La régionalisation du maintien de la paix et de la sécurité internationales. étude appliquée au conflit en République Centrafricaine

SECTION II : L'INTERVENTION FACILITATRICE DELA CEEAC ET DE L'UA DEPUIS LA PRISE EN CHARGE DU CONFLIT CENTRAFRICAIN PAR L'ONU

Au cours des années écoulées, les organismes régionaux considérés, dans leurs efforts pour réaliser leur vision d'un continent libre, paisible et prospère^403(*), ont noué divers partenariats ;et le partenariat avec les NU dans le domaine de la paix et de la sécurité, rappelons-le, est l'un des plus importants. Par exemple, la Commission de l'UA et le Secrétariat des NUtravaillent en collaboration et se consultent régulièrement sur les questions d'intérêt commun ; c'est dans cette perspective qu'ils ils ont mis en place des mécanismes institutionnels comme le Desk-to-Desk (rencontre entre points focaux), qui regroupent respectivement les hauts responsables et les fonctionnaires des deux organisations, chargés de questions spécifiques.

En l'espèce, il faut constater que ces organismes et l'ONU coordonnent étroitement leurs efforts dans la recherche d'une solution au conflit en RCA depuis le changement anticonstitutionnel de gouvernement qui a eu lieu le 24 mars 2013. La preuve en est que, malgré la transformation de la MISCA en MINUSCA, l'UA et la CEEAC sont restées présentes pour faciliter, d'une manière ou d'une autre, l'atteinte de l'objectif de la MINUSCA. Leur intervention s'effectue de la façon suivante : initialement, de façon directe et en nature (Paragraphe I), et finalement, de façon indirecte et en industrie à travers l'initiative africaine pour la paix et la réconciliation en RCA (Paragraphe II).

PARAGRAPHE I : Une intervention initialement directe et en nature

C'est suite à la montée de la violence, depuis le coup d'Etat de 2013, que la MISCA, sous conduite de l'UA, s'est déployée en République centrafricaine à partir du 19 décembre 2013 après autorisation du Conseil de sécurité des Nations Unies. Elle a succédé à la MICOPAX ou Mission de la CEEAC.

Ce sera le 15 septembre 2014 qu'elle va, à son tour, céder la place à la MINUSCA ou Mission des Nations qui aura, en principe, la responsabilité de tout mettre en oeuvre pour consolider les actions antérieures de la CEEAC et de l'UA.

Ce qu'il convient de dire est que la CEEAC et l'UA ont joué un rôle, pas le moindre, dans la mise en place ou la structure de la MINUSCA. Cela est perceptible à travers la participation des contingents (sous) régionaux à la Mission de l'ONU (A) même si les moyens substantiels mis à leur disposition étaient primitivement limités (B).

A- La participation des contingents (sous) régionaux à la Mission de l'ONU

Les premières contributions africaines aux OMP remontent au début des années 60, à l'occasion du déploiement de l'Opération des Nations unies au Congo (ONUC)^404(*). Près d'une dizaine de pays du continent avaient accepté de fournir des troupes militaires à l'ONU, pour sa première mission en terre africaine. Un demi-siècle plus tard, ce sont plus d'une quarantaine d'Etats africains qui ont, au moins une fois, pourvu l'organisation en personnel militaire pour ses opérations de paix. Ainsi, au 30 juin 2013, 40% des 91 200 Casques bleus déployés à travers le monde provenaient de pays africains, faisant du continent, le deuxième pourvoyeur humain de l'ONU après l'Asie^405(*).

Si en RCA, il existe bien des troupes africaines dans la MINUSCA ou Mission de l'ONU, l'on peut, cependant, relever la dimension exclusivement CEEAC (1) et confondue CEEAC/UA (2) des troupes de la MINUSCA, pour traduire l'importance de cette contribution.

