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La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo au Bénin; atouts, limites et perspectives( Télécharger le fichier original )par Ghislain SOHOUNKO Ecole nationale d'administration et de magistrature du Bénin - Diplome de technicien supérieur 2012 |
Chapitre Ier:La mobilisation desdonnées sur lacoopération décentralisée
SECTION I : DÉMARCHE DE L'ÉTUDE ET THÉORIE DE LA COOPÉRATION DÉCENTRALISÉEDans le premier paragraphe de cette section, des informations seront fournies sur la méthodologie adoptée dans le cadre de l'élaboration du présent document. Les informations légales (clefs de la coopération décentralisée au Bénin) seront succinctement relatées dans le second paragraphe. Paragraphe I : Approche méthodologique de l'étudeL'approche méthodologique de ce travail tient compte d'une recherche documentaire (A) qui a permis de faire la revue de littérature et d'une approche empirique (B) qui a permis de mobiliser des données quantitatives. A- Recherche documentaire et revue de littératureV' Recherche documentaireUne fois les problèmes spécifiques dégagés, la problématique et le thème formulés, la recherche documentaire a permis de faire le point sur les connaissances disponibles sur la coopération pour le développement local dans son ensemble. Ainsi, les ouvrages et mémoires portant sur la coopération décentralisée et disponibles à la bibliothèque de l'ENAM ont été consultés. Ces documents ont été complétés par ceux retrouvés à la bibliothèque centrale de l'Université d'Abomey-Calavi et au Centre Culturel Français. Des informations ont été reçues au service de la coopération décentralisée du MDGLAAT et à la CNCD. Les enseignements reçus à l'ENAM sur la coopération décentralisée ont été mis à contribution. D'autres documents et informations ont été consultés sur Internet. Le fond documentaire (mentionné dans la bibliographie) ainsi réuni a favorisé la rédaction de la revue de littérature. V' REVUE DE LITTÉRATURE La coopération décentralisée est une notion complexe dont le contenue varie en fonction des différentes conceptions émises par les auteurs et de la logique politique des Etats. Même si aucune littérature concentrée sur la coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo n'existe, le fond documentaire retrouvé a été utilisé tout long de ce document. Néanmoins, une compilation de conceptions relatives à la coopération Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion 2008-2011 28 La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives décentralisée et aux problèmes identifiés relate que les préoccupations abordées existent sous d'autres cieux et ont eu à générer des idées. 1°) Par rapport à la coopération décentralisée Selon le droit français, la coopération décentralisée recouvre toutes les formes de l'action extérieure des collectivités et non pas seulement celles qui ont trait au développement des pays du Sud, mais englobe aussi la coopération transfrontalière, la coopération avec les pays de l'Est, la coopération extérieure des départements et territoires d'outre-mer. Le droit français accorde une importance particulière au statut public des acteurs alors que le droit béninois intègre les associations émanant de la société civile. Iris BOINVILLIERS (1996) voit en la coopération décentralisée « la participation d'acteurs variés des pouvoirs publics comme de la société civile à la discussion des priorités et la mise en oeuvre d'actions de développement, sur la base d'initiative émanant de ces acteurs 53». Dans la même logique, Mohammed ZAOUI et Amar MLAHI54 (2008, p 42) soulignent que « le développement d'un espace déterminé ne peut se faire d'une manière intégrée sans un environnement propice et sans l'effort de chacun »55 . C'est dire que certaines conditions doivent être nécessairement remplies et la participation citoyenne doit être déterminante. L'implication de la société civile peut aider à optimiser les résultats ; car, quelle que soit la finesse des programmes menés par les collectivités, ils ne peuvent accéder à toutes les poches de la pauvreté, celles-ci ne pouvant être atteintes que par la souplesse et par la proximité des associations. Selon Alain LE SAUX56 (2008, p 35), « La coopération décentralisée est une aventure politique [...], car elle procède de décisions prises par des élus de deux collectivités désireux de travailler ensemble, de partager des projets et des ambitions, d'oeuvrer conjointement à l'amélioration de la vie quotidienne des populations »57. De cette façon, le choix d'un partenaire se fait sur la base d'un diagnostic croisé des deux partenaires et d'un accord entre les deux collectivités, de principes fondamentaux (valeurs partagées, même vision de la coopération décentralisée, etc.)58 La coopération décentralisée est basée sur une démarche participative. Cette conception est partagée par Jean Cassius S.B. Pour lui, « la coopération décentralisée consiste à la menée conjointe d'actions entre une ou plusieurs autorités locales de deux États dans un intérêt commun. Elle vise comme objectifs, la consolidation de ces collectivités locales, et le renforcement de ces capacités à répondre aux aspirations de leurs populations, dans le respect des traditions et spécificités de la société bénéficiaire de l'appui. ». 