, il existe également un régime de sanction diversement consacré par les ordres juridiques nationaux ou communautaires. L'on peut se convaincre de cette affirmation en lisant l'article 25 paragraphe 7 de la CADEG qui dispose que « La Conférence peut décider d'appliquer d'autres formes de sanctions à l'encontre des auteurs de changement anticonstitutionnel de gouvernement, y compris des sanctions économiques ». Cette possibilité a été mise en oeuvre en RCA, car à la suite du coup d'Etat, le CPS a décidé de geler les fonds, autres avoirs financiers et ressources économiques de quelques membres de la SELEKA concourant, d'une manière ou d'une autre, au maintien du statu quo anticonstitutionnel et qui font obstacle aux efforts de l'UA et de la CEEAC visant à restaurer l'ordre constitutionnel.

Pour assurer le plein effet à ses sanctions (restrictions de voyage et gel des avoirs), l'UA a demandé dans un communiqué à « tous les Etats-membres de prendre les mesures requises pour isoler totalement les auteurs du changement anticonstitutionnel en RCA ». Même si la question de la productivité de ces sanctions demeure pendante, il ne faut pas désespérer de son objectif qui est celui de contribuer à restaurer l'ordre constitutionnel et donc la paix en RCA. Mais qu'en est-il de l'usage de la coercition par la CEEAC et l'UA ?

* ¹⁹⁸Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance, 30 janvier 2007, Document officiel, CADHP, 8e session (entrée en vigueur : 15 février 2012).

* ¹⁹⁹Organisation de l'Unité africaine, Déclaration sur le cadre pour une réaction de l'OUA face aux changements anticonstitutionnels de gouvernement, AHG/Decl. 5 (XXXVI) (2000) [Déclaration de Lomé de 2000].

* ²⁰⁰ TEHINDRAZANARIVELO (Djacoba Liva), Les sanctions des Nations Unies et leurs effets secondaires. Assistance aux victimes et voies juridiques de prévention, Paris, PUF, 2005, p. 23.

* ²⁰¹KELSEN (Hans), « Théorie générale du droit international public. Problèmes choisis », RCADI, tome 42, 1932, p. 193.

* ²⁰² TEHINDRAZANARIVELO (Djacoba Liva), idem.

* ²⁰³ BOURQUIN (Maurice), « Règles générales du droit de la paix », RCADI, tome 35, 1931-I, p. 202.

* ²⁰⁴ TEHINDRAZANARIVELO (Djacoba Liva), op. cit., p. 30.

* ²⁰⁵Lire sur ce point un des passages du préambule de la Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance signée en 2007 et en vigueur depuis le 15 février 2012. CADEG, supra note 1 à la p 1.

* ²⁰⁶ En parlant de manoeuvre tendant à contenir, par le haut, le conflit, l'on veut faire allusion à l'Etat (centrafricain) en tant que personne dont la place en droit international est fortement importante, prioritaire.

* ²⁰⁷ Nous mettons, ici, en avant l'individu en tant que personne dont la place en droit international est relativement importante, « subsidiaire » lorsque nous parlons de manoeuvre tendant à contenir, par le bas, le conflit.

* ²⁰⁸ Cf. Communiqué de presse de l'UA sur la situation en RCA (25 mars 2013).

* ²⁰⁹ La CADEG énumère dans son article 28 les hypothèses de changement anticonstitutionnel de gouvernement qui sont : 1) Tout putsch ou coup d'Etat contre un gouvernement démocratiquement élu ; 2) Toute intervention de mercenaires pour renverser un gouvernement démocratiquement élu ; 3) Toute intervention de groupes dissidents armés ou de mouvements rebelles pour renverser un gouvernement démocratiquement élu ; 4) Tout refus par un gouvernement en place de remettre le pouvoir au parti ou au candidat vainqueur à l'issue d'élections libres, justes et régulières ; 5) Tout amendement ou toute révision des Constitutions ou des instruments juridiques qui porte atteinte au principe de l'alternance démocratique.