1- La dimension exclusivement CEEAC des troupes de la MINUSCA

Il faut, d'emblée, signaler que dans le cadre de la MICOPAX 1, ce sont, au total, 681 éléments qui ont été déployés en RCA^406(*), et répartis comme suit : d'abord, 500 militaires dont 14 proviennent du Cameroun, 117 du Congo Brazzaville, 138 du Gabon, 113 de la RDC et 112 du Tchad ; ensuite 21 gendarmes dont tous proviennent de la RDC, 125 éléments de police dont tous provenaient du Cameroun ; enfin 31 militaires observateurs provenant de quelques 8 pays de la CEEAC. Mais le Secrétariat général de la CEEAC a procédé à la modification du mandat de la MICOPAX le 11 janvier 2013^407(*) suite à la signature de l'Accord de cessez-le-feu entre le gouvernement centrafricain et la coalition Séléka à Libreville le même jour pour inclure le suivi dudit Accord.

Fin octobre 2013, après le sommet des Chefs d'Etat et de gouvernement de la CEEAC, tenu à N'Djamena au Tchad, l'effectif de la MICOPAX 1 a été revu considérablement à la hausse pour d'ailleurs devenir MICOPAX 2 et ainsi faire face aux divers défis sécuritaires qui se posaient. La MICOPAX 2 était composée de 2694 éléments dont 500 militaires sont originaires du Cameroun, 500 militaires et 173 policiers de la République du Congo, 500 militaires et 180 policiers du Gabon, 200 militaires de la Guinée équatoriale et 610 militaires et 31 policiers du Tchad. Outre la mission d'appui à la cessation des hostilités et au rétablissement de la sécurité et de l'ordre public, la MICOPAX 2 a vocation de donner un appui aux opérations humanitaires, à la protection des civils et des institutions internationales.

En effet, c'est l'essentiel de ces troupes de la Mission de la CEEAC^408(*) qui, à l'appel du Conseil de sécurité^409(*) ont contribué, sinon facilité, de par leur acceptation de participer à la Mission onusienne, la fourniture des quelques 10677 hommes actuellement présents en RCA^410(*). Toutefois, il y a eu une fusion, plus tard, des forces CEEAC/UA pour la mise en place de la MINUSCA.

2- La dimension confondue CEEAC/UA^411(*) des troupes de la MINUSCA

Le Conseil de paix et de sécurité de l'Union Africaine a tenu une réunion (la 385^ème) le 19 juillet 2013 à Addis-Abeba, sur la situation en République centrafricaine. Après avoir exprimé sa profonde préoccupation face à la situation sociale, économique et humanitaire qui y prévaut, décide,sur la base du concept d'opérations joint au rapport de la Présidente de la Commission, d'autoriser le déploiement, pour une période initiale de six mois, de la MISCA, qui aura un effectif total de 3 652 personnels, dont 3 500 personnels en uniforme (2 475 pour la composante militaire et 1 025 pour la composante de police) et 152 civils, dont les éléments constitutifs centraux seront les contingents servant au sein de la MICOPAX, en vue de contribuer à : (i) la protection des civils et à la restauration de la sécurité et de l'ordre public, à travers la mise en oeuvre de mesures appropriées, (ii) la stabilisation du pays et à la restauration de l'autorité de l'État centrafricain, (iii) la réforme et la restructuration du secteur de la défense et de la sécurité, et (iv) la création de conditions propices à la fourniture d'une assistance humanitaire aux populations dans le besoin^412(*).

En outre, le CPS demande à la Commission de poursuivre ses consultations avec le Secrétariat général de la CEEAC pour finaliser tous les aspects de la transition de la MICOPAX à la MISCA, qui doit prendre effet à compter du 1er août 2013^413(*).