53 BOINVILLIERS Iris, Coopération décentralisée : Acteurs, pratiques, procédures, Paris, Gret, Ministère des Affaires étrangères, 1996. 54 Respectivement Délégué Général de l'Institut Régional de Coopération-Développement (IRCOD) en Champagne-Ardenne et Coordinateur Régional de l'Agence du Développement Social (ADS) au Maroc. 55 Gilles GUILLAUD, (2008) « La coopération décentralisée : Trois partenariats entre le Nord et le Sud », PROCOOP, Ed. L'Harmattan 56 Directeur des Affaires internationales et européennes-Région Ile-de-France. 57 Gilles GUILLAUD, (2008) « La coopération décentralisée : Trois partenariats entre le Nord et le Sud », PROCOOP, Ed. L'Harmattan 58 « Guide pratique et méthodologique : améliorer la qualité d'une politique publique de coopération décentralisée », Ministère des affaires étrangères françaises et européennes, juin 2008, P14 (disponible sur www.ceracoop.org/images/pdc/CoopDec/guide_coopdec_adf-f3e.pdf, téléchargé ce 04/02/2012 à 13:56 à 13:56) Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion 2008-2011 29 La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives Pour Gilles GUILLAUD 59(2004, p 13), la coopération décentralisée est une nouvelle façon d'aborder la coopération internationale, « une coopération internationale décentralisée qui [essaie] de se faire une place entre une coopération d'État à État quelques fois soupçonnée d'alimenter la corruption et de couvrir « d'éléphants blancs », projets coûteux et inutiles!...], coopération d'État à État qui avait bien de la peine à se maîtriser face au rouleau compresseur des organisations multilatérales, des politiques d'ajustement structurel!...]60 » C'est donc une coopération de territoire à territoire, d'une population infra-étatique à une autre. Elle relève des initiatives propres des collectivités locales et s'inscrit dans le cadre de la coopération non gouvernementale. Elle associe et fait collaborer à différents niveaux, les acteurs économiques et sociaux ayant des potentialités et/ou des liens de coopération. C'est un facteur et une modalité efficiente du développement des dynamiques sociales, économiques et culturelles. Pour Franck Petiteville, auteur français, la coopération décentralisée désigne toutes « les opérations de coopération mises en oeuvre directement ou sous leur impulsion, ou avec leur soutien par des collectivités territoriales » ou encore, les « relations de coopération que nouent les collectivités territoriales françaises avec des personnes morales de droit public étranger »61. Selon lui, la coopération décentralisée découle des effets induits par la décentralisation. Partout où elle a été développée, soutient-il, la coopération décentralisée a bénéficié d'un contexte déterminant de décentralisation territoriale, puisque les collectivités le font différemment de l'État central. C'est la raison pour laquelle il réalise que : « la décentralisation a accru l'autonomie des collectivités locales et la dynamique de l'extension de leurs activités hors des frontières nationales ». Pour Jean-Louis AUTIN62 (également auteur français), la coopération décentralisée est une légitimité certaine, puisqu'elle existe et se développe. Ce simple constat suffit à établir sa légitimité. Aussi, justifie-t-il le terme de « coopération pour le développement » qui est utilisé pour désigner les initiatives prises par les collectivités territoriales françaises à l'égard de leurs homologues du tiers-monde. 2°) Par rapport aux problèmes spécifiques ? Les difficultés de recherche de partenaires en coopération décentralisée Bernard HUSSON (p 5) fait la remarque suivante : « une collectivité sans renom, dirigée par un maire maîtrisant mal une langue internationale, sans réseaux de relations, ne peut guère espérer nouer des relations de long terme avec une collectivité du Nord »63 Il souligne par là qu'il ne suffit pas d'avoir des compétences 59 Président de PROCOOP 60 Gilles GUILLAUD, (2008) « La coopération décentralisée : Trois partenariats entre le Nord et le Sud », PROCOOP, Ed. L'Harmattan 61 Franck PETITEVILLE (1996), « La coopération décentralisée : les collectivités locales dans la coopération Nord-Sud » 62 AUTIN Jean-Louis (avril 1990) : « La coopération décentralisée pour le développement : entre légitimité et légalité » les cahiers n°30/Nouvelle série/ : l'action extérieure des collectivités territoriales ; Centre National de la Fonction Publique