La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo ( au Bénin): atouts, limites et perspectives

Chapitre préliminaire :

La coopération décentralisée

dans les départements du Mono

et du Couffo : quelques enjeux

Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion 2008-2011

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La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

Ce chapitre préliminaire permettra de fixer les fondements de l'étude. A cet effet, sa substance est soudée par deux ordres de préoccupations qui en constituent l'ossature. Il s'agit :

o d'une part, de délimiter le sujet, de cibler les problèmes à résoudre et de présenter le thème (Section I) et

o d'autre part, de chercher les causes des problèmes ciblés, de formuler les hypothèses possibles et d'énoncer les objectifs qui sous-tendent la présente étude (Section II).

SECTION I : LE CADRE PRATIQUE DE LA COOPÉRATION DÉCENTRALISÉE DANS LES DÉPARTEMENTS DU MONO ET DU COUFFO

Cette section permettra de cerner l'objet de l'étude dans sa dimension théorique (Paragraphe I), et d'en préciser les problèmes spécifiques à résoudre en vue de la présentation de la thématique (Paragraphe II).

Paragraphe I : Clarifications terminologiques et délimitation du sujet Il est primordial de partir de quelques préoccupations conceptuelles (A) avant de circonscrire le domaine proprement dit de l'étude (B).

A- Clarifications conceptuelles :

Le présent document comporte des termes qu'il importe d'élucider afin d'éviter toute équivoque.

De ce fait, la coopération, « du latin cooperare : cum (avec) et opera (oeuvres)⁴ », s'entend d'une idée de coopérer, de collaborer, de participer à une oeuvre commune, à un projet commun. C'est un mode d'organisation sociale qui permet à des individus ayant un intérêt commun de travailler ensemble avec le souci de l'intérêt général.

Pour Gérard Cornu dans Vocabulaire juridique, une coopération est initiée « en vue de parvenir à des résultats communs dans un ou plusieurs domaines de la vie *<+ »

La décentralisation, « dérivé de décentraliser, composé de centraliser, lui-même dérivé du latin centralis (mot d'origine grecque) »⁵, quant à elle, est la remise d'importants pouvoirs de décisions à des autorités localement élues auxquelles est reconnue une légitimité. Ces autorités localement élues représentent les populations d'une partie du territoire national, juridiquement et géographiquement localisée, et ont à charge la défense des intérêts locaux, la capacité juridique de défendre leurs priorités qui ne sont qu'une partie des priorités nationales, la possibilité de lutter pour le développement (durable)⁶ de leur localité.

4 Vocabulaire juridique, Gérard Cornu

5 Ibidem

6 Le développement durable est celui qui répond aux préoccupations du présent sans pour autant compromettre la capacité des générations futures de répondre aux leurs.

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Gérard Cornu voit en la décentralisation un « Mode d'aménagement des structures de l'administration dans lequel, la personnalité juridique étant reconnue à des communautés d'intérêts *<+, le pouvoir de décision est exercé par des organes propres à ces personnes agissant librement sous un contrôle de simple légalité ». Ces communautés d'intérêts juridiquement et territorialement regroupées forment les collectivités locales décentralisées ou communes. Selon la législation béninoise, la commune est le seul niveau de décentralisation⁷.

Quant à l'expression « coopération décentralisée »⁸ , c'est un néologisme qui combine coopération et décentralisation. En effet, le terme coopération évoque sa nature et le terme décentralisée (dérivé de décentralisation) évoque son mode de fonctionnement. C'est une politique de relations, de collaboration, d'actions conjointes convenues de commun accord et conduites par deux ou plusieurs personnes. La décentralisation fait de la coopération une collaboration entre personnes morales de droit public (au Bénin, collectivités locales décentralisées ou leurs associations), démembrements de l'État et différentes de l'État. Elle englobe toutes les relations d'amitié, de couplage ou de partenariat nouées entre les collectivités territoriales de différentes nationalités. Elle inclut différentes formes d'assistance ou d'échanges d'expériences avec les structures publiques étrangères. C'est pourquoi, selon Le lexique des termes juridiques, la coopération décentralisée est une « coopération que les collectivités territoriales peuvent engager avec des collectivités territoriales étrangères » et ceci, «dans la limite de leurs compétences ».