Quelques mois plus tard lors de sa 408^ème réunion le 13 décembre 2013 tenue encore à Addis-Abeba, et pour un même motif similaire au précédent (détérioration continue de la situation sur le terrain)^414(*), décide d'autoriser une augmentation temporaire de la force de MISCA dont l'effectif pourrait s'élever jusqu'à six mille (6.000) personnels en uniforme, précisant que cette augmentation fera l'objet d'une revue dans une période de trois (3) mois, à la lumière de l'évolution de la situation et les besoins sur le terrain, et sur la base d'un rapport qui doit être soumis par la Présidente de la Commission.

Les effectifs militaires de la MISCA s'élevaient à 5 401^415(*), répartis comme suit : Burundi (850), Cameroun (515), République du Congo (863), RDC (836), Gabon (490), Guinée équatoriale (202), Tchad (814) et Rwanda (850). Quant aux effectifs de police, ils s'élevaient à 640 personnels fournis par le Cameroun (320), la République du Congo (136), le Tchad (34), la RDC (149) et le Gabon (1). La MISCA dispose également d'un Centre conjoint des opérations (CCO), avec un effectif intégré de 9 personnels : civils (3), militaires (4) et police (2). La composante civile substantive de la MISCA compte 34 éléments. Conformément à la prière^416(*) du Conseil de sécurité des NU, ces troupes ont intégré la MINUSCA, ce qui n'a et ne demeure pas inutile dans la constitution ou la mise en place de cette Mission onusienne. Pour autant, l'on ne saurait perdre de vue que l'audace manifestée et l'ambition affichée par la CEEAC ou alors l'UA sont apparues inversement proportionnelles avec les moyens dont elle dispose.

B- Des moyens substantiels primitivement^417(*) limités

Compte tenu de leur relative « jeunesse », et partant des systèmes en construction, il n'est guère étonnant que la CEEAC ou l'UA se soit très vite heurtée à des difficultés opérationnelles. Le diagnostic général posé par la Présidente de la Commission de l'UA indiquant que l'UA avait fait « face à de sérieusescontraintes en termes de ressources, de logistique et de capacités, qui ont empêché lesopérations déployées sur le terrain de remplir pleinement leurs mandats et d'atteindre tous leurs objectifs^418(*)» ne saurait être, objectivement, mis en discussion.

En pratique, l'exécution des Missions de paix de l'UA en général, et celle de la MISCA particulièrement, a mis en évidence des limites substantielles qui sont principalement de deux ordres : d'un côté il s'agit des limites logistiques et techniques (1) et de l'autre, des limites financières (2).

1- Des limites d'ordre logistique et technique

Il faut relever en premier lieu les difficultés logistiques constitutives au premier plan des lenteurs du déploiement des Missions de l'UA.

L'UA a montré ses capacités limitées en termes de transport, d'équipement^419(*) et de formation des contingents. Les délais de mise sur pied d'une Mission de paix sont apparus parfois considérables et de fait ne correspondent pas à l'évolution de la situation sur le terrain de déploiement. Pour se convaincre du peu qui puisse être, il faut se référer à l'échéance entre la décision du déploiement de la MISCA et sa mise en oeuvre effective.

La décision du déploiement de la MISCA a été adoptée le 13 juillet 2013^420(*), et ce ne sera que le 19 décembre 2013 ou 5 mois plus tard qu'il y a effectivement eu transfert d'autorité entre la MICOPAX et celle-ci. Mais il ne s'agit pas d'une spécificité dans les jus de l'UA. Car, même dans le cas de la MIAB ou Mission africaine au Burundi, le chronogramme de déploiement et de conduite de l'opération, tel qu'il avait été envisagé^421(*) a connu des retards dans sa mise en oeuvre, entrainant de fait un décalage de 6 mois sur tout l'ensemble du calendrier d'exécution^422(*). Il ne serait donc pas un crime de penser que finalement c'est une tendance dans la pratique de l'UA, que quelques mois séparent la décision autorisant le déploiement d'une Mission de paix et son début d'exécution.

En second lieu, les limites techniques ont trait à la conduite des Missions de l'UA, c'est-à-dire, une fois que celles-ci sont déployées. Ici il convient de braquer les feux principalement sur la question des effectifs, tant sur le plan quantitatif que qualitatif.