Territoriale (CNFPT) 63 Bernard HUSSON, « La coopération décentralisée, légitimer un espace public local au Sud et à l'Est », disponible sur www.resacoop.org/Boite_Outils/se-documenter/dossiers-thématiques/pdf/transverses/pdf , téléchargé ce 04/02/2012 à 16:31 Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion 2008-2011 30 La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives légales pour engager et maintenir des relations de coopération pour le développement local. Il faut disposer d'une expertise, d'un dynamisme, de techniques de négociation etc. Dans les faits, cette incompétence relationnelle entraine la marginalisation de la plupart des collectivités locales africaines car, « Ni leurs instances représentatives, ni les services de l'État en charge de suivre la coopération décentralisée, n'ont suffisamment attiré leur attention sur cet impact de leur soutient », mentionne HUSSON. Dans le rapport d'étude produit par Blaise AHANHANZO-GLELE en 2009 sur la « coopération décentralisée et financements internationaux : cas du Bénin », l'auteur renseigne sur les difficultés que rencontrent les collectivités béninoises en matière de coopération décentralisée et propose des pistes pour la redynamiser et pour rendre visible son impact sur le terrain. ?La faible prise en compte de l'intercommunalité dans la coopération décentralisée L'intercommunalité est la relation qui permet à deux ou plusieurs communes d'un même territoire de s'associer en vue de la réalisation ou de la gestion des équipements et services communs. C'est ce que traduit l'article 3 de la loi n°2009-17 du 13 août 2009 portant modalités de l'intercommunalité en République du Bénin en ces termes : « plusieurs communes peuvent s'associer en vue de la réalisation, de la gestion d'équipements et de la création de services d'intérêt et d'utilité intercommunaux... » Le rôle de l'intercommunalité ne se limite pas à la gestion des équipements ou services existants. Il s'étend aussi à la faculté d'en créer en fonction des besoins ressentis par l'ensemble des communes associées en matière de développement. C'est ainsi qu'elle peut mettre en place un établissement public de coopération intercommunal (EPCI) qui, dans le cas d'espace, agira au nom d'une communauté de commune ou d'une communauté urbaine64. Selon l'article 4 alinéa 2 de la loi sur l'intercommunalité, l'EPCI est un « organisme ayant pour objet l'élaboration et l'exécution de projets communs de développement et la gestion en commun des équipements et des services d'intérêt et d'utilité intercommunaux au sein des périmètres contigus de solidarité ». Selon le point de vue de Jean Pierre CHEVENEMENT, l'intercommunalité est un outil de développement à condition que l'utilisation se fasse à bon escient. En considérant la doctrine béninoise citée par monsieur Blaise AHANHANZO-GLELE dans son ouvrage « coopération décentralisée et financements internationaux : cas du Bénin », la coopération décentralisée est définie comme « une relation de coopération liant une collectivité territoriale béninoise ou un groupement de collectivités territoriales béninoise à un partenaire étranger doté de la personnalité morale (collectivités locales, ONG etc.) ». Cette définition indique que les potentiels acteurs internes de la coopération décentralisée ne sont pas seulement les collectivités locales, mais aussi, leurs regroupements et leurs 6' L'article 5 de la loi n°2009-17 du 13 août 2009 distingue trois catégories d'EPCI : la communauté de communes, la communauté urbaine et la communauté d'agglomération. Selon les définitions données par l'article 4 de la même loi, il n'y a que la communauté de communes et la communauté urbaine qui correspondent aux communes des départements du Mono et du Couffo. La raison pour laquelle nous avons écarté la communauté d'agglomération est que la loi n'a pas encore créé une commune à statut particulier au niveau de ces deux départements. Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion 2008-2011 31 La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives associations prônant leurs objectifs de développement. Elles sont autorisées à entretenir des relations (non diplomatiques au sens régalien du terme) avec les organisations internationales ou les associations internationales de villes. En 2004, dans son « Vade-mecum, coopération décentralisée et intercommunalités », la CNCD de l'Etat français estime que la coopération décentralisée est « à la croisée des chemins de la mondialisation et de la décentralisation » et que « la réussite d'une action de coopération décentralisée se mesure souvent à la capacité de mobilisation des forces vives locales ». A cet effet, poursuit le même document, « les pouvoirs locaux ont [...1 la nécessité de se regrouper en réseau et de mettre leurs forces en commun : - au niveau local (développement de