La doctrine béninoise abonde dans le même sens que Le lexique des termes juridiques⁹ car, « telle qu'elle découle des textes fondamentaux de la décentralisation »¹⁰, la coopération décentralisée est « toute relation de coopération se présentant sous la forme d'accords de partenariat entre au moins une collectivité locale béninoise et d'autres partenaires étrangers qui participent à des programmes d'échanges et oeuvrent ensemble à l'amélioration des conditions socio-économiques des populations. Les collectivités locales sont à cet égard, des acteurs essentiels. »¹¹ Pour la doctrine béninoise, les aspects socio-économiques constituent les points focaux de la coopération décentralisée.

L'intercommunalité ou coopération intercommunale est une coopération entre des communes limitrophes ou proches, fondée sur leur libre volonté de coopérer entre elles, notamment d'élaborer des projets de développement. En tant que regroupement de communes, il existe l'intercommunalité associative¹² (fondée sur la libre

7 Cf. article 2 de la loi n°97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes en République du Bénin

⁸ La coopération internationale décentralisée (autre appellation) n'est pas régie par le droit international. Les relations, basées sur le droit national des partenaires, en échappent sensiblement et intègrent la convention des parties contractantes. Néanmoins, en cas de contentieux, le droit des États sera évoqué du moment où le conflit interpellera l'État, sujet de droit international.

9 Parler de la définition de la coopération décentralisée selon Le lexique des termes juridiques, c'est parler de la doctrine française de la coopération décentralisée, puisque ce lexique ne traite que du droit français.

10 Mission de Décentralisation, document-cadre de la Politique Nationale de Coopération Décentralisée, P.17

11 Mission de Décentralisation, document-cadre de la Politique Nationale de Coopération Décentralisée, P.17

¹² A l'état actuel du droit béninois, la forme associative de l'intercommunalité est dépassée. Les regroupements de communes existants au Bénin ne sont plus régis par la loi associative de 1901. Cette application était en vigueur jusqu'au vote de la loi du 13 août 2009 portant modalités de l'intercommunalité en République du Bénin. A partir de cette date, la loi de 1901 n'est plus d'application et les regroupements intercommunaux doivent se conformer à la nouvelle législation. Dès

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association des personnes selon la loi du 1er juillet 1901) sans fiscalité propre et l'intercommunalité fédérative à fiscalité propre (régie au Bénin par la loi n°200917 du 13 août 2009 portant modalités de l'intercommunalité en République du Bénin). Le fonctionnement de cette dernière est subordonné à la création d'un établissement qui s'occupe de la gestion du patrimoine intercommunal. Cet établissement est appelé établissement public de coopération intercommunale (EPCI).

En effet, l'EPCI est un organisme ayant pour objet l'élaboration et l'exécution de projets communs de développement et la gestion en commun des équipements et des services d'intérêt et d'utilité intercommunaux au sein de périmètres contigus de solidarité¹³. C'est une personne morale de droit public, dotée de la personnalité juridique et de l'autonomie financière, différente des organes des communes composant l'intercommunalité. Il a un organe exécutif et un organe délibérant propres, élus parmi les membres des conseils communaux concernés. Il lui est fait obligation par la loi de rendre compte de sa gestion aux communes concernées.

L'existence d'une intercommunalité est subordonnée à certaines conditions. D'abord, les communes désireuses de former l'intercommunalité doivent être limitrophes ou proches. Ensuite, elles doivent se rassembler autour d'objectifs communs de développement. Enfin, elles doivent se dessaisir de certaines de leurs compétences propres au profit de l'intercommunalité. Cette dernière condition implique que les compétences propres transférées à l'EPCI deviennent ses compétences exclusives : la commune délégante n'a plus le droit de les exercer.

Les terminologies ainsi détaillées, il urge de faire une nuance entre coopération décentralisée et intercommunalité avant de délimiter le sujet.

Ainsi, la coopération décentralisée et l'intercommunalité ont en commun la solidarité, la synergie des moyens en vue d'un développement meilleur, basé sur la participation des citoyens directement concernés. Elles se distinguent par le fait que la première est une coopération bilatérale entre partenaires infra-étatiques de différentes nationalités alors que la deuxième rassemble des communes limitrophes ou proches d'une même nationalité.