A l'égard du premier aspect, l'on pourrait reproduire les observations précédemment formulées en ce qui concerne le déploiement. Toutefois, il convient de mentionner plus spécifiquement le cas de l'élargissement du cadre opérationnel d'une Mission de l'UA en cours d'exécution. Sous cet angle de vue, l'on peut observer que d'un côté, l'accroissement du mandat soulevait la question de la capacité de mobilisation de l'Organisation pour combler les déficits constatés en termes de personnels militaires.

Dans le cas de l'AMISOM ou African Mission in Somalia, le Président de la Commission indiquait ainsi qu'« en dépit du travail remarquable abattu par l'AMISOM et desaméliorations enregistrées dans les zones où la Mission est déployée, les effectifs actuels sont trop limités pour accomplir effectivement le mandat de la Mission^423(*)».

Et sur le plan qualitatif, c'est le niveau de formation des armées africaines qui est apparu problématique ; et plus particulièrement leurs aptitudes à exécuter efficacement les taches requises dans le cadre des Missions de paix. Or, il faut le rappeler, sans que cela emporte totalement et définitivement conviction, quelques soldats des contingents de la RDC, du Tchad ou du Congo ont été régulièrement accusés de violer des enfants. Mais un autre cas semble plus pertinent. Dans le cas de l'AMISOM, il faut noter que la charnière principale de sa composante militaire repose sur les soldats de l'armée ougandaise. Or, dans l'affaire des Activités armées sur le territoire du Congo, la CIJ avait considéré, « au vu du dossier », « (...) qu'il existe des éléments de preuve crédibles suffisantspour conclure que les troupes des UPDF[Uganda People Defense Forces] ont commis desmeurtres, des actes de torture et d'autres formes de traitement inhumain à l'encontre de lapopulation civile, qu'elles ont détruit des villages et des bâtiments civils, qu'elles ont manquéd'établir une distinction entre cibles civiles et militaires et de protéger la population civilelors d'affrontements avec d'autres combattants, qu'elles ont incité au con it ethnique et (...)qu'elles ont été impliquées dans l'entraînement d'enfants soldats et qu'elles n'ont pris aucune mesure visant à assurer le respect des droits de l'homme et du droit international humanitaire dans les territoires qu'elles occupaient^424(*)». Il faut dire que ces limites sont dues, en partie, au manque de ressources financières que disposent ces organismes.

2- Des limites d'ordre financier

Il s'agit des limites les plus importantes car révélatrices d'une dissociation entre les objectifs ambitieux assignés aux OSP et les moyens propres dont dispose l'Organisation. En effet, dans le cas de la MISCA, le budget estimé pour son déploiement durant sa première année était de 500 millions de dollars. Et pour espérer atteindre ce montant, une Conférence d'appel de fonds a dû être organisée par l'UA. C'est alors que pendant cette Conférence, et avec le soutien des Nations Unies, près de 314 millions de dollars, correspondant à des apports financiers et en nature, ont été mobilisés auprès des pays et institutions suivantes : Afrique du Sud, Canada, Côte d'Ivoire, États-Unis, Éthiopie, Gambie, Japon, Luxembourg, Nigeria, Norvège, CEEAC et UE ; la contribution de cette dernière constituant une partie substantielle des ressources financières mobilisées^425(*).

Toutefois, l'insuffisance des ressources propres et la tardive concrétisation des promesses de financement avaient entravé le déploiement des contingents nécessaires à la mission. La solution proposée dans un premier temps par l'UA consistait à ce que les Etats contributeurs de troupes soient responsables financièrement des deux premiers mois de déploiement, en attendant le remboursement par l'UA, et avec la garantie que cette dernière assumera la charge par la suite. A l'épreuve des faits, il en a résulté que le déploiement du bataillon burundais de 850 hommes n'a été accéléré et mené à bien entre le 12 et le 20 décembre 2013, que grâce au soutien des États-Unis ; il en était différent du bataillon mécanisé rwandais car, ce n'est que plus tard, entre le 16 et 28 janvier 2014, que les 850 hommes ont été, toujours grâce aux Etats-Unis^426(*).