l'intercommunalité), - au niveau transnational (développement de la coopération décentralisée). »65 La même commission suggère que « toutes les intercommunalités [...1 ont besoin de s'ouvrir à des partenaires extérieurs pour assurer le développement de leur territoire ».66La coopération décentralisée devient alors un engagement militant pour une mondialisation citoyenne. La conception italienne de la coopération décentralisée va dans le sens d'un regroupement en consortium au niveau local pour un développement durable. En effet, selon cette doctrine, la coopération décentralisée est définie comme « l'action de coopération au développement menée par les collectivités locales agissant seules ou organisées en consortium, aussi avec le concours des manifestations de la société civile organisée du territoire, de compétence administrative relative, réalisée en relation de partenariat prioritairement avec des institutions analogues [des pays en voie de développement], favorisant la participation active des diverses composantes représentatives de la société civile des pays partenaires dans le processus décisionnel relatif au développement durable du territoire. » Selon le cadre légal béninois, « 67plusieurs communes peuvent conclure ensemble des accords de coopération décentralisée avec un ou plusieurs partenaires » pour atteindre leurs objectifs de développement local. ?L'absence de soumission de certaines conventions de coopération décentralisée à l'approbation de l'autorité de tutelle L'article L. 1115-1 de la loi française du 25 janvier 2007 relative à l'action extérieure des collectivités locales et de leurs regroupements précise que ces conventions « ... entrent en vigueur dès leur transmission au représentant de l'Etat ». Le cadre légal béninois reprend cette idée de différentes manières. C'est ainsi que l'article 179 de la loi n°97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes en République du Bénin énonce que toute commune qui décide d'établir des relations de coopération décentralisée «... en saisit l'autorité de tutelle en bonne et due forme pour approbation ». Dans la même logique, le décret n°2005-764 du 09 65 Page 10 du « Vade-mecum, coopération décentralisée et intercommunalités », disponible sur http://www.diplomatie.gouv.fr/cncd , téléchargé ce 04/02/2012 à 14: 20. 66 Page 13 du « Vade-mecum, coopération
décentralisée et intercommunalités », disponible
sur 67 Article 4 du décret n°2005-764 du 09 décembre 2005 portant définition et modalités de la coopération décentralisée en République du Bénin. Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion 2008-2011 32 La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives décembre 2005 portant définition et modalités de la coopération décentralisée en République du Bénin, par le truchement de son article 32, précise que « l'accord de coopération décentralisée est soumis à l'approbation de l'autorité de tutelle. Le délai d'approbation est de quinze (15) jours. Passé ce délai, l'acte portant accord de coopération décentralisée devient exécutoire. » Dans son cours sur `' la coopération décentralisée» aux élèves en fin du Cycle I de l'ENAM (Bénin), filière Administration générale et Territoriale en 2011, Monsieur Athanase TOUDONOU, professeur assistant de droit public, commente : « une fois signée, la convention doit être transmise au préfet qui exerce un contrôle de légalité. Ce contrôle vise à s'assurer que la convention ne comporte pas de dispositions qui pourraient lier d'autres collectivités territoriales non signataires et l'Etat ; et que le signataire [...] est préalablement autorisé à conclure la convention par une délibération de l'assemblée délibérante de la collectivité territoriale ou groupement concerné. » (cf. p 20 du cours polycopié). Il ressort de ce commentaire que c'est un simple contrôle de légalité qui s'exerce sur l'accord de coopération déjà signé pour s'assurer qu'aucune clause indélicate n'a été insérée après l'assistance conseil de l'autorité de tutelle sur le projet d'accord. Ce commentaire souligne que ce contrôle ne coûtera rien aux communes. Franck Petiteville (1996, p 34) ne reste pas impassible au regard de ce problème. Il trouve qu'il est normal que « le régime du contrôle de légalité sur les conventions de coopération décentralisée se trouve renforcé, en raison de l'obligation de transmission au préfet de ces conventions »68. Mais il va plus loin en soulignant les faiblesses du cadre légal : « D'une manière générale, Christian Antexier met en cause l'absence chez le législateur d'une vision des enjeux et du statut de la coopération décentralisée [...] Il subsiste aussi bien des lacunes, voire des incohérences » (p 31&32) Le contenu de la recherche documentaire ainsi livré, l'approche empirique du travail mérite d'être mentionnée. |
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