* ²¹⁰Il s'agit notamment de la Décision sur la prévention des changements anticonstitutionnels de gouvernement et le renforcement de la capacité de l'UA.

* ²¹¹ Lire le Communiqué final du CPS sur la situation en RCA.

* ²¹² Article 25(2) de la CADEG.

* ²¹³ Note supra, (2).

* ²¹⁴ MONACO (Riccardo), « Cours général de droit international public », RCADI, Vol. 125, 1968-III, p. 314.

* ²¹⁵ MORAND (Charles-Albert), « La sanction », Archives de philosophie du droit, Vol. 35, 1990, p. 304.

* ²¹⁶ VIRALLY (Michel), « Panorama du droit international contemporain. Cours général de droit international public », Hague Academy of International Law (HAIL), Vol. 184, 1983-V, p. 312.

* ²¹⁷ MORAND (Charles-Albert), « La sanction », art. cit., p. 305.

* ²¹⁸ COMBACAU (Jean), « Sanction », Encyclopedia of Public International Law (EPIL), Vol. 9, 1986, p. 339.

* ²¹⁹Deux dispositions de l'article 7 du Protocole relatif à la création du CPS de l'UA permettent de soutenir la thèse du caractère juridiquement contraignant de cette sanction du CPS. D'abord, le point (2) de cet article stipule que « Les Etats membres [de l'Union] reconnaissent qu'en s'acquittant de ses devoirs au terme du présent Protocole, le Conseil de paix et de sécurité agit en leur nom. ». Et ensuite le point (3) confirme mieux cet état de chose en affirmant que « Les Etats membres [de l'Union] conviennent d'accepter et d'appliquer les décisions du Conseil de paix et de sécurité, conformément à l'Acte constitutif. ».

* ²²⁰À titre illustratif, l'Afrique a connu entre 1990 et 2013 plus ou moins vingt coups d'État et ce, sans compter les tentatives des coups d'État qui sont également nombreuses. Par contre, en prenant uniquement en considération l'Afrique francophone - car les coups d'État ont plus concerné cet espace que d'autres - il a été observé qu'entre 1990 et 2009, environ quinze coups d'États ont été perpétrés dans cette partie du continent africain. Dans d'autres États comme les Comores, la Guinée-Bissau ou la RCA (dont le dernier coup d'État remonte au 24 mars 2013), la Mauritanie, le Niger, les coups d'État s'y sont réalisés à deux reprises au cours de la même période et à intervalle très rapproché. Si nous y ajoutons les coups d'État fomentés à Madagascar et au Mali en 2012 et qui n'ont pas été pris en compte dans l'étude précitée, le nombre s'accroît davantage.

* ²²¹Conférence intergouvernementale des ministres sur les politiques linguistiques en Afrique, Déclaration de Harare, 21 mars 1997, en ligne : <http://ocpa.irmo.hr/resources/docs/Harare_Language _Declaration-fr.pdf> [« Déclaration de Harare »].

* ²²²La Déclaration de Harare ne figure pas parmi les décisions et déclarations adoptées lors de la 33^e session de la Conférence des Chefs d'État et de gouvernement tenue à Harare du 2 au 4 juin 1997. Et pourtant cette Déclaration (position commune) est entourée de beaucoup d'éloges comme la première pierre à l'édifice du rejet des changements anticonstitutionnels en Afrique. Elle est rappelée par ailleurs par la Conférence de l'Union (des chefs d'État et de gouvernement) dans la Déclaration de Lomé lors de la 36e session tenue du 10 au 12 juillet 2000. À l'ONU, l'innovation introduite par cette position de l'OUA fut positivement accueillie : « Cette position unanime des pays africains représente sans aucun doute un tournant dans l'histoire moderne de l'Afrique [...]. Cela indique bien qu'il existe une position africaine unanime nouvelle, qui s'est concrétisée, face au coup d'État militaire sur le continent ». Intervention de Nabil ELARABY, alors représentant de l'Égypte à l'ONU, au cours de la session du Conseil de sécurité adoptant les sanctions contre la Sierra Leone, cité par TEHINDRAZANARIVELO (Djacoba Liva), « Les sanctions de l'Union africaine contre les coups d'État et autres changements anticonstitutionnels de gouvernement : potentialités et mesures de renforcement »,Annuaire Africain de Droit International (AADI), Vol. 12, 2004, pp. 255-308.