Toutes ces limites ont fait l'objet d'un constat lucide, dont l'expression la plus nette peut être identifiée dans le Rapport du Président de la Commission de janvier 2007, préconisant le lancement de l'AMISOM. Dans ses lignes générales, il en ressort que l'Organisation est empreinte d'un volontarisme presque messianique^427(*), mais qui n'est pas dénué de lucidité à la fois sur la difficulté de la tâche à accomplir^428(*) et quant à ses propres limitesopérationnelles^429(*). Ce qui ferait que l'UA a dû opter pour une intervention, finalement, indirecte et en industrie avec l'initiative africaine pour la paix et la réconciliation en RCA.

* ⁴⁰³ Cf. Rapport de la Présidente de la Commission de l'UA sur Le partenariat Union africaine - Nations Unies : l'impératif d'une plus grande cohérence, op. cit., par. 2.

* ⁴⁰⁴TRAORE (Bakary), « La contribution africaine au maintien de la paix onusien : enjeux et dessous d'un engagement croissant », Note d'Analyse du Groupe de Recherche et d'Information sur la Paix et la sécurité (GRIP), Bruxelles,30 août 2013, p. 2.

* ⁴⁰⁵Idem.

* ⁴⁰⁶ Information tirée du document « Présentation MICOPAX », disponible en fichier PDF sur www.operationspaix.net, consulté le 27 août 2018.

* ⁴⁰⁷ Voir Décision N° 2/CEEAC/CCEG/13.

* ⁴⁰⁸ Le Tchad, la RDC et le Congo Brazzaville ont successivement retiré leurs troupes.

* ⁴⁰⁹ Cf. Résolution 2149 (2014).

* ⁴¹⁰ L'objectif de l'ONU, tel que défini dans la résolution 2149 (2014) du Conseil de sécurité, est d'atteindre un effectif total de 12000 hommes dans le cadre de la MINUSCA.

* ⁴¹¹ Il s'agit, à la réalité, de traiter de la MISCA qui est la somme arithmétique des troupes issues des différentes sous-régions d'Afrique.

Il ne sera pris en compte que les Etats dont informations (venant de l'UA) ont été données par rapport à leurs contributions en termes de troupes.

* ⁴¹²PSC/PR/COMM.2(CCCLXXXV), par. 6, p. 1.

* ⁴¹³Ibid, par. 7.

* ⁴¹⁴PSC/PR/COMM.2(CDVIII), par. 3, p. 1.

* ⁴¹⁵ Cf. premier Rapport intérimaire de la Commission de l'UA sur La situation en RCA et les activités de la MISCA, par. 20, 10 mars 2014.

* ⁴¹⁶ Cf. S/RES/2149 (2014), par. 22, p. 9.

* ⁴¹⁷ Référence veut être faite ici aux difficultés éprouvées, essentiellement, par la MISCA en son temps.

* ⁴¹⁸Doc. UA, Premier Rapport intérimaire de la Commission de l'Union africaine sur la situation enRépublique centrafricaine et les activités de la Mission Internationale de Soutien à la Centrafrique sous conduite africaine, 22p., par. 10.

* ⁴¹⁹Il faut noter que lesEtats-Unis ont apporté un soutien logistique direct en termes de transport stratégique, d'équipement et de communications. L'Algérie s'est engagée à soutenir le transport stratégique (Cf. Premier Rapport intérimaire de la Commission de l'UA sur la RCA et les activités de la MISCA, op. cit., par. 24).

* ⁴²⁰ Cf. PSC/PR/COMM.2(CCCLXXXV), op. cit.

* ⁴²¹Selon les données fournies par certains auteurs, le déploiement progressif de la MIAB devait se dérouler ainsi: «9-17 April 2003: Arrival of advance elements in Bujumbura; 27 April 2003: Establishment of missionheadquarters; 1 May 2003: Transition from the SA Protection Support Detachment (SAPSD) to AMIB; 18 May2003: Arrival of 11 advance-element personnel from Ethiopia; 25 May 2003: Establishment of the Muyange excombatantassembly area in Bubanza Province2; 26 May 2003: Arrival of 11 advance-element personnel fromMozambique; 1 June 2003: Establishment of an integrated headquarters». Voir BOSHOFF (H.), VERY (W.) and RAUTENBACH (G.) «The Burundi Peace Process From civil war to conditional peace», in ISS Monograph Series, n°171, 2010, p. 53.

* ⁴²²Comme on a pu le faire observer dans le cas de l'AMIB « (...) contribution from Ethiopia and Mozambique arrived as late as October 2003. The delay was largely attributed to lack of adequate funding and ground preparation at time». JENG (A.), Peacebuilding in the African Union : Law, Philosophy and Practice, Cambridge, Cambridge University Press, 2012, p. 222.

* ⁴²³Doc. UA/CPS, Communiqué. PSC/PR/Comm.(XXVIII), 28ème réunion du Conseil de Paix et de Sécurité, le 28 avril 2005, 4p. ; para. 3, p. 1.

* ⁴²⁴Activités armées sur le territoire du Congo (République démocratique du Congo c. Ouganda), arrêt, C.I.J. Recueil 2005, para. 211, p. 241.

* ⁴²⁵Cf. Premier Rapport Intérimaire de la Commission de l'Union Africaine sur la situation en République Centrafricaine et les activités de la Mission Internationale de Soutien à la Centrafrique sous conduite Africaine, op. cit, par. 24.

* ⁴²⁶Idem.

* ⁴²⁷Selon le Président de la Commission « l'Union africaine ne peut abdiquer ses responsabilités envers la Somalie et trahir la confiance de son peuple. L'Union africaine est la seule organisation vers laquelle le peuple somalien peut se tourner dans l'immédiat, alors qu'il s'emploie à se relever de décennies de violence et de souffrances inouïes. Nous avons un devoir et une obligation de solidarité envers la Somalie. En outre, l'amélioration des perspectives de paix et de réconciliation durables en Somalie aura une incidence positive considérable sur l'ensemble de la Corne de l'Afrique, une région qui a été et est toujours durement affectée par le fléau des conflits et de l'instabilité ». Doc. UA/CPS, Rapport du Président de la Commission sur la Situation en Somalie. PSC/PR/2 (LXIX), 69ème réunion du Conseil de paix et de sécurité, le 19 janvier 2007, 12p. ; para. 37, p. 11.

* ⁴²⁸C'est avec lucidité que le Président de la Commission avait relevé que « les difficultés liées à une opération en Somalie, un pays qui est resté sans gouvernement central pendant les 16 dernières années et où la sécurité reste précaire, ne peuv[ai]ent être sous-estimées ». Doc. UA/CPS, Rapport du Président de la Commission sur la situation en Somalie. PSC/PR/2 (LXIX), 69ème réunion du Conseil de paix et de sécurité, le 19 janvier 2007, 12p., para. 36, p. 11.

* ⁴²⁹En déployant l'AMISOM, l'Organisation, par la voix du Président de la Commission, parait bien « conscient[e] des limites de la Commission en ce qui concerne sa capacité à gérer des opérations de soutien à lapaix de grande échelle, ainsi que l'a clairement montré l'opération de l'AMIS ». Doc. UA/CPS, Rapport duPrésident de la Commission sur la situation en Somalie. PSC/PR/2 (LXIX), 69ème réunion du Conseil de paix et de sécurité, le 19 janvier 2007, 12p. ; para. 36 ; pp. 10-11.