* ²²³Lire sur ce point notamment Suyash Paliwal, « The Primacy of Regional Organizations in International Peacekeeping : The African Example » (2010) 51 V J Int'l L 185, spécialement à la p 210 [Paliwal].

* ²²⁴Charte africaine des droits de l'homme et des peuples, 27 juin 1981, 1520 RTNU 218 (entrée en vigueur : 21 octobre 1986) [CADHP].

* ²²⁵L'article 13 (1) de la Charte africaine des droits de l'homme et des peuples dispose que : « [t]ous les citoyens ont le droit de participer librement à la direction des affaires publiques de leur pays, soit directement, soit par l'intermédiaire de représentants librement choisis ». CADHP, ibid, art 13 (1). Le Pacte international relatif aux droits civils et politiques de 1966, en son article 25 précise et amplifie la portée de l'article 13 (1) de la CADHP : « Tout citoyen a le droit et la possibilité, sans aucune des discriminations visées à l'article 2 et sans restrictions déraisonnables: a) De prendre part à la direction des affaires publiques, soit directement, soit par l'intermédiaire de représentants librement choisis; b) De voter et d'être élu, au cours d'élections périodiques, honnêtes, au suffrage universel et égal et au scrutin secret, assurant l'expression libre de la volonté des électeurs; c) D'accéder, dans des conditions générales d'égalité, aux fonctions publiques de son pays ». Pacte international relatif aux droits civilset politiques, 19 décembre 1966, 999 RTNU 171, art 25 (entrée en vigueur : 23 mars 1976) [PIDCP]. Ces dispositions sont complétées par le droit à l'autodétermination prévu à l'article 20 (1) de la CADHP et à l'article premier du PIDCP. Ces dispositions procèdent également de l'article 21 de la Déclaration universelle des droits de l'homme, Rés AG 217 (III), Doc. off AGNU, 3^e sess, supp n° 13, Doc NUA/810 (1948) [DUDH].

* ²²⁶ Cette liberté est consacrée dans la Déclaration Universelle des Droits de l'Homme et la CADHP respectivement aux articles 13 et 12.

* ²²⁷ ZOGO NKADA (Simon-Pierre), « La libre circulation des personnes : réflexions sur l'expérience de la C.E.M.A.C et de la C.E.D.E.A.O », Revue Internationale de Droit Economique (RIDE), 2011/1, tome XXV, p. 2.

* ²²⁸ Reprenant à leur compte la conception de l'école dite « jusnaturaliste », LOCKE dans son Essai sur le gouvernement civil tout comme ROUSSEAU dans son contrat social s'attachent à découvrir le droit naturel dans la nature primitive de l'homme antérieure à l'apparition de toute société, donc avant le pacte social qui la fonde.

* ²²⁹ ZOGO NKADA (Simon-Pierre), Idem.

* ²³⁰ L'article 12 (2) de la CADHP stipule que « Toute personne a le droit de quitter tout pays, y compris le sien, et de revenir dans son pays. Ce droit ne peut faire l'objet de restrictions que celles-ci sont prévues... ».

* ²³¹ Article 1 (2) du Pacte International relatif aux Droits Economiques, Sociaux et Culturels(PIDESC), adopté par l'Assemblée générale des NU le 16 décembre 1966 et entré en vigueur le 3 janvier 1976.